Monarquías Absolutas: Centralización del poder y reacción en Francia, Apuntes de Derecho Administrativo

¡Descarga Monarquías Absolutas: Centralización del poder y reacción en Francia y más Apuntes en PDF de Derecho Administrativo solo en Docsity! Dret Administratiu Professor: Artur Fontana i Puig Contacte: artur.fontana@uv.es Tutories: No presencials el primer semestre. Dimecres de 6.30p a 8p. Tema 1. Introducció: l’aparició i el concepte de dret administratiu 1. Aparició del dret administratiu La disciplina jurídica del D.A. sorgeix en un moment històric i unes circumstàncies concretes i determinades, després de la revolució francesa. Aquella rev. burgesa de 1789 no va ser fruit de la casualitat sinó una conseqüència d’una situació històrica provinent de segles anteriors. Va ser una reacció política contra les monarquies absolutes. Entre els segles XV i XVIII apareix un nou Estat que es conegut com l’Estat absolut, regit per Monarquies absolutes. Sorgeix el despotisme il·lustrat. Dins de les monarquies absolutes el titular de la corona es converteix per dret propi o diví com a la justificació última de tota mena de poder, de forma que el monarca absolut pot aprovar normes, per exemple pragmàtiques, que siguin contràries a les normes de les Corts, com també nomenar i separar ministres i fins i tot administrar justicia. En les monarquies absolutes l’Estat s’ha convertit en un aparell de dominació, en un sistema polític que monopolitza tot el poder i que darrere d’ell, en últim terme, només es concentra en una o molt poques persones. Aquest tipus de monarquia no és exclusiu d’Espanya sinó que també en el sistema francés, Lluís XIV, Rússia amb Catarina II… El mecanisme a través del qual els titulars de les monarquies absolutes havien centralitzat el poder consistia en què anava llevant el poder a altres centres de poder menors que existien en anterioritat, com els gremis, les corporacions, municipis… En arribar un moment concret de la història, es produeix a França una reacció política contra l’absolutisme, donant lloc a un procés revolucionari que es va perllongar durant uns quants anys. La lluita contra la monarquia absoluta des del punt de vista del pensament i les idees es porta a terme des de dos posicions teòriques que influiran en la rev. francesa i en els anys següents: la teoria de la divisió de poders de Montesquieu i el principi de legalitat de Rousseau. L’objectiu no era abolir la monarquia sinó limitar el poder del Rei. - La divisió de poderes: Montesquieu parteix d’una afirmació bàsica, “tot exercici de poder tendeix a la tirania”. D’aquesta forma, arriba a una idea per evitar dita frase i que l’exercici de poder es convertisca en tirania: que el poder detinga el poder. Hi haurà tres poders i no un. Legislatiu, executiu i judicial. Del legislatiu, Montesquieu diu que es tractarà de l’aprovació de les lleis. De la mateixa forma, del poder executiu afirma que la principal missió és l’execució de les lleis que emanen del Parlament. I, respecte del judicial, aquest s’encarregarà de conèixer els litigis entre particulars i perseguir els criminals. Montesquieu no es va preocupar de definir amb exactitud cadascun dels tres poders, solament les funcions bàsiques ja que els tres poders havien d’estar en equilibri, separats, necessàriament actuats per persones o organitzacions distintes. D’aquesta forma, si no existeix un poder sinó tres distints, ells entre ells es neutralitzen i possibilita que no es desenvoque en tirania. Art. 16 de la Declaració dels Drets de l’Home i del Ciutadà, de 1789: “Tota societat en la qual la garantia dels drets no estiga assegurada ni la separació de poderes determinada no disposa de Constitució”. - Principi de legalitat: Ideat per Rousseau. Una de les principals preocupació que tenia era que les persones tinguessin el major marge de llibertat possible. A més, afirmava que aquesta situació era l’estat natural de les persones, però com es viu en una societat que es regeix per normes, arriba a la conclusió de què aquesta situació de màxima llibertat s’aconseguirà quan la llei siga una autèntica expressió, segons ell, de la voluntat general. Ja que si la llei la fem entre tots, es restringirà la llibertat el menys possible. Per això mateix, les lleis han de ser disposicions de caràcter general que es dirigeixen i projecten els efectes sobre tothom de forma homogènia en tota la societat. Aquesta concepció es troba al llarg de tota la DDHC. El Art. 6 diu: “La llei és l’expressió de la voluntat general”, i si no ho és, no és llei. “Tots els ciutadans tenen dret de participar en la seua formació, personalment o mitjançant representants. Ella, la llei, ha de ser la mateixa per a tots, tant la que tinga per finalitat protegir a les persones com la que castiga”. El principi de legalitat condueix a que un Estat siga democràtic i a més centralitzat, ja que la llei ha de ser la mateixa per tothom, en qualsevol part del territori. justificava perquè el principi de legalitat tenia la finalitat que l’actuació del sector públic fora efectiva. Es van arribar a aplicar lleis singulars per a un cas concret, com per exemple diverses normes legals de plans de desenvolupament econòmic. 3. L’autor de la llei en l’Estat burgès francès només el tenia un òrgan, l’Assemblea Nacional. Per tant, la producció legislativa era un monopoli per als Diputats que representaven als ciutadans. Açò va durar aprox. uns 15 anys ja que ràpidament es va reconèixer que el Govern també disposava potestat reglamentària, és a dir que també podia aprovar disposicions de caràcter general. No en rang de llei sinó en rang reglamentari. En aquest cas també, poc després els sistemes constitucionals han acabat reconeixent al Govern poder legislatiu. Hui en dia s’accepta com a normal que el Govern puga aprovar decrets llei (autèntiques normes legals aprovades pel Govern) que han d’estar justificades en causes d’urgent i especial necessitat i que, posteriorment, han de ser ratificades pel Parlament. També pot aprovar el Govern els decrets legislatius, en els quals el Parlament al aprovar una llei de bases o modificativa habilita al Gov per a que en un termini determinat dicte una norma reglamentària, que aprove un text articulat (quan el Parlament havia aprovat una llei de bases) o, en canvi, aprove un text refòs. El que fa el text refòs és agafar la llei modificada i la modificativa sorgeix un que deroga la llei original i la modificativa. Aquells països que han decidit realitzar una descentralització territorial de poder han creat altres entitats que poden ser els Estats o Comunitats Autònomes, dotades de poder legislatiu, de forma que, com al cas espanyol, les desset comunitats autònomes tenen la respectiva assemblea legislativa. Finalment, l’entrada d’Espanya a la Unió Europea suposa la recepció del dret comunitari i, amb ell, el principi de primacia del dret comunitari. Açò significa que quan la Comissió i, o el Parlament, aproven normes comunitàries, la seua aplicació preval sobre les normes estatals o intraestatals. Països sense règim administratiu Històricament existeixen dos mecanismes a través dels quals intenta transmetre l’actuació dels poders públics i de l’administració. El primer és el règim administratiu, (que suposa una separació de poders, el principi de legalitat i l’existència d’una organització encarregada de verificar quan el poder públic i l’administració ha actuat de forma ajustada a la llei o contrària a la llei). Es parla de països amb règim administratiu i països sense règim administratiu. Dins dels països sense règim, el paradigma és Gran Bretanya, perquè històricament en aquest país el sotmetiment del poder públic de la llei no es va basar en les característiques de l’Estat burgès francès posterior a la revolució sinó en la limitació del poder del Rei que va succeir Gran Bretanya en la rev. de 1686. El sistema de “rule of Law” (Govern de la llei o regla de llei literalment) té els seus orígens en la Carta de Drets de l’època medieval i es va anar formant i, en la formulació de Dicey, es caracteritza per: 4. Tots som iguals davant de la llei. 5. Ninguna persona pot ser sancionada si no existeix un quebrantament clar de la llei. 6. Ningun conjunt de lleis està per damunt dels tribunals. En aquest cas, no existeixen els Consells d’Estat i els tribunals s’encarreguen de jutjar aplicant la llei comú. Es va produir partint d’ací un debat entre Hauriou i Dicey a l’hora de determinar si a GB existeix o no un règim administratiu i en el cas que sí quines serien les característiques. Per a Hauriou les principals característiques són en primer lloc la pressuposició d’una estructura administrativa molt centralitzada. A més, que el control de l’activitat administrativa haurà d’adequar-se a l’activitat de l’administració i per això es tractarà d’uns òrgans específics. Dicey reconeix que tots els ciutadans són iguals davant la llei, que la llei ha de ser aplicada a tothom. És la llei ordinària el que pot fer o no tothom. A més, per a decidir quan existeix una transgressió del rule of law no es queda en un òrgan especialitzat en la matèria sinó que queda en mans dels tribunals de la terra (tribunals ordinaris). Gran Bretanya i els països de la seua influència també disposen d’un dret administratiu en el que l’administració pública disposa de menys poder i facultats i en els quals els ciutadans també disposen de menors mecanismes de control. El control és de menor intensitat tot i que poden conseguir anular l’activitat administrativa quan corresponga. 2. Concepte de dret administratiu El dret administratiu s’ha desenrotllat com el dret individual de les administracions públiques en l’administració, funcionament, relació amb els particulars i els mecanismes de control que els particulars poden exercir sobre les accions que puguen prendre. Aquesta aproximació a una descripció d’alguna forma contrasta amb els esforços que han fet els administrativistes per intentar arribar a un concepte definitori d’aquesta disciplina. Aquest esforç ha estat justificat per diverses raons i motius: a. Les administracions públiques es regeixen pel dret administratiu però en ocasions les administracions també acudeixen al dret privat com quan creem una societat mercantil creada per l’Admón. b. El llenguatge jurídic dels titulars del dret administratiu utilitza cada vegada amb més freqüència legislació administrativa i quan una norma utilitza aquest concepte d’alguna forma està obligat a fixar i delimitar quines matèries queden dins del dret administratiu. Exemples: els recursos de personal i la contractació. c. La materia administrativa també repercuteix en quin és l'àmbit de la jurisdicció contenciós administrativa. A la que correspon decidir quan l’actuació de l’administració ha estat legal o il·legal quan la seua activitat es regeix pel dret administratiu, però no en la resta de casos. Quan l’AP expropia es sotmet al dret administratiu però quan compra pot ser no. D’alguna forma, les primeres concepcions del dret administratiu han repercutit sobre les posteriors i, d’aquesta manera, podem dir que hi han definicions i concepcions de caràcter subjectiu i de caràcter funcional. Concepcions històriques més antigues Primer. Els primers administrativistes a ES i FR intentaven definir el dret administratiu com el dret peculiar, com la legislació singular, que regeix les AP, intentant equiparar la funció executiva amb la funció administrativa. El dret administratiu seria el dret del poder executiu. Es tracta d’una visió subjectiva que influirà en els pensadors posteriors. Segon. Un primer intent seriós de superar aquesta etapa va ocórrer a França. Van començar a distingir que quan l’AP actua no ho fa sempre igual sinó que de vegades ho fa amb poder públic i, per tant, dicta actes de poder públic. Però, en altres ocasions l’administració dicta actes de gestió. Per a aquests autors, el Consell d’Estat només havia d’enjudiciar els actes de poder públic mentres que la recta d’actes (de gestió) havien de ser enjudiciats en els tribunals ordinaris. Tercer. Hauriou parteix de la idea de poder públic però aquest poder públic singularitza a l’administració en relació a la gestió i prestació de serveis públics als ciutadans, de forma que el dret administratiu és tota aquella que té relació amb la creació, gestió i prestació de serveis públics a la comunitat. administrativa que es caracteritza per que la seua finalitat consisteix en servir pels interessos generals. El dret és un dret estatutari, peculiar i específic d’una classe determinada de persones i de les organitzacions jurídico-públiques. Es pot afirmar que les característiques més rellevant del dret administratiu són les cinc següents: 1. El dret administratiu és un dret públic intern. 2. En centrar-se en l’anàlisi de l’organització i activitat administrativa, una part molt important d’aquesta disciplina es dedica a analitzat les potestats, prerrogatives i privilegis de les admón. públiques, ja que totes estes eines s’utilitzen per a dur a terme la seua activitat i procedir a la creació, organització i prestació de serveis públics, i fins i tot per a vèncer la resistència que els particulars puguen mostrar davant l’exercici de l’AP. 3. El dret administratiu també té la característica bàsica de que en principi i per definició el dret administratiu en la seua totalitat constitueix una eina per a protegir i servir els interessos generals i públics, en el sentit de procurar la prestació de serveis públics que satisfacen les aspiracions de la major part de la societat. El titular dels interessos generals és la comunitat i per això mateix les admón. públiques no administren interessos propis sinó interessos d’un altre (de la comunitat). Les admón. són un simple instrument per a executar obres públiques i prestar serveis públics en benefici de la comunitat. 4. El dret administratiu també es caracteritza per ser una disciplina jurídica que garanteix els drets dels ciutadans. Al fixar els poders de l’administració també defineix l’àmbit dels drets dels ciutadans. El dret administratiu regula el poder de l’admón. com els drets dels particulars a impugnar l’AP quan entenga que ha comès accions il·legals. Es pot puntualitzar que el dret administratiu té una vessant tridimensional: en primer lloc el dret administr. s’estudia a ella mateixa; segon, les seues relacions amb altres administracions públiques; i, tercer, les relacions amb els ciutadans. En fixar els límits de les potestats administratives, també posen límits als drets i llibertats particulars. 5. El dret administratiu és una disciplina jurídica que es caracteritza per la seua constant adaptació a la realitat que regula. Dit d’altra forma, el dret administratiu és una legislació que constantment sofreix modificacions i derogacions normatives. Bases constitucionals del dret administratiu Totes les Constitucions o la major part d’elles contenen una regulació del poder públic. Quines organitzacions disposen de poder públic i, per tant, poden manar, com també els mecanismes pels que poden manifestar-se, i també els mecanismes de control que poden exercir els ciutadans quan entenguen que les decisions del poder públic puga haver-los perjudicat en els seus béns o drets. Per això, és important que la CE puga establir respecte del dret administratiu i, en este sentit, hi ha que tenir clara una afirmació evident i es que la CE vigent no conté una reserva de dret administratiu; no conté una reserva que s'haja d’entendre per dret administratiu. Això no vol dir que no diga res sinó que diu moltes coses. En primer lloc, la CE habilita al legislador estatal per a que establisca la legislació bàsica de determinades matèries administratives que són molt importants, com el règim jurídic de les admón. públiques, el procediment administratiu, la contractació del sector públic, la regulació dels treballadors públics i el règim pressupostari. Respecte a tot açò el legislador estatal té competència. En segon lloc, l’Estat tindrà competència plena, a més a més, per a regular altres matèries com per exemple el sistema de responsabilitat comú de totes les admón. públiques i el dret processal, és a dir, la jurisdicció contenciós administrativa. A més, en tercer lloc, la CE conté una organització del poder i formula uns principis generals d’actuació que igualment predeterminen o condicionen quina puga ser l’actuació administrativa. En aquest sentit, es fa referència a cinc qüestions: principi de separació de poders, l’establiment d’Estat de dret, el principi d’actuació administrativa, el control judicial de l’admón, i per últim un principi general de responsabilitat dels poders públics i en particular de responsabilitat administrativa. Aquests cinc aspectes estan tractats a la CE. 1. Separació de poders: Des de que Montesquieu va definir el principi de separació de poders, el constitucionalisme modern admet que el poder no es absolut i que, per tant, està separat en diversos poders, que va identificar en els tres clàssics. Els tres poderes a la CE es troben de forma que regula les Corts Generals en el Títol III, Art. 66 i següents. Les funcions del poder legislatiu consisteixen en la potestat legislativa de l’Estat, el control de l’acció de govern, l’aprovació de pressupostos i altres supòsits que els assigna la CE. D’altra banda, el poder judicial es troba al Títol VI, en l’Art. 117 i següents. S’atribueix l’exercici de la potestat jurisdiccional en qualsevol mena de procesos jutjant i fent complir allò que ha estat jutjat. Aquestes funcions s’encomanen exclusivament als jutjats i tribunals que les lleis determinen i que formen part del poder judicial. Finalment, el Títol IV que regula el Govern i l’Administració, Art. 97 i següents. En aquests preceptes s’assenyala que al Govern correspon la direcció de la política interior i exterior, l’admón civil i militar i la defensa de l’Estat, com també exercirà la funció executiva i la potestat reglamentària. Per un altre costat, la CE no defineix l’admón pública però si estableix que serveix als interessos generals i actua d’acord amb els principis d’eficàcia, jerarquia, descentralització i coordinació amb submissió plena a la llei i al dret. Per tant, es pot dir que la CE acull amb total claredat el principi de separació de poders, en tant en quant assigna els tres poderes clàssics a tres o quatre org. distintes, que colaboraran en els supòsits establerts per llei. Des del punt de vista constitucional no existeix una admón pública ja que la pròpia constitució dissenya una forta descentralització territorial del poder en el Títol VIII de la CE, al preveure la possible creació de cc.aa. i a més reconèixer l’autonomia dels governs locals. No ens trobem davant d’un Estat centralista sinó amb un notable nivell de descentralització. 2. L’establiment de l’Estat de Dret, que garanteix l’aplicació del principi de legalitat. Espanya es constitueix en Estat de dret (també social i democràtic), açò significa que tot l’exercici del poder públic està limitat per la llei. Per una part, la garantia de principi de legalitat i, en segon lloc, el reconeixement de drets fonamentals i llibertats públiques. Des del punt de vista del principi de legalitat, la mateixa CE determina que els ciutadans i els poders públics estan subjectes a la CE i a la resta de l’ordenament jurídic. A l’Art. 103 de la CE es preveu que l’Admón serveix amb objectivitat els interessos generals i actua amb submissió plena a la llei i al dret. Tots estan vinculats al principi de legalitat i les admón públiques la tenen duplicada la vinculació. Des de la perspectiva de drets fonamentals i llibertats públiques la CE estableix que els ciutadans vincularan la funció dels poders públics i seran titulars i protegits pels jutjats i pels tribunals. Fins i tot els drets i llibertats dels Art. 14 a 29 seran protegits i amparats pel Tribunal Constitucional. 3. Molts autos ressalten que l’Art. 103 de la CE estableix que les admón. públiques han d’actuar amb eficàcia. Per això, el principi constitucional d’eficàcia ha d’entendre’s com una directiva que ha de mirar en tot moment qualsevol classe d’activitat administrativa. Aquesta ha de respectar el principi de legalitat, però no només això sinó que ha de ser correcta i adequada en temps i forma, ha de ser eficaç. 4. - La segona part, la dogmàtica. Aquí es troben els drets fonamentals, llibertats i deures exposats a la Constitució. És una part principal del constitucionalisme modern, tot i que hui en dia puga parlar-se de drets constitucionals de tercer o quart nivell, com els drets dels animals, de la seguretat informàtica… Títol I de la CE. - En tercer lloc la part orgànica. En aquesta, es regula la organització dels poders de l’Estat, que en la CE va del Títol II fins al Títol VI. - Per últim, la part tècnica que és aquella que regula determinades matèries com la superioritat de la C, la regulació del Tribunal Constitucional i els mecanismes de reforma de la C. Valor jurídic de la CE: Tant la part orgànica com la part dogmàtica disposen d’eficàcia jurídica directa i immediata. Tots els preceptes constitucionals no tenen la mateixa amplitud. D’un altra banda, dins de la regulació hi ha uns principis o unes directives que també tindran valor jurídic. En moltes ocasions, la C fa referència a la necessitat o la conveniència d’aprovar determinades disposicions legals, el que comporta una crida al poder legislatiu per a què regule una determinada materia. Estes crides que la C fa a les disposicions legals no són sempre homogènies sinó que de vegades es fa referència a la necessitat de lleis orgàniques, en altres a disposicions legals de caràcter ordinari o, fins i tot, altres expressions com legislació bàsica o règim jurídic. Les disposicions legals que puguen aprovar les Corts Generals o les Assemblees legislatives de les CCAA no seran lleis que despleguen la C sinó lleis que regulen un sector de l’ordenament jurídic en el marc de la C. B. Els actes amb rang de llei El concepte de llei és un dels conceptes que ha sofrit més transformacions ja que inicialment el concepte de llei estava impregnat de característiques materials. Rousseau definia les lleis com a disposicions de caràcter generals en tant en quant eren expressió del poble de categoria superior i de força incondicionada. A més a més, la llei com a manifestació del poder legislatiu es directa expressió del principi democràtic que, per tant, té un valor per ell mateix. D’aquest concepte material, del qual ha quedat ben poc, en primer lloc per l’aparició dels Tribunals Constitucionals (no solament a Espanya) que tenen per missió enjudiciar si les disposicions legals s’ajusten al text constitucional i, en segon lloc, perquè la llei ja no es tant una disposició de caràcter general aprovada per una assemblea nacional sinó que hui en dia s'admet sense cap problema que les lleis poden contenir mandats generals com mandats particulars, provinents no solament d’una assemblea legislativa sinó de diverses assemblees i, fins i tot, del Govern respectiu. Aquests poden aprovar decrets llei i decrets legislatius, és a dir, acords del Govern que tenen valor de llei. En resum, el concepte de llei ha sofert una enorme mutació passant de ser expressió de la voluntat general reunida en Assemblea a convertir-se en la decisió que pot adoptar-se tant per diversos parlaments com per diversos governs amb valor de llei Classes de lleis: a. Lleis orgàniques: La distinció entre llei orgànica i llei ordinària és una distinció molt important i està justificada en la CE, tot i que la seua denominació no siga massa clarificadora. A diferència d’alguns Estats com França, a Espanya una llei orgànica és la llei que regula determinades matèries. Aquelles matèries que han de ser regulades per LO estan previstes en l’Art. 81 de la CE, que estableix els 4 grups següents: i. Les lleis relatives al desplegament dels drets fonamentals i les llibertats públiques. ii. Les lleis que aproven els estatuts d’autonomia. iii. El Règim Electoral General. iv. Els altres supòsits previstos per la CE. Referència implícita a més de 30 LO. Que una llei siga orgànica significa en primer lloc que estem davant d’una llei que regula aquestes matèries exposades abans i, en segon lloc, que la seua aprovació, modificació o derogació exigeix la majoria absoluta del Congrés dels Diputats en una votació final sobre el conjunt del projecte. La conclusió és que per a la nostra CE, que determinades matèries s’aproven mitjançant una LO és un mecanisme per a que la regulació de determinades matèries requereixi d’un determinat consens social ja que el Congrés dels Diputats és la cambra legislativa que en major mesura representa la ciutadania. La relació entre Lleis Orgàniques i Lleis Ordinàries no és de jerarquia sinó de competències. Les Lleis Orgàniques que vulneren aquestes determinacions constitucionals seran normes inconstitucionals. A l’hora de determinar les matèries que poden ser regulades per llei, hem d’examinar que vol dir i que significa el fet que la CE algunes matèries les tinga reservades a la llei. La CE reserva la regulació d’algunes matèries a la LO (les de l’Art. 81 de la CE). Qualsevol llei que puga ocasionar la pèrdua de llibertat d’alguna persona és LO,... A la CE hi ha moltíssimes matèries reservades a la Llei Ordinària. Una matèria pot no estar reservada a LO o Llei Ordinària però el legislador decideix fer-ho per Llei. b. Moltes de les matèries que poden ser regulades per Lleis Ordinàries tenen la seua justificació entre la distribució de competències entre l’Estat i les Comunitats Autònomes. Hi ha: i. Lleis bàsiques estatals: és aquella en la que l’Estat es reserva la regulació de la part més important d’una matèria per a que en el conjunt de l’Estat la regulació siga homogènia i, a més, permetre que les CCAA facen lleis de desplegament. ii. Lleis marc: prevista en l’Art. 150.1 de la CE, l’Estat regula els principis, les bases deixant tot el desplegament posterior a les CCAA. iii. Lleis de transferència i de delegació: de competències amb les CCAA (Art. 150.2 de la CE). L’Estat transferirà mitjançant LO facultats corresponents de l’Estat a les Autonomies. iv. Lleis d'harmonització: Art. 150.3 de la CE. L’Estat podrà dictar i aprovar lleis que establisquen els principis necessaris per harmonitzar les disposicions normatives de les CCAA. A més hi ha més tipus especials o específics de lleis de l’Estat, bé per la matèria que regulen. Procediment legislatiu: correspon als Grups Parlamentaris, al Govern, i a la iniciativa legislativa popular. El cas de les proposicions del Govern i la iniciativa popular comença amb una presa en consideració. Una vegada iniciada la tramitació, es passa a una Comissió on es produeix un primer debat i s’aprova un dictamen. Aquest dictamen més les esmenes que es mantenen van al Ple, on es produeix el debat final i la votació. Açò es fa al Congrés i després es passa al Senat on es fa el mateix i, una vegada fet el dictamen aprovat, ha de tornar al Congrés. Per últim, el Congrés aprovarà el text final.