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¡Descarga apuntes de politica social y más Apuntes en PDF de Trabajo Social solo en Docsity! Página 1 Página 2 Contenido CAPÍTULO 1. ORÍGENES, EXPANSIÓN Y CRISIS DEL ESTADO DEL BIENESTAR ................................................................... 6 1 LA INTERVENCIÓN DEL SECTOR PÚBLICO EN CUESTIONES DE REDISTRIBUCIÓN ..................................................... 6 2 GÉNESIS DEL ESTADO DEL BIENESTAR ...................................................................................................................... 6 3 CONCEPTO DE ESTADO DE BIENESTAR ..................................................................................................................... 8 4 OBJETIVOS DEL ESTADO DE BIENESTAR: PRINCIPALES ACCIONES ............................................................................ 8 5 EXPANSIÓN DEL ESTADO DE BIENESTAR ................................................................................................................ 10 5.1 Causas de la expansión del Estado de Bienestar ............................................................................................ 10 5.1.1 Factores económicos .............................................................................................................................. 10 5.1.2 Factores políticos .................................................................................................................................... 10 5.1.3 Factores sociales ..................................................................................................................................... 10 5.2 Teorías explicativas de la expansión del Estado de Bienestar ........................................................................ 11 5.2.1 Teorías explicativas desde la perspectiva de la demanda de bienestar social ....................................... 11 5.2.2 Teorías explicativas desde la perspectiva de la oferta de bienestar social ............................................ 13 6 LÍMITES DEL ESTADO DE BIENESTAR: SU CRISIS (s2)............................................................................................... 14 CAPÍTULO 2. LOS MODELOS DE ESTADO DE BIENESTAR ANTE LA GLOBALIZACIÓN ...................................................... 16 1 CONCEPTOS PARA LA COMPRENSIÓN: POLÍTICA SOCIAL, BIENESTAR SOCIAL Y ESTADO DE BIENESTAR .............. 16 1.1 Bienestar social ............................................................................................................................................... 16 1.2 Estado de bienestar ........................................................................................................................................ 16 1.3 Política social ................................................................................................................................................... 17 2 LOS DESAFÍOS A LOS MODELOS DE BIENESTAR ANTE LA GLOBALIZACIÓN ............................................................ 17 2.1 Sinergias entre la globalización y el bienestar ................................................................................................ 18 2.2 Nuevas soluciones políticas ............................................................................................................................ 19 2.3 Modelos de bienestar y globalización ............................................................................................................. 19 2.3.1 Modelo bismarckiano ............................................................................................................................. 19 2.3.2 Modelo nórdico (s1) ................................................................................................................................ 20 2.3.3 Modelo liberal ......................................................................................................................................... 21 2.3.4 Modelo sureño ........................................................................................................................................ 21 CAPÍTULO 3. ESTRATEGIAS POLÍTICAS PARA EL BIENESTAR SOCIAL EN LA UNIÓN EUROPEA........................................ 23 1 LA UNIÓN EUROPEA COMO ENTIDAD SUPRANACIONAL ....................................................................................... 23 1.1 Documentos para el Bienestar social en la Unión Europea ............................................................................ 23 1.1.1 Tratado constitutivo de la Comunidad Europea ..................................................................................... 23 1.1.2 Tratado de la Unión Europea y Tratado de Niza ..................................................................................... 23 1.1.3 Libro Verde y Libro Blanco ...................................................................................................................... 23 1.1.4 Tratado de Lisboa de 2007 ...................................................................................................................... 24 1.2 Políticas Sociales Comunitarias Específicas..................................................................................................... 24 1.2.1 Educación ................................................................................................................................................ 24 Página 5 12.2 Principio de flexiguridad ................................................................................................................................. 63 12.3 Principios comunes de flexiguridad ................................................................................................................ 63 12.4 Los itinerarios de la flexiguridad ..................................................................................................................... 63 CAPÍTULO 7. POLÍTICA SOCIAL Y EDUCACIÓN ................................................................................................................. 64 1 PERSPECTIVA HISTÓRICA Y COMPARADA ............................................................................................................... 64 1.1 Perspectiva histórica ....................................................................................................................................... 64 1.2 Perspectiva comparada ................................................................................................................................... 64 2 LA POLÍTICA SOCIAL DE LA EDUCACIÓN EN ESPAÑA .............................................................................................. 65 2.1 Proceso histórico-jurídico ............................................................................................................................... 65 2.2 Temas y retos para el próximo futuro: el EEES ............................................................................................... 65 3 UNA EDUCACIÓN INTEGRAL Y SOCIAL .................................................................................................................... 66 3.1 Educación integral y social .............................................................................................................................. 66 3.2 Una Educación democrática y ecológica ......................................................................................................... 66 4 LA EDUCACIÓN MULTICULTURAL: INMIGRACIÓN, RACISMO Y OTROS GRUPOS SOCIALES MARGINADOS ........... 67 4.1 Educación multicultural e inmigración (s2) ..................................................................................................... 67 4.2 Una educación antirracista y para la tolerancia ............................................................................................. 68 4.3 Educación y otros grupos sociales marginados .............................................................................................. 68 4.3.1 Grupos socioeconómicamente desfavorecidos ...................................................................................... 69 4.3.2 Grupos de minusvalías físico-psíquicas ................................................................................................... 69 4.3.3 Grupos con riesgo de exclusión .............................................................................................................. 69 5 EL FUTURO DE LA EDUCACIÓN. POLÍTICAS INTERNACIONALES. LAS NUEVAS TECNOLOGÍAS ............................... 70 5.1 Tendencias actuales de la Educación .............................................................................................................. 70 5.2 Algunos planteamientos internacionales de la Educación ............................................................................. 71 5.2.1 Descentralización educativa ................................................................................................................... 71 5.2.2 Calidad de la Educación .......................................................................................................................... 71 5.2.3 Una gestión eficaz ................................................................................................................................... 71 5.2.4 Educación y empleo ................................................................................................................................ 71 5.2.5 Organismos Internacionales y papel de la Universidad .......................................................................... 72 5.3 Educación y Nuevas Tecnologías..................................................................................................................... 72 6 CONCLUSIÓN ........................................................................................................................................................... 73 CAPÍTULO 8. POLÍTICAS PARA LA PROMOCIÓN DE LA AUTONOMÍA PERSONAL Y ATENCIÓN A LAS PERSONAS EN SITUACIÓN DE DEPENDENCIA ......................................................................................................................................... 74 1 LÍNEAS ESTRATÉGICAS EN EUROPA EN MATERIA DE DEPENDENCIA ..................................................................... 74 1.1 El Consejo de Europa ...................................................................................................................................... 74 1.2 La Unión Europea ............................................................................................................................................ 74 2 CONCEPTOS ASOCIADOS A LA DEPENDENCIA (sep) ............................................................................................... 75 3 LEY DE PROMOCIÓN DE LA AUTONOMÍA PERSONAL Y ATENCIÓN A LAS PERSONAS EN SITUACIÓN DE DEPENDENCIA ................................................................................................................................................................. 76 4 OTROS RECURSOS SOCIALES EN ESPAÑA PARA LAS PERSONAS EN SITUACIÓN DE DEPENDENCIA ....................... 77 Página 6 CAPÍTULO 1. ORÍGENES, EXPANSIÓN Y CRISIS DEL ESTADO DEL BIENESTAR 1 LA INTERVENCIÓN DEL SECTOR PÚBLICO EN CUESTIONES DE REDISTRIBUCIÓN La respuesta que suministra el mercado a la cuestión de ¿para quién producir? es “para el que puede pagar el precio exigido en el mercado”. Sin embargo, esta capacidad de pago dependerá, a su vez, del reparto funcional de renta suministrado por el propio mercado. No obstante, puede ocurrir que el mercado –al asignar la renta en función de lo que previamente se ha aportado al sistema económico- pueda dar lugar a un reparto que no es justo porque “lo justo” sería recibir, no en función de lo aportado, sino de lo que se necesita. Por eso, un elemento de extraordinario importancia para explicar el crecimiento de la presencia pública en la economía es el desarrollo del Estado del Bienestar cuya evolución irá unida a la propia evolución de la economía, ya que la generalización de los procesos productivos a gran escala (modelo fordista) colocaba en una situación de vulnerabilidad y riesgo a un mayor número de trabajadores pero, al tiempo, hacía necesario mantener un nivel de empleo estable con el fin de estimular el consumo y la demanda agregada. Por ello, se ha requerido la intervención continua del Estado como regulador y gestor, intervención que se ha desarrollado de diferentes formas, dando lugar a la asunción de responsabilidades con el fin de lograr determinados objetivos (seguridad, estabilidad, crecimiento) y la necesidad de instaurar una concertación social como práctica generalizada para resolver conflictos en el seno del aparato productivo, que ha supuesto la mejora de la cohesión social y la pacificación de los conflictos al atenuar las desigualdades entre sus miembros. De este modo, la intervención pública en la economía se amplía y se legitima, especialmente en lo relativo a la consecución del pleno empleo, la redistribución más equitativa de las rentas, la generalización de la protección social e, incluso, en aspectos meramente productivos. 2 GÉNESIS DEL ESTADO DEL BIENESTAR No existe acuerdo unánime al señalar los orígenes del Estado del Bienestar (EB), aunque el antecedente próximo es fechado después de la II Guerra Mundial y se considera como una forma de intervención del sector público en la economía. Sin embargo, es posible encontrar antecedentes remotos del mismo en las denominadas Leyes de pobres o en la legislación social alemana promulgada por el Canciller Bismarck. Algunos autores distinguen en la evolución de los sistemas de bienestar tres momentos diferenciados en el tiempo:
El período de experimentación (1870 – años 20 del siglo XX)
El período de consolidación (1930-1940)
El período de expansión (1940-1960) Lo que parece ser un lugar común es la consideración del Estado de Bienestar como una necesidad histórica que ha permitido dar respuesta a una serie de disfunciones –que afectaban a la sociedad industrial competitiva- que el Estado liberal no era capaz de resolver, contando con el apoyo del desarrollo cultural y tecnológico inherente al proceso de industrialización de las economías. Su génesis tiene lugar en un momento en el que las instituciones existentes (el Estado liberal, la Iglesia, la familia) no fueron capaces de resolver satisfactoriamente los problemas derivados de una sociedad en la que la pobreza y la desigualdad pasaron a convertirse en cuestiones de índole social y política (la denominada “cuestión social”). Los procesos de distribución de rentas surgidos de la acumulación de capital –que sustentaban el modelo de producción capitalista- generaron la necesidad de que el Estado interviniera activamente en la economía con el fin de ejercer en la misma una “acción compensatoria” que atenuara los desequilibrios y aliviara o evitara –en la medida de lo posible- las tensiones sociales. Página 7 Así, el Estado social –que sucede al Estado liberal- se erige en la extensión de la política social a las clases medias y a otros campos del bienestar social, transformando la política social sectorial en política social generalizada. A esta extensión y aceptación social de la intervención pública en la economía contribuyeron algunos acontecimientos de índole extraeconómica tales como la generalización del sufragio universal, pero también otros de naturaleza económica como la Gran Depresión (1929), que puso de manifiesto la debilidad del modelo de producción capitalista y los efectos perversos que el mismo podía provocar. El deseo de atenuar los efectos negativos del sistema capitalista, que había puesto de manifiesto que el mercado no garantizaba una adecuada distribución de recursos y un crecimiento económico equilibrado, o los de la industrialización, la generalización del consumo de bienes de vida limitada (coches), o la mayor movilidad social y geográfica, propiciaron la aparición de nuevos problemas (contaminación, chabolismo, necesidad de nuevos medios de transporte), que el Estado de Bienestar trataría de resolver. Para hacer frente a los primeros (la ineficiencia del modelo capitalista) se justificaron medidas de política económica intervencionistas (seguridad social y pensiones), que serían ampliadas años después con la actuación del Informe Beveridge de 1942 que preveía la constitución de un sistema de beneficios sociales que fuera capaz de proteger a los ciudadanos “desde la cuna hasta la tumba” y que atacara los cinco grandes males de las sociedades modernas: la indigencia, las enfermedades, la ignorancia, la suciedad y la ociosidad. Para ello, el Programa incluía un sistema de seguridad social unitario que manejaría las pensiones –enfermedades, maternidad, vejez, viudedad y desempleo-, aplicable a toda la población, un servicio nacional de salud (atención médica gratuita con cobertura universal) y un sistema de asistencia nacional (para complementar los subsidios de la Seguridad Social cuando fueran insuficientes), orientados al logro del mínimo de subsistencia deseado, otorgando prestaciones familiares universales y adoptando el objetivo del pleno empleo como política de Estado, extendiendo los beneficios a la educación, la vivienda y la atención especializada a niños. De forma sintética, los objetivos del modelo de Lord Beveridge eran garantizar a los ciudadanos un nivel mínimo de ingresos, es decir, la abolición de la miseria, prever riesgos futuros con el fin de erradicar las situaciones de necesidad, completar la previsión individual frente al riesgo –de forma que se respetara la responsabilidad individual-, articular un sistema unificado de Seguridad Social basado en tres pilares: el Seguro Social, la Asistencia Nacional y los Seguros Voluntarios, y fomentar el pleno empleo para conseguir aumentar la riqueza material de los individuos y elevar el grado de felicidad de la sociedad. Así, el incipiente Estado de Bienestar encontraría, tras la IIGM, el contexto adecuado para consolidarse y generalizarse, fruto de la necesidad de reconstruir las maltrechas economías europeas tras el conflicto bélico, del recuerdo de los nocivos efectos del desempleo padecido tras la Gran Depresión, del crecimiento económico sin precedentes que se produce a raíz de los programas de reconstrucción (Plan Marshall) y de la aceptación y el éxito de las teorías económicas de Keynes. Después de la IIGM, Keynes se da cuenta de que es posible consumir y que el ahorro no es tan virtuoso como se pensaba. Por un lado, las clases trabajadoras pueden desear acceder al consumo con limitaciones y las clases capitalistas, que han perdido su confianza en el futuro, pueden desear ampliar su satisfacción mientras ello sea posible. Así, el ahorro, que había sido considerado durante mucho tiempo como un comportamiento económico beneficioso, puede conducir a la “paradoja de la frugalidad”1, de manera que, sólo estimulando el consumo y, por consiguiente, la demanda, se puede impulsar el círculo virtuoso del crecimiento económico que permite que todos puedan consumir más. Así, se produce un notable cambio en la orientación de la economía, el sector público debe intervenir activamente con el fin de reactivar la inversión y aumentar la capacidad de consumo de sus ciudadanos mediante la implementación de programas y políticas de contenido social tendentes a mejorar la capacidad de compra (y de 1 Con esta denominación se conoce el fenómeno en virtud del cual el ahorro (frugalidad) –que es un comportamiento elogiable a nivel individual- puede resultar perverso en términos agregados ya que, cuanto más se ahorre, menos se consume y, por lo tanto, menos se demanda, de modo que se estimula la caída de la actividad económica. Página 10 5 EXPANSIÓN DEL ESTADO DE BIENESTAR Esta diversidad de fines ha contribuido a la expansión de los sistemas de bienestar ya que sus beneficios se irradian, en diferente grado, a casi toda la población. Por eso existe Estado de Bienestar en la práctica totalidad de los países desarrollados y se considera que cualquier reducción del mismo es un paso atrás en los lentos procesos de conquista social de los que es fruto. 5.1 Causas de la expansión del Estado de Bienestar En la expansión del Estado de Bienestar han concurrido diferentes factores de índole social, económica y política, que condicionan sus objetivos y su propia legitimación a medida que se ha impulsado el desarrollo del mismo. La influencia de las ideologías y el contexto socioeconómico en el que se han desarrollado los distintos modelos de bienestar han propiciado la existencia de similitudes entre formas inicialmente antagónicas de concebir el protagonismo (responsabilidad) del sector público en las cuestiones vinculadas al bienestar de su población, pero al mismo tiempo han ido debilitando el sustento ideológico del que gozaban en sus orígenes. 5.1.1 Factores económicos Durante la fase posterior a la IIGM, la economía de los países desarrollados atravesó por un período de expansión y crecimiento. La necesidad de resolver los problemas inherentes a la falta de crecimiento o de pleno empleo y de corregir el desigual reparto de renta suministrado por el mercado contribuyó, no sólo a la aparición, sino al ulterior desarrollo del Estado de Bienestar. Además, el Estado de Bienestar contribuyó a reducir los costes laborales para el capital ya que supuso la socialización del coste en educación, sanidad, formación técnica y un elevado grado de sustitución de salarios directos por salarios sociales o indirectos mediante el suministro gratuito de bienes y servicios públicos. La teoría keynesiana2 se prolongó hasta la crisis de los años setenta, momento en el que la precariedad de los sistemas de bienestar se puso de manifiesto: por un lado, se socavaron las bases financieras que los sustentaban (la caída de la actividad económica redujo la recaudación impositiva y produjo una gran elevación del desempleo, con la consiguiente caída de las cotizaciones) y, por otro, se dispararon algunas partidas importantes del gasto social como, por ejemplo, la protección al desempleo, o las jubilaciones anticipadas como consecuencia de los procesos de reconversión industrial. En este momento se empieza a cuestionar la intervención del sector público en la economía. 5.1.2 Factores políticos El Estado era el encargado de facilitar la integración social mediante la progresiva extensión de servicios como la sanidad, la educación o las pensiones a la casi totalidad de la población. Así, la responsabilidad del bienestar de los ciudadanos había traspasado del ámbito familiar, convirtiéndose en una de las funciones primordiales del Estado, generalizándose lo que ha venido en llamarse “esperanza de Estado” (aunque él no fuera el encargado directo de producir los bienes para alcanzarlo). La intervención del Estado permitió la integración de las organizaciones obreras en el sistema capitalista, eliminando las posibilidades de transformación brusca del sistema político y posibilitó la síntesis entre la libertad económica y la igualdad social. Marshall en 1950 consideró que el Estado de Bienestar era la realización de los derechos sociales, después de alcanzar el reconocimiento de los derechos civiles (s. XVIII) y los políticos (s. XIX). El Estado de Bienestar, institucionalizando los derechos sociales, habría contribuido a una mayor estabilidad política y al mantenimiento de la paz social por medio de una mayor interacción social y legitimidad del sistema económico. 5.1.3 Factores sociales La ampliación de los derechos de los ciudadanos en el campo social ha dado lugar a la extensión progresiva del número de personas que pueden acceder de forma gratuita a un catálogo cada vez más amplio de servicios sociales. Esta universalidad hace necesario que sean las instituciones públicas las únicas que puedan garantizar el acceso de 2 Keynes propugnaba como medida para salir de la grave crisis económica (Gran Depresión de 1929) una mayor presencia pública en la economía –vía más gasto- en un momento en que la iniciativa del sector privado se había revelado manifiestamente insuficiente. Página 11 todos los ciudadanos y sin discriminación a dichos servicios para poder estar así plenamente integrados y activos en la sociedad. Desde un enfoque de protección basado en la prueba de recursos (mean test) o en la especial situación de riesgo derivada de la participación en el proceso productivo, se ha pasado a ofrecer un catálogo cada vez más amplio de servicios y prestaciones que se suministra, no sólo a quienes carecen de recursos o a los trabajadores y sus familiares, sino a toda la población, al considerar dichos beneficios como un derecho inherente a la condición de ciudadano. Esto hace que concurran en el Estado de Bienestar tres funciones, que han permitido la legitimación del mismo desde sus propios orígenes. Son las siguientes:
La intervención en la economía para mantener el pleno empleo y proteger a los trabajadores de los riesgos inherentes a su participación en el mercado de trabajo.
La provisión pública de una serie de servicios de carácter universal (educación, sanidad, vivienda, seguro de desempleo…) con el fin de reducir las desigualdades derivadas de un estricto funcionamiento del mercado y mejorar el bienestar de los ciudadanos.
La responsabilidad estatal en el mantenimiento de un nivel mínimo de vida que se entiende como derecho social y no como caridad pública para una minoría, es decir, la reducción de la pobreza y la atenuación de las desigualdades. Dado su carácter instrumental al servicio de la consecución de importantes objetivos económicos, es prácticamente impensable concebir una economía desarrollada sin una presencia activa del sector público en numerosos aspectos vinculados al quehacer del ciudadano. 5.2 Teorías explicativas de la expansión del Estado de Bienestar Además de los factores de diferentes naturaleza que han propiciado el desarrollo del Estado de Bienestar en los diferentes países, la doctrina ha tratado de argumentar –desde el punto de vista teórico- su éxito, elaborando diversas teorías que, a efectos expositivos se pueden agrupar en dos grandes categorías:
Teorías explicativas desde la perspectiva de la demanda de bienestar social: teoría del industrialismo, teoría socialdemócrata, teoría neomarxista, teoría política corporatista o de grupos de interés.
Teorías explicativas desde la perspectiva de la oferta de bienestar social: el papel de los políticos, el papel de la burocracia, la propia forma organizativa del sector público. 5.2.1 Teorías explicativas desde la perspectiva de la demanda de bienestar social Se basan en factores institucionales como el aumento de renta, o el incremento de la población. a) Teoría del industrialismo Esta teoría enfatiza los factores socioeconómicos como los principales determinantes del EB. El EB es el resultado necesario del desarrollo industrial y tecnológico de forma que, cuanto más alto sea el grado de desarrollo tecnológico y más elevado sea el número de ancianos entre la población total, mayor será el gasto en bienestar. La causa reside en que la industrialización somete a la población a nuevos riesgos y a una mayor movilidad y debilita los mecanismos asistenciales tradicionales (familia, caridad). A ello se añaden las consecuencias derivadas de la incorporación masiva de la mujer al trabajo. La base económica de este modelo es la Ley de Wagner, en la que las variables económicas y demográficas relacionadas con el proceso de industrialización son las que explican el incremento del EB en la medida en que concurren las siguientes circunstancias:
Se demanda una población más preparada
Se ha producido el cambio del modelo familiar (de la familia extensa a la nuclear o monoparental)
Se ha generalizado el envejecimiento de la población
Han aparecido y se han extendido nuevos riesgos
Se ha producido la modernización de las sociedades que, al tiempo, se han hecho más urbanas Página 12 Según la “teoría de la convergencia”, los países desarrollados con regímenes democráticos, cuando han experimentado un proceso de crecimiento económico han convergido en los programas básicos de protección, en la extensión de su cobertura y en provocar un rápido crecimiento del gasto social. Esta teoría presenta algunas debilidades como no permitir justificar la totalidad del crecimiento del gasto público, apenas conceder importancia a los factores políticos e institucionales que favorecen la expansión del gasto social, no argumentar las diferencias en los programas sociales de los diferentes países industrializados. b) Teoría socialdemócrata o hipótesis de los recursos en el poder Su propósito es analizar el impacto de las ideologías sobre el desarrollo del EB. Es la teoría de la “movilización de clase” y pretende medir la influencia de la ideología (de las élites, de la masa o del partido gobernantes) en el desarrollo del EB, así como de otras variables de carácter político, como el sistema electoral o el grado de corporatismo. Se consideran variables explicativas relevantes: la ubicación del partido gobernante en el espectro derecha- izquierda, la forma en que se articule la participación de la clase media y baja en la política, es decir, el grado de organización del movimiento obrero y su poder reivindicativo, que pueden estar más o menos institucionalizados. Para los defensores de esta teoría, el EB es el resultado de las luchas sociales y políticas del movimiento obrero organizado, tanto a nivel político como sindical. El control estable y fuerte de la clase trabajadora sobre el gobierno es el que hace posible que aquélla utilice la política pública para intervenir en los procesos distributivos. El EB se entiende como un proceso de desmercantilización impulsado por los movimientos obreros opuestos a la función mercantilizadora del mercado. Esto explicaría, por ejemplo, que los altos niveles de bienestar en los países escandivanos se deban al dominio de los partidos de izquierda en el poder. Las principales debilidades de esta teoría residen en los siguientes elementos:
Las políticas redistributivas de los gobiernos socialdemócratas han tenido un escaso impacto.
Olvidan otros factores relevantes (etnia, raza, religión) que han protagonizado conflictos importantes en el desarrollo del EB y han propiciado la protección de otros grupos de riesgo que no coinciden con las clases sociales.
La influencia de los factores políticos y sindicales sobre el EB no es homogénea y no explicaría por qué crece, por ejemplo, el gasto en pensiones.
Tampoco es homogénea la infuencia de la ideología del gobierno sobre el EB porque los gobiernos conservadores o demócrata-cristianos también han provocado la expansión del gasto social. c) Teoría neormarxista Para esta teoría, el EB es funcional con los intereses de la clase capitalista, tanto desde el punto de vista económico, como político. Económicamente, porque consigue neutralizar la lucha de clases al integrar a la clase trabajadora en el sistema capitalista. El Estado, pues, sirve a los intereses de la clase dominante y se convierte en un instrumento controlado por los representantes de la clase dominante que se utiliza para reprimir la protesta de la clase trabajadora, que procura la reproducción de la fuerza de trabajo y garantiza la supervivencia del capitalismo. Desde este enfoque, el EB no tiene ninguna capacidad para reducir las desigualdades sociales. Las principales debilidades residen en los siguientes puntos:
No profundiza en las causas últimas de la crisis del sistema capitalista y la intervención estatal
No tiene respaldo empírico que la avale suficientemente
Margina otras formas de protección que no son el mercado y el Estado, como la familia o las ONG
No explica las analogías entre los modelos de EB de países socialistas y capitalistas Página 15 y, por consiguiente, el gasto), a que existen diferencias de información entre las empresas y el Estado, o al hecho de que el usuario demanda cada vez más presencia pública y menos protagonismo del mercado. Al margen de los planteamientos ideológicos que se rebelan contra esta mayor presencia pública, se debe hacer referencia a la sostenibilidad económica de dicha intervención. Desde esta perspectiva, los límites del EB vendrían condicionados por los límites fiscales de la propia dimensión del gasto público y habrían dado lugar a la “crisis fiscal del Estado”. Existe una contradicción entre la acumulación de capital y los gastos sociales ya que el excedente social se sigue apropiando privadamente, mientras que los costes sociales cada vez están más socializados. La crisis fiscal del Estado surge como consecuencia de tres hechos concurrentes:
Que el capital monopolista socializa cada vez más los costes del capital y los gastos de producción, pero no los beneficios, ya que éstos tienden a concentrarse en determinados colectivos (los destinatarios preferentes de ciertos componentes del gasto social)3.
Que los costes salariales suben más que la productividad en el sector estatal.
Que el Estado debe cubrir las crecientes necesidades sociales que el capital no cubre, por lo que se produce un incremento del número de personas dependientes del Estado, propiciando la esperanza creciente de Estado. Es el Estado el que debe subvenir a las necesidades (crecientes) de sus ciudadanos, liberando a la previsión individual o a la familia de hacerlo. La pérdida de legitimidad de la acción pública conduce a la ruptura del consenso social. En este nuevo contexto económico se eleva el coste de oportunidad de allegar recursos crecientes para las finalidades propias del EB. Se modifica el vínculo entre la condición de estar integrado en el mercado laboral (ser trabajador) y tener derecho a recibir un conjunto de prestaciones que se consideran la proyección necesaria de los derechos sociales. La actual crisis del EB procede, en gran medida, de su falta de adaptación a los nuevos problemas que surgen de las cambiantes estructuras sociales, especialmente del entorno familiar (que se ha modificado) y laboral (que está sometido a los avatares de una economía cada vez más internacionalizada). Los límites a la intervención del sector público en la economía vienen determinados por la eficiencia / ineficiencia en su actuación ya que el hecho de necesitar más recursos para atender a más personas y suministrarles más y mejores prestaciones no está exento de costes de oportunidad que se concretan en términos de la dificultad para allegar ingresos suficientes con los que financiarlas, además pueden dar lugar a la aparición de efectos perversos en el comportamiento de los ciudadanos, por ejemplo, los desincentivos que se producen en el mercado de trabajo al reducir la oferta del mismo como consecuencia de la existencia de prestaciones de desempleo o en el crecimiento del gasto sanitario derivado de una utilización poco responsable de los fármacos y servicios o de la realización de prácticas de vida poco saludables. En todo caso, los límites del EB dependen, dada la forma en que se financia y el tipo de prestaciones que suministra, de la fase del ciclo económico: cuando la economía está en una etapa expansiva, hay ciertos componentes del gasto social que tienden a disminuir, al tiempo que las bases financieras del mismo se refuerzan. Por el contrario, cuando la economía está en una fase recesiva, ciertos componentes del gasto social se incrementan y es más difícil y costoso recaudar impuestos y obtener cotizaciones sociales. Es conveniente defender unos límites razonables del EB que eviten el sesgo de tener que delimitarlo según las fases del ciclo económico y que obedezcan, sobre todo, a criterios de racionalidad y de eficiencia económica. 3 Es lo que se ha llamado “políticas de costes difusos y beneficios concentrados”. Página 16 CAPÍTULO 2. LOS MODELOS DE ESTADO DE BIENESTAR ANTE LA GLOBALIZACIÓN 1 CONCEPTOS PARA LA COMPRENSIÓN: POLÍTICA SOCIAL, BIENESTAR SOCIAL Y ESTADO DE BIENESTAR A grandes rasgos, mientras que el Bienestar social se relaciona con los valores, el Estado de bienestar lo hace con las decisiones políticas, económicas y administrativas que afectan a los ciudadanos y se materializan en políticas sociales concretas. 1.1 Bienestar social Analizaremos, primero, el concepto Bienestar social. El bienestar se utiliza para describir un tipo de servicios que provee a los ciudadanos y les protege en diversas circunstancias potencialmente adversas. En todas las sociedades avanzadas existen tres pilares fundamentales que abastecen de bienestar social: la familia, unida por el principio de reciprocidad; el mercado, basado en el intercambio y el Estado que, bajo el principio de igualdad de derecho de los ciudadanos a unos niveles mínimos de bienestar, trata de redistribuir allí donde existe desigualdad. 1.2 Estado de bienestar Al aparecer asociado el concepto bienestar con el de Estado, presenta diversas acepciones dependiendo del país en el que se analice. En el entorno de países de la UE el concepto Estado de Bienestar se utiliza junto al de protección social, donde los diversos agentes intervienen en la provisión de bienestar social. En los Estados Unidos, sin embargo, el bienestar social se traduce en asistencia económica para las personas en situación de pobreza. Lo que todos los modelos de Estado de bienestar tienen en común es que establecen un modelo ideal propio de provisión de bienestar en el que el Estado acepta la responsabilidad de universalizarlo a todos los ciudadanos. Existen varios tipos de intervención del EB que afectan directamente a los ciudadanos: servicios públicos como la sanidad, la educación, el apoyo a las familias, los servicios sociales y la vivienda, principalmente; transferencias sociales de fondos públicos de unos ciudadanos (trabajadores y empresarios) a otros, como las pensiones de vejez, viudedad o discapacidad; “intervenciones normativas”, leyes y normas mediante las que el Estado u otras unidades administrativas contribuyen a consolidar el bienestar y a proteger a los ciudadanos; e “intervenciones públicas” que tratan de establecer condiciones laborales óptimas para el desempeño del trabajo de los ciudadanos. Los modelos de Estado de bienestar El EB constituye un modelo ideal de provisión universal, de protección mediante servicios sociales articulados a través de políticas sociales. El modelo de EB cuenta con diferentes acepciones dependiendo del país en el que esté instaurado, aunque existen unos modelos tipo para los países de la UE: liberal, bismarckiano o conservador y nórdico o socialdemócrata. Algunos autores añaden el modelo “sureño” para referirse a las especificidades que presentan los países del sur de Europa. El modelo liberal (países anglosajones) limita las actuaciones a la pobreza, comprendida como un problema del individuo en particular, no como un problema social estructural. La población por sí misma es capaz de contratar su propia provisión social ante situaciones de contingencia y necesidad. El mercado prevalece como mecanismo de asignación de recursos y el Estado sólo interviene para corregir externalidades de la economía, generalmente con el objetivo de conseguir que los considerados pobres se inserten en el mercado. Encontramos Estados conservadores o bismarckianos en Europa Occidental (Alemania, Francia, Bélgica, Austria y Holanda). El Estado y las instituciones públicas intervienen en los procesos socieconómicos, atribuyendo beneficios a partir de criterios de clase y representación política. Los beneficios sociales que no constituyen derechos universales tienden a reforzar la estratificación social. Los EB bismarckianos se articulan en torno al seguro social ligado al salario del ciudadano. Los criterios de acceso al sistema de bienestar social implican un trabajo formal y el pago de un seguro social. Es un sistema corporativo en el que los objetivos son reforzar el sistema de estratificación social y la familia tradicional. Página 17 El modelo socialdemócrata se describe a partir del paradigma beveridgeano y la socialdemocracia escandinava. Basa su financiación en contribuciones de los trabajadores, empleadores y Estado, aunque con cobertura universal. El modelo socialdemócrata desarrolló un sistema público burocratizado y centralizado a nivel nacional y sostenido por el principio de seguridad social. Con marcado carácter universalista, se sustentó en el traspaso de las responsabilidades financieras del bienestar social desde los individuos a los empleadores, el Estado y el conjunto de la sociedad basándose en un sistema de impuestos en el que se implica a todos los actores sociales. Este modelo pretende proteger a todos los ciudadanos frente a contingencias como la enfermedad, el desempleo o la vejez, garantizando ingresos mínimos. El modelo nórdico, que encontramos en países escandinavos, tiene como principal objetivo erradicar el desempleo y alcanzar el pleno empleo como mecanismo de inclusión y bienestar social. El modelo socialdemócrata y la socialdemocracia escandinava conciben los riesgos sociales como consecuencias del funcionamiento del mercado y por eso asumen el bienestar de todos los ciudadanos, no sólo de los pobres o los asalariados, sino como una “cuestión social” de responsabilidad colectiva y solidaria. El principio de universalidad de las políticas sociales es indiscutible y complementa los derechos civiles y políticos estableciendo una nueva dimensión a la ciudadanía, la social. Esto implica el derecho de todos a vivir de acuerdo con los estándares de bienestar prevalecientes en una sociedad. Existe otro modelo de EB, el modelo sureño o basado en la familia. En este caso el Estado garantiza un nivel básico de seguridad social asumiendo la existencia de asistencia informal provista por redes familiares, tal y como sucede en España e Italia, en donde la familia es imprescindible en el abastecimiento de bienestar social a sus ciudadanos. 1.3 Política social De manera extensa el término Política social hace referencia a medidas que los gobiernos adoptan para abastecer de protección y bienestar a los ciudadanos, así como al modo en el que se implantan y a su estudio académico. Las medidas gubernamentales que se adoptan mediante la política social se relacionan con los servicios sociales, y como hemos indicado, con el Estado de bienestar. La política social es la relativa a la administración pública de la asistencia, es decir, al desarrollo y dirección de los servicios específicos del Estado y de las autoridades locales, en aspectos como la salud, educación, trabajo, vivienda, asistencia y servicios sociales. Política que tendría como finalidad la de paliar determinados problemas sociales o, de una forma más modesta, perseguir objetivos que generalmente son percibidos como respuesta a tales problemas. 2 LOS DESAFÍOS A LOS MODELOS DE BIENESTAR ANTE LA GLOBALIZACIÓN Lo que se denomina globalización ha sido conceptualizado de diversos modos, entre otros como “la segunda modernidad”; “la sociedad red en la era de la información”; la “des-modernización” o “la modernidad tardía”. Cada uno de los anteriores términos enfatiza algún aspecto indispensable para comprender el fenómeno. Si la globalización es concebida como el momento histórico en el que la primera modernidad y la segunda coinciden históricamente, se enfatizan los riesgos de confluencia de las instituciones que han caracterizado la primera modernidad, tales como los Estados nacionales, el capitalismo, la industrialización, el trabajo asalariado, la relación entre ciencia y tecnología, el modo de organización de la vida social, etc. Encontramos la coexistencia de modelos de sociedades cerradas con nuevas instituciones, consecuencia de la segunda modernidad, en donde las sociedades y la economía son abiertas. Si se interpreta la globalización como parte de la sociedad red en la era de la información se subraya el proceso de expansión y aceleración del capitalismo unido a la revolución tecnológica que comenzó durante los años 70. Este fenómeno da lugar a grandes desigualdades sociales a nivel planetario y es la principal fuente de productividad, poder y separación entre economías e identidades culturales entre la red y cada sujeto. Cuando la globalización se asocia con la des-modernización, se trata de destacar la ruptura de la interdependencia entre el individuo y las instituciones modernas, sobre todo el Estado y el mercado. La perspectiva de la modernidad Página 20 sistemas, el de mercado-trabajo y el de matrimonio que permiten acumular beneficios y servicios. Los costes de los sistemas de protección social se articulan mediante seguro social. 2. Principio de equivalencia: el nivel de ayudas recibido depende de la contribución realizada e indirectamente de la cuantía del salario. 3. Equidad horizontal: se relaciona principalmente con el ciclo de la vida laboral y personal de manera que las últimas etapas de la vida quedan cubiertas en términos económicos por medio de la jubilación. También afecta a las familias con hijos ya que son cubiertos costes relacionados con la infancia. 4. Autogestión: la intervención directa del Estado es la última de las opciones, primando la intervención de otras instituciones sociales más cercanas al ciudadano, como la familia o la comunidad, por ejemplo. La gestión se articula a partir de los representantes de los trabajadores, los propios trabajadores y el Estado. 5. Inclusión en la estructura social: este modelo de bienestar se refiere no sólo a los individuos y a su capacidad, sino a los individuos en términos de sus estatus familiar y social, favoreciendo las familias tradicionales y a ciertos grupos sobre otros. Específicamente, en la interacción entre el modelo bismarckiano y la globalización, intervienen factores endógenos y exógenos. Entre familia y Estado de bienestar tiene lugar una relación indirecta. Los aspectos más importantes de la globalización que intervienen en el EB bismarckiano son: 1. La fórmula de financiación de las estructuras de bienestar: la financiación se ha convertido en un elemento de presión en términos de gastos e ingresos desde el momento en el que el descenso del empleo reduce los ingresos públicos, al mismo tiempo que aumenta la demanda de gasto social. 2. La naturaleza de la demanda de servicios: esta cuestión está relacionada con la capacidad de los Estados para adaptarse al incremento del número de demandantes de servicios sin recursos. 3. Los beneficios sociales en relación a la globalización intervienen en la flexibilidad: el EB bismarckiano tiene capacidades limitadas para responder con flexibilidad a los cambios del ambiente que propicia la globalización. 4. La rígida orientación de este tipo de EB suele limitar las respuestas a la globalización, que demanda sujetos flexibles. Cuanto más móvil y flexible es la gente para adaptarse a la globalización, más individual y menos familiar es. Este tipo de Estado favorece en mayor medida a organizaciones sociales como la familia. 2.3.2 Modelo nórdico (s1) Este modelo representa el prototipo de EB con carácter marcadamente social y universal, que mediante políticas públicas de gran esfuerzo presupuestario, político y administrativo busca alcanzar el bienestar de sus ciudadanos. Desde este modelo de EB se legitiman una serie de requisitos económicos y sociales: universalidad e igualdad de los derechos sociales de todos los individuos y grupos sociales; responsabilidad gubernamental; igualdad de ingresos y de género, así como la persecución del pleno empleo. La universalidad en las políticas sociales se refiere a cómo todos y cada uno de los ciudadanos tiene derecho a los servicios y las transferencias por parte del Estado. Desde el punto de vista nórdico, la igualdad se refiere siempre a dos aspectos, tanto a la redistribución de los ingresos como al género (altos niveles de empleo). Dinarmarca, Finlandia, Noruega y Suecia se sustentan en pequeñas economías desarrolladas a partir de sistemas nacionales de producción con clara orientación de exportación y basadas en lo que ellas mismas denominan sociedad del conocimiento (knowledge society). La estructura social está compuesta principalmente por trabajadores y granjeros. Además, el mercado de trabajo ha permitido el acceso de las mujeres, cuya participación ha sido alta. En estos países las principales estrategias económicas y políticas relacionadas con el bienestar han sido una cuestión de Estado por lo que no se han visto afectadas significativamente a lo largo del tiempo por los cambios de gobierno. En estos países, tanto en las políticas de empleo como en las demás políticas sociales, la llamada línea de trabajo (work line) ha sido principal. Los jóvenes desempleados, por ejemplo, tienen que participar en programas educativos específicos y realizar algún tipo de trabajo, no sólo recibir ayudas económicas. Página 21 El objetivo social de igualdad lleva a medidas que están aumentando la aceptación de salarios más bajos para los jóvenes. Además, se reducen los impuestos a los productos noruegos y suecos con el objetivo de conseguir incentivar la creación de empleo (existe una aceptación de la correlación entre incentivos, impuestos y nivel de empleo). Los servicios sociales estatales han reducido su plantilla en nombre de la eficacia. Sin embargo, aunque han entrado en juego nuevos actores (empresas privadas) que configuran el “welfare mix”, sigue prevaleciendo el valor de la responsabilidad pública en la provisión de servicios y el mantenimiento de la seguridad. Aunque las normas y la ideología nórdicas mantengan el principio de universalidad, en la práctica se puede detectar relación entre el nivel de ingresos y los seguros o ayudas sociales recibidos. Por primera vez el empleo de larga duración tiende a excluirse de ayudas sociales y la ciudadanía asiste a nuevas divisiones internas hasta el momento desconocidas en el modelo de bienestar nórdico. ¿Cómo de vulnerables son los EB nórdicos ante la globalización? La discusión debe centrarse en los cambios en el mercado de trabajo, la financiación del gasto social y las políticas que los legitiman. En los mercados de trabajo nórdicos la Europeización y la globalización han presionado para aumentar la flexibilización. Los gobiernos cuentan con menos instrumentos para tratar de mantener altos niveles de empleo. La competencia global mejora la situación de los empleados cualificados, mientras que los trabajadores menos cualificados ven empeorar las posibilidades de insertarse en el mercado de trabajo. Esto puede poner en peligro el principio de igualdad nórdico. Otro de los problemas es el modo en el que la política social es financiada. El EB nórdico juega un gran papel en la recaudación general de impuestos. Este sistema de financiación del bienestar plantea que las aportaciones al sistema y los costes indirectos son percibidos como perjudiciales para la competencia internacional. Y la globalización aparece asociada con la reducción de impuestos directos, disminuyendo, por tanto, la recaudación general de impuestos. Se prevé el aumento del número de pensionistas, lo que supondría un aumento considerable del gasto social. 2.3.3 Modelo liberal Este modelo de EB corresponde a países como Gran Bretaña e Irlanda. Estos países han desarrollado políticas macroeconómicas e industriales diseñadas expresamente para exponerse a la libre competencia de la globalización. Los EB liberales se caracterizan principalmente por: bajo nivel de gasto social respecto a su propio PIB; baja protección social respecto a los riesgos y necesidades derivados del desempleo, la enfermedad, el envejecimiento, la maternidad o la mono-parentalidad; bajos niveles de ingresos dirigidos a políticas sociales, incluidas las pensiones; restrictivo disfrute de seguros sociales; pobreza relativa; estima, infra-financiación y baja calidad de los servicios sociales. Además, la falta de ayudas públicas para la plena incorporación de la mujer al mundo laboral. Los principales efectos de la globalización económica y los cambios políticos han sido el retroceso del gasto social y de recaudación de impuestos; el incremento de la desigualdad entre los ciudadanos; un alto grado de flexibilidad laboral, escasa regulación del mercado de trabajo y la privatización de los servicios de bienestar. La presión de la globalización ha evolucionado en una doble vertiente: el declive de los recursos al mismo tiempo el incremento de la demanda de servicios por parte de los ciudadanos. La propia globalización ha sido utilizada en estos países para legitimar el retroceso del EB, todo ello en nombre de la competencia y eficacia económicas. 2.3.4 Modelo sureño Los países del sur de Europa, mediterráneos, tienen que compatibilizar las demandas de la economía con su actual sistema de protección social. El envejecimiento de la población, que interviene en la demanda al alza de servicios específicos y en el aumento de la tasa de dependencia; bajas tasas de actividad y aumento del desempleo; incremento de hogares unipersonales y familias monoparentales, además de la incorporación de la mujer al mundo laboral, puesto que tradicionalmente han recaído sobre ella muchos servicios que no han recibido contraprestación económica alguna. El modelo sureño presenta unas características básicas. En primer lugar, los principios de acceso a las provisiones del bienestar combinan al mismo tiempo servicios basados en la tradición social demócrata y los ingresos procedentes de las remesas de la población activa. Página 22 Existe universalización de servicios en cuanto a la salud y la educación. Prevalecen atenciones mayoritariamente cubiertas: discapacidad, ancianos a través de las pensiones, seguro por enfermedad y desempleo. Además, se dirige principalmente aunque no exclusivamente a los trabajadores. El sistema se sostiene a través de contribuciones a la seguridad social, aunque también existen contribuciones privadas para mejorar el bienestar social. Este modelo sobreprotege el mercado de trabajo interno y a los jubilados en mayor medida que a la población activa. Las pensiones suponen una gran proporción del gasto público total del país. Los servicios sociales, especialmente la educación y la salud, responden a sistemas de bienestar socialdemócratas en los que los servicios llegan a toda la población y son derechos sociales financiados por el Estado. La UE es el principal actor social que interviene, en el contexto de la globalización, en la configuración de la Política Social en estos países. Por un lado, la descentralización ha tenido como consecuencia que las iniciativas adoptadas en una región europea se han extendido a otras. Por otro, han sido adoptadas nuevas políticas sociales como consecuencia de ajustes regionales que posteriormente han sido adoptadas a nivel nacional. Pero esta situación ha dado lugar a agravios comparativos, al incremento de las desigualdades territoriales, dificultades de implementación y control de los costes junto con complicados procesos de negociación en relación a la financiación de las diversas regiones. La globalización, más que constituirse como una fuerza externa que ha intervenido en la configuración de la política social en países con modelo de EB sureño, ha introducido cambios a través de la consolidación de la UE como estructura que ha determinado una posición concreta de los países miembros en su papel internacional como miembros de la Unión. España continúa basándose en principios del sistema bismarckiano y, aunque con revisiones en la redistribución de los servicios, la universalización continúa vigente, sobre todo en lo referente a la sanidad. Los servicios sociales cubren a todos los ciudadanos, no sólo a los que trabajan o sus familiares. Además, se han desarrollado dos situaciones paralelas: el control de los costes y la eficiencia de los servicios y la universalización de ciertas áreas, incrementando la redistribución de recursos a ciudadanos que no han contribuido al sistema de la seguridad social con el objetivo de evitar su exclusión. Los países del sur de Europa han perdido autonomía en la regulación del mercado de trabajo, a causa de la globalización de numerosos productos que se adquieren en el libre mercado de bienes y servicios. En este sentido, los gobiernos deben redirigir sus políticas sociales con el objetivo de cubrir las nuevas necesidades que van a aparecer como consecuencia de este proceso. De este modo, ya han tenido lugar esfuerzos destinados a flexibilizar el mercado de trabajo, más rígido en comparación a estados miembros de la UE con otros modelos de EB. Página 25 Los objetivos en materia educativa y de formación de la UE están enfocados al acceso de los ciudadanos a la sociedad del conocimiento. Los objetivos concretos se centraron especialmente en tres aspectos: la mejora de la calidad y la eficiencia de los sistemas educativos y formativos; facilitar el acceso de todos a la educación y la formación y abrir la educación europea para construir un espacio europeo de educación y formación y, de un modo más amplio, al mundo laboral, la investigación y la sociedad civil. La iniciativa Equal se dirige a promover nuevas prácticas para la erradicación de cualquier tipo de discriminación y desigualdad en el mercado de trabajo. Llevar a cabo una regeneración económica y social de las ciudades y barrios en crisis, con el objetivo de fomentar un desarrollo urbano sostenible es el objetivo del Proyecto Urban. En lo referente a la formación profesional trabaja con el Programa Leonardo da Vinci, cuyo objetivo es una política comunitaria en materia de formación. 1.2.2 Empleo La UE considera que el empleo es el principal mecanismo de cohesión social. Durante los años 90 comienza el debate para establecer un marco de cooperación para alcanzar soluciones conjuntas y surge el tratado de Maastrich. El desempleo sería el elemento más destacado. En 1993 aparece el “Libro Blanco” (Libro Blanco Delors). Constituyó la base ideológica para coordinar la política de empleo europea. Antes del tratado de Ámsterdam (1997) aparece una Estrategia Europea de Empleo (EES), que estableció las bases para el desarrollo y comenzaron a tomarse medidas con cargo a Fondos Sociales Europeos. Los principales logros consistieron en la promoción de instrumentos de análisis para una política de empleo coordinada, el establecimiento del principio de eficiencia para el mercado de trabajo, la identificación de nuevos yacimientos de empleo a través del papel de la iniciativa local y la promoción del empleo en grupos específicos como jóvenes, parados de larga duración o mujeres. Esos objetivos se conocen como la “Estrategia de Essen” que se plasmó en diversas resoluciones. En 1996 se creó un Comité permanente sobre Empleo y Mercado de Trabajo. Los aspectos más importantes del Tratado de Ámsterdam en materia de empleo son: la búsqueda de pleno empleo en el contexto de crecimiento y estabilidad como objetivo macroeconómico de la UE; el énfasis en que el empleo es un objetivo común, de tal modo que los Estados Miembros deben coordinar sus políticas para lograrlo; la promoción de espacios de trabajo de expertos que reflexionen sobre los cambios económicos necesarios para asegurar el pleno empleo; la práctica de mainstreaming en cuanto a las políticas de empleo; el establecimiento de procedimientos de control necesarios tales como recomendaciones, líneas de actuación, informes, etc., que guiasen las actuaciones de los países europeos; el establecimiento de estructuras permanentes necesarias que permitieran llevar a cabo un debate transparente y continuo sobre el empleo y otras estructuras políticas a nivel europeo. Sobre la base del Tratado se reunieron en Luxemburgo los Jefes de Estado y de Gobierno de los Estados Miembros para abordar cómo ofrecer más y mejores puestos de trabajo y cómo pasar de la teoría a la práctica en la lucha contra el desempleo. Los principales objetivos fueron buscar los pilares para el empleo mediante la elaboración de Informes sobre el Empleo en Europa estableciendo comparaciones y analizando la evolución de políticas comunitarias de apoyo a favor del empleo de los Estados Miembros, como acciones dirigidas a pequeñas y medianas empresas y ayudas del Banco Europeo de Inversiones. A partir de ese momento se establecieron encuentros periódicos en los que se analizó con especial interés el empleo en Europa. El encuentro de Lisboa (2000) puso de manifiesto la insuficiencia en la creación de empleos en el sector servicios; la importancia de los desequilibrios regionales; la tasa de desempleo de larga duración elevada; la falta de adecuación entre la oferta y la demanda de mano de obra; la insuficiente participación de las mujeres en el mercado laboral y la evolución demográfica europea y, principalmente, el envejecimiento de la población. Las principales medidas fueron el avance tecnológico, la sociedad basada en el conocimiento, la mejora de la competitividad, la integración de los mercados financieros, la coordinación de las políticas macroeconómicas y la modernización del modelo social europeo. Página 26 El proceso de implantación de la Estrategia Europea de Empleo, en las Recomendaciones de 2004, las prioridades consisten en aumentar la adaptabilidad de los trabajadores y las empresas; atraer a más personas para que se incorporen y permanezcan en el mercado de trabajo; invertir más y de un modo más eficaz en capital humano y educación permanente, además de garantizar la aplicación eficaz de las reformas. La UE recomendaba a España: 1) Aumentar la adaptabilidad de los trabajadores y las empresas: promover la modernización de la organización del trabajo para potenciar la productividad y la calidad en el trabajo. 2) Atraer a más personas al mercado de trabajo y hacer del trabajo una verdadera opción para todos; aumentar los incentivos para que las mujeres participen en el mercado de trabajo e incrementar la disponibilidad y asequibilidad de los servicios para el cuidado de los hijos y otras personas dependientes; establecer una estrategia exhaustiva de envejecimiento activo que ofrezca modalidades de trabajo flexibles e incentivos a los trabajadores de más edad para que permanezcan más tiempo activos y formándose. 3) Invertir más y de forma más eficaz en capital humano y educación permanente: reducir el abandono escolar y garantizar la calidad y la pertinencia de la educación terciaria con respecto al mercado de trabajo. Políticas Comunitarias de Empleo específicas para el período 2007-2013 De todo el trabajo elaborado con el objeto de promover la creación de empleo y la libre circulación de los trabajadores en la UE vamos a destacar varias acciones para el período 2007-2013: el Fondo Social Europeo (FEDER), el Fondo Europeo de Desarrollo Regional, el Programa Comunitario para el Empleo y la Solidaridad Social (PROGRESS) y el Programa EURES. El objetivo del Fondo Social Europeo es apoyar la estrategia europea de empleo y garantizar la coherencia y la complementariedad de las acciones orientadas a mejorar el funcionamiento del mercado laboral y el desarrollo de los recursos humanos en la UE. El objetivo último del Fondo Social Europeo es contribuir a la consolidación de la cohesión económica y social de la Comunidad mejorando el empleo y las oportunidades de trabajo. Para el período 2007-2013 el Fondo Social Europeo respalda las prioridades de la UE de cohesión social, aumento de productividad y competitividad, unidos al crecimiento económico y al desarrollo sostenible. El Fondo Social Europeo trata de lograr el pleno empleo; mejorar la calidad y la productividad del trabajo; promover la integración social, en especial de las personas más desfavorecidas, reduciendo las diferencias nacionales, regionales y locales en materia de empleo. El Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FEDER) trata de promover la cohesión económica y social y reducir las diferencias que existen entre los diferentes niveles de desarrollo de las regiones europeas, favoreciendo el desarrollo de las más desfavorecidas. Para el período 2007-2013 la financiación del Fondo Europeo de Desarrollo Regional de la UE va dirigida a tres objetivos fundamentales de la UE: la convergencia, la competitividad regional y la cooperación territorial europea. En primer lugar, la convergencia se traduce en la financiación de modernización y diversificación de estructuras económicas entre las que consideramos más relevantes: la investigación y el desarrollo tecnológico (IDT), la innovación y el espíritu de empresa; la sociedad de la información; el medio ambiente; la prevención de riesgos; el turismo; la cultura, el transporte; la energía; la educación; las infraestructuras sanitarias y sociales o la ayuda a las inversiones en las PYMEs. En segundo lugar tiene varios elementos relacionados con la competitividad regional y en el empleo como son: la innovación y la economía basadas en una sociedad del conocimiento a partir de mejoras en IDT e innovación, el espíritu empresarial y la creación de nuevos instrumentos financieros para empresas; el medio ambiente y la prevención de riesgos por medio de la rehabilitación de terrenos contaminados, el fomento de la eficacia energética, la promoción del transporte público urbano y limpio y la elaboración de planes para prevenir y gestionar los riesgos naturales y tecnológicos y el mayor acceso de las PYMEs a las tecnologías de la información y comunicación (TIC). Página 27 En tercer lugar va destinado a la cooperación territorial europea, al desarrollo de actividades económicas y sociales transfronterizas a favor del desarrollo territorial sostenibles. Medidas en este sentido son el fomento del espíritu empresarial, la protección y gestión de recursos naturales y culturales y el estímulo de la colaboración, el desarrollo de capacidades y el uso de infraestructuras creadas por la UE. Otra de las políticas destinadas a la creación de empleo en la UE es el Programa Comunitario para el Empleo y la Solidaridad Social (PROGRESS). Su objetivo para el período 2007-2013 es aportar ayuda financiera específica para el empleo y los asuntos sociales. Su ámbito de actuación son el empleo, la protección e integración social, las condiciones de trabajo, la no discriminación y la diversidad e igualdad de género, que se materializa en una serie de objetivos generales: la mejora del conocimiento del empleo en los Estados miembros mediante análisis, evaluaciones y el seguimiento de sus políticas; el apoyo del desarrollo de métodos e instrumentos estadísticos e indicadores comunes; el apoyo y el control de la aplicación de la legislación y la determinación y la difusión de buenas prácticas y de enfoques innovadores a escala europea; la sensibilización sobre las políticas y los objetivos de la UE en materia de empleo, protección e integración social, condiciones de trabajo, lucha contra la discriminación y la diversidad e igualdad entre hombres y mujeres, así como la mejora de la capacidad de las principales redes a escala europea para fomentar y apoyar las políticas de la UE. El Programa EURES tiene como objetivo la creación de un mercado de trabajo interno accesible a todos los ciudadanos de la UE mediante el intercambio trasnacional, interregional y transfronterizo de ofertas y demandas de empleo, así como el intercambio de información sobre las condiciones de vida y la obtención de cualificaciones en la UE. La ayuda del Fondo Europeo de Adaptación a la Globalización (FEAG) es individual, puntual y de tiempo limitado a los trabajadores que se ven afectados por despidos provocados por las transformaciones profundas en la economía internacional. Las medidas van destinadas a la reinserción y el reciclaje para que los trabajadores encuentren un nuevo empleo y lo conserven, siempre y cuando la causa de la pérdida del empleo haya sido la globalización. 1.2.3 Política social La UE desempeña un papel de coordinación, de fomento de la colaboración entre los Estados miembros para la modernización de los sistemas de protección social. En el período 2000-2010 se establecieron medidas de racionalización de los procesos de coordinación de las políticas económicas y de empleo, reforzándose la dimensión social. Las actuaciones se basan en la racionalización y la conexión entre las políticas económicas desde el mejor método abierto de coordinación (MAC) de la protección social. Combatir la exclusión social El Método Abierto de Coordinación es un mecanismo que permite coordinar y hacer progresar los trabajos en los ámbitos de la inclusión social y de pensiones. La UE considera que en la actualidad el trabajo se organiza de un modo fragmentado y debería ser sustituido por trabajo realizado en una estructura unificada que abarque también la protección social de forma completa y organizada en torno a tres pilares: la integración social de las pensiones, la asistencia sanitaria y los cuidados de larga duración. En la actualidad, garantizan ingresos a las personas con dificultad para adaptarse a las transformaciones económicas y sociales con el objetivo de favorecer la cohesión social y el dinamismo económico. Y los principales esfuerzos en protección social van destinados a las pensiones y la asistencia sanitaria, redistribuyendo recursos. El Parlamento Europeo puso en marcha en 1999 un proceso en materia de política social. Sus líneas estratégicas siguen vigentes y su objetivo ha sido modernizar las estructuras de bienestar: 1) Los sistemas de protección social deben proporcionar ayuda activa a los trabajadores y los demandantes de empleo, favoreciendo la capacidad de inserción profesional y facilitando al mismo tiempo los incentivos para que el empleo sea más ventajoso que el desempleo, mediante una serie de medidas: regímenes fiscales adecuados; sistemas de protección social asociados a nuevas formas de trabajo como contratos temporales, Página 30 La UE trata de mejorar la información sobre la salud, establecer dispositivos rápidos para responder a amenazas como epidemias y prevenir enfermedades y dolencias producidas por modos de vida perjudiciales para la salud. El Programa de Acción Comunitario en el ámbito de la Salud Pública ha tratado de alcanzar: 1) La mejora de la información y los conocimientos para promover la salud pública y los sistemas de salud mediante la creación de un sistema global de recopilación, análisis y evaluación de información y de los conocimientos con el fin de informar, aconsejar y difundir a todos los niveles de la sociedad, las autoridades y los profesionales de la salud. 2) El aumento de la capacidad de reacción coordinada ante amenazas a la salud como la denominada gripe aviar, el VIH, la encefalopatía espongiforme humana o las relacionadas con la contaminación. 3) El abordaje de los factores que determinan la salud. Llevar a cabo acciones de promoción de la salud junto con medidas e instrumentos específicos de reducción de riesgos, como la lucha para la disminución de muertes prematuras y las afecciones por enfermedades como el cáncer y la disminución de las enfermedades mentales. En 2006 se aprobó una Decisión por la que puso en marcha un Programa de acción comunitaria en el ámbito de la salud y la protección de los consumidores 2007-2013 que considera la salud junto a la protección de los consumidores y cuyos objetivos son: proteger a los ciudadanos contra las amenazas para la salud; promover políticas tendentes a fomentar estilos de vida más saludables; contribuir a la incidencia de las enfermedades de alta prevalencia y contribuir al desarrollo de sistemas de salud más eficaces y eficientes. Otro de los aspectos más destacados en la UE en materia de salud ha sido la elaboración del Libro Blanco “Juntos por la salud: un planteamiento estratégico para la UE (2008-2013)”. Sus objetivos básicos son la promoción de la salud en una Europa que envejece, la protección de los ciudadanos y el fomento de sistemas sanitarios seguros y de calidad en un contexto de modernización tecnológica (a través, por ejemplo, del Programa Salud en línea dirigido a la utilización de las nuevas tecnologías por parte de los servicios sanitarios y los usuarios). Página 31 CAPÍTULO 4. POLÍTICA SOCIAL Y SEGURIDAD SOCIAL 1 EL ORIGEN DE LA SEGURIDAD SOCIAL La aparición de los seguros sociales que daría lugar con el tiempo al actual sistema de Seguridad Social responde a unas causas determinadas, presentó en sus orígenes unos rasgos específicos y surge de unos antecedentes inmediatos. 1.1 Causas de aparición de los seguros sociales En el origen de los seguros sociales se encuentra la revolución industrial del siglo XIX. En su vertiente económica, el liberalismo de la burguesía imperante va a instituir la inviolabilidad de la propiedad, la libertad de industria, la libertad mercantil y la libertad contractual. Genera prosperidad para unos pocos y, a la vez, desprotección y miseria para las clases trabajadoras como consecuencia de la precariedad e inestabilidad en el empleo. A ello deben sumarse los postulados del llamado “darwinismo social”, según el cual prevalece el hombre superior sobre el inferior, el más fuerte sobre el más débil, lo cual condenaba inexorablemente a los más vulnerables, a los incapaces, a la desaparición. En el contexto de ese liberalismo surge la llamada cuestión social. Por otra parte, la revolución industrial vino acompañada de una gran crisis económica a partir de 1880 en la importante industria textil. No se adoptaron los cambios exigidos por las circunstancias del momento, por lo que aumentaron considerablemente las situaciones de pobreza, no compensada por unos servicios públicos eficientes, en especial los sanitarios y los de beneficencia. Estos hechos marcaron un cambio de ciclo en la historia contemporánea. La revolución industrial produciría un éxodo masivo del campo a las ciudades, aparece el proletariado como nueva clase social, sin las condiciones jurídico- laborales de higiene y salubridad, de horarios de trabajo, de protección de sus derechos para supuestos de accidente, de enfermedad, de jubilación o de muerte. No sirven a esa clase obrera los modelos anteriores de atención de sus necesidades básicas, por lo que se busca una nueva forma de protección social que interese tanto a trabajadores como a empresarios. Ese modelo será el seguro social. Los seguros sociales nacen, pues, como consecuencia de la aparición de un nuevo tipo de actividad laboral, el trabajo asalariado o por cuenta ajena. Marcarán una nueva política social, porque ya no se trata de atender las necesidades de los pobres vía beneficencias o asistencia social, sino las necesidades causadas o derivadas del trabajo asalariado. Esta conexión de seguro social y trabajo se inicia cuando se incorpora al Derecho la “teoría del riesgo profesional”, superación de la responsabilidad delictual (penal), responsabilidad contractual (civil) y responsabilidad objetiva (por causas de fuerza mayor). Según aquélla el empresario es responsable de los riesgos que sufra el operario que tiene a su servicio, sin necesidad de existencia de culpa, incumplimiento contractual o hecho de fuerza mayor y, por lo mismo, está obligado a indemnizarle. 1.2 Rasgos específicos de los seguros sociales 1) Vinculación al trabajo por cuenta ajena. Los sistemas anteriores de protección social se dirigían a conseguir la integración social del pobre mediante el trabajo, y se elaboró normativa específica para la protección de los jornaleros desocupados del campo. Pero se trataba más bien de proteger a trabajadores abocados a la precariedad o indigencia. La Seguridad Social se vincula más con el trabajador productivo, y las normas que van a regularla se dictan en el contexto de una legislación laboral abundante dirigida a mejorar las condiciones laborales sobre horarios, seguridad e higiene, trabajo de mujeres y menores de edad, accidentes de trabajo, etc. 2) Adoptan la técnica de la previsión y el ahorro. En sus inicios los seguros sociales nacen tomando como referencia la técnica de la previsión. Consiste en que la protección que el trabajador necesitará en el futuro, cuando no pueda trabajar, o cuando acaezcan circunstancias adversas tales como la enfermedad, la invalidez o la muerte que le impidan trabajar, se financie con anterioridad, mientras el trabajador se encuentra en activo, a través de aportaciones de empresarios y trabajadores. Supone una contribución de los propios protegidos. El sistema de previsión se refleja en el anteproyecto de Ley de 1908 de creación del Instituto Página 32 Nacional de Previsión. La técnica de la previsión era la clásica de los seguros, razón por la que el nuevo sistema de protección social que aparece recibió el nombre de “seguro social”. 3) Son obligatorios. Una forma de previsión que pretendía cumplir sus fines con garantía de eficacia tenía que imponerse, aunque fuera gradualmente, de forma obligatoria. 4) No tienen carácter universal. La implantación de los seguros sociales se fue realizando de forma paulatina, tanto en el ámbito subjetivo de las personas protegidas, los trabajadores asalariados, como en el objetivo de las prestaciones a conceder, por cuanto los seguros sociales se fueron estableciendo de modo progresivo e individualizado. 5) Son de gestión pública y cofinanciados por el Estado. La gestión se encomienda al Instituto Nacional de Previsión, entidad de derecho público que se crea en 1908 con personalidad, administración y fondos propios, distintos del Estado, a la que se le confiere expresamente la facultad de administración de los seguros sociales que se implanten. Por otra parte, el Estado aportará, como financiación adicional a los fondos que provienen de las cuotas sociales de empresarios y trabajadores, capital fundacional y subvenciones anuales que se consignarán en los Presupuestos Generales del Estado. 6) Colaboración gestora con entidades privadas. La Ley fundacional del Instituto Nacional de Previsión deja abierta la puerta a la participación privada mediante convenios de coaseguro y reaseguro con entidades benéficas de todas clases, Cajas de Ahorro, Cajas de pensiones de retiro a favor de las clases trabajadoras y análogas. 1.3 Antecedentes inmediatos de la Seguridad Social actual Exponemos la evolución de la Seguridad Social en la última centuria: 1) Aparición de los seguros sociales obligatorios. Con carácter progresivo van apareciendo distintos seguros sociales: Retiro Obrero (1919), Seguro de Maternidad (1929), Seguro de Accidentes de Trabajo (1932), Seguro de Enfermedades Profesionales (1936), … 2) Creación de las Mutualidades de Previsión Social y del Mutualismo Laboral. La insuficiencia de las prestaciones obligatorias de los seguros sociales obligatorios hizo que se crearan, en distintas ramas de actividad laboral, Mutualidades de Previsión Social. En sus orígenes tuvieron por finalidad la concesión de prestaciones sociales complementarias, que más adelante se transformarían en obligatorias. Tres fases en su desarrollo: a) creación de la Caja de Jubilaciones y Subsidios de la Minería Asturiana (1933); b) creación del Servicio de Mutualidades y Montepíos Laborales (1946), que significa un primer esbozo de integración; y c) la creación del Servicio de Mutualismo Laboral (1954), que establecerá una configuración uniforme de las Mutualidades, así como un sistema de beneficios sociales en concurrencia y paralelo al de Seguros sociales unificados. 3) Ley de Bases de la Seguridad Social de 1963, Texto Articulado de 1966 y Ley de Perfeccionamiento y Reforma de 1972. Unificación en un sistema de todas las prestaciones existentes. Se dieron las circunstancias oportunas para abordar un sistema estructurado y homogéneo bajo los principios de unidad, consideración conjunta de las contingencias protegidas y régimen financiero de reparto, entre otros. Establece un Régimen general para los trabajadores por cuenta ajena y once Regímenes especiales, para trabajadores autónomos y otras modalidades de trabajo, así como Sistemas especiales para determinados colectivos. Esa finalidad unificadora consiguió la Ley de Seguridad Social de 1966. A partir de esta Ley no sólo formarán parte del sistema de Seguridad Social los trabajadores asalariados, sino los autónomos, y se incluirán los funcionarios públicos, aunque estos últimos seguirán todavía durante años con su regulación específica que todavía subsiste para algunos de ellos. En 1972 se promulga la Ley de Financiación y Perfeccionamiento de la Acción Protectora del Régimen General de la Seguridad Social. Esta Ley hizo posible el fomento de los servicios sociales de la Seguridad Social. 2 MODELOS DE SEGURIDAD SOCIAL La Seguridad Social es un movimiento internacional que tiende a asegurar la protección de las necesidades sociales. Movimiento que nace de normas internacionales. No existe un único patrón en todos los países, pues en cada uno de éstos surge a raíz de unas circunstancias determinadas y con las connotaciones propias de su contexto político, económico y social. Existen tantos modelos como países. Página 35 En 1979 algunos autores escribieron que “la expresión asistencia y prestaciones sociales puede servir de fundamento a un régimen público que estructure su acción protectora mediante la integración de dos técnicas: una asistencial, en cuanto otorgue prestaciones para todos los ciudadanos sin exigencia de cotización previa y con la posibilidad de hacer depender su concesión de la carencia de recursos por parte del beneficiario y; otra previsional, para los componentes de la población activa y como contrapartida de su cotización”. El Tribunal Constitucional dio respuesta en 1983: “No puede ser discutido que del hecho de que el artículo 41 otorgue una garantía en las situaciones de necesidad, haya que deducir que sólo en las situaciones de necesidad la protección se otorga. El derecho del artículo 41 es un mínimum constitucionalmente garantizado. El legislador puede, a impulso de motivaciones de orden de política jurídica o de política social, ampliar el ámbito de la protección”. Así pues, el artículo constitucional citado, además de reafirmar el carácter público del régimen de Seguridad Social, la suficiencia de sus prestaciones, la universalidad en el ámbito personal de cobertura y la posibilidad de un sistema libre y complementario de prestaciones, impone a los poderes públicos la obligación de mantener, dentro del sistema de Seguridad Social, un nivel mínimo de subsistencia para todos los ciudadanos, que no tiene por qué excluir otros niveles de protección de tipo contributivo. En suma, no parece que pueda hablarse hoy de la Seguridad Social como sistema contributivo puro, ni tampoco sólo asistencial, sino de sistema mixto. 3.2 Caracteres de la actual Seguridad Social española (sep) Se señalan las características más significativas de la Seguridad Social española para comprender mejor en qué medida este sistema de protección social configura el conjunto de la política social: 1) La Seguridad Social es una función de Estado, que está obligado a proteger a sus ciudadanos; es un régimen público, desde el punto de vista de su gestión y financiación; es un régimen legal e imperativo, que se rige por el ordenamiento jurídico establecido por el legislador; su finalidad es la reducción, remedio o eliminación de situaciones de necesidad, asistencia o prestaciones sociales suficientes. 2) En el sistema conviven prestaciones de carácter contributivo, que tienen el carácter de rentas de sustitución del salario dejado de percibir, con prestaciones de carácter no contributivo, que tienen el carácter de rentas compensatorias para situaciones de necesidad. Para la percepción de las prestaciones contributivas se exigirá cotización previa por un período determinado. Para la percepción de las no contributivas será necesaria la prueba de necesidad o encontrarse en situaciones de precariedad (desempleo no subsidiado, discapacidad, dependencia, cargas familiares diversas, etc.). La primera prestación no contributiva fue el subsidio por desempleo (1984). Le seguirán las de invalidez, jubilación y prestaciones familiares por hijo a cargo (1990). En el 2003 las pensiones de viudedad. 3) Aunque el principio de equivalencia entre cotización y prestación sigue presente en el sistema se verá atemperado por el establecimiento, en pensiones contributivas, de complementos de mínimos y topes máximos de pensiones. 4) Progresiva simplificación e integración de Regímenes, buscando la mayor homogeneización posible con el Régimen General. 5) La Seguridad Social contempla preferentemente pensiones y otras prestaciones económicas. Formalmente todavía subsiste la sanidad y algunos servicios sociales. Pero una y otros han sido traspasados a las CCAA. 6) La financiación sigue el sistema de reparto, salvo para los supuestos de accidente de trabajo o enfermedad profesional cuya responsabilidad económica sea de las entidades colaboradoras en la gestión, en cuyo caso es de capitalización. Las prestaciones que reciben los pensionistas y otros beneficiarios no activos se financian con cargo a las cotizaciones de trabajadores en activo, de empresarios y de aportaciones estatales. 7) Crecimiento de la aportación financiera del Estado, especialmente por el mayor número de prestaciones no contributivas y complementos de mínimos de pensiones contributivas. 8) En cuanto a ámbitos competenciales la legislación básica y el régimen económico de la Seguridad son competencia exclusiva del Estado, sin perjuicio de la ejecución de sus servicios por las CCAA. Página 36 3.3 Campo de aplicación y estructura del sistema Este epígrafe hace referencia a los beneficiarios del sistema. El actual Texto Refundido de la Ley General de la Seguridad Social de 1994 establece una doble diferenciación. Por una parte, están comprendidos en el sistema de la Seguridad Social, a efectos de las prestaciones de modalidad contributiva, los españoles que residan en España y los extranjeros que residan o se encuentren legalmente en España, siempre que ejerzan su actividad en territorio nacional y estén incluidos en alguno de los apartados siguientes: a) trabajadores por cuenta ajena; b) trabajadores por cuenta propia o autónomos; c) socios trabajadores de cooperativas de trabajo asociado; d) estudiantes; y e) funcionarios públicos, tanto civiles como militares. Están comprendidos en el campo de aplicación del sistema de la Seguridad Social, a efectos de las prestaciones de modalidad no contributiva, los españoles residentes en territorio nacional. Desde la promulgación de la Ley Orgánica 4/2000, “los extranjeros residentes tendrán derecho a acceder a las prestaciones y servicios de la Seguridad Social en las mismas condiciones que los españoles”. En cualquier caso, los ciudadanos hispanoamericanos, portugueses, brasileños, andorranos, filipinos y los pertenecientes a países de la Unión Europea que residan en territorio español, se equiparan a los españoles. Se contempla también la extensión del ámbito de aplicación a españoles no residentes en España, en la medida que el Gobierno lo determine. En consonancia con el tipo de beneficiarios, el sistema se estructura en Regímenes diversos: el General, para trabajadores por cuenta ajena, que constituye el núcleo y referencia central; y los Especiales, para determinadas ramas de actividad (7): Agrario, Trabajadores del Mar, Trabajadores Autónomos, Empleados de Hogar, Minería del Carbón, Estudiantes y Funcionarios públicos. 3.4 Contingencias protegidas El diccionario define la palabra contingencia como la “posibilidad de que una cosa o hecho suceda o no suceda”. El esquema lineal que sigue el sistema es el siguiente: acaecida una contingencia (enfermedad común, por ejemplo), se accede a una determinada situación (incapacidad temporal para el trabajo), en la que se conceden prestaciones determinadas (asistencia sanitaria, prestación económica de incapacidad temporal). La cuestión que interesa examinar es que las prestaciones varían en función de la contingencia de que se trate. Se mencionan las cuatro existentes: las dos primeras son llamadas “contingencias profesionales”, las dos segundas “contingencias comunes”. 1) Accidente de trabajo. Se define como “toda lesión corporal que el trabajador sufra con ocasión o como consecuencia del trabajo que ejecute por cuenta ajena”. Se incluyen los accidentes en el trabajo, los que sufre el trabajador al ir o al volver al lugar del trabajo, las enfermedades que se agraven como consecuencia de la lesión constitutiva del accidente. Los caracteres más peculiares de esta contingencia son los siguientes: a) la obligación de cotizar corresponde exclusivamente a cargo del empresario; b) no se exige período previo de cotización para tener derecho a las prestaciones; c) la base reguladora de éstas se toma sobre los salarios realmente percibidos; y d) si la causa del accidente se encuentra en el incumplimiento de medidas de seguridad e higiene en el trabajo las prestaciones se incrementan de un 30 a un 50 con cargo exclusivo al empresario. 2) Enfermedad profesional. Se define como la contraída a consecuencia del trabajo ejecutado por cuenta ajena, siempre que se encuentre tipificada como tal en la lista oficial de enfermedades profesionales. Se trata, asimismo, de un riesgo profesional que debe asumir el empresario, y que presenta los mismos caracteres que los indicados respecto del accidente de trabajo. La diferencia es que, mientras que la responsabilidad de éste se hace recaer únicamente sobre el empresario responsable de la actividad laboral que realiza el trabajador; en la enfermedad profesional se constituye un Fondo Compensador para pagar las prestaciones, pues la enfermedad no necesariamente ha tenido su origen en la empresa donde se ha exteriorizado. 3) Accidente no laboral. Descrita como la lesión corporal que no sucede en el trabajo. Son sus características principales: a) la obligación de cotizar corresponde al empresario y al trabajador; b) al igual que en las contingencias profesionales, no se exige período previo de cotización para tener derecho a las prestaciones; y c) la base reguladora de éstas se toma sobre las bases de cotización efectuadas. Página 37 4) Enfermedad común. Se entiende por ella las alteraciones de la salud que no tengan la condición de accidentes de trabajo ni de enfermedades profesionales. Para las prestaciones económicas derivadas de enfermedad común, se exige tener cumplido un período determinado de cotización previa. 3.5 Prestaciones Las prestaciones son el núcleo sustancial de la Seguridad Social, pues el nivel de protección que ofrece ésta viene dado por el número e intensidad de aquéllas. 3.5.1 Prestaciones económicas temporales a) Prestación económica de incapacidad temporal Después de producido un accidente, sea o no laboral, o de haber contraído una enfermedad, profesional o común, el trabajador por cuenta ajena o propia (en este último caso es opcional) puede pasar a situación de incapacidad laboral, llamada así porque el trabajador está impedido para el trabajo y necesita asistencia sanitaria. Como la inactividad laboral genera disminución de ingresos, se ha establecido una renta de sustitución del salario, que recibe el nombre de prestación económica por incapacidad temporal. Para su concesión se requiere estar en alta o situación asimilada al alta, y período previo de cotización si la situación de incapacidad temporal se deriva de enfermedad común. Se trata de una prestación que se percibe desde el día siguiente al accidente laboral o enfermedad profesional, o desde el cuarto día si se trata de contingencia común, y que dura hasta la fecha del alta médica y de la subsiguiente incorporación al trabajo. Puede alargarse hasta un plazo de doce meses, prorrogables a otros seis si se presupone que el trabajador puede ser dado de alta médica. Al finalizar los doce meses, y en cualquier caso a los dieciocho, el trabajador ha de pasar por reconocimiento médico para que se valore si ha de pasar a una nueva situación, la de invalidez permanente. La cuantía de la prestación es un porcentaje de la base reguladora, el 75 por 100 si la contingencia es profesional, o el 60 por 100 desde el cuarto al vigésimo día y el 75 por 100 desde el vigésimo primer día, si la contingencia es común. b) Prestación económica por maternidad y por paternidad Prestación económica que se concede para la situación de descanso por maternidad, adopción o acogimiento familiar, tanto preadoptivo como permanente. Son beneficiarios los trabajadores de ambos sexos. Se exigen, además del requisito general de estar en alta, determinados períodos mínimos de cotización en función de la edad de los trabajadores. La cuantía de la prestación es del 100 por 100 de la base reguladora tomada para la prestación de incapacidad temporal. Tiene una duración de dieciséis semanas, seis de las cuales han de ser obligatorias, en supuestos de parto, inmediatamente posteriores a éste. Si ambos progenitores trabajan, se ofrece la posibilidad de que se repartan el período de descanso posterior al parto, salvo que exista riesgo de salud para la madre. En 2007 se ha incluido la prestación económica por paternidad, para supuestos de suspensión del contrato de trabajo por razón de nacimiento de hijo, adopción o acogimiento, con el fin de fomentar la igualdad efectiva de hombres y mujeres. c) Prestación económica por riesgo durante el embarazo Protege la situación de la mujer trabajadora que, encontrándose embarazada, y debiendo cambiar de puesto de trabajo por otro compatible con su estado, dicho cambio no resulta técnica y objetivamente posible. Se le concede un subsidio equivalente al 100 por 100 de la base reguladora establecida para la incapacidad temporal derivada de contingencias profesionales, hasta que la mujer trabajadora se incorpore al puesto de trabajo anterior o a otro compatible con su estado. d) Prestación económica por riesgo durante la lactancia Introducida en el sistema en 2007, en lugar de extender la protección al período del embarazo, lo hace al de la lactancia. Se exigen los mismos requisitos, pero se extingue cuando el hijo cumple nueve meses, salvo que la trabajadora se haya incorporado con anterioridad a su puesto de trabajo o a otro compatible con su situación. e) Prestaciones económicas y familiares En la actualidad son de modalidad no contributiva, por lo que no se requieren para su concesión períodos previos de cotización, sino los requisitos de residencia legal en España, tener hijos o menores acogidos a cargo, no tener ingresos superiores a un determinado límite, y no recibir prestaciones de la misma naturaleza de cualquier otro régimen público de protección social. Estas prestaciones revisten dos formas. La primera es una prestación económica periódica y consiste en una asignación económica por cada hijo, menor de 18 años o, cuando sea mayor de dicha edad, esté afectado por una discapacidad, a cargo del beneficiario, cualquiera que sea la naturaleza legal de la filiación de aquéllos, así como por los menores acogidos, en Página 40 contingencias comunes, desempleo o contingencias profesionales; en este último caso se establecen en función la peligrosidad de cada actividad. Las prestaciones en su modalidad no contributiva y universal, se financiarán con aportaciones del Estado al Presupuesto de la Seguridad Social, con excepción de los servicios de asistencia sanitaria de la Seguridad Social y servicios sociales cuya gestión se halle transferida a las CCAA, en cuyo caso la financiación se efectuará de conformidad con el sistema de financiación autonómica vigente en cada momento. En lo que respecta a la gestión, ha de subrayarse de nuevo que es pública, y que está encomendada, principalmente, al Instituto Nacional de la Seguridad Social (INSS), Entidad Gestora de derecho público, así como a la Tesorería General de la Seguridad Social, que tiene la naturaleza de Servicio Común de la Seguridad Social. Junto a ellas deben citarse las entidades colaboradoras. En primer lugar, las Mutuas de Accidentes de Trabajo y Enfermedades Profesionales de la Seguridad Social, asociaciones sin ánimo de lucro, autorizadas por la Administración para colaborar en la gestión de las contingencias de accidente de trabajo y enfermedades profesionales, en actividades de prevención y seguridad en el trabajo, y en la gestión económica de incapacidad temporal de contingencias comunes. La actividad de las Mutuas está muy reglamentada y son objeto de control y tutela por el Ministerio de Trabajo e Inmigración. La decisión final sobre la concesión de pensiones de invalidez, o las derivadas de muerte y supervivencia por contingencias profesionales depende el Instituto Nacional de la Seguridad Social; asimismo, quien efectúa las correspondientes recaudaciones de cotizaciones de empresarios y trabajadores es la Tesorería General. 4 FUTURO DEL SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL La Seguridad Social ha experimentado a lo largo de su historia distintos altibajos debido a múltiples factores, en especial sociales (necesidad de extender el alcance subjetivo y objetivo de su protección) y económicos (dificultad para financiar la acción protectora). Es necesario hacer referencia al Pacto de Toledo, acuerdo aprobado en el Pleno del Congreso de los Diputados de 6 de abril de 1995, para analizar los problemas estructurales de la Seguridad Social y las reformas que deberían llevarse a cabo. Aquel primer acuerdo se plasmó en quince recomendaciones, algunas de las cuales se reflejaron en varias Leyes. La Comisión no Permanente del Congreso para evaluación y seguimiento del Pacto de Toledo, en octubre de 2003 se reunió para evaluar la aplicación de éste, y acordó mantener las recomendaciones efectuadas en 1995, e incluir otras adicionales referidas a las siguientes materias: a) nuevas formas de trabajo y desarrollo profesional; b) mujer y protección social; c) dependencia; d) discapacidad; y e) inmigración. La UE ha recalcado en los últimos tiempos la necesidad de fortalecer los Sistemas de Seguridad Social para intentar mejorar, en lugar de debilitar, los sistemas de protección social, sin poner en peligro el derecho fundamental a la jubilación, las prestaciones por enfermedad y desempleo ni los derechos y beneficios adquiridos. En España se ha producido en los primeros meses de 2009 un intenso y duro debate sobre la reforma del sistema de Seguridad Social. Como punto de partida se dice que, después de trece años de la firma del Pacto de Toledo, la población española ha crecido en seis millones de habitantes, la mayor parte inmigrantes, que el mercado de trabajo ha sido capaz de absorber. Ellos han ejercido una importante contribución al superávit de la Seguridad Social, que llegó a ser del 5 % del PIB al finalizar el año 2008; fue destinado a incrementar el Fondo de Reserva de la Seguridad Social. Sin embargo, se ha producido un rápido deterioro de aquel superávit, por impacto de la crisis financiera, hasta el punto de que podría desaparecer. El problema principal que presenta actualmente la Seguridad Social surge como resultado de la brusca reducción de la tasa de natalidad y del progresivo aumento de la esperanza de vida al nacer. El perfil de la población ya no es el de una pirámide, sino el de un pilar. Según fuentes estadísticas de EUROSTAT, la tasa de dependencia, es decir, el número de población mayor de 65 años sobre el número de población en edad de trabajar se podría duplicar entre 2008 y 2050, pasar del 24 % actual al 59 % en 2050. Ello traerá como consecuencia una creciente presión sobre el gasto en pensiones, así como la necesidad de duplicar dicho gasto en el período. Los intensos flujos que tiene España de entrada de inmigrantes no resuelve el problema, sino que lo retrasa. Página 41 Para solucionar este problema el informe aboga por una estrategia que reúna tres características: a) que sea amplia, es decir, que combine medidas en distintas vertientes, consecución de finanzas públicas saneadas, establecimiento de reformas estructurales y reforma del propio sistema de pensiones; b) que las decisiones a tomar no se dilaten en el tiempo, es decir, que se debatan sin demora, se apliquen gradualmente, a fin de que los efectos del mayor envejecimiento no se hagan notar con virulencia; y c) que las reformas deben tener un alcance suficiente. Por lo que se refiere a este último punto se señalan las siguientes indicaciones a modo de propuestas o sugerencias: 1) Mantenimiento de una elevada proporcionalidad entre prestaciones y cotizaciones. 2) Conveniencia de estudiar el retraso en la edad de jubilación. Se mencionan experiencias realizadas en otros países, tales como el endurecimiento de las condiciones de la jubilación anticipada, la permanencia en la vida laboral más allá de la edad legal de jubilación, o retrasar para todos la edad legal de jubilación. 3) Ampliación del número de años de cotización para el cálculo de la base reguladora. Se señala que Francia ha pasado de 10 a 25 años; Austria de 15 a 40 años; Finlandia, Polonia y Suecia tienen en cuenta toda la vida laboral. 4) Reducción de la tasa de sustitución de las pensiones, definida como la pensión neta dividida por los ingresos netos previos a la jubilación, bien reduciendo el porcentaje de la base reguladora que se percibe tras haber cotizado el período mínimo, bien ampliando ese período mínimo, o bien reduciendo las tasas con las que se aumenta ese porcentaje inicial por cada año adicional de cotización. 5) Ligar la pensión recibida con la esperanza de vida, como propuesta todavía novedosa. Este informe ha dado lugar a una controversia polémica, pues no sitúa ante un escenario de fuerte ajuste. Años atrás la Seguridad Social hubo de tomar medidas restrictivas de las que salió fortalecida en su conjunto; fue el caso de la reducción de las prestaciones por desempleo (1980), de la jubilación e invalidez (1985), por citar sólo dos ejemplos. Y es bueno examinar de continuo la dinámica social y económica de cada momento para no poner en peligro los derechos adquiridos en la protección que otorga la Seguridad Social universal y contributiva ya establecida en nuestro país. 5 CONCLUSIÓN: EL SIGNIFICADO DE LA SEGURIDAD SOCIAL EN LA POLÍTICA SOCIAL (s2) 1) El Sistema de Seguridad Social sigue siendo el elemento esencial que sirve a los Estados para configurar su política social, aunque bien entendido que no es el único. 2) Las prestaciones de Seguridad Social han experimentado una muy eficaz transformación hacia su consideración como derechos subjetivos, de forma que el sistema ha contribuido de forma muy poderosa a la configuración de los Estados sociales de Derecho europeos. 3) En el Sistema de Seguridad Social han nacido y, sobre todo se han desarrollado eficazmente, prestaciones de servicios que más tarde se han desgajado de él, tales como la sanidad y los servicios sociales. Ello obliga también a tener en cuenta que una verdadera política social vendrá dada por la eficaz coordinación entre la sanidad, las prestaciones económicas de la Seguridad Social y el conjunto de prestaciones y servicios que procuran los servicios sociales. 4) En los últimos años se ha producido en España una transformación paulatina de la Seguridad Social, desde un modelo contributivo, que todavía subsiste, hacia un modelo universal. Ello ha ampliado de forma considerable la extensión protectora de la Seguridad Social, por lo que ésta se constituye más aún si cabe en pieza insustituible de la política social. 5) Si quiere cumplir una verdadera dimensión de política social, la Seguridad Social ha de estar de continuo abierta a las nuevas realidades que presenta el cambio social, y afrontarlas desde una perspectiva amplia, con debate social intenso y adelantarse a situaciones de futuro que exijan protección social. 6) Hubiera sido deseable haber incluido, como recomendó el Pacto de Toledo en 2003, las prestaciones por dependencia en el ámbito de la Seguridad Social, quizá como prestación no contributiva con cargo a Presupuestos Generales del Estado. El legislador se ha decantado por crear un nuevo sistema dentro del ya existente de servicios sociales. Página 42 7) Puede decirse que la Seguridad Social tuvo como primera finalidad ofrecer protección social. Ahora tiene una función más amplia de política social. Pero nunca conviene olvidar que el primer instrumento de política social es la consecución del pleno empleo. 8) La Seguridad Social constituye un régimen público de política social. Todos los esfuerzos que se hagan por mantener y consolidar dicho régimen público siempre serán pocos, pues constituye el mejor patrimonio de los países occidentales, conseguido a través de muchos años. Página 45 contexto socioeconómico condiciona decisivamente todas las llamadas “decisiones personales”, pudiéndose concluir que no es posible atribuir a los individuos toda la responsabilidad de sus hábitos. 4. Servicios de salud. Aun teniendo una gran importancia para la salud individual y colectiva, contribuyen menos a la salud se deben fundamentalmente a la mejora en las condiciones de vida (alimentación, higiene, sanidad ambiental, etc.) mucho más que a los avances de la medicina moderna. Los servicios de salud junto con la medicina ofrecen seguridad, tratamiento, ayuda ante la enfermedad, y mejora de la calidad de vida. Este esquema de los factores de la salud tiene una gran utilidad para la elaboración de políticas públicas de salud y para el abordaje sistemático de objetivos de salud (Planes de salud) relacionándolos con cada uno de los grandes grupos determinantes. 2.3 Desigualdades socioeconómicas y salud (sep) Las enfermedades y sus causas tienen una distribución desigual en la sociedad, tan desigual como el nivel de rentas, por lo que para el estudio y análisis de la incidencia de enfermedades puede agruparse a la población por grupos sociales. Los condicionantes socioeconómicos son los que dan lugar a que existan diferencias en el nivel de salud entre individuos de distintos grupos sociales. Los estudios sobre mortalidad, natalidad y morbilidad indican la diferencia existente en función del medio social en el que nos desenvolvemos, con datos similares en todos los países y todas las épocas. Hay que destacar que la pobreza es la primera causa de enfermedad y muerte en todos los países, aunque las desigualdades sociales, aún en países desarrollados, tienen un mayor impacto negativo en la salud. La política de salud es un indicador de gran valor para conocer todas las demás desigualdades socioeconómicas y el desarrollo de la política de salud pública, que afecta a toda la población en la medida de su implantación (asistencia de carácter universal o limitada). Podemos concluir que la salud no es solamente un fenómeno biológico sino que también es el resultado de los condicionantes socioeconómicos con los que se desarrolla la vida de las personas. Por este motivo las políticas de salud tienen que estar orientadas a promover y proteger la salud de forma prioritaria y tener como objetivo fundamental la eliminación de las causas sociales de las enfermedades, garantizar la salud de la población y dotar a la misma de servicios sostenibles y eficaces en los que primen los criterios de equidad, universalidad y solidaridad. 3 POLÍTICAS DE SALUD Y SISTEMA SANITARIO La complejidad de las sociedades se manifiesta por la estrecha relación que mantienen las distintas áreas de la política desarrollada por la organización del Estado. Dando forma a los sistemas sociales hay que destacar los objetivos que tiene como fin la organización estatal. Dentro de estos objetivos destacan: la educación, la salud, la producción y consumo, la participación y la capacidad de respuestas a las expectativas, y la equidad en la contribución financiera. Educación: con un sistema político más eficaz y equilibrado, los objetivos sociales en materia educativa se centrarían en educar para la salud y la convivencia solidaria, mediante la formación desde la escuela en la salud y su promoción y en el ámbito social con la formación de pacientes y cuidadores. Salud: Para conseguir que la mejora de la salud alcance a toda la población es necesario desarrollar políticas de salud por parte del gobierno, educar en la prevención y mejora de los hábitos y en la solidaridad como valor, así como establecer una sólida red de servicios sociales y de atención a las familias. Producción y consumo: en cuanto a la producción es necesaria una fuerza de trabajo sana, con una regulación que proteja y prevenga de los riesgos laborales. Los hábitos de consumo estarían relacionados de forma directa con la educación, para conseguir desde la infancia el desarrollo de una adecuada nutrición e higiene alimentaria y la mejora de la salud púbica mediante la potenciación y mejora de las mismas. La mejora en la educación del consumidor haría que el sistema económico buscara una mayor eficacia en su producción y desarrollo pues sin consumidores no hay ingresos. Página 46 La participación ciudadana se hace imprescindible en la mejora del sistema sanitario pues sin la información que los usuarios aportan no se consigue la mejora deseada tanto en cuanto a la capacidad de respuesta por parte del sistema como en el trato que se le dispensa por parte de los implicados en la prestación de los servicios (personal sanitario y administrativo). Equidad en la contribución financiera. Tenemos que destacar la necesidad de regular el sistema de financiación necesario para alcanzar este objetivo y el otro punto de partida fundamental para su desarrollo es la necesidad de educar en la concienciación de la necesidad de contribuir económicamente. Todos los usuarios deben contribuir a través de los impuestos que se recaudan de forma equitativa en función de sus ingresos. 3.1 Los Sistemas de Salud Todos los países cuentan con organizaciones y sistemas dedicados a dar respuesta a los problemas de salud. Son los denominados Sistemas de Salud y que son definidos por la OMS como “el conjunto de organizaciones, instituciones y recursos cuyo objetivo primordial es proteger y mejorar la salud”. Tenemos que considerar a los Ministerios de Sanidad y las organizaciones que de ellos dependen como la parte más importante de los sistemas de salud, pero debido a la complejidad de las sociedades, hay que contemplar otros instrumentos, tanto públicos como privados, que tienen como objetivo la protección de la salud y que no están incluidos en el ámbito de actuación de los Ministerios de Sanidad, como son: el agua potable, la seguridad vial, la seguridad laboral, alimentaria, etcétera. El objetivo fundamental de los Sistemas de Salud es proteger la salud y establecer los servicios necesarios, ya sean preventivos o de curación, que se necesitan en caso de enfermedad. Desde esta doble función puede establecerse dos áreas de actuación en los sistemas de salud que, aún siendo específicas, están relacionadas: 3.1.1 Los Servicios de Salud Pública Tienen esta consideración los servicios dirigidos a la población general o a grupos y colectivos específicos y su función es la planificación, prevención, control y promoción de la salud pública. Dentro de las actividades que desarrollan los Servicios de Salud Pública habría que hacer mención de: la protección de la salud (estableciendo las normas que regulan las actividades que potencialmente pueden afectar a la salud); Promoción de la salud y prevención de enfermedades; vigilancia epidemiológica e información sanitaria; planificación de recursos y servicios, investigación de los problemas de salud. Desde la UE se elaboran los programas de política social que las distintas administraciones desarrollan y bajo cuya denominación se agrupan distintas actuaciones que se concretan en:
Elaboración, seguimiento y evaluación del Plan nacional de acción para la inclusión social, de acuerdo con la Estrategia europea de inclusión social.
Cooperación con las CCAA y Corporaciones Locales para la promoción de los servicios sociales de atención primaria.
El impulso de políticas públicas para la promoción y mejora de las condiciones de vida de la población gitana.
La gestión del sistema de información de usuarios de servicios sociales.
La realización de estudios y planes de formación de profesionales de servicios sociales de atención primaria. Dentro del Proceso Europeo de Protección Social e Inclusión Social la UE ha ofrecido un marco para el desarrollo de las estrategias nacionales y la coordinación política entre los Estados miembros en los asuntos relacionados con la pobreza y la exclusión social. Desde 2006 el proceso comprende las áreas políticas de la inclusión social, las pensiones y la asistencia sanitaria y los cuidados de larga duración. Página 47 3.1.2 Servicios Sanitarios Los Servicios Sanitarios personales son los que necesitan de la mayor parte de los recursos dedicados a salud y constituyen el objetivo primordial de las políticas sociales que tienen como objetivo la protección de la salud. Su importancia viene determinada por: 1. El valor que tiene la salud como condición básica para el desarrollo de la vida. 2. Es un sector clave de las economías avanzadas (en algunos países emplea casi al 10 % de la población y utiliza entre un 8% y más del 14 % del PIB). 3. Se trata de un sector en el que los gobiernos están directamente implicados, con una extensa regulación y un también extenso entramado de intereses (hay que tener en cuenta la importancia de la industria farmacéutica y la implicación de los laboratorios en la comercialización de sus productos). Los servicios sanitarios son el resultado de la sociedad en la que se han ido desarrollando y por lo tanto son distintos los factores que influyen en ellos dependiendo del país. De forma general podemos decir que hay unos comunes a todos los países (avances científico-médicos), y otros específicos de cada país como son la historia, cultura, desarrollo socioeconómico y político, tradiciones, etc., que han ido modelando la actividad de sus profesionales de la salud. 4 LOS SERVICIOS DE SALUD 4.1 Análisis de los servicios de salud Todos los sistemas de salud están basados en la misma estructura básica, tanto en su financiación como en la provisión de los servicios necesarios para alcanzar su fin. La financiación del Sistema Sanitario puede efectuarse, básicamente, a través de cuatro canales distintos: 1. Pago directo del paciente. 2. Seguros voluntarios (privados). 3. Seguros obligatorios (públicos), destacando las cotizaciones obligatorias a los sistemas de Seguridad Social, y 4. Impuestos. Las fuentes públicas de financiación son las más importantes en los países desarrollados, puesto que son las únicas que permiten garantizar el acceso universal a los servicios de salud para toda la población, con criterios de equidad y necesidad médica, elevando así el gasto público total en salud a más del 70 %. En los países en vías de desarrollo el porcentaje más importante del gasto en salud está financiado por los pagos directos de las familias, con un porcentaje muy bajo de población cubierta por la Seguridad Social y otro porcentaje mucho más bajo por seguros privados. Los mecanismos de asignación de recursos a los proveedores tienen una importancia fundamental en la organización y funcionamiento de los servicios de salud. Básicamente existen dos variables: 1. Por contratos o conciertos, entre el asegurador-financiador de los servicios y los proveedores, cuando ambos pertenecen a organizaciones distintas. La provisión de servicios a través de contratos entre asegurador y proveedor es el modelo típico de la sanidad privada y el de todos los sistemas clásicos centroeuropeos de Seguridad Social. La Seguridad Social, como financiadora-aseguradora contrata con los proveedores (médicos, hospitales públicos y privados), que son independientes de ella, a atención a sus asegurados. 2. Por integración de financiador (o asegurador) y proveedor en una misma organización. El financiador emplea directamente a los proveedores (médicos y otro personal) en su organización, gestionando sus propios recursos asistenciales (hospitales, centros de salud, etc.). Todos los sistemas financiados por impuestos (excepto Canadá) son mayoritariamente integrados, como lo son también los sistemas de los países con Seguridad Social tardía, con un bajo nivel de desarrollo en el momento de su creación (España). Página 50 2. Atención especializada, cuyo referente es el Hospital General. Los pacientes sólo pueden acudir a los médicos especialistas por indicación de su Médico de Familia. Todos los hospitales disponen de Servicios de Urgencias, abiertos las 24 horas del día, que son un recurso ampliamente utilizado para la obtención de atención inmediata debido a su capacidad resolutiva. 5.3 Protección de la salud en España La CE establece, en su artículo 43, el derecho a la protección de la salud y a la atención sanitaria de todos los ciudadanos. Los principios y criterios sustantivos que permiten el ejercicio de este derecho se regulan por la Ley 14/1986, General de Sanidad y se concretan en:
Financiación pública, universalidad y gratuidad de los servicios sanitarios en el momento del uso.
Derechos y deberes definidos para los ciudadanos y para los poderes públicos.
Descentralización política de la sanidad en las CCAA.
Prestación de una atención integral de la salud procurando altos niveles de calidad debidamente evaluados y controlados.
Integración de las diferentes estructuras y servicios públicos al servicio de la salud en el Sistema Nacional de Salud. El Sistema Nacional de Salud (SNS) es, por lo tanto, el conjunto coordinado de los Servicios de Salud de la Administración del Estado y los Servicios de Salud de las CCAA que integra todas las funciones y prestaciones sanitarias que, de acuerdo con la ley, son responsabilidad de los poderes públicos. 5.4 Competencias del Estado en materia de Sanidad
Bases y coordinación general de la sanidad.
Sanidad Exterior y las relaciones y acuerdos sanitarios internacionales.
Legislación sobre productos farmacéuticos. Las Bases y Coordinación General se refieren al establecimiento de normas que fijen las condiciones y requisitos mínimos, persiguiendo una igualación básica de condiciones en el funcionamiento de los servicios sanitarios públicos. Las actividades de Sanidad Exterior se realizan en materia de vigilancia y control de los posibles riesgos para la salud derivados de la importación, exportación o tránsito de mercancías y del tráfico internacional de viajeros (control epidemiológico, lucha contra las enfermedades transmisibles, conservación de un medio ambiente saludable,…). En relación con los Productos Farmacéuticos, las competencias que corresponden al Estado son las siguientes:
Legislación sobre productos farmacéuticos.
Evaluación, autorización y registro de medicamentos de uso humano, de uso veterinario y productos sanitarios.
Decisión sobre la financiación pública y fijación del precio de los medicamentos y productos sanitarios.
Garantizar el depósito de sustancias estupefacientes de acuerdo con lo dispuesto en los Tratados Internacionales.
Importación de medicación extranjera y urgente no autorizada en España.
Mantener un depósito estatal estratégico de medicamentos y productos sanitarios para emergencias y catástrofes.
Adquisición y distribución de medicamentos y productos sanitarios para programas de cooperación internacional. Los principios y criterios para fomentar el Uso Racional del Medicamento, se encuentran en la Ley 29/2006, de tal manera que se cumpla el objetivo de que todos los ciudadanos sigan teniendo acceso al medicamento que necesiten, cuándo y dónde lo necesiten, en condiciones de efectividad y seguridad. Esta ley regula los medicamentos de uso humano y productos sanitarios, su investigación clínica, su evaluación, autorización, registro, fabricación, elaboración, control de calidad, almacenamiento, distribución, circulación, Página 51 trazabilidad, comercialización, información y publicidad, importación y exportación, prescripción y dispensación, seguimiento de la relación beneficio-riesgo, así como la ordenación de su uso racional y el procedimiento para la financiación en su caso con fondos públicos. 5.5 Competencias de las Comunidades Autónomas La CE diseñó una organización territorial del Estado que posibilita la asunción por las CCAA de competencias en materia de sanidad. El proceso de transferencia de la asistencia sanitaria gestionada por el Instituto Nacional de la Salud (INSALUD) se inició en 1981 y ha culminado en el año 2002. Las CCAA ejercen sus competencias en las siguientes materias:
Planificación sanitaria
Salud pública
Asistencia sanitaria Cada Comunidad Autónoma cuenta con un Servicio de Salud, que es la estructura administrativa y de gestión que integra todos los centros, servicios y establecimientos de la propia Comunidad, Diputaciones, Ayuntamientos y cualesquiera otras Administraciones territoriales intracomunitarias. La asunción de competencias por las CCAA constituye un medio para aproximar la gestión de la asistencia sanitaria al ciudadano y facilitarle así garantías en cuanto a la equidad, la calidad y la participación. La Ley de Cohesión y Calidad del SNS establece acciones de coordinación y cooperación de las Administraciones públicas sanitarias como medio para asegurar a los ciudadanos el derecho a la protección de la salud, con el objetivo común de garantizar: a) Equidad, en la línea de desarrollo del principio constitucional de igualdad, que garantice el acceso a las prestaciones y, de esta manera, el derecho a la protección de la salud en condiciones de igualdad efectiva en todo el territorio y posibilite la libre circulación de todos los ciudadanos. b) Calidad, que conjugue la incorporación de innovaciones con la seguridad y efectividad de éstas, que oriente los esfuerzos del sistema hacia la anticipación de los problemas de salud o hacia soluciones eficaces cuando éstos aparecen. c) Y, por último, participación ciudadana, tanto en el respeto a la autonomía de sus decisiones individuales como en la consideración de sus expectativas como colectivo de usuarios del sistema sanitario, que permita además el intercambio de conocimientos y experiencias. 5.6 Indicadores clave del Sistema Nacional de Salud. Áreas de actuación y estrategias del SNS (Importancia y logros del Sistema Nacional de Salud) 5.6.1 Indicadores clave del Sistema Nacional de Salud Los indicadores clave del SNS son un conjunto priorizado de información que abarca los aspectos considerados más relevantes de la salud y del sistema sanitario español. Los indicadores elegidos se relacionan con la población, el estado de salud y sus determinantes, la oferta de recursos, la actividad, la calidad, el gasto y la satisfacción de los ciudadanos. 5.6.2 Áreas de actuación y estrategias del Sistema Nacional de Salud 1. Salud y prevención: proteger la salud, salud y hábitos de vida. 2. Equidad. Impulsar políticas de salud basadas en las mejores prácticas (análisis y comparación). Analizar las políticas de salud y proponer acciones para reducir las inequidades en salud con énfasis en las desigualdades de género. 3. Plan de calidad del SNS. Adecuación de los recursos humanos a las necesidades de los servicios sanitarios. 4. Excelencia clínica. Evaluar las tecnologías y procedimientos clínicos como soporte de las decisiones clínicas y de gestión. Acreditar y auditar centros y servicios sanitarios Mejorar la seguridad de los pacientes atendidos en los centros sanitarios del SNS. Mejorar la atención a los pacientes con determinadas patologías. Mejorar la práctica clínica. Página 52 5. Tecnología de la información y las comunicaciones. Sanidad en línea (identificación de los usuarios, historia clínica digital, prestaciones farmacéuticas, citaciones, diagnóstico y tratamientos a distancia). 6. Transparencia. Diseño de un sistema de información del SNS fiable, oportuno y accesible. El SNS ofrece acceso a todos los servicios de la medicina moderna con niveles aceptables de equidad, calidad y eficiencia económica. En relación con el de países similares es comparable en casi todas las dimensiones: cobertura de la población, equidad global, equidad de acceso, calidad técnica, eficiencia económica. Puede ser considerado el mejor servicio público de los españoles por su capacidad tecnológica y capital humano, accesibilidad de una red que llega a todos los rincones, disponer de los últimos avances de la medicina y la tecnología médica. Constituye el componente más visible del sistema de protección social español, de un Estado de Bienestar aún incompleto (fala por poner en marcha de forma eficiente la atención a la dependencia y el componente de cuidados). 6 NUEVOS HORIZONTES Y NECESIDAD DE REFORMAS 6.1 Contexto internacional de los servicios de salud Los condicionantes económicos, tecnológicos y sociales afectan en igual medida a todos los países de Europa por lo que la evolución de los distintos sistemas ha hecho que éstos confluyan en las necesidades de cambio que a continuación se relacionan y que han venido manifestándose a través del tiempo. 1. Años 70 y primeros 80 – Contención de costes. La respuesta inmediata de todos los gobiernos cuando hay situaciones de crisis es recortar presupuestos, básicamente en las políticas de carácter social como son los servicios sanitarios o la enseñanza. 2. Años 70 y primeros 80 – Racionalismo planificador. Ante los problemas de financiación, llegando a la conclusión de que más gasto sanitario no significa más salud por lo que se hace necesario hacer un esfuerzo mayor en el área de la promoción y la prevención, se potencia la atención primaria, la jerarquización de los servicios hospitalarios y los sistemas de derivaciones, todo orientado a mejorar la salud antes de tener que recurrir a la sanidad. 3. Años 80 y 90. Gerencialismo. Intenta obtenerse la mejora en la eficiencia de los centros sanitarios, especialmente en los hospitales, aplicando técnicas de organización, directivas y gestoras del mundo empresarial. 4. Años 90. Introducción de políticas de mercado y políticas contractuales. Se busca crear un contexto competitivo (hospitales públicos), con un sistema interno de contratos, ensayo de nuevas fórmulas de gestión de los centros en los que se establecen mecanismos para que los riesgos y ventajas se trasladen desde el financiador público (administración del estado, CCAA) al proveedor público (profesionales). 5. Última década siglo XX. Gestión y gobierno clínico. Con el objetivo fundamental de mejorar la efectividad, calidad y eficiencia de las unidades médicas y la práctica médica. Todos los patrones anteriores se mantienen vigentes en el momento actual, aunque no de forma pura sino que se mezclan de distintas maneras e influyen unos sistemas en otros en distinto grado y según las circunstancias político- económicas de cada país. 6.2 El Sistema Nacional de Salud y sus carencias Los problemas que se plantean en el SNS de cara al siglo XXI son fundamentales en cuatro aspectos básicos de la salud y de las relaciones que se establecen con los usuarios del sistema, tanto desde el lado del usuario, como desde el lado del proveedor de los servicios. Estos problemas vienen condicionados por los avances médicos y en la investigación, la sostenibilidad económica del sistema en función de los intereses últimos de cada estado, la falta de recursos (ya sean económicos, de poder o del uso de la información) y por el papel que ha pasado a desempeñar el paciente dentro del sistema. 6.2.1 Avances en el ejercicio de la medicina y en la investigación En el ejercicio de la medicina la información que está a disposición de los médicos se ha vuelto inabarcable, por lo que la dedicación teóricamente necesaria para estar actualizado superaría el número de horas diarias disponibles. Esta situación conlleva una más alta especialización y la necesidad de establecer relaciones en distintas áreas de la profesión, así la inversión en formación se hace más necesaria y su importe más elevado por lo que la rentabilidad Página 55 CAPÍTULO 6. POLÍTICA SOCIAL Y EMPLEO 1 INTRODUCCIÓN Una de las situaciones que más preocupan a la población española es el desempleo. Durante el primer quinquenio del año 2000 se hablaba del pleno empleo, España se acercó a él consiguiendo reducir la tasa al 7 % de la población activa. Existen ciclos económicos en los que se establecen momentos de crisis y bonanza económica. Los políticos y economistas se refieren y titulan a esta crisis actual, como financiera e hipotecaria que afecta a la producción efectiva de bienes y servicios, y como consecuencia de esto, al empleo. Nace en Estados Unidos de América y se extiende a escala global. 2 ECONOMÍA Y EMPLEO EN ESPAÑA 2.1 Economía y empleo en España en la década de los setenta En la década de los setenta se producen en España diferentes acontecimientos que van a complicar la respuesta que se aporta a la solución de la crisis energética, pueden mencionarse: 1. Cambio de régimen político. 2. El proceso de transición. 3. Una economía proteccionista. 4. Economía caracterizada por un fuerte proteccionismo estatal. 5. Debilidad política del gobierno. 6. Presión de las fuerzas sindicales tras un largo período de silencio impuesto en demanda de mayores subidas salariales. 7. Falta de adaptación de la industria española a las nuevas condiciones del mercado. 8. Gran dependencia de la industria española de las materias primas energéticas. 9. Fuerte caída de la demanda mundial de acero y de la industria naviera. Estos factores determinaron un considerable incremento del déficit público, un incremento en las ayudas a las empresas para compensar las pérdidas producidas por el aumento de las materias primas y energéticas, fuertes caídas de los beneficios empresariales, devaluación de la moneda y una fuerte reducción de la inversión extranjera, que produjeron un claro retroceso en la creación y mantenimiento de empleo. Las primeras medidas de ajuste se adoptaron en 1977, en los llamados Pactos de la Moncloa. Éstas incluían la devaluación de la peseta, acompañada de una política monetaria moderadamente restrictiva, y una política de ingresos junto con un compromiso para iniciar la reforma estructural. Desde la integración de nuestro país en la UE, España ha mantenido un intenso crecimiento económico y de empleo, fruto del esfuerzo de nuestra sociedad, las políticas de inversión en infraestructuras viales, inversión tecnológica, formación, etcétera, financiadas en gran parte con el apoyo de los Fondos Europeos. Uno de los grandes retos de nuestro país han sido las políticas activas de empleo. Las diferentes situaciones económicas como consecuencia de la crisis energética de los 70 y las producidas por el necesario proceso de reindustrialización, hicieron que diferentes áreas geográficas de nuestro país sufrieran un intenso proceso de destrucción de empleo que no se ha resuelto ni siquiera en los momentos de intenso crecimiento económico. 2.2 Economía y empleo en España en la actualidad La economía española se mantuvo en 2007 entre las más dinámicas de su entorno, al registrar un crecimiento del Producto Interior Bruto del 3,8 %, nueve décimas superior al promedio de la UE. No obstante comienza a presentarse una desaceleración en los principales factores que habían sustentado el crecimiento económico en el último ciclo expansivo español: Página 56 a) El gasto del consumo de los hogares. b) El sector de la construcción. En un principio, las previsiones apuntaban a crecimientos de la actividad económica más moderados. Sin embargo, el panorama cambió con el inicio de la crisis hipotecaria en Estados Unidos en verano de 2007 y su traslado al mercado financiero internacional. Todo ello, unido a otros factores de riesgo relacionados con la persistente apreciación del euro frente al dólar y con una elevada inflación consecuencia de los aumentos del precio de las materias primas y de los alimentos en los mercados internacionales, llevó a los principales organismos internacionales y al Gobierno a revisar a la baja en más de una ocasión sus previsiones de crecimiento para la economía española. 3 POLÍTICA SOCIAL Y EMPLEO EN EL TRATADO DE LISBOA (s1) Los Jefes de Estado o de Gobierno de los 27 Estados miembros de la UE el 13 de diciembre de 2007 firmaron el Tratado de Lisboa por el que se modifican el Tratado de la Unión Europea y el Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, poniendo fin así al parón institucional. El Tratado de Lisboa incorpora un refuerzo de los valores en que se fundamenta la UE, los principios democráticos que rigen la vida de la Unión y los derechos y libertades fundamentales que se reconocen dentro de su esfera de actuación. No aparecen modificaciones sustanciales en el ámbito del empleo y de la política social. Cabe hacer referencia a una serie de cláusulas de alcance y contenido social, relativas a la eliminación de las desigualdades entre la mujer y el hombre y la promoción de la igualdad, la lucha contra la discriminación por razón de sexo y otra serie de circunstancias personales, así como la promoción del empleo, la protección social, la lucha contra la exclusión social, la educación, la formación y la protección de la salud, como referentes para las políticas y acciones que emprenda la Unión a todos los niveles. Junto a estas cláusulas horizontales de naturaleza social y laboral, se incluyen, asimismo, otras dos de naturaleza medioambiental y de protección de los consumidores. 4 PLAN ESPAÑOL PARA EL ESTÍMULO DE LA ECONOMÍA Y EL EMPLEO En España, la crisis financiera hizo que en el último trimestre de 2008 y el primero del año 2009 entrara en recesión, situación que está afectando intensamente a nuestro mercado de trabajo, entre las medidas que nuestro país está desarrollando para intentar paliar esta situación se encuentra entre otras las aportadas en el último Real Decreto-ley 2/2009 de 6 de marzo de 2009 de medidas urgentes para el mantenimiento y el fomento del empleo y la protección de las personas desempleadas. 5 LOS SERVICIOS PÚBLICOS DE EMPLEO: EL SISTEMA NACIONAL DE EMPLEO Teniendo en cuenta lo establecido en los artículos 40 y 41 de la Constitución la política de empleo es el conjunto de decisiones adoptadas por el Estado y las CCAA que tienen por finalidad el desarrollo de programas y medidas tendentes a la consecución del pleno empleo, así como la calidad en el empleo, a la adecuación cuantitativa y cualitativa de la oferta y demanda de empleo, a la reducción de las situaciones de desempleo y a la debida protección en las situaciones de desempleo. El Sistema Nacional de Empleo está integrado por el Servicio Público de Empleo Estatal y los Servicios Públicos de Empleo de las CCAA. 5.1 El Sistema Público de Empleo Estatal El Sistema Público de Empleo Estatal es un organismo autónomo de la Administración General del Estado adscrito al Ministerio de Trabajo e Inmigración a través de la Secretaría General de Empleo, que asume también la gestión y el control de las prestaciones de desempleo, reconociendo el derecho a las mismas mediante sistemas de cooperación con los servicios públicos de empleo autonómicos. Gestiona directamente las subvenciones y ayudas para políticas activas de empleo financiadas con cargo a los fondos de empleo de ámbito nacional y reservas de crédito presupuestarios, dirigidas a programas que: Página 57 1. Afecten a un ámbito geográfico superior al de una Comunidad Autónoma. 2. Exijan la colaboración con órganos de la Administración General del Estado para la realización de acciones formativas y obras y servicios de interés general y social relativas a las competencias exclusivas del Estado. 3. Se destinen a facilitar la integración laboral de los inmigrantes realizándose en sus países de origen, y la ordenación de los flujos migratorios. 4. Financia las bonificaciones de las contrataciones indefinidas y de las conversiones en indefinidos de contratos temporales objeto del programa de fomento del empleo, y subvenciones como las destinadas a facilitar la conversión de desempleados en trabajadores autónomos, entre otras. 5.2 Los servicios públicos de empleo de las Comunidades Autónomas Los servicios públicos de empleo de las CCAA son los órganos o entidades de las mismas que ejercen en sus respectivos territorios las funciones de la política de empleo relativas a la intermediación laboral y a las políticas activas de empleo que les hayan sido transferidas por el Estado, con la debida colaboración de las corporaciones locales para garantizar su dimensión local. Los Servicios Públicos de Empleo de las CCAA, en función de su capacidad de autoorganización, se dotarán de los órganos de dirección y estructura para prestación del servicio al ciudadano. Dichos Servicios Públicos de Empleo contarán con la participación de las organizaciones empresariales y sindicales más representativas en los órganos de representación de carácter consultivo, en la forma en que se prevea por las CCAA, teniendo dicha participación carácter tripartito y paritario. 6 REAL DECRETO-LEY DE 6 DE MARZO DE 2009 DE MEDIDAS URGENTES PARA EL MANTENIMIENTO Y EL FOMENTO DEL EMPLEO Y LA PROTECCIÓN DE LAS PERSONAS DESEMPLEADAS En dicho Real Decreto-ley encontramos una serie de medidas que el gobierno está tomando con el fin de paliar, fomentar y proteger a las personas en situación de desempleo, dichas medidas se han articulado en el Plan Español para el Estímulo de la Economía y el Empleo. El plan cuenta con cuatro ejes de actuación: 1. Durante el año 2009, para apoyar la renta disponible de las familias se han destinado cerca de 10.000 millones de euros en forma de impulso fiscal y para apoyar a las empresas, principalmente PYMES, se liberan 6.000 millones de euros a través de rebajas fiscales y 29.000 millones de euros a través de las líneas ICO para facilitar su acceso al crédito. 2. El plan introduce medidas directas de impulso a la creación de empleo, entre las que cabe destacar el Fondo de Inversión Local, dotado con 8.000 millones de euros y el Fondo Especial para la Dinamización de la Economía y el Empleo dotado con 3.000 millones de euros. 3. El Plan recoge actuaciones que, de manera coordinada con los países de la UE, se han adoptado para proporcionar liquidez al sistema financiero ante las actuales circunstancias extraordinarias de inestabilidad y así ayudar a reactivar el canal del crédito hacia familias y empresas. 4. El plan incluye una ambiciosa agenda de reformas para modernizar nuestra economía, mejorar su productividad y sentar las bases del cambio de modelo productivo. El artículo 1 de dicho Real Decreto recoge medidas dirigidas a favorecer la regulación temporal de empleo en lugar de la extinción de los contratos, bonificando las cotizaciones empresariales por contingencias comunes a la Seguridad Social en un 50 % en aquellos supuestos en que se proceda por causas económicas, técnicas, organizativas o de producción a un ajuste temporal del empleo con la perspectiva de garantizar la continuidad de la empresa y de los puestos de trabajo, siempre que el empresario asuma el compromiso de mantener el empleo durante al menos un año después de finalizada la situación de suspensión de contratos o reducción de jornada. Modifica la regulación del convenio especial de la Seguridad Social que se suscribe en el marco de determinados expedientes de regulación de empleo a fin de conseguir evitar el abandono prematuro del mercado de trabajo de estos trabajadores, al posibilitar que las cotizaciones efectuadas por el empresario durante los períodos de actividad laboral que se desarrollen durante la vigencia del convenio especial se apliquen a la parte del convenio que debe sufragar el trabajador a partir de los sesenta y un años, fomentando la prolongación de la vida activa y desincentivando una salida prematura del mercado de trabajo, con la merma en la pensión de jubilación que ello supone. Página 60 La incorporación de la mujer al trabajo ha motivado uno de los cambios sociales más profundos de este siglo. La Ley 39/1999 para promover la conciliación de la vida familiar y laboral se dirige a conciliar la vida profesional y familiar y a promover la igualdad de oportunidades y de trato entre los hombres y las mujeres. Esta Ley considera que la política familiar debe contemplarse en el contexto de la promoción de la participación de la mujer en la vida activa y debe animarse a los hombres a asumir una parte igual de las responsabilidades familiares, intentando de ese modo lograr la paridad en el reparto de las tareas y responsabilidades familiares. En el primer capítulo introduce modificaciones en el Estatuto de los Trabajadores en lo relativo a permisos y excedencias relacionadas con la maternidad, paternidad y el cuidado de la familia. Se flexibiliza el derecho al permiso de lactancia. Se amplía el derecho a la reducción de jornada y excedencia a los trabajadores que tengan que ocuparse de personas mayores y enfermas. La Ley facilita a los hombres el acceso al cuidado del hijo desde el momento de su nacimiento o de su incorporación a la familia, al conceder a la mujer la opción de que sea el padre el que disfrute hasta un máximo de diez semanas de las dieciséis correspondientes al permiso por maternidad, permitiendo además que lo disfrute simultáneamente con la madre. Se introducen importantes modificaciones en la regulación de los permisos por adopción y acogimiento permanente y preadoptivo. Se establece la aplicación de la reducción de jornada o excedencia para atender al cuidado de familiares que por razón de edad, accidente o enfermedad no puedan valerse por sí mismos y no desempeñen actividad retribuida, configurándose este derecho como individual de los trabajadores. 10 INTEGRACIÓN LABORAL DE PERSONAS CON DISCAPACIDAD Con relación a la integración del colectivo en el mercado laboral, no se busca que se integren personas a través de las discapacidades, sino todo lo contrario, que se integren las personas por medio de la potencialidad de todas sus capacidades. En épocas anteriores se abordaba la discapacidad desde la beneficencia, que honraba a quien la practicaba, pero no generaba ni creaba derechos en los discapacitados, en la actualidad la discapacidad se aborda desde el marco de los derechos humanos, civiles, sociales, económicos y culturales. Nuestra Constitución especifica atención a los discapacitados en su artículo 49, “los poderes públicos realizarán una política de previsión, tratamiento, rehabilitación e integración de los disminuidos físicos, sensoriales y psíquicos, a los que prestarán la atención especializada que requieran y los ampararán especialmente para el disfrute de los derechos que este título otorga a todos los ciudadanos”. La integración de las personas con discapacidad en el mundo laboral supone en la actualidad uno de los retos a alcanzar por lo que medidas, como la de alcanzar un 5% de personal discapacitado contratado en la Administración del Estado, nos indican las pautas que se deberían seguir para conseguir la total integración de las personas con discapacidad. Este tipo de medidas se van a llevar a cabo a través de la discriminación positiva, es decir, se van a desarrollar las normas que primen la contratación de este tipo de personas. El reto para la adecuada integración del colectivo discapacitado sigue siendo la empresa normalizada. Las diferentes leyes están acercando al mundo empresarial atractivas medidas de apoyo, tanto en lo que se refiere a la adaptación, subvenciones a la contratación de personas con discapacidad, como a otras muchas que esperamos puedan potenciar dicha contratación. La discapacidad es una circunstancia personal y un hecho social resultante de la interacción de un entorno inadecuado pensado para el parámetro de persona “normal”, con la diferencia que presentan algunas personas. Es una manifestación más de la diversidad humana que una sociedad inclusiva y abierta ha de acoger como elemento enriquecedor que ensancha la humanidad y agrega valor. Página 61 10.1 Ayudas para la integración laboral de personas con discapacidad En el plano internacional se está produciendo un esfuerzo sostenido en la dirección de la integración laboral de las personas con discapacidad, se han arbitrado cuatro fórmulas principales como son: 1. Empleo normalizado. 2. Empleo reservado. 3. Enclaves. 4. Empleo especial. Entre las medidas de fomento de empleo, además de las medidas coactivas (cuotas), las legislaciones nacionales han establecido una serie de medidas dirigidas a fomentar el empleo de trabajadores discapacitados. Entre las diversas modalidades, una de las más usuales es la concesión de subvenciones. Existen medidas de ayuda, como son: autorización al empresario para abonar un salario menor al establecido, en proporción al menor rendimiento garantizándosele al trabajador un determinado nivel de ingresos. Primar a las empresas que sobrepasen el cupo de empleo establecido por Ley. Potenciación del establecimiento de las personas con discapacidad como trabajadores autónomos, por medio de subvenciones, préstamos, garantía de préstamos, créditos preferentes, financiación de intereses de préstamos, exenciones o bonificaciones de cuotas a la Seguridad Social, contratos de formación y el empleo protegido. 10.2 II Plan de Acción para personas con discapacidad 2003-2007 El II Plan de Acción para las personas con discapacidad 2003-2007, en materia de empleo se organiza en cuatro grandes áreas: 1. Atención a personas con graves discapacidades. 2. Políticas activas de inserción laboral de las personas con discapacidad. 3. Promoción de la accesibilidad de entornos, productos y servicios. 4. Cohesión de los Servicios Sociales para personas con discapacidad. Modula las atenciones bajo un conjunto de principios de subyacen y dan sentido a las propuestas, los principios son: 1. Autonomía y vida independiente. 2. Integración universal y diseño para todos. 3. Respeto por la diversidad y perspectiva de género. 4. Calidad de vida. 5. Participación y diálogo civil. Para una adecuada integración en el mercado laboral, en el cual podemos alcanzar esa integración y, de este modo, alcanzar el fin último, que es aumentar la calidad de vida de los mismos, acercándolos a la del resto de los ciudadanos con los que comparten vida y sociedad. Desde la plena integración de España en la UE se están realizando Planes Nacionales de Acción para el Empleo que promueve la UE y Planes Nacionales de Empleo por parte de España, que tratan de articular una estructura coherente y unas estrategias acordes sobre empleo, poniendo un gran énfasis en las medidas antidiscriminatorias y de promoción del empleo de colectivos que se encuentran en situación de desventaja en el mercado laboral, como es el caso de las personas con discapacidad. Del mismo modo persiste otro gran reto a superar, como son las diferencias que se producen en función del género. 11 EL EMPLEO EN LA UNIÓN EUROPEA La Comunidad tiene por misión promover “un alto nivel de empleo”. Para alcanzar este fin, establece que la acción de la Comunidad implicará el fomento de la coordinación entre las políticas en materia de empleo de los Estados Página 62 miembros, con vistas a aumentar su eficacia mediante el desarrollo de una estrategia coordinada para el empleo e implicará también una política en el ámbito social que incluya un Fondo Social Europeo. 11.1 El Fondo Social Europeo El Fondo Social Europeo (FSE) es uno de los Fondos Estructurales de la UE; se creó para reducir las diferencias en la prosperidad y el nivel de vida entre las distintas regiones y Estados miembros de la UE y, por tanto, tiene la finalidad de promover la cohesión social y económica. El FSE fomenta el empleo en la UE. Ayuda a los Estados miembros a que las empresas y la población activa de Europa estén mejor preparados para afrontar los nuevos desafíos de la globalización. Para alcanzar dichos fines: 1. Distribuye fondos dirigidos fundamentalmente a los de menor grado de desarrollo económico. 2. Busca dotar a los ciudadanos de la UE de una mejor preparación y mejores perspectivas profesionales para, así, mejorar su nivel de vida. 3. Durante el período 2007-2013 se distribuirán alrededor de 75.000 millones de euros entre las regiones y Estados miembros de la UE para contribuir a estos objetivos estratégicos. 11.2 La Unión Europea y la Estrategia para el crecimiento y el empleo La Estrategia Europea de Empleo anima a los 27 Estados miembros a aumentar la capacidad de Europa para generar más y mejores empleos, y a dotar a la población de capacitación adecuada para desempeñarlos. La Estrategia sirve de guía al FSE que gasta fondos europeos para alcanzar esos objetivos. La estrategia y el presupuesto del FSE se negocian y deciden entre los Estados miembros de la UE, el Parlamento y la Comisión. Los europeos sufrimos hoy el efecto combinado de la globalización y el cambio. En general, la UE se ha beneficiado de las oportunidades ofrecidas por estos dos fenómenos. Sin embargo, no debemos olvidar lo que aún queda por hacer. A pesar de la evolución positiva experimentada, la UE contaba en 2007 con diecisiete millones de personas desempleadas. Además, en muchos países, la amenaza que se cierne sobre la viabilidad de los sistemas de protección social coincide con una creciente segmentación de los mercados laborales, que afecta tanto a los trabajadores en activo como a los desempleados. 12 FLEXIBILIDAD DEL MERCADO DE TRABAJO En una sociedad capitalista y de libre mercado, se hace imprescindible el afianzamiento de un modelo regulador de los derechos laborales que, relacionado directamente con el contrato laboral, se enfrenta a los antiguos mecanismos de contratación logrados por los sindicatos durante el siglo XX, con esto se espera mantener el crecimiento de todo el sector privado y adaptarse a un mercado cada vez menos estándar y más especializado y competitivo, en el que los factores como la deslocalización de las empresas está produciendo en el mundo occidental en el que se habían alcanzado amplias cuotas de seguridad, adaptaciones en muchas ocasiones traumáticas relacionadas con el empleo. Para adaptarse a esta situación, la UE debe crear más empleo y de mejor calidad. Para ello, debe aumentar la flexibilidad de su mercado laboral. Una flexibilidad que no debe lograrse, sin embargo, en detrimento de la seguridad de los trabajadores y los empresarios. La flexibilidad consiste en: La adaptación a las transiciones de la vida; organizar el trabajo en función de las necesidades en términos de producción y capacidades; facilitar la conciliación entre vida profesional y vida privada; aportar a todos/as ciudadanos/as las capacidades que les permitan evolucionar en su vida profesional y encontrar un nuevo empleo; prever indemnizaciones de desempleo adaptadas, con el fin de facilitar los períodos de transición y aumentar las posibilidades de formación para todos los trabajadores, haciendo especial hincapié en los trabajadores poco cualificados o de edad avanzada. Página 65 2 LA POLÍTICA SOCIAL DE LA EDUCACIÓN EN ESPAÑA La perspectiva histórica y comparada adquiere realmente su valor cuando se realiza desde la óptica del propio país. 2.1 Proceso histórico-jurídico Desde una perspectiva histórico-jurídica, la Política Educativa de la España moderna puede ser descrita a través de diversos hitos significativos: el período del Liberalismo, la Segunda República, la Segunda Dictadura, la Ley General de Educación, la transición político-educativa, la Constitución de 1978 y la alternancia de las etapas entre los Gobiernos Centristas y Socialistas. Centrándonos en los períodos más recientes, mencionaremos brevemente que la Ley General de Educación (1970) tenía el objetivo fundamental de reformar el sistema educativo existente. Debía impulsar el paso de una sociedad rural-preindustrial que reflejaba un estilo clasista, a la aspiración posterior de una democratización de la Educación. La característica fundamental del período de la transición política fue la búsqueda de un consenso entre los partidos políticos en torno a la Constitución (1978). A partir de la Constitución, la Administración Educativa del Estado iba a verse inmersa en el fenómeno general de la descentralización política. La propia dinámica impulsaría a las diversas CCAA a asumir, de forma gradual, las competencias de la Educación junto al resto de los Servicios Sociales. Sucesivamente, las diversas Leyes Educativas LOEGE (1980), LRU (1983), LODE (1984-1985), LOGSE (1990), LOPEGC (1995), LOU (2001), LOCE (2002), …iban a dar paso a un progresivo clima de disputas y crispación. En la actualidad (marzo, 2006), el proyecto de Ley Orgánica de la Educación (LOE) –que pretende sustituir a la LOCE- parece adolecer de la misma carencia de consenso entre los grandes partidos políticos. Los objetivos irrenunciables de la calidad de la educación, de una educación para todos, y de un equilibrio entre vertebración y diversidad, deben primar por encima de las alternancias de poder y sobre la imposición de los respectivos modelos, sin duda legítimos. La sociedad exige de sus dirigentes una auténtica voluntad política y una actitud constructiva, al menos sobre una base de mínimos. Ambas –voluntad y actitud- son elementos esenciales para superar los continuos vaivenes, y para lograr pactos sobre aspectos fundamentales de la educación. 2.2 Temas y retos para el próximo futuro: el EEES Mirando hacia el futuro, la Política Social de la Educación en España se encuentra con un conjunto de temas afines cuya resolución constituye un sugestivo reto. La situación socioeconómica de España en la actualidad (finales 2005), es la de un país que ocupa el puesto 21 del índice de desarrollo humano (IDH) del PNUD (en el de noviembre de 2010 hemos subido un puesto, estamos en el puesto 20). Aunque en tal diagnóstico pierde un puesto en relación al año anterior (2004), España sigue consolidada entre los países considerados de mayor calidad de vida (OCDE, 2002). Pues bien, desde esta perspectiva y mirando hacia el futuro, existen algunas cuestiones que preocupan a los responsables de la política educativa. Entre ellas se encuentran: la Educación en el Estado de las Autonomías, la plena convergencia con Europa, el binomio necesidades-recursos, y la progresión en la democratización de la Educación.
En relación a las Autonomías surgen diversos interrogantes que pueden sintetizarse en uno ¿Es posible establecer unas relaciones de equilibrio entre los poderes centrales y los regionales, así como entre las distintas comunidades autonómicas? En general, podemos afirmar que las transferencias efectuadas desde el Estado hacia las Autonomías, se han realizado de manera razonablemente rápida y eficaz. No obstante, en los últimos años se han incorporado dos nuevos ingredientes. Por una parte, las denominadas Comunidades históricas reclaman una mayor independencia en materia educativa, mientras que el resto de las CCAA demandan un trato paritario para todas ellas. Por otra parte, quedan por completarse aspectos relativos a la denominada tercera descentralización, que se refiere a las unidades administrativas menores (municipios y distritos). En lo que concierne a estas últimas, la realidad es que se encuentran sometidas a la doble dirección estatal y autonómica.
En referencia a la convergencia con Europa. Parece cada vez más generalizada la convicción ciudadana de que la vida educativa, al igual que la económica, política o social, no puede ya vivir segregada de los principios y de las líneas de acción predominantes en el continente europeo. Ya la LRU de 1983 recogía en su preámbulo que la previsible incorporación de España al área universitaria europea, supondría una mayor movilidad de titulados españoles y extranjeros. Del mismo modo, se hacía referencia a: la necesidad de creación de un marco institucional que permitiera responder a este reto, a través de la adaptación de los planes de estudios y por medio de la flexibilidad de los títulos que se ofertan en el mercado de trabajo. El Página 66 proceso de construcción del Espacio Europeo de Educación Superior, iniciado con la Declaración de Bolonia de 1999, incluye por su parte, entre sus objetivos, la adopción de un sistema flexible de titulaciones, comprensible y comparable. La citada declaración establece un horizonte temporal para la plena consecución de este espacio hasta el año 2010. El nuevo sistema de titulaciones ha de basarse en dos niveles, nítidamente diferenciados, denominados respectivamente Grado y Posgrado. La contribución del sistema universitario español a la conformación de los Espacios Europeos de Educación Superior y de Investigación así como su plena integración en ellos, constituye uno de los principales elementos en la sociedad del conocimiento.
Respecto al progreso o perfeccionamiento de la democratización educativa, democratizar la Educación significa al menos dos cuestiones esenciales. Por una parte, significa hacerla extensiva a todos los ciudadanos, incluidos los sectores marginados. Por otra parte, expresa la necesidad de adaptación en sus formas y actuaciones a un nuevo estilo de hábitos y comportamientos de diálogo y participación. Democratizar la Educación significa, además, aceptar la posibilidad de políticas alternativas. Para que esta democratización educativa sea real, es preciso que los responsables de tal política proporcionen los medios y recursos necesarios. Lo que nos conduce a una cuarta cuestión pendiente de la Política Educativa española: los recursos educativos. No parece que sean el problema fundamental de la Educación en España. El futuro de la Educación española es más bien cuestión de auténtica voluntad política, y de verdadero espíritu democrático entre todos los sectores implicados en ella. Su primer reto es, sin duda, comprender y transformar la Educación en profundidad, de tal manera que conduzca a la elaboración de auténticos proyectos sociales. 3 UNA EDUCACIÓN INTEGRAL Y SOCIAL La perspectiva histórica, comparada y ubicada en nuestro país que hemos esbozado en los apartados anteriores nos interpela, a su vez, a interrogarnos sobre el concepto mismo de Educación. 3.1 Educación integral y social Su primer principio, asumido por igual entre los ciudadanos de cualquier concepción ideológica, es que la Educación implica mucho más que el aprendizaje de un conjunto de conocimientos científicos, técnicos o profesionales. Más allá incluso de sus aspectos meramente pedagógicos, es una cuestión integral en la que concurren todos los aspectos fundamentales de la persona: personalidad y dimensión académica, aspectos motivacionales e intereses profesionales, autoconcepto y rendimiento escolar. La Educación es una realidad pedagógica, psicológica y social. A los aspectos psicopedagógicos nos hemos referido en sucesivos momentos. Sobre su tercera dimensión propugnamos que es social por, al menos, tres razones esenciales. Por el rico contenido y amplia temática ligados a la educación, porque implica a todos los sectores de la población, y por los valores asociados a ella. Entendemos la Educación como dimensión social porque implica a todos los sectores de la ciudadanía. Dese esta consideración, la Educación deja de ser objeto único de los/as adolescentes o responsables educativos, para incorporar como elementos intrínsecos al resto de los estamentos o sectores. Familia, medios de comunicación, partidos políticos, instituciones, entorno inmediato y sociedad en general, dejan de ser observadores meramente pasivos de la Educación para constituirse en factores responsables y directamente involucrados con el hecho educativo. La Educación no es exclusiva de los responsables educativos, sino una auténtica responsabilidad colectiva. En esta concepción integral y social de la Educación, el primer consenso global gira en torno a la conexión entre Educación y Valores. La sociedad intuye que la Educación es una cuestión de valores y actitudes que exige el desarrollo integral de los individuos y de los grupos. La Filosofía, Sociología y Psicología de la Educación coinciden en afirmar que los principios de la dignidad humana y del respeto mutuo así como la consideración general de los valores humanos, deben presidir una visión profunda de la Educación. Su convicción es unánime respecto a que la búsqueda de una auténtica Política Social de la Educación será estéril si aceptamos que el mundo de la Educación dé la espalda al mundo de los valores, o si asumimos cualquier intento de separación entre Ética y Educación. 3.2 Una Educación democrática y ecológica Como primera deducción de esta Educación en y desde los valores descubrimos que la Educación conduce de forma inmediata a una Educación para los valores democráticos. Página 67 Una sociedad es democrática en la medida en que facilita la participación en sus bienes de todos sus miembros en condiciones iguales, entre los que la Educación representa un valor prioritario. A su vez, para que las políticas educativas puedan ser realmente calificadas como democráticas, deben implicar objetivos a corto, medio y largo alcance. A corto plazo, favorecer el aprendizaje de todos los ciudadanos, incluidos los afectados por las distintas formas de exclusión social. A medio alcance, su finalidad es contribuir a formar personas capaces de fomentar la paz, la solidaridad y la justicia social, así como enfatizar la relevancia de la cultura, la tolerancia y la libertad. A largo alcance, su propósito es que tal proceso educativo prepare a los sujetos para su participación positiva en las tareas públicas, contribuyendo a la estabilidad y al perfeccionamiento del sistema democrático. Los propios valores democráticos se contextualizan en valores concretos. Entre ellos, una Educación para la Ecología, Educación Prosocial para la Cooperación. La Educación en los valores ambientales debe ofrecer elementos para informar a los ciudadanos sobre los problemas humanos que afectan al impacto ambiental y a la consecuente calidad de vida. Una educación psicoambiental trata de entender las complejas interacciones entre el ser humano y su entorno. Las Ciencias de la Educación, además, definen las características de la Educación ambiental como un compromiso en la diversidad, describen su perfil desde las actitudes y creencias hacia la ecología, evalúan su posicionamiento positivo como conducta responsable y enfatizan, incluso, el significado afectivo implícito en la valoración ambiental. En cuanto a la Educación para la Cooperación, representa, frente a la agresividad, la violencia y el belicismo constantes, un clamor general de búsqueda de los valores prosociales y cooperativos en el camino hacia la paz de los pueblos, de las comunidades y de los individuos. La violencia no sólo es una cuestión que afecte a las sociedades o grupos en general, sino que en los últimos años ha llegado a afectar a la propia comunidad educativa. Un primer pilar básico de una Política Social debe construirse sobre la base de una educación integral y social, desde los valores. 4 LA EDUCACIÓN MULTICULTURAL: INMIGRACIÓN, RACISMO Y OTROS GRUPOS SOCIALES MARGINADOS Si la Educación desde los valores y para la democracia constituye uno de los conceptos básicos de la Política Social Educativa de la actualidad, podemos añadir ahora que la Educación Multicultural representa su segunda gran dimensión. En nuestras sociedades se refleja cada vez más un creciente pluralismo cultural. Desde un prisma operativo, esta realidad multicultural se constata en diversas manifestaciones entre las que la inmigración, el racismo y los grupos sociales marginados constituyen algunas de las más representativas. 4.1 Educación multicultural e inmigración (s2) En lo que concierne a la Inmigración, los datos evolutivos son por sí solos significativos. Hacia los años setenta la UE comenzó a tomar conciencia de que la diversidad cultural y lingüística se estaba convirtiendo y aceptando como la norma. Hacia los años 90 la cifra de emigrantes se situó en torno a los 8,2 millones. En la actualidad, en España, a finales de 2005, en una población de 44,6 millones de habitantes, los extranjeros van superando sucesivamente el 9 % de la misma. España ha pasado de ser un país de emigración a recibir un importante número de inmigrantes, procedentes principalmente de los países sudamericanos, del norte de África y del Este europeo. Desde el punto de vista de los Organismos Internacionales Europeos, su respuesta ha sido generalmente la consideración del fenómeno de la inmigración dentro del contexto más amplio de la realidad multicultural, reflejada por diversos elementos. Destacan, por un lado, el asentamiento permanente de emigrantes, la transformación del mundo comunista, el resurgimiento de nacionalismos, los fundamentalismos ideológicos y regionalistas, y los brotes de xenofobia. Todo ello ha originado una nueva forma de convivencia de confrontación, a veces –entre culturas diversas de los distintos países europeos. Ha exigido progresivamente la formulación y puesta en marcha de medidas políticas y educativas, encaminadas a establecer ideologías favorables a la diversidad cultural desde los ámbitos educativos y sociales. De este modo, el término de educación inter /multicultural se ha ido generalizando y positivamente asumido en y por Europa. Página 70 prostitución marginal, desde el punto de vista educativo se trata en muchos casos de personas que carecen de un suficiente nivel para obtener una cualificación profesional que les facilite, a su vez, una digna inserción social. La situación de mayor gravedad afecta a aquellas personas que se ven inmersas en un estado de pobreza y/o de exclusión social, existe una profunda relación entre las tres dimensiones: pobreza, educación y exclusión social. Conviene prestar atención a una situación progresivamente emergente, según la cual la pobreza afecta cada vez más a un gran número de personas con un positivo nivel educativo fruto, entre otras causas, del desempleo de larga duración. En el año 2005 una quinta parte de los ciudadanos españoles, cerca de nueve millones de habitantes, se encuentra por debajo del umbral de la pobreza, 25.000 personas “inquilinas” de la calle, 250.000 personas más que viven en precario en chabolas o infraviviendas. De ellos, el 51,8 % son españoles y el otro 48,2 % lo componen personas extranjeras. Desde el punto de vista laboral, cerca del 80 % son parados. Desde una perspectiva general de la Política Social de la Educación, es necesario establecer medidas que apoyen la reflexión y la intervención. Es preciso: aportar conocimientos desde la creación intelectual, que permitan anticipar situaciones problemáticas; enriquecer las formas en que podemos percibir, experimentar y solucionar los problemas sociales, compartiendo las diferencias culturales; apoyar y orientar a las personas de grupos culturales diversos, para orientar y eliminar el prejuicio y la discriminación; y, responder a necesidades de formación que exigen el desarrollo de habilidades comunicativas y de cooperación. Desde un punto de vista más operativo, es preciso impulsar una política educativa que ejecute: una legislación que, corrigiendo y perfeccionando la actual, responda a las exigencias legítimas de los diversos grupos culturales en una sociedad democrática, y elimine gradualmente la discriminación racial, utilice desde el prisma psicopedagógico y psicosocial materiales significativos en función de los diversos contextos multiculturales, poniendo especial énfasis en los estilos cognitivos, de comunicación, motivacionales y de aprendizaje. De este modo, la Política Educativa Multicultural cumplirá con sus objetivos claves de: responder a los valores democráticos; reconocer la necesidad de colaboración y negociación como respuesta a la interdependencia de grupos y personas; y de materializar el ideal de la igualdad de oportunidades, la participación cívica y la justicia social. 5 EL FUTURO DE LA EDUCACIÓN. POLÍTICAS INTERNACIONALES. LAS NUEVAS TECNOLOGÍAS Existen muchos problemas sociales de carácter mundial a los que la Política Educativa ofrece o debe ofrecer una notable contribución, bien estimulando la concienciación de los mismos o bien promoviendo un cambio de mentalidad ciudadana. Cuestiones como el sida, la drogadicción, la violencia, la agresión ecológica, el desempleo, los fundamentalismos de uno u otro signo son, entre otras muchas, algunas de las cuestiones que requieren de la aportación indirecta de la Educación. Existen, no obstante, temas específicos de la Política de la propia Educación que requieren de modo especial nuestra atención. 5.1 Tendencias actuales de la Educación El futuro inmediato de las políticas educativas debe introducir tres tipos de cambios: de fondo, de estructura y de función. En lo que respecta a los cambios fundamentales, las políticas educativas del futuro deberán impulsar las concepciones educativas que asuman, equilibradamente, tanto los aspectos específicos de los diversos pueblos y regiones como los aspectos globales de cada país, comunidad internacional y mundial. Desde este punto de vista, queda rechazada cualquier concepción centralista, inmovilista y sectarista, independientemente que provenga de los Gobiernos centrales de los respectivos países, de las comunidades autónomas o de las nacionalidades específicas. En lo que concierne a los cambios estructurales, las políticas parecen orientarse hacia formas educativas que sean simultáneamente regionalizadas y abiertas. Regionalizadas, en tanto que recojan las realidades educativas concretas dentro de comunidades cada vez más amplias. Abiertas, en cuanto la regionalización no debe significar el cierre u oposición ante proyectos de otras personas y grupos. Tales procesos educativos deberán ser, al mismo tiempo, participativos, que promuevan realmente la colaboración de todos los miembros de la comunidad sin imposiciones Página 71 ni manipulaciones partidistas y, creativos, más allá de dirigismos y dogmatismos reduccionistas. Con relación a los cambios funcionales, las políticas educativas tienen además el triple reto de hacer compatibles la función de una razonable competitividad sin ser deshumanizante, la función de orientar e informar sin ser manipuladores; y, la función de proyectar la educación rica en medios hacia la solidaridad. Entendiendo la Educación como Sistema de Bienestar, enfatizamos la temática demográfica, la situación de la educación en el ámbito de las discapacidades, la necesidad del diálogo y consenso de todas las fuerzas sociales, y el papel fundamental de la universidad. Desde la perspectiva educativa es posible que la nueva realidad nos exija por una parte evolucionar pedagógicamente de una concepción cuantitativa a otra más cualitativa y, por otra parte, nos requiera una nueva planificación-dinamización de la educación continua o permanente. 5.2 Algunos planteamientos internacionales de la Educación La Política Social de la Educación del futuro se debate en torno a una serie de cuestiones, podemos enumerar: las políticas educativas relativas al gobierno de los sistemas educativos, la calidad de la Educación, la gestión y eficacia de la misma, y la conexión entre Educación y empleo. En el desarrollo de estos y otros temas, entendemos que es esencial tener en cuenta el papel de los Organismos Internacionales así como el de la propia Universidad. 5.2.1 Descentralización educativa La era industrial se ha caracterizado por un tipo de política –general, educativa y social- que requería entre otros factores de una fuerte intervención central. La nueva era postindustrial, posiblemente requiere unas nuevas estructuras y procesos políticos más descentralizados. Una mayor y real participación ciudadana. Las reivindicaciones autonómicas vienen frecuentemente desde países, naciones o regiones más prósperas que, de algún modo, pretenden reducir la comunicación con las regiones menos favorecidas y, en consecuencia, acrecentar las desigualdades ya existentes entre ellas. Incluso se constata el hecho relativamente frecuente de que personas, comunidades o entidades que reclaman constantemente una mayor autonomía y participación respecto a gobiernos o entidades respectivas, ejercen a su vez un férreo centralismo en su seno, cayendo en una paradoja difícilmente comprensible. 5.2.2 Calidad de la Educación Con relación a la calidad de la Educación, parece claro que constituye una preocupación y una aspiración de toda la sociedad, que va más allá de las políticas educativas meramente cuantitativas o economicistas. Desde el punto de vista concreto de la calidad de la Educación en los países subdesarrollados, el cuestionamiento social es doble. Por una parte, están lejos de proporcionarse los mínimos recursos para acometer no ya una educación de calidad, sino una simple educación básica. Por otra parte, si bien es cierto reconocer importantes avances en diversos aspectos, sin embargo sus líneas de calidad de la educación siguen en gran parte la dimensión cuantitativa, de resultados de los países desarrollados. Entendemos que ello es en parte comprensible por la necesidad de justificar la ayuda procedente de los mismos a través de los organismos internacionales. 5.2.3 Una gestión eficaz En lo que se refiere a la gerencia y la gestión en la Educación, es preciso avanzar notablemente en las mismas para conseguir una optimación de los recursos públicos, ganar en eficacia, y lograr una mayor proyección social. El concepto de gestión educativa conlleva la implicación de, al menos, cuatro dimensiones. La primera, supone utilizar todas las conquistas y recursos educativos y sociales al máximo de las potencialidades. La segunda, requiere programar a largo plazo, más allá de los requerimientos electoralistas, para garantizar un control público e institucional. La tercera, pretende concebir la política educativa y social no sólo como una oferta de oportunidades educativas y de servicios, sino como un auténtico proceso educativo. La cuarta, finalmente, exige extender la propia gestión al ámbito social. 5.2.4 Educación y empleo La relación entre Educación y empleo representa otra de las dimensiones esenciales del futuro de la Educación. Educación y empleo implican un gran número de factores interactivos. Entre ellos es especialmente significativo el que se refiere a las redes institucionales que configuran los subsistemas de formación profesional como instrumento Página 72 de promoción del desempleo. La actividad laboral es, hoy día, uno de los objetivos sociales de mayor relevancia de la Educación o, dicho de otro modo, la formación profesional constituye una dimensión esencial del proceso educativo. En realidad, el desempleo y la ralentización del desarrollo constituyen una de las crisis más agudas de la sociedad actual y, por ello, representan una ininterrumpida preocupación de las políticas sociales. La sociedad actual demanda prioritariamente el desarrollo de capacidades tanto generales como específicas, de carácter operativo. Requiere, igualmente, la adquisición de actitudes de adaptación al cambio, así como la obtención de aptitudes personales y afectivas de intercomunicación. El conocimiento esencial del mundo laboral e, incluso, las destrezas y estrategias necesarias para la búsqueda del mismo. Hemos alertado sobre aquellos graves efectos psicosociales del desempleo que una capacitación educativa y profesional puede preventivamente paliar. En este contexto, es posible que las Universidades, que han sido calificadas frecuentemente como “fábricas de parados”, deban adecuar sus programas académicos a la realidad social e inculcar unas nuevas estrategias. Entre ellas, posiblemente deban transmitir que la clave del éxito en la vida socioprofesional no depende tanto de los estudios iniciales realizados, cuanto de adquirir una actitud educativa de permanente autoformación. 5.2.5 Organismos Internacionales y papel de la Universidad En el desarrollo de éstas y otras cuestiones es preciso tener en cuenta el papel de los Organismos Internacionales de la Educación y de la propia Universidad. La UNESCO nos ha esbozado algunos elementos de un marco conceptual, relativo a los procesos de Internacionalización concernientes a la Ciencia y a la Educación Superior. La OCDE por su parte, enfatiza los desafíos institucionales en relación a la Universidad, describiendo las nuevas tendencias y aportando relevantes indicadores. En cuanto al papel específico de la Universidad, es preciso “reinventar” y “universalizar” la Universidad. Es este proceso es preciso reivindicar la función del profesor, replanteando su rol y su prestigio. Desde un nuevo concepto social de la Universidad, podremos entender la Educación como un elemento clave para la construcción de los Pueblos y de las Culturas, y como una dimensión esencial en el nuevo Espacio Europeo de Educación Superior. 5.3 Educación y Nuevas Tecnologías Por un lado, nos interesa conocer cuáles son estas nuevas tecnologías y de qué modo podemos aplicarlas a la Educación desde su permanente evolución. Por otro lado, nos interrogamos sobre la posibilidad de hacer extensivos los continuos avances científicos y técnicos al ámbito social. Las telecomunicaciones representan el gran sector de la convulsión tecnológica. Representan las herramientas que han permitido el hecho por el que los avances de la informática han adquirido la ubicuidad que los caracteriza en la actualidad. Juntas, informática y telecomunicaciones, van a definir gran parte de la tipología de nuestro futuro. Ambas configuran un elemento indispensable para la integración comarcal, el tejido social, la productividad y la eficacia, así como para la cohesión social y, en suma, la calidad de vida de la persona del siglo XXI. Por su parte, el sector del audiovisual se halla sometido a un cambio intenso y permanente. La multiplicación de su oferta, primero de radio, cine y televisión y, más tarde, la proliferación de nuevos soportes como la televisión de alta definición, el teletexto, la televisión por cable y por satélite, están solamente en el inicio de su desarrollo. En la actualidad la nanotecnología, o investigación de lo micro, irrumpe con fuerza en el ámbito de las nuevas tecnologías. Lo realmente importante para los responsables políticos de la Educación es tener en cuenta la enorme influencia de éstas y otras tecnologías en la sociedad en general y en el ámbito educativo en particular. Les exige el esfuerzo continuado de estar atentos a su vertiginosa transformación. La incorporación de la tecnología informática incide en todos los ámbitos del tejido social, revolucionando la forma de vida y configurando sistemas de gestión y tratamiento de la información que modifican el desarrollo de nuestra actividad. La interacción de todos los sectores tecnológicos y su aplicación a todas las áreas de la actividad social, nos plantea el reto de su adaptación y adecuación al ámbito educativo, al mismo tiempo que nos exige profundizar en su humanización. Desde un prisma más operativo, a los responsables educativos corresponde conocer y transmitir las diversas aproximaciones teóricas desde las que se puede abordar la Tecnologías Educacional. Página 75 sociales y humanos con los que cuentan los propios implicados en un contexto de incremento previsto de demanda de servicios. Unos de los grandes retos de la UE y los países que la componen es la atención integral en los cuidados de larga duración. El nivel de integración adecuado para la promoción de la atención integral es la “plena integración” de todos los recursos con los que cuenta cada persona en situación de dependencia. El objetivo último de una atención integrada es encontrar modos de dar respuesta a la cada vez mayor demanda de servicios, conjugando la participación de los usuarios, los vínculos sociales, el sentimiento de utilidad y el nivel óptimo en los ingresos, así como una vivienda digna para el mayor en esta situación. Igualmente se debe pensar en la dinámica completa implicada en los cuidados de cada persona dependiente. No tiene las mismas implicaciones sufrir una dependencia contando con una sólida red de relaciones que estar aislado, o tener una dependencia muy grave, en donde el enfermo es más vulnerable al internamiento y al distanciamiento de su familia propia a causa de la enfermedad y del estrés del cuidador. Actualmente en la UE la principal actuación en marcha en materia de política social dirigida específicamente a discapacidad es el Plan de acción europeo para las personas con discapacidad (2004-2010), que establece como prioridad la igualdad de oportunidades. Se articula en torno a tres objetivos: igualdad de trato en el empleo y la ocupación; integrar aún más la dimensión de la discapacidad en las políticas comunitarias afectadas y promover la accesibilidad para todos. 2 CONCEPTOS ASOCIADOS A LA DEPENDENCIA (sep) Para la Ley 39/2006 la dependencia es una situación permanente que viven las personas que tienen limitaciones en la autonomía personal, necesitando ayuda de otra u otras personas para realizar las Actividades Básicas de la Vida Diaria (ABVD). La autonomía personal es, por tanto, la capacidad para desarrollar las ABVD, además de controlar, afrontar y tomar por iniciativa propia decisiones personales acerca de cómo vivir de acuerdo con las normas y preferencias propias. Y las ABVD son las tareas más elementales de la persona, como el cuidado personal, las actividades domésticas, la movilidad esencial, el reconocimiento de personas y objetos, la orientación, el entendimiento y la realización de tareas sencillas, etc. Entre las ABVD se encuentran lavarse, comer, vestirse, etc. La dependencia y la discapacidad son dos conceptos asociados pero que debemos diferenciar. El primero implica que una persona necesita ayuda de otra u otras para realizar las ABVD como consecuencia de una enfermedad o una discapacidad. La discapacidad implica limitaciones en capacidades físicas que, en ocasiones, se traducen en dificultades para realizar algunas actividades. Sin embargo, no todas necesitan ayuda de otra persona para desenvolverse en la vida diaria. Es decir, la discapacidad está relacionada con el problema físico y la dependencia con las consecuencias que, en ocasiones, puede conllevar una discapacidad. Consideramos que es de especial relevancia en materia de dependencia el concepto de cuidados de larga duración. La OCDE los ha definido como una “cuestión de política transversal que aúna gran cantidad de servicios para las personas que dependen de ayuda para las ABVD durante un prolongado período de tiempo”. Las personas mayores con dependencia son las que tienen un mayor peso numérico en demanda de cuidados de larga duración por discapacidades crónicas físicas y mentales. Este sector de la población es demandante de cuidados especiales de larga duración como rehabilitación, asistencia social, servicios médicos básicos, enfermería a domicilio, alojamiento, transporte, comida o profesionales de rehabilitación. Los cuidados no profesionales se refieren a la atención prestada a personas en situación de dependencia en su domicilio por personas de la familia o de su entorno, no vinculadas a un servicio de atención profesionalizada. Y los cuidados profesionales son aquellos prestados por una institución pública o entidad, con o sin ánimo de lucro o profesional autónomo, entre cuyas finalidades se encuentre la prestación de servicios a personas en situación de dependencia, ya sea en su hogar o en un centro. La asistencia personal consiste en un servicio prestado por un asistente que realiza o colabora en tareas de la vida cotidiana de una persona en situación de dependencia, de cara a fomentar su vida independiente, promoviendo y potenciando su autonomía personal. Página 76 3 LEY DE PROMOCIÓN DE LA AUTONOMÍA PERSONAL Y ATENCIÓN A LAS PERSONAS EN SITUACIÓN DE DEPENDENCIA La Ley 51/2003 establece la igualdad de oportunidades, no discriminación y accesibilidad universal de las personas con discapacidad. Sin embargo, será la Ley de Dependencia la principal norma que regula la atención de las personas en situación de dependencia en España. Entre sus objetivos se encuentra optimizar los recursos públicos y privados en la prestación de servicios. También fomentar la promoción de la autonomía. Es necesario un esfuerzo para conocer las necesidades de las cuidadoras que facilite, además, la aplicación de la Ley para promover la conciliación de la vida familiar y laboral de las personas trabajadoras. Por el momento, a pesar de la Ley de conciliación son mayoritariamente las familias y, sobre todo las mujeres, las que cuidan de personas en situación de dependencia mayores de 65 años, con la sobrecarga que supone para las cuidadoras y los riesgos de exclusión socioeconómica. La Ley de Dependencia administrativamente se organiza en tres niveles. El primer nivel es la competencia exclusiva del Estado para la regulación de las condiciones básicas que garanticen la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes constitucionales (artículo 149.1 CE), se crea un Sistema para la Autonomía y la Atención a la Dependencia con la colaboración y participación de todas las Administraciones Públicas. En el segundo nivel de protección, la Ley contempla un régimen de cooperación y financiación entre la Administración General del Estado y las CCAA mediante convenios para el desarrollo y aplicación de las demás prestaciones y servicios que se contemplan en la Ley. Un aspecto a destacar de la Ley de Dependencia es que las referencias que en los textos normativos se efectúan a “minusválidos” y a “personas con minusvalía”, se entenderán realizadas a “personas con discapacidad”. Los recursos con los que cuentan las personas en situación de dependencia y sus familiares en España se articulan en torno al Sistema para la Autonomía y Atención a la Dependencia (SAAD), que trata de coordinar los servicios de los que disponen las diversas Administraciones Públicas y las empresas en materia de servicios para la promoción de la autonomía personal y atención a las personas en situación de dependencia. Para poder solicitar servicios a través del SAAD los requisitos son tener nacionalidad española, residir en España y ser declarado dependiente por el órgano evaluador de su CCAA. El baremo de valoración de la capacidad de una persona para llevar a cabo por sí misma las ABVD, así como la necesidad de apoyo y supervisión para su realización por personas con discapacidad intelectual o enfermedad mental. Se consideran los informes de salud, el entorno social y las ayudas técnicas, órtesis y prótesis que la persona con discapacidad utilice. Las CCAA son las encargadas de establecer los órganos de valoración propios, que emiten un dictamen sobre el grado y nivel de dependencia en donde se especifican los cuidados de cada persona. Una vez aplicado el baremo, el dictamen incluye la clasificación de la dependencia entre los siguientes grados: - Grado I. Dependencia moderada: cuando la persona necesita ayuda para realizar varias ABVD, al menos una vez al día o tiene necesidades de apoyo intermitente o limitado para su autonomía personal. - Grado II. Dependencia severa: cuando la persona necesita ayuda para realizar varias ABVD dos o tres veces al día, pero no quiere el apoyo permanente de un cuidador o tiene necesidades de apoyo extenso para su autonomía personal. - Grado III. Gran dependencia: cuando la persona necesita ayuda para realizar varias ABVD varias veces al día y, por su pérdida total de autonomía física, mental, intelectual o sensorial, necesita el apoyo indispensable y continuo de otra persona o tiene necesidades de apoyo generalizado para su autonomía personal. Las principales prestaciones de las que se podrán beneficiar las personas en situación de dependencia son las siguientes: 1) Servicios universales que facilita la Red de Servicios Sociales de las CCAA a través de centros y servicios públicos o privados concertados. 2) Cuando no sea posible la atención mediante un servicio se podrá percibir una prestación económica periódicamente. Será una prestación vinculada para la adquisición de un servicio que dé respuesta a las necesidades específicas del beneficiario. Página 77 3) Excepcionalmente, se podrá percibir una prestación económica para ser atendido por cuidadores no profesionales, como los propios familiares de la persona en situación de dependencia. El requisito de reconocimiento legal de la situación de dependencia es imprescindible para disfrutar de cualquiera de los servicios. Los servicios que pueden disfrutar las personas en situación de dependencia son los siguientes: 1) Servicios de Prevención de las situaciones de Dependencia. 2) Servicio de Teleasistencia. 3) Servicio de Ayuda a Domicilio: Atención de las necesidades del hogar y cuidados personales. 4) Servicio de Centro de Día y de Noche: centro de día para mayores; centro de día para menores de 65 años, centro de día de atención especializada y centro de noche. 5) Servicio de Atención Residencial: residencias de personas mayores en situación de dependencia. Centro de atención a personas en situación de dependencia según tipos de discapacidad. Las prestaciones económicas que pueden obtener las personas con dependencia son varias: 1) Las ayudas destinadas a cuidados en el entorno familiar y apoyo a cuidadores no profesionales. La persona con discapacidad lo puede obtener cuando lo establezca el Programa Individual de Atención. 2) La prestación económica vinculada a un servicio, que se obtendrá sólo cuando no es posible el acceso a un servicio público o concertado de atención y cuidado. 3) La prestación económica de asistencia personal. Su objetivo es contribuir a la contratación de asistencia personal para unas horas con el objetivo de facilitar a la persona con dependencia el acceso a la educación, al trabajo y a una vida más autónoma en las ABVD. La percepción de las ayudas puede cambiar o desaparecer bajo tres supuestos: la situación personal de la persona con dependencia cambia, los requisitos establecidos para su reconocimiento varían o por el incumplimiento de las obligaciones que establece la Ley. 4 OTROS RECURSOS SOCIALES EN ESPAÑA PARA LAS PERSONAS EN SITUACIÓN DE DEPENDENCIA En España las medidas que promueven la autonomía personal a través de la integración laboral de las personas con discapacidad se refieren a dos pilares, el empleo público y el mercado de trabajo general. En la oferta de empleo público se reserva un cupo no inferior al 7 % de las vacantes para personas con discapacidad, siempre que superen los procesos selectivos y acrediten su discapacidad así como la compatibilidad con el desempeño de las funciones. Otra medida son los Centros Especiales de Empleo. Estos Centros establecen ayudas y subvenciones públicas destinadas al fomento de la integración laboral de personas con discapacidad. Son empresas cuyo objetivo es proporcionar a los trabajadores con discapacidad un trabajo productivo remunerado según sus características personales que facilite su integración laboral en el mercado de trabajo general. En el mercado de trabajo general el empleo con apoyo se refiere al conjunto de acciones de orientación y acompañamiento individualizado en el puesto de trabajo, prestadas por preparadores laborales especializados, con el objeto de permitir la adaptación social y laboral de trabajadores con discapacidad con dificultades especiales de inserción laboral, en empresas del mercado de trabajo y en condiciones similares al resto de los trabajadores que desempeñan puestos equivalentes. La promoción del empleo en el mercado de trabajo general tiene como destinatarios a los trabajadores con discapacidad inscritos en los Servicios Públicos de Empleo como demandantes de empleo no ocupados, además de los trabajadores con discapacidad contratados por Centros Especiales de Empleo, en determinados supuestos. Los trabajadores son contratados por una empresa en el mercado laboral mediante contrato indefinido o de duración mínima de 6 meses. Las empresas que los contratan tienen derecho a beneficios establecidos en la normativa vigente sobre contratación de trabajadores con discapacidad.