Actos administrativos, Apuntes de Derecho Administrativo

¡Descarga Actos administrativos y más Apuntes en PDF de Derecho Administrativo solo en Docsity! CONCEPTO Y CARACTERÍSTICAS DEL ACTO ADMINISTRATIVO * I. CONCEPTO DE ACTO ADMINISTRATIVO Con una finalidad didáctica, vamos a utilizar la siguiente definición descriptiva de acto administrativo: Acto jurídico, unilateral, dictado por la Administración en ejercicio de una potestad administrativa distinta de la potestad reglamentaria, sometido al Derecho Administrativo y al control de la jurisdicción contencioso-administrativa, cuyo contenido es una declaración de voluntad, juicio, deseo o conocimiento. II. CARACTERÍSTICAS DEL ACTO ADMINISTRATIVO De la definición que hemos utilizado ya se deducen las principales notas características del acto administrativo: 1) Es un acto jurídico. El acto administrativo es un acto jurídico. Dicho de otra manera, pertenece a la categoría del acto jurídico (es una especie dentro del género). - Concepto de acto jurídico. Por acto jurídico hemos de entender la actuación realizada por un sujeto que es tomada en consideración por el ordenamiento jurídico y le reconoce efectos jurídicos. En otras palabras, un acto realizado por un sujeto en el mundo real (acto) pasa a ser también un acto en el mundo jurídico (acto jurídico) cuando es contemplado por el ordenamiento jurídico reconociéndole la producción de efectos jurídicos. Lo relevante de la noción de acto jurídico, por tanto, es la posibilidad de producir efectos jurídicos, esto es, de producir efectos en el plano jurídico. * Abreviaturas: - LCSP: Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de contratos del sector público. - LJCA: Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa. - LPAC: Ley 39/2015, de 1 de octubre, del procedimiento administrativo común de las administraciones públicas. - LRJSP: Ley 40/2015, de 1 de octubre, de régimen jurídico del sector público. - Consecuencia a contrario. Por no reunir esta nota característica, no son actos administrativos: a) La actuación material o técnica de la Administración. Ejemplos: una intervención quirúrgica realizada en un hospital público; o la impartición de una clase en una universidad pública. Que este tipo de actuación administrativa no sea formalmente un acto administrativo no significa que sea jurídicamente irrelevante. Por ejemplo, puede ser generadora de un daño a terceros y hacer nacer la obligación de la Administración de indemnizar los perjuicios causados (responsabilidad patrimonial de la Administración). b) Las simples intenciones de carácter meramente político procedentes de un órgano gubernativo o bien de un órgano administrativo. Tienen naturaleza política. No tienen por si mismas efectos jurídicos. Ejemplo: las denominadas “declaraciones institucionales”. Aunque hay que advertir que no es una cuestión pacífica. Sirva de ejemplo la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña núm. 300/2014, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 1ª, de 3 de abril de 2014 (recurso núm. 335/2013). Se discute la naturaleza jurídica de un acuerdo adoptado por el pleno de la Entidad Municipal Descentralizada (EMD) de Jesús, en la provincia de Tarragona, mediante el cual manifiesta la voluntad de esta entidad de ejercer la soberanía fiscal y de iniciar los mecanismos necesarios para proceder al pago del IRPF y del IVA directamente a la Agencia Tributaria de Cataluña y no a la Agencia Tributaria de España. En concreto, también se analiza si esta decisión puede o no ser objeto de control por la jurisdicción contencioso-administrativa. La sentencia sostiene que no es posible, puesto que ese control jurisdiccional se refiere a la “legalidad de la actuación administrativa” (artículo 106.1 de la Constitución), conociendo el orden jurisdiccional contencioso-administrativo de las pretensiones deducidas en relación con la “actuación de las Administraciones públicas sujetas al Derecho Administrativo” (artículo 1.1 LJCA). Y concluye: “De esta forma, solo cabe residenciar ante los órganos jurisdiccionales aquellos actos que quepa calificar de jurídicos, esto es, declaraciones de voluntad que tienen por fin inmediato engendrar o destruir una relación de derecho. Por tanto, tratándose de manifestaciones políticas o declaraciones de intenciones, sin existencia en el mundo del derecho y, en todo caso, sin ninguna concreción ni efecto práctico ni jurídico posible, las pretensiones deducidas han de declararse inadmisibles”. En un sentido contrario, en cambio, puede verse la reciente Sentencia del Tribunal Supremo núm. 937/2019, de la Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección 4ª, de 28 de junio de 2019 (recurso núm. 352/2018). Se discute la naturaleza jurídica de la “declaración municipal de independencia de Cataluña”, aprobada por el pleno del Ayuntamiento de contencioso-administrativa el control de actos de estos sujetos privados colaboradores. Así, se incluyen “los actos de los propios concesionarios [de los servicios públicos] cuando puedan ser recurridos directamente ante este orden jurisdiccional de conformidad con la legislación sectorial correspondiente” (artículo 2.d] LJCA). Pero este hecho no los transforma en actos administrativos. - Advertencia. En relación con esta nota conviene hacer las siguientes advertencias: a) El concepto de “administración pública” -en singular- es equívoco, puesto que, en realidad, coexisten una pluralidad de administraciones públicas distintas, cada una dotada de su personalidad jurídica propia. Debe advertirse, en este sentido, que todas y cada una de ellas puede dictar actos administrativos. b) En algunos supuestos, el legislador ha equiparado a los actos administrativos actos dictados por sujetos que no son formalmente Administraciones públicas. En este caso, se requiere una decisión expresa de la ley. El alcance de esta equiparación no es general, sino que se limita a algún aspecto concreto. Ejemplo: el artículo 41.2 LCSP, en el contexto de la determinación de los actos que pueden ser objeto de revisión de oficio, afirma que, “a los exclusivos efectos de la presente ley, tendrán la consideración de actos administrativos los actos preparatorios y los actos de adjudicación de los contratos de las entidades del sector público que no sean Administraciones públicas, así como los actos preparatorios y los actos de adjudicación de los contratos subvencionados a los que se refiere el artículo 23 de la presente ley” En lo que aquí interesa destacar, estos actos no son dictados por Administraciones públicas. 3) Es un acto sometido al Derecho Administrativo. Solamente son actos administrativos los actos dictados por la Administración cuando actúa sometida al Derecho Administrativo. - Advertencia. Que la Administración actúe sometida al Derecho Administrativo constituye la regla general. De hecho, lo que más caracteriza al Derecho Administrativo es la existencia de este sujeto: la Administración. - Consecuencia a contrario. Por no reunir esta nota característica, no son actos administrativos los actos dictados por la Administración cuando, por excepción, actúa sometida a otra rama distinta del Derecho (así, al Derecho Privado, al Derecho Laboral o al Derecho Constitucional). Ejemplos: la celebración de una compraventa; o el despido de un empleado público vinculado con la Administración por un contrato laboral. 4) Es un acto sometido al control de la jurisdicción contencioso-administrativa. Los actos administrativos están sometidos al control judicial, en concreto, de los jueces y tribunales de la jurisdicción contencioso-administrativa. - Consecuencia a contrario. Por no reunir esta nota característica, no son actos administrativos los actos dictados por la Administración cuando, por excepción, estén sometidos al control de otro orden jurisdiccional del Poder Judicial. Ejemplo: Artículo 1 de la Ley 36/2011, de 10 de octubre, reguladora de la jurisdicción social: “Los órganos jurisdiccionales del orden social conocerán de las pretensiones que se promuevan dentro de la rama social del Derecho, tanto en su vertiente individual como colectiva, incluyendo aquellas que versen sobre materias laborales y de Seguridad Social, así como de las impugnaciones de las actuaciones de las Administraciones públicas realizadas en el ejercicio de sus potestades y funciones sobre las anteriores materias”. 5) Es un acto unilateral. El acto administrativo es un acto unilateral de la Administración: una decisión tomada unilateralmente por este sujeto. - Consecuencia a contrario. Por no reunir esta nota característica, no son actos administrativos la actividad convencional de la Administración, es decir, cuando la Administración celebra acuerdos con otros sujetos: a) Los contratos celebrados por la Administración. b) Los convenios administrativos. - Advertencias. En relación con la nota de la unilateralidad del acto administrativo conviene hacer las siguientes advertencias: a) Los actos administrativos pueden dictarse de oficio o a instancia del interesado (artículo 34.1 LPAC). Para entender esta afirmación hay que diferenciar el inicio y la terminación del procedimiento administrativo. Este procedimiento puede arrancar a iniciativa de la propia Administración (de oficio) o bien porque así lo haya solicitado un particular (a instancia de interesado) (artículo 54 LPAC). Ahora bien, ese procedimiento terminará, como regla general, con una decisión unilateral de la Administración, en concreto, con un tipo de acto administrativo que recibe la denominación de resolución (o bien de acto definitivo o acto resolutorio) (artículo 84.1 LPAC). b) Otros sujetos pueden contribuir a formar la voluntad de la Administración, sin perjuicio de que será esta Administración la que tome finalmente la decisión de manera unilateral. Que la decisión final sea tomada en solitario por la Administración no impide que, en un momento previo, otros sujetos -que pueden ser particulares o bien otras Administraciones- hayan realizado aportaciones que contribuyan a formar su voluntad. Es más, una de las finalidades del procedimiento administrativo, que el es cauce que debe seguir la Administración para poder adoptar esa decisión final, es precisamente permitir y fomentar la existencia de estas contribuciones de otros sujetos. Algunos trámites del procedimiento administrativo cumplen esta misión, así: los trámites de participación ciudadana (la audiencia o la información pública) y la petición de informes o dictámenes. c) Cabe la posibilidad de terminación convencional del procedimiento administrativo. Aunque la regla general es la terminación mediante una decisión unilateral de la Administración (un acto administrativo: la resolución), la ley admite expresamente la posibilidad de que también pueda hacerlo a través de una fórmula negociada (acuerdo, pacto o convenio) con los sujetos interesados en el asunto. Es lo que se denomina la terminación convencional del procedimiento administrativo (artículo 86 LPAC). d) La Administración dictará actos administrativos con carácter previo y posterior a su actividad convencional (contratos o convenios). Hemos afirmado que los contratos y los convenios que celebre la Administración con otros sujetos no son actos administrativos, puesto que no estamos ante una decisión unilateral, sino adoptada a través del concurso de voluntades de los sujetos celebrantes. Ahora bien, la Administración sí que adoptará decisiones unilaterales (actos administrativos) en la fase anterior a la celebración del instrumento convencional (actos previos o preparatorios) y también en la fase posterior (actos de ejecución, resolución o extinción y liquidación). Ejemplo: la celebración de un contrato administrativo requiere la previa tramitación de un procedimiento. Pues bien, ese procedimiento está integrado por una pluralidad de actos administrativos, que se denominan actos previos o preparatorios. Entre ellos están, de manera destacada, la aprobación de los pliegos de cláusulas administrativas particulares y de los pliegos de prescripciones técnicas o bien el acto de adjudicación del contrato al candidato que haya sido seleccionado. Posteriormente, durante la fase de ejecución de ese contrato, la Administración podrá dictar nuevos actos administrativos. Así, en ejercicio de las prerrogativas que tiene en materia de contratación, acordando, entre otras posibilidades, la suspensión del contrato, su modificación o bien interpretándolo unilateralmente. Además, si concurre alguna de las causas legalmente previstas, podrá decidir su resolución. Y la extinción del contrato dará lugar a la toma de decisiones administrativas en orden a su liquidación. e) Existen actos administrativos que necesitan del consentimiento privado, en concreto, del consentimiento del sujeto destinatario. Este hecho no cambia la naturaleza de la actuación administrativa: sigue siendo una decisión unilateral de la Administración (por tanto, un acto administrativo) y no se convierte en actividad convencional (un acuerdo entre la Administración y el sujeto destinatario). Según los casos, la exigencia del consentimiento del ese derribo (ejecución del acto administrativo). - Clases de declaración que puede contener un acto administrativo. La declaración intelectual en que consiste el acto administrativo puede ser de los siguientes tipos: a) Declaración de voluntad. Es aquella declaración mediante la cual la Administración crea, modifica o extingue una relación jurídica. Ejemplos: los actos que ponen fin a un procedimiento administrativo (resolución); o, en general, los actos que decidan una cuestión (así, por ejemplo, los actos mediante los cuales se adoptan medidas provisionales). b) Declaración de juicio. Es aquella declaración mediante la cual la Administración emite un juicio u opinión sobre una determinada cuestión. Ejemplos: los informes o dictámenes; los actos de intervención o fiscalización; o las rendiciones de cuentas. c) Declaración de deseo. Es aquella declaración mediante la cual la Administración formula una propuesta o petición a otro sujeto. Ejemplos: las propuestas o peticiones formulados por un órgano administrativo a otro distinto. d) Declaración de conocimiento. Es aquella mediante la cual la Administración pone de manifiesto o comunica una determinada información que posee. Ejemplos: levantamiento de actas en las que se recogen los acuerdos adoptados en una sesión de un órgano colegiado; las actas de inspección; las certificaciones administrativas; o las notificaciones o publicaciones de actos administrativos. - Advertencia. Todas las clases indicadas tienen en común ser declaraciones intelectuales de un sujeto. En el caso de la Administración, las más relevantes son las declaraciones de voluntad. Pero debe advertirse que no son las únicas: como hemos visto, también existen las otras tres indicadas. Algunos autores mantienen un concepto más restringido de acto administrativo en el que solamente se incluyen aquellos actos de la Administración que contienen declaraciones de voluntad (y no los otros tres tipos de declaraciones). El argumento es que, en rigor, algunas características que se predican de los actos administrativos (que ya analizaremos más adelante) solamente se cumplen rigurosamente en esos casos. Así, por ejemplo, la presunción de validez del acto administrativo o la ejecutividad y la ejecutoriedad del acto administrativo.