Actos Ejecutivos en la constitucion de venezuela, Monografías, Ensayos de Derecho Constitucional

¡Descarga Actos Ejecutivos en la constitucion de venezuela y más Monografías, Ensayos en PDF de Derecho Constitucional solo en Docsity! LOS ACTOS EJECUTIVOS EN LA CONSTITUCIÓN VENEZOLANA DE 1999 Y SU CONTROL JUDICIAL Allan R. Brewer-Carías Profesor Emérito, Universidad Central de Venezuela Vicepresidente, Academia Internacional de Derecho Comparado (La Haya) La Constitución venezolana de 19991, siguiendo la tradición cons- titucional precedente, clasifica los actos dictados por los órganos que ejercen el Poder Ejecutivo, (actos ejecutivos), según su graduación con- forme a la ejecución de la Constitución, entre actos dictados en ejecu- ción directa e inmediata de la Constitución y, por tanto, en principio, de rango legal; y actos dictados en ejecución indirecta y mediata de la Constitución, los cuales al ser dictados en ejecución de la legislación son, por tanto, en principio, de rango sublegal2. Los primeros, son actos que tienen el mismo rango que las leyes sancionadas por la Asamblea Nacional; los segundos, en general, son los reglamentos y demás actos administrativos. Los primeros están sometidos al control de la constitucionalidad que ejerce la Jurisdicción Constitucional; y los segundos, estarían, en principio, sometidos al control de constitucionalidad y legalidad que ejerce la Jurisdicción Contencioso-Administrativa. Pero en la Constitución de 1999, dentro de los actos ejecutivos dic- tados en ejecución indirecta y mediata de la Constitución (porque entre ésta y el decreto dictado se encuentra una ley), están los decretos dic- tados por el Presidente de la República en virtud de delegación legisla- 1 Véase el texto y los comentarios en Allan R. Brewer-Carías, La Constitución de 1999, 3ª edición, Caracas 2001. 2 Véase Allan R. Brewer-Carías, Derecho Administrativo, Tomo I, Caracas 1975, pp. 378 y ss.. 2 tiva efectuada mediante una ley habilitante (art. 203). Estos decretos, a pesar de que ejecutan una ley, sin embargo, no puede considerarse que tengan rango sublegal, pues en virtud de la propia previsión constitu- cional que los autoriza tienen “rango y valor de ley” (arts. 203 y 236,8). Estos actos ejecutivos, por ello, están sometidos al control de la Juris- dicción Constitucional, tanto de constitucionalidad como de sujeción a la ley habilitante. Además, en la Constitución están regulados los decretos de esta- dos de excepción (art. 338), los cuales si bien se atribuyen directamente al Presidente de la República, en Consejo de Ministros (art. 236,7), es- tán sometidos al régimen establecido en la Ley Orgánica sobre los Es- tados de Excepción de 20013 prevista en el artículo 338 de la Constitu- ción, que determina las medidas que pueden adoptarse con base en los mismos. Sin embargo, a pesar de que ejecutan una ley, tales decretos tampoco pueden considerarse que tengan rango sublegal, sino que como lo establece la misma Ley Orgánica, tienen “rango y fuerza de Ley” (art. 22), estando, por tanto, sometidos también al control de la Jurisdicción Constitucional. De lo anteriormente señalado, en consecuencia, puede concluirse que son cinco los tipos de actos ejecutivos en el constitucionalismo venezolano: los decretos con rango y valor de Ley, que comprenden los decretos-leyes (I) y los decretos de estado de excepción (II); los actos dictados en ejecución directa e inmediata de la Constitución (actos de gobierno) (III); y los reglamentos (IV) y demás actos administrativos (V), tanto de efectos generales como de efectos particulares; los tres primeros son de rango legal y los dos últimos de rango sublegal. Todos por supuesto están sometidos a control judicial. 3 Véase Gaceta Oficial Nº 37.261 de 15-08-01. 5 nicas; así, no existe limitación en cuanto a la jerarquía del decreto ley que pue- da dictarse con ocasión de una ley habilitante, por lo cual podría adoptar no sólo el rango de una ley ordinaria sino también de una ley orgánica. Igualmente aprecia la Sala que el Presidente de la República puede entender- se facultado para dictar –dentro de los límites de las leyes habilitantes- Decre- tos con fuerza de ley Orgánica, ya que las leyes habilitantes son leyes orgá- nicas por su naturaleza, al estar contenidas en el artículo 203 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, el cual se encuentra íntegramente referido a las leyes orgánicas. Así, las leyes habilitantes son, por definición, leyes marco –lo que determina su carácter orgánico en virtud del referido artículo- ya que, al habilitar al Presidente de la República para que ejerza funciones legislativas en determinadas materias, le establece las direc- trices y parámetros de su actuación la que deberá ejercer dentro de lo estable- cido en esa ley; además, así son expresamente definidas las leyes habilitantes en el mencionado artículo al disponer que las mismas tienen por finalidad “establecer las directrices, propósitos y marco de las materias que se delegan al Presi- dente o Presidenta de la República…”7 Ahora bien, el primer problema que plantea esta posibilidad de delegación legislativa sin límites expresos en cuanto a las materias a delegar está, sin embargo, en determinar si es posible tal delegación en materias que impliquen regulación de los derechos y garantías consti- tucionales. En efecto, en el artículo 156 de la Constitución, en el cual se enu- meran las materias de competencia nacional, que podrían ser, en prin- cipio, objeto de delegación, al menos las siguientes tienen incidencia directa en el régimen de los derechos y garantías constitucionales (enumerados y desarrollados en los capítulos de la Constitución sobre la nacionalidad, y derechos civiles, políticos, sociales, culturales y edu- cativos, económicos, de los pueblos indígenas y ambientales) enume- rados en el Título III de la misma (artículos 19 a 135): la naturalización, la admisión, la extradición y expulsión de extranjeros (ord. 4); los ser- 7 Véase sentencia Nº 1716 de 19-09-01, dictada con ocasión de la revisión consti- tucional del Decreto con fuerza de Ley Orgánica de los Espacios Acuáticos e Insulares de 2001. 6 vicios de identificación (ord. 5); la policía nacional (ord. 6); la seguri- dad, la defensa y desarrollo nacional (ord. 7); el régimen de la adminis- tración de riesgos y emergencias (ord. 9); la regulación del sistema mo- netario, del régimen cambiario, del sistema financiero y del mercado de capitales (ord. 10); el régimen del comercio exterior y la organiza- ción y régimen de las aduanas (ord. 15); la legislación sobre ordenación urbanística (ord. 19); el régimen y organización del sistema de seguri- dad social (ord. 22); la legislación en materia de sanidad, vivienda, seguridad alimentaria, ambiente, turismo y ordenación del territorio (ord. 23); las políticas y los servicios nacionales de educación y salud (ord. 25); el régimen de la navegación y del transporte aéreo, terrestre, marítimo, fluvial y lacustre de carácter nacional (ord. 26); y, en general, la legislación en materia de derechos, deberes y garantías constitucio- nales; la civil, mercantil, penal, penitenciaria, de procedimientos y de derecho internacional privado; la de elecciones; la de expropiación por causa de utilidad pública o social; la de propiedad intelectual, artística e industrial; la del patrimonio cultural y arqueológico; la agraria; la de inmigración y poblamiento; la de los pueblos indígenas y territorios ocupados por ellos; la del trabajo, previsión y seguridad sociales; la de sanidad animal y vegetal; la de notarías y registro público; la de bancos y seguros; la de loterías, hipódromos y apuestas en general (ord. 32). Es un principio constitucional fundamental, de la esencia del Es- tado de derecho en cuanto al régimen de los derechos y garantías cons- titucionales, el de la reserva legal8, es decir, que las regulaciones, res- tricciones y limitaciones a los derechos y garantías constitucionales sólo pueden ser establecidas mediante ley formal, y “ley”, conforme al artículo 202 de la Constitución, no es otra cosa que “el acto sancionado por la Asamblea Nacional como cuerpo legislador”; es decir, el acto 8 Véase Allan R. Brewer-Carías, “Prólogo” a la obra de Daniel Zovatto G., Los Estados de Excepción y los Derechos Humanos en América Latina, Caracas-San Jo- sé 1990, pp. 24 y ss. 7 normativo emanado del cuerpo que conforma la representación popu- lar. Es decir, las limitaciones o restricciones a los derechos y garantías constitucionales, de acuerdo con el principio de la reserva legal, sólo puede ser establecidas por el órgano colegiado que represente al pue- blo, es decir, por la Asamblea Nacional. Por ello, frente a una delegación legislativa tan amplia como la que regula la Constitución, sin límites expresos en ella establecidos, sin embargo, lo primero que debe precisarse son los límites que tienen que imponerse a la misma derivados de los propios principios constitucio- nales. De ello deriva que siendo el principio de la reserva legal de la esencia del régimen constitucional del Estado de derecho, la delegación legislativa mediante leyes habilitantes al Presidente de la República para dictar decretos con rango y valor de Ley, no puede abarcar mate- rias que se refieran al régimen relativo a los derechos y garantías cons- titucionales. La Convención Interamericana de Derechos Humanos, que en Ve- nezuela tiene rango constitucional y es de aplicación prevalente en el derecho interno (art. 23), establece que: Artículo 30.- Alcance de las Restricciones. Las restricciones permitidas, de acuerdo con esta Convención, al goce y ejercicio de los derechos y libertades reconocidos en la misma, no pueden ser aplicadas sino conforme a leyes que se dicten por razones de interés general y con el propósito para el cual han si- do establecidas”. La Corte Interamericana de Derechos Humanos ha establecido que la expresión “leyes” contenida en esta norma sólo puede referirse a los actos legales emanados de “los órganos legislativos constitucionalmen- 10 sido el propio Constituyente, en su artículo 203, quien las definió como tales, lo que significa que dichas leyes deban ser consideradas como orgánicas, aparte del quórum calificado que, para su sanción, prevé el artículo 203 de la Constitución de la República Bolivariana de Vene- zuela. Así, visto que el Presidente de la República puede dictar decretos con rango de leyes orgánicas, debe esta Sala determinar si los mismos están sujetos al control previo de la constitucionalidad de su carácter orgánico por parte de la Sala Constitucional. En este sentido, observa la Sala que el decreto con fuerza de Ley Orgánica de los Espacios Acuáticos e Insulares, fue dictado con base en la ley habilitante sancionada por la Asamblea Nacional, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nº 37.076 del 13 de noviembre de 2000, en la cual se delegó en el Presiden- te de la República la potestad de dictar actos con rango y fuerza de ley en las materias expresamente señaladas. A este respecto, el artículo 203 hace referencia a que las “leyes que la Asamblea Nacional haya calificado de orgánicas serán sometidas antes de su promulgación a la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, para que se pronuncie acerca de la constitucionalidad de su carácter orgánico” (subrayado nuestro); ello en razón de que la formación (discusión y sanción) de leyes es una atribución que por su naturaleza le correspon- de al órgano del Poder Legislativo. No obstante, si en virtud de una habilitación de la Asamblea Nacional se autoriza al Presidente para legislar, el resultado de dicha habilitación (legislación delegada) tiene que someterse al mismo control previo por parte de la Sala Constitu- cional. En este sentido, el control asignado a esta Sala tiene que ver con la verificación previa de la constitucionalidad del carácter orgánico de la ley (control objetivo del acto estatal), independientemente del órgano (sujeto) que emite el acto estatal, siempre que esté constitucionalmente habilitado para ello (Asamblea Nacional o Presidente de la República en virtud de la habilitación legislativa). 11 Así, si bien el Decreto con fuerza de Ley Orgánica de los Espacios Acuáticos e Insulares no fue dictado por la Asamblea Nacional, lo fue por delegación de ésta, razón por la cual esta Sala resulta competente para pronunciarse acerca de la constitucionalidad del carácter orgánico del mismo, y así se declara12 En todo caso, los decretos leyes dictados por el Presidente de la República, en ejecución de una ley habilitante, a pesar de ser actos de ejecución directa e inmediata de dicha ley y por tanto, de ejecución indirecta y mediata de la Constitución, tienen, en virtud de ésta, rango y valor de Ley (art. 203), por lo que están sometidos al control de la constitucionalidad que ejerce la Sala Constitucional del Tribunal Su- premo de Justicia, como Jurisdicción Constitucional. En efecto, el artículo 334 de la Constitución dispone que: “Corresponde a la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia como jurisdicción constitucional, declarar la nulidad de las leyes y demás actos de los órganos que ejercen el Poder Público dictados en ejecución directa e in- mediata de esta Constitución o que tengan rango legal, cuando colidan con aquella”. Esta competencia se reitera, además, en el artículo 336,3, al atribuir a la Sala Constitucional competencia para: “Declarar la nulidad total o parcial de los actos de rango de ley dictados por el Ejecutivo nacional que colidan con esta Constitución”. En el ordenamiento jurídico venezolano, conforme al artículo 112 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, la acción de incons- titucionalidad que se intenta contra las leyes, los actos ejecutivos con rango legal y los actos dictados en ejecución directa e inmediata de la 12 Véase sentencia Nº 1716 de 19-09-01, caso, Revisión constitucional del Decreto con fuerza de Ley Orgánica de los Espacios Acuáticos e Insulares de 2001. 12 Constitución, es una acción popular, que puede ejercer cualquier per- sona alegando un simple interés en la constitucionalidad.13 Los motivos de impugnación de un decreto-ley dictado en ejecu- ción de una ley habilitante, en principio, son motivos de constituciona- lidad, es decir, que el mismo “colida con la Constitución” (arts. 334 y 336,3), que viole las disposiciones o principios constitucionales. Pero en este supuesto de los decretos-leyes, también habría otro motivo de impugnación de orden constitucional, que sería la violación por el Presidente de la República de las “directrices, propósitos y mar- co” de las materias que se le delegan conforme a la ley habilitante, así como el plazo para el ejercicio de la habilitación que se establezca en ella (art. 203). La violación de estos límites que establezca la ley habili- tante, además de violar dicha ley, significarían una trasgresión del propio artículo 203 de la Constitución que regula dichas leyes habili- tantes, configurándose por tanto, además, como vicios de inconstitu- cionalidad. II. LOS DECRETOS DE ESTADOS DE EXCEPCIÓN 1. Los estados de excepción El Capítulo II del Título VIII de la Constitución, relativo a la “Pro- tección de la Constitución”, está destinado a regular las circunstancias excepcionales que pueden originar situaciones de excepción que afec- ten gravemente la seguridad de la Nación, de las instituciones y de las personas, y que ameriten la adopción de medidas político constitucio- nales para afrontarlas. 13 Véase Allan R. Brewer-Carías, El Control de la constitucionalidad de los actos estatales, Caracas 1971, p.120 y ss.; El control concentrado de la Constitucionalidad de las Leyes, (Estudio de Derecho Comparado), Caracas 1994, pp. 48 y ss. 15 Dicho estado de excepción solo puede tener una duración de hasta treinta días, siendo prorrogable por treinta días más desde la fecha de su promulgación. B. El estado de emergencia económica El estado de emergencia económica puede decretarse en todo o parte del territorio nacional cuando se susciten circunstancias econó- micas extraordinarias que afecten gravemente la vida económica de la Nación (art. 338 C; art. 10 LO). Su duración no puede ser mayor a sesenta días, prorrogables, sin embargo, por un plazo igual. C. El estado de conmoción interior También puede decretarse el estado de conmoción interior en caso de conflicto interno, que ponga seriamente en peligro la seguridad de la Nación, de sus ciudadanos o de sus instituciones (art. 338 C; art. 13 LO). De acuerdo con el artículo 13 de la Ley Orgánica, constituyen cau- sas para declarar el estado de conmoción interior entre otras, todas aquellas circunstancias excepcionales que impliquen grandes perturba- ciones del orden público interno y que signifiquen un notorio o inmi- nente peligro para la estabilidad institucional, la convivencia ciudada- na, la seguridad pública, el mantenimiento del orden libre y democrático, o cuando el funcionamiento de los Poderes Públicos esté interrumpido. En este caso, la duración puede ser de hasta noventa días, siendo prorrogable hasta por noventa días más. 16 D. El estado de conmoción exterior El estado de conmoción exterior puede decretarse en caso de con- flicto externo, que ponga seriamente en peligro la seguridad de la Na- ción, de sus ciudadanos o de sus instituciones (art. 338 C; 14 LO). De acuerdo con el artículo 14 de la Ley Orgánica constituyen cau- sas, entre otras, para declarar el estado de conmoción exterior todas aquellas situaciones que impliquen una amenaza a la Nación, la inte- gridad del territorio o la soberanía. El estado de conmoción exterior tampoco puede exceder de no- venta días, siendo prorrogable hasta por noventa días más. 3. El decreto de estado de excepción En las circunstancias excepcionales antes mencionadas, corres- ponde al Presidente de la República, en Consejo de Ministros, decretar los estados de excepción. (art. 337). Este decreto, como lo precisa el artículo 22 de la Ley Orgánica, tiene “rango y fuerza de Ley” y entra “en vigencia una vez dictado por el Presidente de la República, en Consejo de Ministros”, agregando la norma que “deberá ser publicado en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela y difundido en el más breve plazo por todos los medios de comunicación social, si fuere posible.” Esta previsión legal, sin duda, es inconstitucional, pues no puede establecerse que un Decreto que tiene rango y fuerza de Ley pueda entrar en vigencia antes de su publicación, es decir, desde que se dicte por el Presidente de la República. Conforme al artículo 215 de la Cons- titución, la ley sólo queda promulgada al publicarse con el correspon- diente “Cúmplase” en la Gaceta Oficial, disponiendo el Código Civil, en su artículo 1, que “la Ley es obligatoria desde su publicación en la Gaceta Oficial” o desde la fecha posterior que ella misma indique (art. 1). 17 En decreto de estado de excepción, por tanto, sólo puede entrar en vigencia desde su publicación en la Gaceta Oficial, no pudiendo enten- derse este requisito publicación y vigencia, como una mera formalidad adicional de divulgación como parece derivarse del texto del artículo 22 de la Ley Orgánica. Por otra parte, el decreto debe cumplir con las exigencias, princi- pios y garantías establecidos en el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y en la Convención Americana sobre Derechos Humanos (art. 339 C). Conforme al artículo 4 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, el estado de excepción debe ser “proclamado oficialmente”. Con base en ello sólo se puedan “adoptar disposiciones” que, en la medida estrictamente limitada a las exigencias de las situación, sus- pendan las obligaciones contraídas (por los Estados) en virtud de este Pacto. Las medidas, además, no pueden “ser incompatibles con las demás obligaciones que les impone el derecho internacional y no en- trañen discriminación alguna fundada únicamente en motivos de raza, color, sexo, idioma, religión u origen social”. En igual sentido se dispo- ne en el artículo 27 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos. Por otra parte, el Pacto exige que todo Estado “que haga uso del derecho de suspensión” debe informar inmediatamente a todos los demás Estados Partes en el Pacto, por conducto del Secretario General de las Naciones Unidas, “de las disposiciones cuya aplicación haya suspendido y de los motivos que hayan suscitado la suspensión”. Igualmente, deben comunicar la fecha “en que haya dado por termi- nada tal suspensión” (art. 4,3). La Convención Americana establece una disposición similar de información a los Estados Partes en la Con- vención, por conducto del Secretario General de la Organización de Estados Americanos (art. 27,3). 20 ejecución, seguimiento, supervisión e inspección de las medidas que se adopten conforme a derecho. El Presidente de la República, en Consejo de Ministros, podrá ratificar las medidas que no impliquen la restric- ción de una garantía o de un derecho constitucional. Dicho decreto será sometido a los controles que establece esta Ley. Por otra parte, en relación con la enumeración de las garantías constitucionales de derechos que no pueden ser objeto de restricción, en forma alguna, conforme a la antes mencionado artículo 337 de la Constitución (regulados en los artículos 43; 43, ord. 2; 46, ord. 1; 49 y 58 de la Constitución), sin duda, debe considerarse que forman parte de “los demás derechos humanos intangibles” cuyas garantías tampoco pueden restringirse, los indicados como no restringibles en el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (art. 4), y en la Conven- ción Americana de Derechos Humanos (art. 27), que son: la garantía de la igualdad y no discriminación; la garantía de no ser condenado a prisión por obligaciones contractuales; la garantía de la irretroactividad de la ley; el derecho a la personalidad; la libertad religiosa; la garantía de no ser sometido a esclavitud o servidumbre; la garantía de la inte- gridad personal; el principio de legalidad; la protección de la familia; los derechos del niño; la garantía de la no privación arbitraria de la nacionalidad y el ejercicio de los derechos políticos al sufragio y el ac- ceso a las funciones públicas16. Ahora bien, en relación con esta materia, el artículo 7 de la Ley Orgánica indica que: Artículo 7. No podrán ser restringidas, de conformidad con lo esta- blecido en los artículos 339 de la Constitución de la República Boliva- riana de Venezuela, 4.2 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y 27.2 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, las garantías de los derechos a: 16 Véase Allan R. Brewer-Carías, La Constitución de 1999, cit., pp. 236 y 237. 21 1. La vida. 2. El reconocimiento a la personalidad jurídica. 3. La protección de la familia. 4. La igualdad ante la ley. 5. La nacionalidad. 6. La libertad personal y la prohibición de práctica de desapari- ción forzada de personas. 7. La integridad personal física, psíquica y moral. 8. No ser sometido a esclavitud o servidumbre. 9. La libertad de pensamiento, conciencia y religión. 10. La legalidad y la irretroactividad de las leyes, especialmente de las leyes penales. 11. El debido proceso. 12. El amparo constitucional. 13. La participación, el sufragio y el acceso a la función pública. 14. La información. Lamentablemente, en esta enumeración, la Ley Orgánica omitió la “prohibición de incomunicación o tortura” que establece el artículo 337 de la Constitución; la garantía a no ser condenado a prisión por obliga- ciones contractuales; y los derechos del niño que enumeran las Con- venciones Internacionales mencionadas, que tienen rango constitucio- nal (art. 23). En todo caso, de las anteriores regulaciones relativas a la restric- ción de garantías constitucionales como consecuencia de un decreto de estado de excepción, debe destacarse lo siguiente: En primer lugar, debe insistirse en el hecho de que se eliminó de la Constitución la posibilidad de que se pudiesen “suspender” las garan- tías constitucionales, como lo autorizaba el artículo 241, en concordan- cia con el artículo 190, ordinal 6 de la Constitución de 1961, y que dio 22 origen a tantos abusos institucionales17, quedando la potestad de ex- cepción, a la sola posibilidad de “restringir” (art. 236, ord. 7) las garan- tías constitucionales. En segundo lugar, la Constitución exige expresamente que el Decre- to que declare el estado de excepción y restrinja garantías constitucio- nales, obligatoriamente debe “regular el ejercicio del derecho cuya ga- rantía se restringe” (art. 339). Es decir, no es posible que el decreto “restrinja” una garantía constitucional pura y simplemente, sino que es indispensable que en el mismo decreto se regule en concreto el ejercicio del derecho. Por ejemplo, si se restringe la libertad de tránsito, por ejemplo, en el mismo decreto de restricción, que tiene entonces que tener contenido normativo, debe especificarse en qué consiste la res- tricción, estableciendo por ejemplo, la prohibición de circular a deter- minadas horas (toque de queda), o en determinados vehículos.18 Lamentablemente, sin embargo, en la Ley Orgánica no se desarro- lló esta exigencia constitucional, quizás la más importante en materia de restricción de garantías constitucionales. Sólo regulándose normati- vamente su ejercicio, en el decreto que restrinja las garantías constitu- cionales, es que podría tener sentido la previsión del artículo 21 de la Ley Orgánica que dispone que: Artículo 21. El decreto que declare el estado de excepción suspende temporalmente, en las leyes vigentes, los artículos incompatibles con las medidas dictadas en dicho decreto. 17 Véase Allan R. Brewer-Carías, “Consideraciones sobre la suspensión o res- tricción de las garantías constitucionales”, cit., pp. 5 a 25; y Allan R. Brewer- Carías, Derecho y acción de amparo, Instituciones Políticas y Constitucionales, To- mo V, Caracas 1997, pp. 11 a 44. 18 Véase las críticas a la suspensión no regulada de las garantías constitucionales con motivo de los sucesos de febrero de 1989, en Allan R. Brewer Carías, “Consideraciones sobre la suspensión…”, loc. cit, págs. 19 y ss., y en Allan R. Brewer Carías, en “Prólogo” el libro de Daniel Zovatto G., Los Estados de Ex- cepción y los Derechos Humanos en América Latina, cit., pp. 24 y ss. Formatted Formatted Formatted 25 de Presupuesto, salvo mediante la utilización del mecanismo de “crédi- tos adicionales” que autoriza al artículo 314 de la propia Constitución. G. Los efectos jurídicos de los estados de excepción respecto de los ciudadanos: la obligación de cooperar Como se ha señalado, el decreto de estado de excepción tiene ran- go y valor de ley, por lo que sus disposiciones, tienen el mismo valor vinculante de las leyes respecto de los ciudadanos. Pero además, conforme al artículo 17 de la Ley Orgánica, toda per- sona natural o jurídica, de carácter público o privado, está obligada a cooperar con las autoridades competentes para la protección de perso- nas, bienes y lugares, pudiendo imponerles servicios extraordinarios por su duración o por su naturaleza, con la correspondiente indemni- zación de ser el caso. El incumplimiento o la resistencia de esta obligación de cooperar conforme al artículo 18 de la Ley Orgánica, “será sancionado con arre- glo a lo dispuesto en las respectivas leyes” pudiéndose así acudir al tipo delictivo de desacato a la autoridad, por ejemplo. En todo caso, si esos actos fuesen cometidos por funcionarios, las autoridades pueden suspenderlos de inmediato en el ejercicio de sus cargos y deben notificar al superior jerárquico, a los efectos del oportu- no expediente disciplinario. Cuando se trate de autoridades electas por voluntad popular, el artículo 18 sólo indica que “se procederá de acuerdo con lo contemplado en la Constitución de la República Boliva- riana de Venezuela y en las leyes”. Sin embargo, lo único en esta mate- ria que regula la Constitución es el referendo revocatorio de mandato (art. 72). 5. El control de los decretos de estados de excepción 26 De acuerdo con el artículo 339, el decreto que declare el estado de excepción debe ser presentado, dentro de los 8 días siguientes de haberse dictado, a la Asamblea Nacional o a la Comisión Delegada, para su consideración y aprobación, y a la Sala Constitucional del Tri- bunal Supremo de Justicia, para que se pronuncie sobre su constitucio- nalidad (art. 336,6). Este doble régimen general de control parlamentario y judicial, lo desarrolla la Ley Orgánica, estableciendo normas particulares en rela- ción con el control por parte de la Asamblea Nacional, por parte de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo y por parte de los jueces de amparo. A. El control por la Asamblea Nacional a. El sometimiento del decreto a la Asamblea Como se ha dicho, el decreto que declare el estado de excepción debe ser remitido por el Presidente de la República a la Asamblea Na- cional, dentro de los 8 días continuos siguientes a aquel en que haya sido dictado, para su consideración y aprobación. En el mismo término, deben ser sometidos a la Asamblea Nacional los decretos mediante los cuales se solicite la prórroga del estado de excepción o aumento del número de garantías restringidas. Si el Presidente de la República no diere cumplimiento al mandato establecido en el lapso previsto, la Asamblea Nacional se debe pronun- ciar de oficio (art. 26). b. La aprobación por la Asamblea El decreto que declare el estado de excepción, y la solicitud de prórroga o aumento del número de garantías restringidas, deben ser aprobados por la mayoría absoluta de los diputados presentes en se- sión especial que se debe realizar sin previa convocatoria, dentro de las 27 48 horas de haberse hecho público el decreto (art. 27). El tema de la publicidad, de nuevo, tiene que vincularse a la publicación del decreto en la Gaceta Oficial. Si por caso fortuito o fuerza mayor la Asamblea Nacional no se pronunciare dentro de los 8 días continuos siguientes a la recepción del decreto, éste se debe entender aprobado. Se establece así, un silencio parlamentario positivo con efectos aprobatorios tácitos. Si el decreto que declare el estado de excepción, su prórroga o el aumento del número de garantías restringidas, se dicta durante el rece- so de la Asamblea Nacional, el Presidente de la República lo debe remi- tir a la Comisión Delegada, en el mismo término fijado en el artículo 26 de la Ley Orgánica. En este caso, conforme al artículo 29, la Comisión Delegada sólo puede considerar la aprobación del decreto que declare el estado de excepción, su prórroga, o el aumento del número de ga- rantías restringidas, si por las circunstancias del caso le resulta imposi- ble convocar una sesión ordinaria de la Asamblea Nacional, dentro de las 48 horas a que hace referencia el artículo 27 de la Ley Orgánica, o si a la misma no concurriere la mayoría absoluta de los diputados. En todo caso, dice el artículo 30 de la Ley Orgánica, que el acuerdo dictado por la Asamblea Nacional “entra en vigencia inmediatamente, por lo que debe ser publicado en la Gaceta Oficial de la República Boli- variana de Venezuela y difundido en el más breve plazo, por todos los medios de comunicación social, al día siguiente en que haya sido dic- tado, si fuere posible” (art. 30). De nuevo encontramos aquí la incon- gruencia de que pueda considerarse que un acto parlamentario de aprobación de un decreto “con rango y fuerza de ley”, pueda entrar en vigencia antes de su publicación en la Gaceta Oficial, lo cual es total- mente inadmisible. B. El control por el Tribunal Supremo de Justicia 30 ge” (art. 339); es decir, que tiene que tener contenido normativo en relación con las restricciones al ejercicio del derecho constitucional respectivo. Se trata, en definitiva, de una exigencia constitucional que busca suplir el principio de la reserva legal. En efecto, como se ha dicho, el principio básico de la regulación constitucional de los derechos y libertades públicas en Venezuela, es decir, la verdadera “garantía” de esos derechos y libertades radica en la reserva establecida a favor del legislador para limitar o restringir dichos derechos. Sólo por ley pueden establecerse limitaciones a los derechos y libertades consagrados en la Constitución. Pero la propia Constitución admite la posibilidad de que las garantías constituciona- les puedan ser restringidas en circunstancias excepcionales, por deci- sión del Presidente de la República en Consejo de Ministros, lo que implica que durante el tiempo de vigencia de estas restricciones, las garantías de los derechos y libertades podrían ser regulados por vía ejecutiva. Por ello, la consecuencia fundamental del decreto de excepción que establezca la restricción de garantías constitucionales, es la posibi- lidad que tiene el Poder Ejecutivo de regular el ejercicio del derecho, asumiendo competencias que normalmente corresponderían al Con- greso. Si la esencia de la garantía constitucional es la reserva legal para su limitación y reglamentación; restringida la garantía constitucional, ello implica la restricción del monopolio del legislador para regular o limitar los derechos, y la consecuente ampliación de los poderes del Ejecutivo Nacional para regular y limitar, por vía de Decreto, dichas garantías constitucionales20. Por supuesto, tal como lo aclara la propia Constitución, la declara- ción del estado de excepción (y la eventual restricción) de garantías “no interrumpe el funcionamiento de los órganos del Poder Público” 31 (art. 339); es decir, si bien amplía las competencias reguladoras del Poder Ejecutivo, no impide ni afecta las competencias legislativas ordi- narias del Congreso. c. Procedimiento y la participación de interesados Conforme al artículo 32, la Sala Constitucional del Tribunal Su- premo de Justicia debe decidir la revisión del decreto de estado de ex- cepción en el lapso de 10 días continuos contados a partir de la comu- nicación del Presidente de la República o del Presidente de la Asamblea Nacional, o del vencimiento del lapso de 8 días continuos previsto en el artículo anterior. Si la Sala Constitucional no se pronuncia en el lapso mencionado, conforme al artículo 32 de la Ley Orgánica, los Magistrados que la componen “incurren en responsabilidad disciplinaria, pudiendo ser removido de sus cargos de conformidad con lo establecido en el artícu- lo 265 de la Constitución”. Este es el primer supuesto de “falta grave” para la remoción de los Magistrados del Tribunal Supremo que se re- gula en la legislación, por parte de la Asamblea Nacional. En el curso del procedimiento, para cuyo desarrollo todos los días y horas se consideran hábiles (art. 39 LO), los interesados, durante los 5 primeros días del lapso para decidir que tiene la Sala Constitucional, pueden consignar los alegatos y elementos de convicción que sirvan para demostrar la constitucionalidad o la inconstitucionalidad del de- creto que declare el estado de excepción, acuerde su prórroga o aumen- te el número de garantías restringidas. No precisa el artículo, sin embargo, quienes pueden ser conside- rados “interesados”, por lo que debe entenderse que al tratarse de un juicio de inconstitucionalidad relativo a un decreto “con rango y valor 20 Cfr. Allan R. Brewer-Carías, Las garantías constitucionales de los derechos del hombre, Caracas 1976, pp. 33, 40 y 41. 32 de ley”, debe dársele el mismo tratamiento que el establecido para la acción popular, es decir, que para ser interesado basta alegar un simple interés en la constitucionalidad. En todo caso, la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Jus- ticia, dentro de los 2 días siguientes debe admitir los alegatos y elemen- tos de prueba que resulten pertinentes y desechar aquellos que no lo sean. Contra esta decisión, dispone la Ley Orgánica, “no se admitirá recurso alguno”, lo cual es absolutamente superfluo, pues no existe recurso posible alguno en el ordenamiento jurídico constitucional, co- ntra las decisiones de la Sala Constitucional. d. Decisión La Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia debe de- cidir dentro de los 3 días continuos siguientes a aquel en que se haya pronunciado sobre la admisibilidad de los alegatos y las pruebas pre- sentadas por los interesados (art. 36). En su decisión, conforme al artículo 37 de la Ley Orgánica: Artículo 37. La Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Jus- ticia declarará la nulidad total o parcial del decreto que declara el esta- do de excepción, acuerda su prórroga o aumenta el número de garantí- as restringidas, cuando no se cumpla con los principios de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, tratados inter- nacionales sobre derechos humanos y la presente Ley. En relación con los efectos de la decisión de la Sala Constitucional en el tiempo, la ley orgánica expresamente prescribe los efectos ex tunc, disponiendo que: Artículo 38. La decisión de nulidad que recaiga sobre le decreto tendrá efectos retroactivos, debiendo la Sala Constitucional del Tribu- nal Supremo de Justicia restablecer inmediatamente la situación jurídi- ca general infringida, mediante la anulación de todos los actos dictados 35 distinto, atinentes a la “oportunidad política” o actos que por su natu- raleza, intrínsecamente ligada a la conducción y subsistencia del Esta- do, no son en la misma medida enjuiciables. Se institucionalizaba así, la figura intimidante de la “razón de Estado” como justificación a toda cuestión de la cual el Gobierno no tuviera que rendir debida cuenta. Semejante construcción sustentada en la tesis de la llamada “sobe- ranía suprema”, cuyo nacimiento teórico ubican distintos autores en la época posterior a la caída del régimen napoleónico, pronto empezó a ser revisada con criterios cada vez más estrictos que llevaron a una categorización jurisprudencial de los actos de esa naturaleza excluidos del control jurisdiccional, también cada vez más reducida. En Venezuela, la falta de una disposición expresa al respecto en el Texto Fundamental, ha sentado este Alto Tribunal, como nota identifi- cadora de esa especie jurídica, aquellos actos que, en ejecución directa e inmediata de la Constitución, son de índole eminentemente política. (Vid. SPA del 21-11-88, Caso Jorge Olavaria). Dentro de este contexto, concuerdan autores y jurisprudencia na- cional y extranjera en mantener dentro de esa clasificación, entre otros, el indulto, los actos relativos a la conducción de la relaciones entre el Gobierno y países extranjeros…24 En el mismo sentido, la antigua Corte Suprema de Justicia en Sala Político Administrativa, en sentencia de 21-11-88 precisó la noción del acto de gobierno, como un acto ejecutivo dictado en ejecución directa de la Constitución y no de la ley ordinaria, distinguiéndolos así de los actos administrativos, en la forma siguiente: Permanecen todavía incólumes los principios sentados por la Cor- te –a los que se refieren los apoderados del Consejo, pero aplicándolos inexactamente al caso de autos- respecto de los “actos de gobierno”, especie jurídica que, en razón de su superior jerarquía, derivada del hecho de que son producidos en ejecución directa e inmediata de la Constitución y no 24 Véase Revista de Derecho Público, Nº 53-54, Caracas 1993, pp. 155 y ss. 36 de la ley ordinaria, ha sido excluida hasta ahora, por la propia Corte, de la totalidad del control jurisdiccional de constitucionalidad, “en aten- ción –como ella misma ha expresado- a que por su propia esencia son actos de índole eminentemente política o actos de gobierno, o de índole discrecional; situaciones en que no cabe aplicar a los motivos determi- nantes de la actuación el expresado control constitucional”. Los principios jurisprudenciales alegados por los defensores de la actuación del Consejo en la Resolución recurrida, permanecen, en efec- to, aún vigentes (a más de la comentada decisión del 29-04-65, en Corte Plena, véase la de 28-06-83: CENADICA, dictada en SPA); mas, no son aplicables al caso de autos como ellos lo pretenden, sino –insiste la Sala- sólo a las actuaciones emanadas de la cúspide del Poder Ejecutivo en función de gobierno, es decir, a los denominados por la doctrina “actos de go- bierno”, emitidos justa y precisamente en ejecución directa e inmediata de la Constitución; y no a los producidos, como los de autos, por una admi- nistración –la electoral en el caso- que ejecutó, de manera directa e in- mediata, normas de rango inferior al de la Carta Magna, a saber: las de la Ley Orgánica del Sufragio. Así se declara.25 De acuerdo con esta categorización, entre los actos de gobierno que puede dictar el Presidente de la República, estarían por ejemplo, la concesión de indultos (art. 236, ord. 9); los actos relativos a la dirección de las relaciones exteriores de la República (art. 236, ord. 4); la adop- ción de decisiones como Comandante en Jefe de las Fuerzas Armadas, como el fijar el contingente de las mismas y promover sus oficiales (art. 236, ords. 5 y 6); la convocatoria a la Asamblea Nacional a sesiones extraordinarias (art. 236, ord. 9) y la disolución de la Asamblea Nacio- nal en caso de que se produzcan tres votos de censura contra el Vice- presidente (arts. 236,21 y 240). En esta forma, la noción del acto de gobierno en Venezuela ha sido delineada con base en un criterio estrictamente formal: se trata de los 25 Véase en Revista de Derecho Público, Nº 36, Caracas 1988, pp. 62 y ss. 37 actos dictados por el Presidente de la República, en ejecución directa e inmediata de la Constitución, en ejercicio de la función de gobierno26. No se trata, por tanto, de actos administrativos que siempre son de rango sublegal, ni de actos en cuyo dictado el Presidente deba someter- se a normas legislativas. Como actos dictados en ejercicio de atribucio- nes constitucionales por el Presidente de la República, el Poder Legisla- tivo no puede regular la forma o manera de sus dictados, pues incurriría en una usurpación de funciones. 2. El control constitucional de los actos de gobierno Los actos de gobierno, por tanto, si bien no son actos que estén sometidos a la ley en sentido formal, pues la función de gobierno no puede ser regulada por el legislador, por supuesto que son actos some- tidos a la Constitución, en virtud de que son dictados por el Presidente de la República en ejercicio de competencias constitucionales. Como actos sometidos a la Constitución, también están sometidos al control de la constitucionalidad que ejerce el Tribunal Supremo de Justicia27 en Sala Constitucional, la cual puede declarar su nulidad, por inconstitu- cionalidad, con carácter absoluto, es decir, con erga omnes. A tal efecto, el artículo 334 de la Constitución establece que co- rresponde exclusivamente a la Sala Constitucional como Jurisdicción Constitucional, 26 Véase Allan R. Brewer-Carías, Las Instituciones Fundamentales del Derecho Admi- nistrativo y la Jurisprudencia Venezolana, Caracas 1964, pp. 26, 108 y 323 y ss. y De- recho Administrativo, Tomo I, cit., pp. 391 y ss. 27 Véase Allan R. Brewer-Carías, “Comentarios sobre la doctrina del acto de gobierno, del acto político, del acto de Estado y de las cuestiones políticas como motivo de inmunidad jurisdiccional de los Estados en sus tribunales nacionales”, Revista de Derecho Público, Nº 26, Caracas 1986, pp. 65-68. 40 gobierno, o de índole discrecional; situaciones en que no cabe aplicar a los motivos determinantes de la actuación el expresado control consti- tucional”30. La discusión sobre el control de constitucionalidad de los actos de gobierno, en todo caso, fue definitivamente cancelada por la antigua Corte Suprema de Justicia en Corte Plena en sentencia de 11-03-93 (ca- so Gruber Odreman), al decidir sobre la impugnación por inconstitucio- nalidad de los decretos de suspensión de garantía y su ejecución, de noviembre de 1992 dictados luego de la sublevación militar del día 27 de ese mes. La Corte entró directamente al tema preguntándose lo si- guiente: Ahora bien, ¿cabe dentro del marco constitucional venezolano sos- tener la no enjuiciabilidad de actuaciones de la Administración, de rango ejecutivo o legislativo, en razón de su contenido político? Para llegar a una respuesta adecuada, se hace imperativo, en pri- mer término, acudir a la construcción que sobre el tema ha hecho esta Corte a través de decisiones donde se pone en evidencia, una vez más, la nunca suficientemente entendida relación de causalidad existente entre el avance del sistema de control jurisdiccional sobre los actos del Poder Público y el desarrollo institucional democrático de un país. En efecto, no es esta la primera ocasión que se presenta a la Corte de discernir sobre la teoría de los actos exentos de control pues, no pocas veces, ha ido su Sala Político-Administrativa extendiendo pau- sada pero invariablemente, su ámbito de control –como órgano de la jurisdicción contencioso-administrativa- a toda la actividad del Poder Público; y así igualmente, en cuanto al control constitucional directo, este Alto Tribunal en Pleno ha traspasado barreras conceptuales antes defendidas por la preeminencia de un Estado todopoderoso, criterio hoy francamente superado31. 30 Véase en Revista de Derecho Público, Nº 36, Caracas 1988, pp. 62 y ss. 31 Véase en Revista de Derecho Público, Nº 53-54, Caracas 1993, pp. 218 y ss. 41 Para fundamentar este criterio, la Corte acudió a su doctrina origi- nal sentada en 1962 sobre la universalidad del control de constituciona- lidad y citando la sentencia de 15-03-62 (dictada con motivo de la ac- ción de nulidad de la ley aprobatoria del contrato con el Banco de Venezuela, como auxiliar de tesorería) señaló: Tal amplitud de criterio, mantenida casi invariablemente por esta Suprema Corte, se ha puesto ya de manifiesto en actos conocidos co- mo típicamente gubernativos, como es el caso, aunque en materia con- tencioso-administrativa y no constitucional, de la sentencia de fecha 31 de octubre de 1972 (Caso Manuel Elpidio Páez Almeida, SPA). 3. Con arreglo a lo anterior, es indispensable para esta Corte que las actuaciones de la rama ejecutiva del Poder Público, a tenor del artí- culo 117 de la Constitución que consagra el principio de legalidad (“La Constitución y las leyes definen las atribuciones del Poder Público, y a ellas debe sujetarse su ejercicio”), están sujetas, por imperio de la Carta Fundamental, a la ley en su sentido más amplio y por ende, a revisión judicial: constitucional en aplicación del artículo 215, ordinal 6 ejusdem y contencioso-administrativo, por previsión del artículo 206 ibídem. Luego, en Venezuela, el problema de los “actos de gobierno” no se contrae a una categoría jurídica revestida de inmunidad jurisdiccional, pues como se ha visto, existe frente a éstos la posibilidad de recurrirlos con base a una garantía constitucional. La cuestión se circunscribe en- tonces al mayor o menor grado de sujeción al cuerpo normativo, asun- to atinente a la competencia reglada y al poder discrecional del funcio- nario que, en ejecución de la Ley Fundamental, dicta el acto32. En esta forma, la Corte identificó el problema del control de la constitucionalidad de los actos de gobierno, como un problema de con- trol de actos discrecionales. Para ello, aplicó los principios que la mis- ma Corte había venido estableciendo sobre el control de los actos ad- 32 Idem. 42 ministrativos discrecionales desde la década de los cincuenta33. Particu- larmente, se destaca en esa línea, la sentencia de la Sala Político- Administrativa (caso Depositaria Judicial) de 02-11-82 en la cual al admi- tir el control de los actos administrativos discrecionales en relación a la competencia, las formalidades y la finalidad, la Corte señaló que si bien no controla las razones de fondo, mérito de oportunidad y conve- niencia, el Juez puede: Revisar la veracidad y la congruencia de los hechos que, a través de la motivación, el funcionario alega que ocurrieron, y con base en los cuales adoptó –apreciándolas según las circunstancias de oportunidad y de conveniencia que tuvo a la vista- la medida posteriormente recu- rrible ante la jurisdicción contencioso-administrativa34. En todo caso, en la Constitución de 1999 quedó definitivamente es- tablecido el control de constitucionalidad de los actos de gobierno, al atribuir a la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, competencia para declarar la nulidad de los mismos cuando colida con la Constitución, cualquiera sea la forma de dicha violación constitucio- nal (arts. 334 y 336,3 y 4). IV. LOS REGLAMENTOS La Constitución de 1999, utiliza la expresión acto administrativo en dos artículos: en primer lugar, en el artículo 259, al atribuir a los órganos de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa competencia para “anular los actos administrativos generales o individuales contra- rios a derecho incluso por desviación de poder”; y en segundo lugar, en el artículo 266,5, al atribuir específicamente a la Sala Político Admi- nistrativa del Tribunal Supremo de Justicia, que forman parte de esa 33 Véase Allan R. Brewer-Carías, “Los límites a los problemas discrecionales de las autoridades administrativas”, Revista de la Facultad de Derecho, Universi- dad Católica Andrés Bello, Nº 2, Caracas 1965. 34 Véase en Revista de Derecho Público, Nº 12, Caracas 1982, pp. 124 y ss. 45 sible nombrarlas a todas. En cambio, la Resolución impugnada va di- rigida a cierto número de personas, perfectamente identificables, ya que ellas han celebrado un contrato previamente con el Ejecutivo Na- cional, pues todas y cada una, son concesionarias de hidrocarburos. Por lo tanto, el contenido de la Resolución citada debe tomarse como un conjunto de decisiones individuales que se han condensado en un solo texto legal, en forma aparentemente colectiva, pero que en reali- dad no lo es, en virtud de la peculiaridad anteriormente anotada. La Ley y el Reglamento ejecutivo, no son, como parece creerlo la impugnante, la única fuente de los actos administrativos de efectos generales, ya que éstos pueden provenir, además, de disposiciones de otros órganos del poder público: nacionales, estadales, municipales y aun de entes autónomos y descentralizados.40 Ahora bien, la Constitución de 1999, conforme a la tradición cons- titucional precedente, atribuye al Presidente de la República la facultad de “reglamentar total o parcialmente las leyes, sin alterar su espíritu, propósito y razón” (art. 236,10). De ello deriva que el Presidente de la República puede reglamentar las leyes, lo que no implica que tenga una potestad exclusiva para dictar actos administrativos de efectos generales, pues otros órganos del Estado, en ejercicio del Poder Públi- co, pueden hacerlo. En consecuencia, los actos administrativos de efectos generales, por ejemplo, pueden emanar de otros órganos de la Administración Pública como los Ministros, que son órganos directos del Presidente de la República, los cuales tienen potestad normativa en las materias que le asigna la ley. Pero además, en el ámbito de la Administración Central, los órga- nos que en la misma han sido desconcentrados legalmente, con auto- nomía funcional, también ejercen la potestad normativa en los asuntos 40 Véase sentencia de la CSJ en SPA de 07-11-73, en G.O. Nº 1.643 Extraordina- ria de 21-03-74, p. 13. 46 que la ley les ha atribuido. Es el caso, por ejemplo, de la Comisión Na- cional de Valores. También, en el ámbito de la Administración Pública Descentrali- zada, las personas jurídicas de derecho público que la componen, tanto las estatales como las no estatales, tienen potestad reglamentaria con- forme a la ley que las rige. En tal sentido, los Institutos Autónomos, por ejemplo, como personas de derecho público estatales; y los Cole- gios Profesionales, como personas jurídicas de derecho público no esta- tales, ejercen la potestad normativa en el ámbito de sus respectivas competencias, conforme a las leyes que los rigen41. Pero en el ordenamiento jurídico venezolano y a pesar de la defi- nición de acto administrativo que trae el artículo 7 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, no sólo los órganos ejecutivos o, en general, los órganos que conforman la Administración Pública Cen- tral o Descentralizada, dictan actos administrativos normativos o re- glamentarios, sino que también éstos pueden emanar de los demás órganos del Estado que ejercen otros Poderes Públicos distintos al eje- cutivo, cuando ejercen la potestad normativa. Es decir, en Venezuela los actos administrativos, incluidos los re- glamentos, no se definen orgánicamente42, por lo que no siempre son “actos ejecutivos” ya que también emanan de los otros órganos del Estado que ejercen el Poder Judicial, el Poder Legislativo, el Poder Electoral y el Poder Ciudadano43. Por ello, se consideran actos adminis- 41 Véase Allan R. Brewer-Carías, Principios del Régimen Jurídico de la Organización Administrativa Venezolana, Caracas 1991, pp. 78 y ss. 42 Véase Allan R. Brewer-Carías, “El problema de la definición del acto adminis- trativo” en Libro Homenaje al Doctor Eloy Lares Martínez, UCV, Tomo I, Caracas 1984, pp. 25 a 78. 43 Véase Allan R. Brewer-Carías, Estado de Derecho y Control Judicial, Madrid 1987, pp. 429 y ss; Justicia Contencioso Administrativa. Instituciones Políticas y Constitucionales, Tomo VII, Caracas 1997, pp. 321 y ss. 47 trativos de efectos generales, los reglamentos que dicta el Tribunal Supremo de Justicia para su funcionamiento interno y en relación con el gobierno y administración del Poder Judicial que le corresponde (art. 44,15, Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia). También es el caso de los reglamentos o actos administrativos normativos dictados por el Consejo Nacional Electoral (art. 55,3, Ley Orgánica del Sufragio y Participación Ciudadana), por el Fiscal General de la República (art. 21,8, Ley Orgánica del Ministerio Público), o por el Contralor General de la República (art. 13,1, Ley Orgánica de la Contraloría General de la República). Todos estos actos administrativos reglamentarios, por su- puesto, son de rango sublegal y están sujetos, ante todo, a las leyes reguladoras de esos actos de los Poderes Públicos Nacionales. Por último, por supuesto, en un Estado con forma federal, los Go- bernadores de Estado los Alcaldes Municipales tienen en el respectivo ámbito de sus competencias potestad normativa, conforme a las Cons- tituciones y leyes de los Estados y a las Ordenanzas Municipales, res- pectivamente, pudiendo dictar actos administrativos de efectos genera- les. 2. El control de constitucionalidad y legalidad de los Reglamentos y demás actos administrativos de efectos generales Todos los reglamentos dictados por cualquier autoridad pública, e, incluso, en algunos casos por entidades privadas en ejercicio de autori- dad, están sometidos al control de constitucionalidad y legalidad que ejercen los órganos de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa. En cuanto a los “reglamentos ejecutivos” dictados por el Presiden- te de la República, los mismos están sometidos, como todos los actos administrativos del Ejecutivo Nacional (Administración Pública Na- cional Centralizada) al control de la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia (art. 266,5 C) que constituye la instancia de mayor grado en el ámbito de dicha jurisdicción. 50 previstos en el texto legal pero indispensables para asegurar su cumplimien- to, según el criterio doctrinal ya expuesto48. Pero la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Jus- ticia, como órgano de la jurisdicción contencioso-administrativa, sólo tiene competencia para controlar la conformidad con el derecho de los reglamentos y demás actos administrativos de efectos generales que emanen del Ejecutivo Nacional, es decir, de la Administración Central compuesta, básicamente, por la Presidencia de la República y la orga- nización ministerial49. En cambio, el conocimiento de los juicios de nulidad contra los re- glamentos y demás actos administrativos de efectos generales emana- dos de los órganos desconcentrados de la Administración Central y de la Administración Pública Descentralizada, corresponde a la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo en primera instancia (art. 185,3 LOCSJ) y en segunda instancia, a la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia. En cuanto a los actos administrativos de efectos generales o re- glamentos dictados por los órganos de los Estados y Municipios, la competencia para conocer de las acciones de nulidad contra los mismos por razones de ilegalidad o inconstitucionalidad, corresponde a los Tribunales Superiores en lo Contencioso Administrativo de las diver- sas circunscripciones judiciales, en primera instancia, correspondiendo la segunda instancia a la Corte Primera de lo Contencioso- Administrativo (art. 181 LOCSJ). V. LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS 48 Idem, pp. 123 y 124. 49 Véase Josefina Calcaño de Temeltas y Allan R. Brewer-Carías, Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, Caracas 1991, pp. 77 y ss. 51 1. El problema de la definición del acto administrativo Por último, además de los Decretos con rango y valor de ley, de los actos de gobierno y de los Reglamentos, dentro de los actos ejecuti- vos por excelencia se encuentran los actos administrativos, es decir, las manifestaciones de voluntad de la Administración de carácter sublegal, destinadas a producir efectos jurídicos. Ahora bien, en esta definición del acto administrativo, por supues- to, el elemento clave es la determinación de qué debe entenderse por “Administración” pues los actos administrativos en general, se dictan por todos los órganos estatales y en ejercicio de todas la funciones esta- tales. Por tanto, su individualización, a pesar de su carácter sublegal, no puede estar fundamentada en la sola utilización del criterio orgáni- co, del criterio formal o criterio material, sino, de la mezcla y combina- ción de ellos50, pues de lo contrario quedarían fuera de caracterización, por ejemplo, los actos administrativos que dictan los funcionarios de los órganos legislativos o de los órganos judiciales. Por ello, en nuestro ordenamiento constitucional no puede soste- nerse que los actos administrativos sólo son aquellos que emanan de los órganos de la Administración Pública que ejerce el Poder Ejecutivo. Al contrario, como se dijo, los actos administrativos, pueden emanar de los órganos legislativos actuando en función administrativa51, de los tribunales, de los órganos del Poder Electoral y del Poder Ciudadano, actuando en tanto en función normativa como en función administrati- va52. Los actos administrativos, en esta forma, y contrariamente a lo 50 Véase Allan R. Brewer-Carías, “El problema de la definición del acto adminis- trativo”, en Libro Homenaje al Doctor Eloy Lares Martínez, cit., Tomo I, pp. 31 a 38. 51 Véase, por ejemplo, la sentencia de la Corte Suprema de Justicia en Sala Polí- tico-Administrativa de 19-12-74, en G.O. Nº 1.741 Extraordinario de 21-05-75. 52 Véase, por ejemplo, la sentencia de la Corte Suprema de Justicia en Sala Políti- co-Administrativa de 26 de mayo de 1981, en Revista de Derecho Público, Nº 7, ju- lio-septiembre 1981, EJV, Caracas, pp. 17 y ss. 52 que sucede con las leyes, los decretos leyes, los decretos de estados de excepción, los actos de gobierno y las sentencias judiciales, no están reservados a determinados órganos del Estado, sino que pueden ser dictados por todos ellos, y no sólo en ejercicio de la función administra- tiva. Pero además, para definir los actos administrativos, no es acepta- ble la sola utilización del criterio formal, de actividad de carácter sub- legal, pues los actos judiciales también tienen carácter sublegal; por último, tampoco es aceptable la utilización exclusiva de un criterio material, basado en la noción de función administrativa, pues quedarí- an excluidos del concepto, los actos administrativos cumplidos en ejer- cicio de la función normativa y de la función jurisdiccional por los ór- ganos del Poder Ejecutivo, así como los actos administrativos dictados en ejercicio de la función normativa por los órganos jurisdiccionales. Por ello es que hemos propuesto una definición del acto adminis- trativo que combine diversos criterios, pues es la única forma de re- conducir a la unidad, la heterogeneidad de los mismos. En esta forma debe considerarse como acto administrativo toda manifestación de voluntad de carácter sublegal (criterio formal) realizada por los órga- nos del Poder Ejecutivo, actuando en ejercicio de la función administra- tiva, de la función normativa y de la función jurisdiccional (criterio orgánico); por los órganos del Poder Legislativo, actuando en ejercicio de la función administrativa y de carácter sublegal (criterio material), y por los órganos del Poder Judicial actuando en ejercicio de la función administrativa y de la función normativa (criterio material), con el ob- jeto de producir efectos jurídicos que pueden ser o la creación de una situación jurídica individual o general, o la aplicación a un sujeto de derecho de una situación jurídica general53. 53 Véase Allan R. Brewer-Carías, Derecho Administrativo, Tomo I, cit., pp. 393 y ss. 55 jurisdiccional. En efecto, en Venezuela existen tres vías para la impugnación de los actos estatales, la acción de nulidad por inconstitucionalidad contra los actos legislativos o de gobierno; el recurso de casación contra los actos juris- diccionales; y el recurso contencioso-administrativo de anulación contra los actos administrativos. No podría el legislador, sin infringir el orden jurídico constitucional, establecer expresa o tácitamente una derogatoria a los princi- pios que informan nuestro sistema de derecho, que someten la actividad de todas las ramas del Poder Público al control de su regularidad por parte del máximo Tribunal de la República,. o de los demás órganos de la jurisdicción contencioso-administrativa56. Con esta tesis del carácter comprensivo del control jurisdiccional sobre los actos estatales que hemos propugnado siempre57, la Corte Suprema se apartó, sin duda, en materia de control de actos adminitra- tivos de la doctrina sentada en algunas sentencias de años anteriores, en las cuales había excluido del control contencioso-administrativo, por ejemplo, los actos administrativos emanados de los Inspectores del Trabajo58, y los actos emanados de los Registros Públicos59. Por ello, para excluir o incluir actos administrativos en el ámbito de control con- tencioso-administrativo, la Corte Suprema tuvo que recurrir a identifi- 56 Véase la sentencia de 10-01-80, de la Sala Político-Administrativa dela Corte Suprema de Justicia en Revista de Derecho Público, Nº 1, enero-marzo 1980, p. 130. 57 Véase por ejemplo, Allan R. Brewer-Carías, El control de la constitucionalidad de los actos estatales, cit., pp. 31, 32, 112, 113 y 114. 58 Véase por ejemplo, la Sentencia de 18-06-63, en G.O. Nº 871, Ext. de 26-08-63. Véanse los comentarios de Luis E. Farías Mata en “La doctrina de los actos excluidos en la jurisprudencia del Supremo Tribunal”, en Instituto de Dere- cho Público, Archivo de Derecho Público y Ciencias de la Administración, Vol. I, 1968-1969, cit., pp. 333 y ss. 59 Véase la Sentencia de la Sala Político-Administrativa de 13-03-67, en G.F., Nº 55, 1968, pp. 107 y 116. Sobre esta materia véase Allan R. Brewer-Carías “La impugnación de los actos administrativos de registro ante la jurisdicción con- tencioso-administrativa” en Libro a la Memoria de Joaquín Sánchez Covisa, Cara- cas, 1975, pp. 440 y ss. 56 car una noción de acto administrativo, que le permitiera definir el ám- bito de sus poderes de control. Precisamente por ello, ha sido posible que, los órganos de la juris- dicción contencioso-administrativa, hayan considerado como actos administrativos sujetos a control contencioso administrativo, en primer lugar, actos emanados de una Asamblea Legislativa (órgano legislati- vo) (designación de funcionarios); en segundo lugar, los actos de las Comisiones Tripartitas laborales dictados en función jurisprudencial por órganos administrativos; en tercer lugar, ciertos actos dictados por los Tribunales en función administrativa; y en cuarto lugar, ciertos actos dictados por entidades privadas que cumplen funciones públi- cas60. En la actualidad, por tanto, todos los actos administrativos pueden ser sometidos a control de legalidad e inconstitucionalidad por parte de los tribunales contencioso-administrativos, incluso los actos admi- nistrativos emanados de entidades privadas no estatales en ejercicio de autoridad; y, por supuesto, conforme lo antes expuesto, no sólo los emanados de los órganos del Poder Ejecutivo, sino de los órganos de todos los otros Poderes del Estado. Este control judicial de la conformidad con el derecho (inconstitu- cionalidad o ilegalidad) de los actos administrativos corresponde a los órganos de la jurisdicción contencioso-administrativa de la cual forman parte, según la graduación de la competencia antes indicada, la Sala Político Administrativa y la Sala Electoral del Tribunal Supremo de Justicia; la Corte Primera de lo Contencioso-Administrativo y los Tri- bunales Superiores Contencioso-Administrativos. 60 Véase Allan R. Brewer-Carías, Justicia Contencioso Administrativa, cit., pp. 352 y ss. 57 Los motivos de impugnación de los actos administrativos, con- forme al artículo 259 de la Constitución, que pueden dar lugar a su anulación, son el que sean “contrarios al derecho, incluso por desvia- ción de poder”, lo que abarca todos los motivos de ilegalidad de los mismos, tanto de fondo como de forma61. 61 Idem, pp. 430 y ss.