Gender Equality and Women's Employment in Ireland: Constitutional Rights and EU Directives, Lecture notes of Law

Download Gender Equality and Women's Employment in Ireland: Constitutional Rights and EU Directives and more Lecture notes Law in PDF only on Docsity! Irish Report Review and Reform of EU Equality Law: Ireland Ursula Barry Research Assistant : Joan O' Connor Women’s Education Research and Resource Centre University College Dublin April 2003 2  Introduction  Equality legislation in Ireland originates with Irish membership of the European Union  (EU) ­ then the European Economic Community (EEC) ­ in 1973. Up until this time,  gender equality and equal opportunities had not been addressed within the Irish legal  framework. Ireland has a written Constitution, adopted in 1937, which refers to the equal  treatment of citizens before the law, but makes no specific recognition of gender  inequality. In fact the Constitution specifically refers strongly to the importance of  women's role within the home and the need for the State to support that role taken a  negative or restrictive perspective on women's paid employment. The Constitution states  that  ­  men and women equally have the right to an adequate means of livelihood  ­  the State must ensure that they may through their occupations have the means  of making reasonable provision for their domestic needs  ­  citizens shall not be forced by economic necessity to enter vocations unsuited  to their sex, age or strength  ­  by her life within the home, woman gives to the State a support without which  the common good cannot be achieved  ­  the State should endeavour to ensure that mothers shall not be obliged by  economic necessity to engage in labour to neglect of their duties in the home  Given the lack of reference to gender equality or to discrimination in the Constitution,  EU Directives on equal pay and anti­discrimination were highly significant in Ireland and  brought about far reaching changes in employment law. Of equal significance in the early  seventies was the removal of the 'marriage bar' which had operated to enforce  compulsory retirement of women from employment on marriage in the civil service, most  public sector organisations and certain large private sector organisations, such as the  banks. Again it was membership of the EU which brought about the removal of this  restrictive bar on women's employment. Later EU Directives on social security,  protection of pregnancy, maternity and parental leave have all contributed to a  strengthening of that legal framework.  In more recent years equality legislation in Ireland has undergone a major transformation  resulting in an extension of anti­discrimination law from employment to service  provision and the broadening of grounds of discrimination to nine grounds from sex,  marital and family status, to include age, disability, race, sexual orientation, religion, and  membership of the travelling community. These developments have been the result of  national political initiatives rather than a response to the requirements of EU law. In this  context Ireland has become an initiator of progressive change in equality legislation  within the EU, particularly in its Equal Status legislation providing protection against  discrimination in the provision of services on the same nine grounds. Together with this  legislative change, a stronger and broader equality infrastructure has been put in place  including a new Equality Authority and dedicated equality units in specific government 5  to its implementation, was also subject to legal controversy eventually forcing the  amendment of national legislation.  Equal pay and equal treatment legislation introduced in the 1970's appears to have had an  initial positive impact in narrowing the gender pay gap but this situation leveled off  during the 1980s to the present day with only marginal closing of the gender pay gap  evident over this period. Detailed analysis of the impact of the legislation is severely  hampered by the absence of comprehensive national pay data in Ireland. Official national  pay data has been collected only for the industrial sector (manufacturing and  construction) over the decades and not the critical services sectors where the vast  majority (four out of five) women are concentrated. Data collected for the 'Living in  Ireland Survey' the Irish component of the European Community Household Panel  (ECHP) does provide an estimate of the gender pay gap on an economy wide basis.  (Callen et al 2000).  Recent Amendments to Equality Legislation  In 1998, the existing two equality laws were replaced with the Employment Equality Act,  1998 which extended the grounds on which discrimination in employment is outlawed  from the two grounds of sex and marital status to a further seven grounds: race, sexual  orientation, age, disability, religion, membership of the Travelling Community and  family status. Under this Act equal pay for 'like work' is provided for. Like work is  defined as work which is the same, similar or of equal value. Four categories of  discrimination are prohibited under this Act : direct and indirect discrimination,  harassment and victimisation. This new legislation brought in some important new  legislative provisions but did not change the key limitations of equality legislation in  Ireland outlined above : •  The Act provides that all employment contracts shall be deemed to include equality  and equal remuneration clauses. Discrimination on the nine grounds is outlawed in  relation to a broad range of employment­related activities including training or  experience for, or in relation to: employment; access to employment; conditions of  employment; promotion; classification of posts; activities of employment agencies;  and advertising. It applies to employing organisations including trade and  professional organisations, trade unions and to collective agreements. •  The time limit for claims was changed from six months from the date of the first  occurrence to six months from the most recent occurrence. •  The Employment Equality Agency was reconstituted as the Equality Agency and  given a stronger role in conducting equality reviews and preparing equality action  plans. Businesses failing to implement the provisions of an equality action plan can  be issued with a substantive notice to be enforced by the courts if necessary. To date  the Authority has taken the approach of voluntary compliance. 6 •  Perhaps the most important change (together with the extended grounds of  discrimination) is the legal definition of sexual harassment and harassment contained  in Irish law for the first time under this new Act. Employers may be liable for their  own discriminatory conduct but are also liable for harassment to employees  perpetrated in the course of their employment for example sexual harassment of  employees by customers, clients or business contacts. Sexual harassment is defined so  as to include acts of physical intimacy, requests for sexual favours, unwelcome acts  including words, pictures or gestures. •  Positive action measures designed to remove existing inequalities and promote equal  opportunities between women and men, persons with a disability, persons over the  age of 50 and members of the traveller community are provided for under the Act. •  The comparator for the purposes of equal pay claims while still restricted has been  made broader and more flexible in that it may be in the 'same' or 'associated'  employment as the complainant. •  The Act includes definitions of indirect discrimination on gender grounds bringing  Irish law in line with decisions of the European Court of justice. •  Definition of pay does not specifically include pension rights. •  The Act is applied to the defence forces for the first time.  Particular Strengths of Irish Legislation compared to EU regulations  1.  Irish equality legislation now covers nine grounds of discrimination using the  legislative approach to gender equality in employment and applying it to specific  minorities vulnerable to discrimination, such as people with disabilities, racial  minorities, lesbians and gay men and others. The enactment of this legislation in 1998  protecting against discrimination in pay and working conditions for each of the nine  specified grounds puts Irish equality law significantly in advance of that covered by  EU directives.  2.  Since 2000 Irish equality law has been extended to cover protection against  discrimination in the provision of services (in addition to existing legislation on  employment). This legislation covers the same nine grounds of discrimination  specified in employment legislation. By outlawing discrimination in service provision  and by covering specified minorities as well as sex discrimination, this aspect of the  Irish equality framework encompasses social and economic activity not covered by  EU Directives.  3.  The 1998 Employment Equality Act defined sexual harassment in Irish law for the  first time. Prior to that there were individual case laws which provided valuable  precedents but no specific legislative provisions. 7  4.  Employment equality legislation in Ireland, in line with EU legislation, makes  definite provision for equal pay on the basis of work of 'equal value'. In this context,  it takes a generally broad and flexible approach to the implementation of the principle  of equal pay.  5.  Irish equality legislation makes specific provision for positive action measures in  relation to specific sectors of the population ­ women, older people, disabled people  and members of the traveller community ­ who have experienced historical  discrimination. This provision is aimed at bringing Irish legislation in line with the  EU Amsterdam Treaty covering positive action.  6.  In implementing the Directive on Maternity Leave, successive Irish governments  limited entitlement to the minimum required under EU regulations. However, as a  result of strong lobbying from trade union, women's organisations and others,  statutory maternity leave entitlement was raised in 2001 to 18 weeks paid and 8  weeks unpaid leave. This entitlement is still lower than that provided for in other EU  member states but no longer constitutes the minimum specified under EU regulations.  7.  Irish equality legislation has generated a significant amount of case law, at a higher  level than in many other member States. Both the Equality Authority, which has a  direct role in advising and assisting claimants, as well as trade unions have played a  central role in ensuring that cases of discrimination are taken through the system.  Positive outcomes on discrimination claims are common.  Particular Weaknesses of Irish Legislation compared to EU regulations  1.  Employment equality law in Ireland is restricted to claims made against the same  employer or related employers. In this sense it does not provide for the use of a broad  based comparator in equal pay claims and consequently restricts the applicability and  the effectiveness of the legislation.  2.  Leave entitlements are extremely low in Ireland. Following the coming into force of  the Parental Leave Directive, the then Irish government took a minimalist approach to  its implementation in Ireland. Little has been done to change this situation. Statutory  parental leave is unpaid in Ireland and there is no statutory provision for paternity  leave. Recent improvements in maternity leave (paid from 14 to 18 weeks and unpaid  from 4 to 8 weeks) has been a significant improvement but Ireland continues to  provide relatively low provision in EU terms.  3.  The definition of remuneration used in Irish equal pay legislation excludes pension  benefits. However, recent EU case law will be applied in the Irish context, thus  ensuring that pension entitlements are taken into account in equal pay cases.  4.  There are a number of exceptions under equality legislation in Ireland, where, for  example anti­discrimination provisions are not applied. For example, equal status 10  average employment rate between 1998 and 2001, driven largely by a strong rise in the  employment rate of women and older people, are evident from the following data.  Table 1  1. Female Labour Force Participation Rate  Year  1971  1981  1987  2001  All Women  25.7%  29.1%  30.9%  43.2%  Married Women  13.6%  30.2%  39.6%  52.3%  2. Employment Rates 15 – 64 years of age  Year  1998  1999  2000  2001  Overall  60.5%  63.2%  65.1%  65.7%  Female  48.9%  51.9%  54.9%  55.1%  Older  41.6%  43.7%  45.3%  46.4%  Central Statistics Office, 1998, 1999, 2000, 2001.  Barriers to employment among women persist in Ireland, blocking progress towards  equality and also to the potential benefits from the greater implementation of equal  opportunities across the economic and social system. A recent survey by the Chambers of  Commerce in Ireland highlighted the lack of childcare services as a key factor in  restricting women's employment and hence their access to a productive workforce. One  third of businesses surveyed by the Chambers of Commerce in Ireland in 2001 believed  that low availability and high costs of childcare were impeding their efforts to recruit and  retain employees. According to the employers surveyed, cost was the biggest barriers to  employees finding suitable childcare. 72% of employers cited the cost of childcare as a  major barrier and 67% the lack of available childcare places. (Chamber of Commerce  Ireland 2001)  Gender Pay Gap  The period immediately following the introduction of equality legislation in the 1970s  saw a narrowing of the recorded wage gap between women and men, a trend which  leveled off during the 1980s. Callen and Wren's (1994) analysis of male­female wage  differentials in the manufacturing sector highlights the faster rate of growth in female  over male manufacturing earnings following the introduction of equal pay legislation in  the 1970s. A number of commentators highlight the restrictive application of equal pay  legislation in a highly segregated labour market as the reason for this limited amount of  progress.  " In 1975 the ratio of women's hourly earnings to that of men was 60.7% which increased  steadily to 68% in 1981. In 1984 it dropped to 67.9% but climbed back to 68.1% in 1985. 11  Disappointingly, by 1987 it had fallen back to 67%. This means that during the 1980s the  narrowing of the gap between women's and men's hourly earnings in manufacturing  industry had come to a standstill. Clearly, the 1974 Act has had some small impact on the  male/female wage differential, but the legal intervention in this area has been limited  conceptually since it ignores the specificity of women's position and participation in the  labour market. " ( Curtin 1989)  The restricted applicability of equal pay legislation is clearly highlighted by the work of  Rosheen Callender and Frances Meenan writing in 1994 :  " Progress towards equality must involve more effective outlawing of discriminatory  practices in employment, together with positive action to ensure women's full and equal  participation at all levels of economic and social life. To date the overall impact of  European equality legislation in assisting this process has been limited. In the 17 years  from the enactment of equal pay legislation until the end of 1992, some 437 claims,  involving fewer than 10,000 workers (only about 2% of the female workforce), were the  subject of Equality Officer recommendations. Over the entire period, a majority of these  claimants were successful in establishing their entitlement to equal pay; but in recent  years both the number of claims and the proportion of successful ones have been falling.  Claims under the equal opportunities legislation have been even smaller in number :  between 1978 and 1992 only 254 claims came to the Equality Officers for  recommendation and only about 500 workers were successful in establishing an  entitlement to equal treatment. Yet potentially this is the legislation which should have  the most positive implications for women at work, by outlawing many forms of  discrimination in employment and encouraging the entry of more women to traditionally  sex­segregated industries, occupations and grading structures."  (Callender and Meenan 1994)  Mary Redmond commenting on the sectoral impact of the 1974 Equal Pay Act makes the  point that  "…since the 1974 Act came into force, the gap between men's and women's earnings has  marginally narrowed. There is no data on the number of women employed in work that is  the same, similar, or equal in value as the work carried out by men in the same  employment. The overall problem in relation to women's pay in Ireland is that they are  virtually absent from those parts of the workforce where earnings are the highest. There  is some indication from trade union sources that progress in negotiating equal pay has  been made in the following sectors : Food, Tobacco, Paper and Printing, Chemicals,  Metals and Engineering. Large numbers of clerical, administrative and distributive  workers, as well as nurses and hotel workers, have benefited from equal pay settlements."  (Redmond, 1984).  Analysis of the period since the mid 1980s reveals a continuation of this limited impact  of equal pay legislation. The Irish economy has continued to show a wide and persistent  gender wage gap over the last fifteen years although there has been some narrowing of 12  the gap between men's and women's earnings since the late eighties. Central Statistics  Office data for the manufacturing sector shows a reduction of the gender wage gap since  1988 when women were earning on average just over two­thirds of men's hourly  earnings. The female to male wage ratio stood at 61.3% in 1977, rose to 67.6% in 1988,  72.7% in 1994, 74.4% in 1998 and rose further to 75.9% in 2001. The high rates of  economic growth which occurred in the late nineties through to the present day only  brought with it a marginal reduction in the gender pay gap of 1.5 percentage points  between 1998 and 2001. So despite some significant narrowing of the wage gap over the  period of time during which equality legislation has been in place for nearly three  decades, the wage gap has remained wide in manufacturing, at 24% in 2001.  Table 2  Average Hourly Earnings for Women and Men in Manufacturing  Industry for Selected Years  Year  Female  Male  Total  Female/Male Ratio  1977  1.68  1.03  ­­­­  61.3%  1987  4.85  7.15  6.29  67.6%  1994  6.53  9.10  8.14  72.7%  1998  7.60  10.21  9.27  74.4%  2001  9.43  12.41  11.4  75.9%  Source : Central Statistics Office, Blackwell, 1989.  The most recent published study of pay and the gender pay gap in particular was  published in 2000 by Oak Tree Press for the Economic and Social Research Institute  (ESRI), (authors A. Barrett, T.Callan (ed), A. Doris, D. O’ Neill, H. Russell, O.  Sweetman, J. McBride) entitled ‘How Unequal – Men and Women in the Irish Labour  Market’. This study was undertaken following a commitment under Partnership 2000, the  National Agreement between the social partners. The study itself was monitored by a  committee representing the social partners and relevant government departments. The  study draws on data from the 1987, 1994, 1997 and 2000 Living in Ireland Surveys, the  Irish element of the European Community Household Panel.  The following data is taken from a Report by Helen Russell and Brenda Gannon of the  ESRI  on Equal Opportunities between Women and Men and published on the  Department of Enterprise and Employment Website (www.entemp.ie 2002). Using data  from the Living in Ireland Surveys, it draws on and updates the statistical trends  presented in the Barrett et al Report and represents the most recent analysis of trends in  the gender pay gap in Ireland. Data for all employees based on Economic and Social  Research Institute (ESRI) survey data reveals a higher female to male wage ratio  covering the period 1987­1997, rising from 80.1% in 1987 to 82.8% in 1994, to 85.0% in  1997 and to 85.3% in 2000. It is clear from this data that the gender wage gap narrowed  very gradually but significantly by five percentage points over the decade 1987 to 1997  but has remained almost static over the years 1997­2000. It was in 1997 that the  European Employment Strategy was first put in place. 15  of those on low pay, those living in poverty and are crowded into the lowest part of the  jobs hierarchy.  As well as equality legislation, other legislation covering part­time employment and the  minimum wage have played important roles in improving the employment position of  women. As women account for most of those on low pay and the large majority of part­  time employees in Ireland, regulation in this area is particularly important. Because the  minimum wage was set at a low level and was introduced at a time of strong economic  growth and rising demand for labour, its positive impact on women in low paid  employment was limited. It is estimated that 6% of women employees experienced some  benefit from the setting of the minimum wage (Nolan et al 2002)  Educational attainment is another factor which affects women's position on the labour  market and consequently their relative earning situation. However, data shows that  substantial gender wage gaps are evident even where women's educational qualifications  are high and little change has taken place in this pattern over the last eight years. It is also  very clear from the data that the gender wage gap is the highest among women and men  with the lowest educational attainment levels and lowest at the highest educational  attainment level. High educational attainment does however mean that women earn above  the average earnings and above male average earnings. Different factors may come into  play here. For example, women with higher educational attainment linked to higher levels  of earnings are more likely to have a stronger attachment to the labour market, resulting  in fewer periods and shorter periods of absence from paid employment.  Table 6  Male/Female Wage Differentials by Educational Qualifications  1994                1997                2000  Mean Hourly Wage 2000  Ratio  Ratio  Ratio  Male  Female  No secondary qual  65.6%  68.3%  69.5%  £7.72  £5.37  Junior/Group cert  73.3%  75.5%  75.0%  £8.41  £6.30  Leaving Cert/Dipl  80.5%  81.9%  82.3%  £10.03  £8.26  Degree  84.9%  90.6%  84.9%  £16.40  £13.93  Source : Russell and Gannon 2002  Strong increases in women's participation in education and training have paralleled  increases in women's employment rate. Women account for the majority of those with  third level education in Ireland, a gap particular apparent among younger people aged 25­  34 compared to the older age group 55­64. This reflects a generational change as young  women in Ireland look to increased educational attainment as a means to strengthen their  situation on the labour market in terms of both pay and occupational position.(OECD  2002) The female proportion of second level students has been at slightly over 50% of  the total since the late 1970's, while within the third level sector, female students have  risen significantly from a position of under­ to one of over­representation over the same  time period. Over the last twenty years, the female share of students in third level  education has risen continuously as the following figures show : 16  Table 7  Female Share of Third Level Students  1979  42.3%  1985  43.2%  1990  45.3%  1995  49.3%  2000  54.1%  (OECD 2002 Lynch, 1999)  Within the second level system, data shows that girls have begun to consistently  outperform boys in the results achieved in the Leaving Certificate examination, including  subjects such as maths in which 83% of girls attaining a grade C or higher in higher level  maths in 1996 compared to 79% of boys. This compares to figures of 35% of girls  attaining a grade C or higher in higher level maths in 1979 compared to 44% of boys.  Looking at the field of study that new entrant female and male students are engaging in  data from 1998 shows strong gender differentiation. Over two­thirds of those take up  study in Humanities, Social Sciences or Art and Design fields are female compared to  only 22% of those taking up study in Technology fields (Clancy 2001).  Data from the State training agency AnCO ­ later reestablished as FAS ­ show a strong  increase in women's participation in training and employment schemes. In 1975, women  accounted for only 10% of trainees compared to 30% of trainees in 1980. (AnCO 1980)  Recent data from FAS indicates that women today account for 46 % of participants on  training and employment schemes ­ 35% of training programme participants and 46% of  employment scheme participants. Women have strongly increased their proportion of  participants on active labour market schemes due to changes in eligibility criteria  allowing for lone parents (the large majority of whom are women) and women spouses of  long term unemployed men to enter these schemes. However, underlying the global  figures for women's equal participation rates, there is evidence of significant sex  differentiation. There has also been a steady increase in the percentage of women  undergoing specific skills training. Between 1990 and 2000, women increased their  proportion of participants on specific skills training from 37% to 45%. However,  underlying the global figures for women's more equal participation rates, there is  evidence of significant sex differentiation. Within specific skills training women tend to  be grouped into certain training programmes and in apprenticeship training women make  up only a tiny percentage of participants. Women accounted for 56% of those on general  specific skills training courses but only 15% of those on sponsored specific skills training  i.e. linked to specific employers or employment opportunities in 2000. Less than 1% of  those undergoing apprenticeship training that year were women. (Cousins 1996, FAS  2000)  Development of Equality Infrastructure  Another indication of progress towards equality is the provision of an equality  infrastructure which can facilitate and enable gender discrimination to be addressed and  equality policies to be enhanced and implemented. Together with the introduction of new 17  equality legislation, the five year period from 1998 has also seen the strengthening of the  equality infrastructure in Ireland. The Equality Authority established under the 1998  Employment Equality Act has increased resources, a greater range of activities, a stronger  and more proactive role as well as a higher public profile than the Employment Equality  Agency which preceded it. It is however also responsible for nine different areas of  discrimination of which gender is only one. Alongside the Equality Authority, new  equality units have been established in specific government departments, the Department  of Justice Equality and Law Reform and the Department of Education and Science. The  Department of Justice Equality and Law Reform has overall central government  departmental responsibility for equality, established in the 1990s following the  dissolution of the Ministry for Women's Affairs which was in place during the 1980s.  Other important initiatives include the establishment of an Equal Opportunities  Monitoring Committee in relation to the implementation of the National Development  Plan (NDP) 2000­2006. Parallel to the adoption of the NDP, Gender Impact Assessment  Guidelines have been adopted by Cabinet in 2001 which must be applied to the large  majority of policy initiatives under the Plan. This range of initiatives represent a broader  based commitment within the legal and institutional system towards gender equality and  equality generally. It is not yet evident however, whether there changes are resulting in  greater equality of opportunity in practice. The definite lack of gender equality in the core  decision­making systems (see below) and the weaknesses of systems of enforcement  combine to limit the effectiveness of such changes. (Barry 2001)  Recent Equality Law Cases  While the majority of recent equality law cases take place under the new equality  legislation, there are still cases arising which date back to earlier equal pay and anti­  discrimination legislation. In the most recent major equal pay case settled in May 2003,  over 5000 mainly women civil servants received 34 ml euros from a claim dating back  twelve years. Most claimants will receive about 6,000 euros each in what the Civil and  public Service union describe as "the biggest equal pay claim conceded in Europe". This  claim was based on the fact that up until the late 1990s paperkeepers, most of whom were  men were paid around IR£50 more per week than clerical assistants, most of whom were  women, for doing similar work. Both grades were in fact amalgamated into the clerical  officer grade in 1997. This huge pay gap arose from the practice in the Civil Service of  paying married men 20% more than other staff until the 1970s when equal pay legislation  was introduced and the marriage bar was lifted. The successful outcome of this case  provides a clear example of how significant equal pay legislation can be where the strict  criteria of the legislation are fulfilled and how important EU directives have been in the  Irish context.  New cases under current equality legislation are documented annually by the Equality  Authority. Reports from the Equality Authority established under the 1998 Employment  Equality Act reveal that gender equality cases, including equal pay cases, dominate the  equality cases they handle. The Equality Authority Annual Report for 2002 records over  a hundred cases in which their assistance was granted over that year. Cases of sex  discrimination accounted for by far the largest set of employment complaints. Of the fifty 20  Section 3 : Social and Economic Impact of Proposed Reform of  EU Legislation  This section of the Report looks at the potential impact of specific proposed changes in  EU equality legislation particular in relation to pension entitlements and to the  enforcement of equality legislation in Ireland.  Irish Pension System ­ the Context  The Irish pension system operates through two main pillars : a State social welfare  system and a voluntary pension system (made up primarily of occupational pensions).  The State provides for significant tax relief to those paying into occupational and  personal pension schemes. The State welfare system comprises both a contributory and a  non­contributory pension establishing a minimum level of income for those aged 65 years  and over.  Non­contributory State pension : This is a means tested payment under the social  assistance part of the welfare system.  Contributory State pension : This pension benefit is non means tested and the level of  benefit is related to the level of contributions made over a working life. These payments  may be supplemented by private or occupational pensions.  Tax relief for occupational and private pensions : Tax relief on up to 15% of income is  available to those contributing to occupational or private pensions and on lump sums  payable on pension age.  State pensions are flat rate payments, not related to previous income. They include  additional allowances for dependants, those living alone, those over 80 years of age and  subsidies towards the costs of electricity, fuel in winter months, telephone rental and TV  license. Those over 66 are entitled to free travel on public transport, subject to peak hours  restrictions. Those over 75 years are also entitled to a medical card providing access to  public hospital services and general practitioner services.  Social assistance pensions are financed from taxation revenue. State contributory  pensions are financed by pay­related contributions by employers, employees and the self­  employed. An income ceiling applies to employee contributions but was removed from  employer contributions in 2002. Recent years have seen the extension of insurance­based  contributory State pensions to broader sections of the workforce, including public sector  workers and the self­employed. About 60% of those on State pensions are on the social  insurance pensions. Women accounted for 31% of those on social insurance based  contributory pensions and 57% of those on social assistance or non­contributory pensions  in 2002. (Dept of Social and Family Affairs 2002) 21  While the contributory system is currently self­financing, in previous years (and likely  future years) State subventions to the fund have been necessary. Total expenditure on old  age payments accounted for 25% of all social welfare expenditure in 2001. In 2001, a  Pension Reserve Fund was established in anticipation of State pension liabilities (both  social welfare and public sector occupational pensions), after 2026. Government  projections expect pension costs to increase from 4.5% of GNP in 2001 to 8% in 2026  and 9% in 2056. Pensions legislation regulates occupational and private pensions and a  Pensions Board (made up of government representatives, the social partners and  'interested parties' nominated by government) monitors compliance with, and  enforcement of, the legislation.  The Irish social welfare system is predominantly a breadwinner model and this is  reflected in the operation of the pension system. The insurance (State contributory) and  occupational pensions schemes are employment related and the social assistance pensions  are based on a single adult (mainly male) claimant. Because of Irish women's  (particularly married women and women with children) traditionally low participation  rate on the formal labour market, women's pension entitlements are often derived benefits  or payments. Many women have no independent entitlement to a pension.  Among women in paid employment, pension entitlements are also weak. Women  employed in the private sector are much less likely to be covered by occupational pension  schemes than men. Because women are crowded into part­time, temporary and contract  employment where low pay is common and pension provision is rare.  Data from the Quarterly National Household Survey for 2002 shows pension coverage  among women and men in Ireland :  Table 9  Pension coverage for persons in employment aged 20 to 69 years  Occupational  Personal  Both  Total  pension only  pension only  coverage  Women  36.0  6.0  2.2  44.2  Men  34.6  17.4  3.4  55.4  All  35.2  12.6  2.9  50.7  Source : Central Statistics Office, 2002.  What is evident from this data is that while women and men have similar levels of  coverage within occupational pension schemes (36% of women and 35% of men in  employment), men have far higher levels of personal pension cover than women. This is  largely due to the significance of public sector employment for women where there is 22  extensive occupational pension coverage (88% coverage), but the precariousness of  women's private sector employment where absence of coverage is common. For example  only 26% of employees in the wholesale and retail trade and 13% of employees in hotels  and restaurants are covered. (Central Statistics Office, 2002)  "Less than one in three women working in the private sector are covered by occupational  pension schemes ­ this figure is frighteningly low at only 31%. Throughout the economy  as a whole only 43% of women workers are covered by an occupational pension as  opposed to 58% of men. This is partly due to the kind of industries and occupations  women work in, and in particular to the number of women who have part time or contract  employment which has a low level of pension coverage. It is also due to the old view that  the man was the 'bread winner' and would provide the main source of income and pension  for his family."  Anne Maher, Chief Executive of the Pensions Board. 2001  A Report published by Hughes and Whelan of Economic and Social Research Institute  shows significant differences in occupational and personal pension coverage across age  groups and between women and men, based on 1995 data. Of the 52% of those in paid  employment only 48% of women compared to 77% of men were covered in the over 40  age group. In the 30­39 age group the gender gap is narrower, with 60% of women and  67% of men covered while for those under 30 years coverage was at the same level of  29%. This Report highlights key areas where the gaps in coverage are severe : among  part­time and temporary staff (less than 10%), among women (14 percentage points  lower than men) among employees of firms with less than 50 employees (31% overall;  15% in firms of up to four people).(Hughes and Whelan 1996)  The introduction of the Personal Retirement Savings Account (PRSA) in 2003 was  intended to address the lack of pension coverage across much of the private sector and  has the potential to benefit many women workers. The PRSA operates as a flexible  pension scheme which can be carried from employment to employment and can be  availed of by all of those in employment, regardless of employment status. Employers are  obliged to facilitate their employees unless they already operate a pension scheme for  their employees. It is intended to review this scheme following three years of its  operation.  "…..the Personal Retirement Savings Account (PRSA)…will be a low­cost, easy­access,  long­term personal investment account available to all. The PRSA is a radical attempt to  help those who are not already in pension arrangements to make provision for their  retirement. It is intended to be particularly suitable for women, part­timers, contract  workers and those in lower­paid employment." Anne Maher, Chief Executive of the  Pensions Board. 2001  1. Removal of Exemption with respect to Actuarial Exemptions  The Pensions Act 1990 requires that men and women be treated equally in relation to  Occupational Pension Schemes. In this context, the Irish pensions system has met the 25  contributory old­age pensions and maternity benefit. This entitlement should be available  retrospectively so that older women, including those now of pension age, can qualify.  The government should implement its commitment without delay that all women of  pension age be given the full, non­contributory pension, rather than the Qualified Adult  Allowance, the lower payment to which they are currently entitled. "  (National Women's Council of Ireland, 2002)  Economic and social policy in Ireland is placing increasing emphasis at present on  private, voluntary and supplementary pension provision, reflected for example in the new  PRSA scheme introduced over the last year. Occupational and personal pension coverage  is likely to rise among women and men as a result of this policy, and at a higher rate  among women due to their increasing rate of employment and the traditionally low level  of coverage. This means that issues of equal treatment are becoming even more important  and significant to increasing numbers of women. Women's stronger attachment to the  workforce needs to be reflected in increased returns from employment, greater economic  independence and improved living conditions in old age.  Differential actuarial calculations with respect to occupational pensions on the basis of  sex are permitted under Irish law, a situation which has negative effects on pension  payments and benefits to women. They are permitted under 'defined benefit', 'deferred  benefit' and 'defined contribution' schemes. Such sex differentiated calculations  discriminate against women who face both higher contribution and lower benefit levels  under many occupational pensions. A new EU Directive prohibiting sex­based actuarial  calculations would have a positive impact on the economic position of older women in  Ireland, a sector of the population at a particularly high risk of poverty. There is no data  available on the actual numbers of women affected by sex differentiated actuarial  calculations. However, 36% of women in employment covered by occupational pension  schemes and a further 6% by personal pension schemes are potential beneficiaries of a  prohibition on sex differentiated actuarial calculations. This could be accomplished  simply by sharing the life expectancy risks and probabilities between women and men,  and averaging upwards the pension entitlements accordingly.  Another aspect of pension provision in Ireland which operates in a discriminatory manner  and has so far remained untouched by equality legislation is the restriction of survivor  pension entitlements to spouses and children. This means that co­habiting couples and  same sex couples are not permitted to benefit from the pension entitlements established  by their partners. Even though equality legislation in Ireland prohibits discrimination on  grounds of marital status or sexual orientation, pension provision which restricts survivor  entitlements have not yet been challenged under the law. Under the present system many  public sector workers, for example, are obliged to contribute to a pension scheme under  which they are not in a position to establish a beneficiary on their death. A system of  nominating a beneficiary would allow for more flexible and non­discriminatory provision  of pension entitlements and benefits. Similar discriminations exist in the operation of  capital acquisition tax (inheritance and gift taxes) which provides for favourable  treatment to married couples and only limited recognition of co­habiting couples and 26  same sex couples. Legal recognition of same sex and other partnerships (as has occurred  in other EU countries) could potentially address these forms of discrimination.  2. Possible Impact in Ireland of Proposed Reform of EU Equality Directives  The provisions under the newly proposed EU Directive 2002/73 are unlikely to have  significant or measurable effects in Ireland, primarily due to the important changes which  have taken place to the framework for equality legislation in Ireland over the last five  years. The Irish Employment Equality Act 1998 includes definitions of direct and indirect  discrimination and sexual harassment. This Act established the Equality Authority (which  replaced the Employment Equality Agency), and provides for company level equality  plans, has a specified role for the Equality Authority in providing guidelines for equality  plans, working with individual companies and enforcing regulations on equality plans.  Irish equality legislation does provide for employes to take 'positive action' measures to  promote equal opportunities for women and to facilitate the integration into employment  of disabled people, persons over 50 years and members of the Traveller community. In  this context, it is likely that Ireland already complies with the majority of provisions  under the proposed Directive in respect of indirect discrimination, sexual harassment and  the establishment of an equality agency. The burden of proof in indirect discrimination  cases lies with the employer under this legislation. If protection against discrimination in  job evaluation systems is specified under EU law this will bring a potentially significant  change into Irish equality legislation.  Sexual harassment (and harassment by reference to an individuals relevant  characteristics) was codified in Irish law for the first time under the 1998 Employment  Equality Act under which employers may be liable for sexual harassment by other  employees as well as customers, business clients and business contacts. Employers are  permitted a defence that they took steps which were 'reasonably practical' to prevent the  harassment. As well as these provisions under equality legislation, labour law provides  for a claim of 'constructive dismissal' (under the Unfair Dismissal Act 1996) which may  be applied to situations of sexual harassment and the Safety and Health at Work Act  1989, which implements the EU Directive on safety and health of workers, also contains  relevant provisions.  Despite the strengthening of the legislative framework for equality discrimination is  evident. Research indicates that sexual harassment is a prevalent experience among  workers in Ireland. A study of over 1,000 firms in 1993 revealed that two out of five  companies had received reports of sexual harassment. Studies of specific sectors of  employment have also revealed significant experience of sexual harassment. For example  nearly 50% of women surveyed in the Electricity Supply Board, 25% of women civil  servants (majority men) and 14% of women workers in the retail sector stated that they  had experienced sexual harassment at work, (Browne 1998). Nearly 16% of cases  recorded by the equality Authority in 2002 were sexual harassment and harassment  claims (Equality Authority 2002) 27  Workplace bullying and harassment have been addressed through codes of practice  introduced over recent years :  ­  code of practice and guidelines on the prevention of workplace bullying  (Health and Safety Authority 2002)  ­  procedures for addressing bullying in the workplace (Dept of Enterprise,  Trade and Employment, 2002)  ­  code of practice on sexual harassment and harassment at work which can be  admitted as evidence in casework (Equality Authority 2002  Discrimination against pregnant women in employment is a significant issue, a situation  reflected in cases coming to the Labour Court under the Employment Equality Act. An  important new development has been the increased level of penalties or remedies recently  applied by the Court. Seven recommendations on pregnancy related discrimination were  issued by the Labour Court in 2002 and a further seven cases were settled by the Equality  Authority directly. Women dismissed because of pregnancy have received the equivalent  of one year's salary in these recent cases before the Labour Court. The frequency of  pregnancy related discrimination and sexual harassment cases coming to the Equality  authority and before the courts provides clear evidence of the continuation of  discriminatory practices in workplaces in Ireland and the importance of the legislation in  providing remedies and redress for claimants.  Given the existing level of provision in Irish equality legislation covering indirect  discrimination and sexual harassment, it is unlikely that the proposed new EU Directive  will require changes in the law. Because both social welfare and pensions in Ireland come  under separate legislation, there may be some greater impact of new EU proposals. Sex  differentiated actuarial calculations mainly in 'defined benefit' occupational and personal  pension schemes if prohibited will require definite changes in Irish legislation and could  benefit significant and increasing numbers of older women. Because current equality  legislation as it applies to equal pay in Ireland excludes pensions, new EU provisions  which would specifically include pensions would require an change to equality  legislation and play an important role in establishing gender equality in such schemes.  3. Limitations of Existing Equality Legislation  Ireland has a well­developed legislative framework for equality providing for equal pay  for work of equal value, protecting against sexual harassment and harassment and  prohibiting direct and indirect discrimination in employment and in service provision.  Legislative change has succeeded in reducing the level of gender discrimination in  Ireland reflected for example in a narrowing of the gender pay gap and in the greater  access by women to training, employment and education. Gender discrimination persists  and this is in part a consequence of the shortcomings of the legislation itself. Limitations  of existing legislation arise for a number of reasons :  ­  specifying of exclusions and exemptions (including pensions) under existing  legislation 30 31  Bibliography  Advisory Committee for Equal Opportunities for Women and Men (2002) : An Input to a  New Directive on Sex Discrimination. Equality Office, EU.  Barrett, A., Callan, T (ed), Doris, A., O'Neill, D., Russell, H., Sweetman, O., McBride,  J.(2000) : How Unequal ­ Men and Women in the Irish Labour Market. Economic and  Social Research Institute.  Barrett, A. Fitzgerald, J., and Nolan, B. (2000): Earnings Inequality, Returns to  Education and Low Pay in Boom to Bust ? The Irish Experience of Growth and  Inequality. (eds) Brian Nolan, Philip O' Connell and Christopher Whelan. Economic and  Social Research Institute.  Barry, Ursula (1999): Gender and the Irish Employment Action Plan 1998 Women's  Education Research and Resource Centre, UCD.  Barry, Ursula (2000) : Gender and the Irish Employment Action Plan 2000 Women's  Education Research and Resource Centre, UCD.  Barry, Ursula (2001) : Gender Impact Assessment in Ireland 2001 Women's Education  Research and Resource Centre, UCD.  Barry, Ursula (2001) : Gender and the Irish Employment Action Plan 1997­2001.  Women's Education Research and Resource Centre, UCD.  Barry, Ursula (2002) : Gender and the Irish Employment Action Plan 2002. Women's  Education Research and Resource Centre, UCD.  Blackwell, John (1986,1989) : Women in the Labour Force. A Statistical Digest.  Employment Equality Agency.  Browne, Josephine (1996) : Sexual Harassment at Work ­ Ireland.  Callan, T and Wren, A (1994) : Male­Female Wage Differentials: Analysis and Policy  Issues. General Research Series Paper No. 163.Economic and Social research Institute.  Callender, Rosheen and Meenan, Frances (1998) : Equality in Law between Men and  Women in the European Community. Martinus Nijhoff Publishers.  Central Statistics Office : Quarterly National Household Survey, Labour Force Survey,  Industrial Series, Survey of earnings in financial business, banks and credit sector.  Chambers of Commerce of Ireland (2001) : Labour Force 2001 : Childcare. Chamber of  Commerce of Ireland. 32  Clancy, Patrick (2001) : College Entry in Focus : A Fourth National Survey of Access to  Higher Education. Dublin. Higher Education Authority.  Curtin, D : (1989) : Irish Employment Equality Law. Round Hall Press.  (Dail Eireann Joint Committee on Secondary Legislation of the European Communities  1984) : Report on Proposals Relating to Equality of Opportunity. Government  Publications office.  Department of Enterprise, Trade and Employment (2002) : Ireland's Employment Action  Plan. April 2002. Department of Enterprise, Trade and Employment.  Department of Justice, Equality and Law Reform (2001) : Report of the Working Group  on the Review and Improvement of Maternity Protection Legislation. Dept. of Justice,  Equality and Law Reform.  Department of Justice, Equality and Law Reform (2002) : Report of the Working Group  on the Review of the Parental Leave Act. Dept. of Justice, Equality and Law Reform.  Equality Authority (2002) : Annual Report. Equality Authority.  Equality Authority (2002) : Strategic Plan 2003­2005. Equality Authority.  European Labour Force Survey  ­ Calculations European Work Research Centre,  University of Manchester.  EUROSTAT (2002) : The Social Situation in the European Union. EUROSTAT.  EUROSTAT (2002) : Statistics in Focus Series. Women's Earnings in the EU, At the  Margins of the Labour Market ­ Women and Men in Temporary Jobs in Europe. Earnings  of Men and Women in the EU.  FAS/ESRI (2002) : Occupational Employment Forecasts 2015. FAS/ESRI Manpower  Forecasting Studies. Report No. 10. Economic and Social Research Institute.  Hughes, Gerry (2002) : Employment and Occupational Segregation in Impact Evaluation  of European Employment Strategy in Ireland. Section 4.2 Department of Enterprise,  Trade and Employment Website. www.ent.ie  Irish Congress of Trade Unions (1999) : Fourth Equality Programme. Delivering Gender  Equality 1999­2004. Irish Congress of Trade Unions.  Irish Congress of Trade Unions (2002) : The Equal Pay Agenda. Irish Congress of Trade  Unions.