Apuntes del federalismo. LA ESTRUCTURA CONSTITUCIONAL DEL ESTADO FEDERAL, Apuntes de Derecho

¡Descarga Apuntes del federalismo. LA ESTRUCTURA CONSTITUCIONAL DEL ESTADO FEDERAL y más Apuntes en PDF de Derecho solo en Docsity! EL DERECHOFEDERAL I. LA ESTRUCTURA CONSTITUCIONAL DEL ESTADO FEDERAL El estado federal se compone de muchos estados miembros (que en nuestro caso se llaman “provincias”), organizando una dualidad de poderes: el del estado federal, y tantos locales cuantas unidades políticas lo forman. Esta dualidad de poderes se triplica cuando tomamos en cuenta que con la reforma de 1994 no es posible dudar de que, dentro de cada provincia, los municipios invisten un tercer poder, que es el poder municipal, también autónomo; lo atestigua, en respaldo del viejo art.5º, el actual art.123. EL origen lógico (o la base) de todo estado federal es siempre su constitución. El origen histórico o cronológico es, en cambio, variable y propio de cada federación; algunas pueden surgir a posteriori de una confederación; otras, convirtiendo en federal a un estado unitario. El federalismo argentino 2.— Nuestro estado federal surge con la constitución histórica de 1853.. La génesis del federalismo argentino ha sido bien estudiada y muy controvertida. a) Por un lado, las ciudades que los movimientos españoles de colonización fueron fundando a través de las corrientes del norte, del oeste y del Río de la Plata, extendieron sus zonas de influencia y prepararon las futuras regiones territoriales que conformaron a las provincias. b) Por otro lado, los órganos de gobierno locales—principalmente los cabildos— proporcionaron al futuro federalismo una base municipal o comunal. c) Ideológicamente, desde la Revolución de Mayo se perfilaron los dos sectores de opinión: el unitario y el federal, que en una pincelada muy rápida podemos hacer coincidir respectivamente, con las minorías, cultas, liberales, porteñistas, centralistas, monárquicas, etc., y con la masa popular e inorgánica, republicana y federalista. Sin embargo, la oposición entre Buenos Aires y el interior no permite identificar en una coincidencia perfecta al unitarismo con la primera y al federalismo con el segundo, bien que provisoriamente pueda situarse, para la comprensión del proceso, al núcleo representativo del movimiento unitario en la capital, y al pueblo federal en la campaña. 3.— En la cronología histórica de nuestro federalismo se componen tres fuerzas de integración de índole distinta: a) una fuerza proveniente del medio físico-natural (mesológica), donde la situación capitalina de Buenos Aires jugó como polo de atracción de las provincias; dicho medio, aunque algo esfumado en sus comienzos, conformó un ámbito territorial preexistente a 1853-1860; Bidart Campos 1 Asignatura: INSTRUCCIÓN CIVICA Curso: 5º AÑO Derecho Federal b) una fuerza ideológica, que es la doctrina federal, cuya expresión mejor sistematizada ha sido el pensamiento oriental, fundamentalmente el de Artigas; c) una fuerza instrumentadora, que es el proceso de los pactos interprovinciales. El derecho “federal” 4.—La estructura federal de nuestro estado ha dado curso a la expresión “derecho federal”. En el derecho comparado y en el derecho argentino, dicha denominación suele usarse latamente para mencionar al derecho emanado del estado federal a través del gobierno federal. Sin embargo hay que saber que dentro de este concepto amplio de derecho federal hay que desglosar el llamado “derecho común”, que a fines tan importantes como su “aplicación” (art.75inc.12) y como su “interpretación” (dentro del marco del recurso extraordinario) se distingue del derecho “estrictamente” federal. Hecha esta salvedad, decimos que el “derecho común” es federal en cuanto emana del gobierno federal, y prevalece sobre el derecho “provincial” (art.31); pero no es “federal” para los fines de su “aplicación” (por tribunales provinciales) ni para su “interpretación” por la Corte mediante recurso extraordinario. 5.— Al derecho federal en sentido amplio se lo puede integrar con dos rubros: a) Derecho federal en cuanto conjunto de normas emanado de los órganos del gobierno federal; a este tópico alude especialmente el art.31, cuando hace prevalecer el orden jurídico federal sobre el provincial. Por ende, repetimos que con esta acepción cabe incluir en el derecho federal a las leyes de derecho común que dicta el congreso, bien que no sean leyes “federales” en sentido estricto. b) Derecho federal en cuanto abarca, dentro de la federación: b’) las relaciones de las provincias con el estado federal; b’’) las relaciones de las provincias entre sí (interprovinciales); a estos dos tópicos del inc.b) les podríamos asignar el nombre de “derecho intrafederal”. En él hallamos las “leyes-contrato”, los convenios entre estado federal y provincias, los tratados interprovinciales, etcétera. La supremacía del derecho federal 6.— La trinidad del derecho latamente llamado “federal” a que se refiere el art.31 cuando en el término “ley suprema” engloba a la constitución federal, a las leyes del congreso (federales y de derecho común), y a los tratados internacionales, prevalece sobre todo el derecho provincial (incluida la constitución de cada provincia). Después de la reforma constitucional de 1994, al art.31 hay que coordinarlo con el art.75 inc.22 en lo que atañe a los tratados y declaraciones internacionales de derechos humanos que tienen jerarquía constitucional. Por ende, las constituciones provinciales, las leyes provinciales, los decretos provinciales, y la totalidad de las normas y actos provinciales se subordinan a: a) la constitución federal y los instrumentos internacionales que por el art.75 inc.22 tienen jerarquía constitucional; b) los demás tratados internacionales que por el art.75 inc.22 tienen rango superior a las leyes, y las normas de derecho comunitario que derivan de tratados de integración a organizaciones supraestatales, y que por el art.75 inc.24 también tienen nivel supralegal; c) las leyes del congreso federal; d) toda norma o acto emanado del gobierno federal en cuanto tal. Bidart Campos 2 Asignatura: INSTRUCCIÓN CIVICA Curso: 5º AÑO Derecho Federal Las tres relaciones típicas de la estructura federal 7.—La estructura constitucional de nuestra federación presenta los rasgos fundamentales de todos los estados federales, a saber, las tres relaciones vertebrales: a) de subordinación; b) de participación, colaboración o inordinación; c) de coordinación La subordinación 8.—La relación de subordinación se expresa en la llamada supremacía federal. El equilibrio del principio de unidad con el de pluralidad tiende a proporcionar cohesión y armonía mediante la subordinación de los ordenamientos juídico-políticos locales al ordenamiento federal, para que las “partes” sean congruentes con el “todo”. Ello quiere decir que la constitución federal impone ciertas pautas en las estructuras de lineamiento constitución provincial, establecer impuestos directos, dictar sus leyes procesales, asegurar su régimen municipal y su educación primaria, etc. Esta masa de competencias se encuentra latente en la reserva del art.121, y en la autonomía consagrada por los arts.122 y 123, con el añadido del nuevo art.124. Como principio, las competencias exclusivas de las provincias se reputan prohibidas al estado federal. Las competencias exclusivas de las provincias se desdoblan en: b’) las no delegadas al gobierno federal; b’’) las expresamente reservadas por pactos especiales. c) Entre las competencias concurrentes, o sea, las que pertenecen en común al estado federal y a las provincias, se hallan: los impuestos indirectos internos, y las que surgen del art.125 concordado con el 75 inc.18, más las del art.41 y el art.75inc.17. d) Hay competencias excepcionales del estado federal, es decir, las que en principio y habitualmente son provinciales, pero alguna vez y con determinados recaudos entran en la órbita federal. Así, el establecimiento de impuestos directos por el congreso, cuando la defensa, seguridad común y bien general lo exigen, y por tiempo de terminado (art.75inc.2º). Hay competencias excepcionales de las provincias en iguales condiciones. Así, dictar los códigos de fondo o de derecho común hasta tanto los dicte el congreso (art.126), y armar buques de guerra o levantar ejércitos en caso de invasión exterior o de un peligro tan inminente que no admita dilación, dando luego cuenta al gobierno federal (art.126). e) Hay también facultades compartidas por el estado federal y las provincias, que no deben confundirse con las “concurrentes”, por que las “compartidas” reclaman para su ejercicio una doble decisión integratoria: del estado federal y de cada provincia participante (una o varias). Por ej.: la fijación de la capital federal, la creación de nuevas provincias (arts.3º y 13), etcétera. En el derecho constitucional material se ha observado una marcada inflación de las competencias federales, a veces en desmedro del reparto que efectúa la constitución formal. Hay pues, en este punto, una mutación que, cuando implica violarla, es inconstitucional. Bidart Campos 5 Asignatura: INSTRUCCIÓN CIVICA Curso: 5º AÑO Derecho Federal II. LAS PROVINCIAS Su caracterización general 13.—Las provincias son las unidades políticas que componen nuestra federación. Con el nombre de provincias nuestra historia constitucional y nuestro derecho constitucional designan a los estados miembros del estado federal. Las provincias no son soberanas, pero son autónomas. Que no son soberanas se desprende de los arts.5º y 31; que son autónomas se desprende de los arts.5º, 122 y 123. Las provincias son históricamente preexistentes al estado federal. Pero ¿cuáles provincias son anteriores al estado federal? Solamente las catorce que existían a la fecha de ejercerse el poder constituyente originario (1853-1860) y que dieron origen a la federación en esa etapa. Las nuevas provincias 14.—Esto nos obliga a hacer una referencia importante. El estado federal puede crecer por adición, aunque no puede disminuir por sustracción. Quiere decir que si ninguna provincia puede segregarse, pueden en cambio incorporarse otras nuevas. ¿Porqué vía crece la federación? Expresamente, el art.13 y el art.75 inc.15 contemplan uno de los supuestos más comunes, y el único hasta ahora configurado: mediante creación por el congreso, que provincializa territorios nacionales. El crecimiento que así se produce es institucional, en el sentido de que un territorio que no era provincia pasa a serlo, sumando un estado más a la federación; pero no es territorial, porque la nueva provincia no agrega un mayor espacio geográfico al estado federal. 15.—Actualmente, todo el territorio de nuestro estado está formado por provincias. No queda ningún territorio nacional o gobernación. El último, que era Tierra del Fuego, Antártida e Islas del Atlántico Sur, fue convertido en provincia y dictó su nueva constitución en 1991. 16.—La ciudad de Buenos Aires, que es sede de la capital federal, y que por la reforma de 1994 tiene un régimen de gobierno autónomo, es un nuevo sujeto de la relación federal que se añade a la dual entre el estado federal y las provincias. 17.—El art.13 prevé que, mediante consentimiento del congreso federal y de la legislatura de las provincias interesadas, puede erigirse una provincia en el territorio de otra u otras, o de varias formarse una sola. Cuando la constitución así lo establece nos asalta la duda de si esa autorización es susceptible de funcionar respecto de las provincias preexistente al estado federal. Creemos que no, por que las catorce provincias históricamente anterior es no pueden desaparecer, y de un modo más o menos intenso desaparecían como unidades políticas si se fusionaran con otra, o si dentro de su territorio se formara una nueva. Por ende, pensamos que la habilitación que en la cláusula citada contiene el art.13 sólo tiene virtualidad de aplicación respecto de las nuevas provincias creadas con posterioridad a1853-1860. 18.—No concluye acá la incorporación hipotética de nuevas provincias. Fijémonos que, por una parte, el art.13 dice que podrán “admitirse” nuevas provincias, y que por otra, el viejo art. 104 (hoy 121) en el añadido final que le introdujo la reforma de 1860 consigna que, además de los poderes no delegados por la constitución al gobierno federal, las Bidart Campos 6 Asignatura: INSTRUCCIÓN CIVICA Curso: 5º AÑO Derecho Federal provincias retienen el que expresamente “se hayan reservado por pactos especiales al tiempo de su incorporación”. Históricamente, no cabe duda de que se está haciendo mención de la incorporación pactada con Buenos Aires en San José de Flores en 1859. Pero ¿se agota la referencia en ese dato histórico y ya pretérito al tiempo de efectuarse la reforma de 1860? Creemos que no, y que es agregado deja abierta la puerta que posibilita la incorporación de nuevas provincias mediante pacto. La incorporación por pacto, insinuada en el final del viejo art.104 (hoy 121), funcionaría—por ej.—en el caso de que estados soberanos que no forman parte del nuestro, quisieran adicionarse a él como provincias. Y allí sí crecería la federación territorialmente, y no sólo institucionalmente. Tal hipótesis, manejada en el constitucionalismo norteamericano, no ha tenido vigencia en el nuestro, fuera del caso excepcional de la provincia de Buenos Aires, en 1860. 19.—Las provincias nuevas que surgen por creación del congreso, a tenor de las vías arbitradas por los arts.13 y 75 inc.15, no pueden pactar con el estado federal al tiempo de su creación. O sea que cuando el congreso crea nuevas provincias, las erige en igualdad de status jurídico y político con las catorce preexistentes al estado federal. La ley de creación no puede disminuir ese status, por que si bien las provincias nuevas y posteriores a 1853-1860 no concurrieron al acto constituyente originario, aparecen después integrándose en parida de igualdad de situación con las demás. Los límites y conflictos interprovinciales 20.—a) Los límites interprovinciales son “fijados” por el congreso (art.75inc.15). No obstante, la práctica constitucional argentina ha conocido el sistema de arbitraje en algunas ocasiones. La norma citada habla de límites “de las provincias”, fórmula que interpretamos como “entre las provincias”, y que nos sirve para sostener que esa competencia no vale para que el congreso “limite” el territorio de provincias marítimas en la línea costera amputándoles la plena integridad geográfica de su espacio físico con inclusión de la que respecta a la porción marina. Hay sólida doctrina — que compartimos—en el sentido de que la fijación de límites interprovinciales descarta el antojo y la discrecionalidad del congreso, que no puede prescindir de los antecedentes históricos y de la integridad territorial preexistente a la constitución. De ahí que también se llegue a sostener que la fijación de aquellos límites es una facultad “compartida” por el estado federal y las provincias de que se trate, porque éstas deben concurrir con el consentimiento de sus legislaturas. Tal la tesis de Mercado Luna. Esta tesis también ha sido asumida por algunas provincias en las constitución es más nuevas. b) Los conflictos interprovinciales están previstos expresamente en el art.127; en él se prohíbe a las provincias declararse o hacerse la guerra entre sí, y se ordena que sus quejas deben ser sometidas a la Corte Suprema y “dirimidas” por ella. Las hostilidades de hechos o actos de guerra civil, que el citado artículo califica de sedición o asonada, obligando al gobierno federal a sofocar o reprimir conforme a la ley. Las quejas interprovinciales se han de radicar ante la Corte en forma de demanda. Son causas de competencia originaria y exclusiva de dicho tribunal, según los arts.116 y 117. (Para el caso, la jurisdicción de la Corte se denomina dirimente). Sin embargo, los conflictos de límites — cuando se trata de “fijar” esos límites— resultan ajenos a esa competencia, por que no son en sí mismos justiciables, al tener Bidart Campos 7 Asignatura: INSTRUCCIÓN CIVICA Curso: 5º AÑO Derecho Federal establecida en la constitución su vía de solución a cargo del congreso, que inviste la facultad para fijarlos. Pero, si la causa entre dos o más provincias, a pesar de referirse a una cuestión de límites, no requiere fijarlos o modificarlos, sino solamente juzgar relaciones derivadas de límites ya establecidos, la competencia de la Corte es plena. 21.—La Corte Suprema, en su fallo de l3 de diciembre de 1987 dirimió una “queja” planteada en forma de demanda y reconvención entre las provincias de La Pampa y Mendoza por la interprovincialidad del río Atuel. Al resolver el caso, la Corte Suprema, actuando en instancia originaria en función del entonces art.109 de la constitución (ahora127), sostuvo que los conflictos inter-estatales en el marco de un sistema federal asumen—cuando surten la competencia originaria en el marco del citado artículo—un carácter diverso al de otros casos en que participan provincias y cuyo conocimiento también corresponde al tribunal de manera originaria, por lo que requieren que se otorguen a la Corte amplias facultades para determinar el derecho aplicable, el que en principio será el derecho constitucional nacional o comparado y, eventualmente, si su aplicación analógica es posible, lo que la Corte norteamericana llama “common law federal” y el derecho internacional público (en el caso, la Corte desechó la aplicación del derecho privado invocado por La Pampa). El doctor Fayt, por su parte, dijo en su voto que dirimir no es juzgar, por lo que ha de entenderse que el art.127 crea esta peculiar competencia de la Corte para “ajustar, fenecer, componer” controversias entre provincias, y convierte al tribunal en órgano de conciliación. Los supuestos de extraterritorialidad Municipalidad de Rosario”, en el que se destacan diversos caracteres de los municipios que no se avienen con el concepto de autarquía, y se sostiene que la existencia necesaria de un régimen municipal impuesta por el art.5º de la constitución determina que las leyes provinciales no sólo no pueden omitir establecer municipios sino que tampoco los pueden privar de las atribuciones mínimas necesarias para el desempeño de su cometido. Esta jurisprudencia de la Corte, al abandonar uno anterior anacrónico, merece computarse como antecedente de la autonomía municipal. 31.—Más allá de las discusiones doctrinarias, el constitucionalismo provincial desde 1957 y 1985 a la actualidad da un dato importante: los municipios provinciales integran nuestra estructura federal, en la que damos por existente una trinidad constitucional: municipio-provincia-estado federal. Si bien las competencias municipales se sitúan dentro del área de cada provincia, y los municipios no son sujetos de la relación federal, la base última del municipio provincial arraiga en la constitución federal. Es ésta la que lo reconoce y exige; por eso, cuando se habla de competencias “duales” (federales y provinciales) hay que incluir y absorber en las provinciales las que pertenecen al sector autonómico del municipio que, no por esa ubicación constitucional, deja de formar parte de la citada trinidad estructural del federalismo argentino. El reconocimiento en la reforma de 1994 32.—El actual art.123 establece: “Cada provincia dicta su propia Constitución, conforme a lo dispuesto por el artículo 5º asegurando la autonomía municipal y Bidart Campos 10 Asignatura: INSTRUCCIÓN CIVICA Curso: 5º AÑO Derecho Federal reglando su alcance y contenido en el orden institucional, político, administrativo, económico y financiero”. Su equivalente era el art.105, que solamente aludía al dictado de la propia constitución. La norma nueva explaya lo que habíamos dado por implícitamente encapsulado en el viejo art.5º, en la parte que obliga a la provincias a asegurar el régimen municipal en sus constituciones locales. Ahora se consigna expresamente el aseguramiento de la autonomía municipal, conforme al alcance y contenido que en el orden institucional, político, administrativo, económico y financiero debe prever la constitución de cada provincia. Una dosis mínima — que no viene determinada—es indispensable en las cinco esferas que señala el art.123: institucional, política, administrativa, económica y financiera. IV. LA REGIONALIZACIÓN Su admisión expresa en la reforma de 1994 33.—El texto del actual art.124dice: “Las provincias podrán crear regiones para el desarrollo económico y social y establecer órganos con facultades para el cumplimiento de sus fines…”. El regionalismo típico como forma de descentralización política de base territorial incuba, a su modo, gérmenes de federalismo. No en vano parte de la doctrina—por ejemplo, Pedro J. Frías—denomina estado “fédero-regional” al que, como en España e Italia, ofrece esa fisonomía. Por eso el regionalismo que escuetamente esboza la nueva norma incorporada por la reforma no responde a esa tipología; en efecto, la constitución federal no intercala una estructura política en la organización tradicional de nuestro régimen, en el que se mantiene la dualidad distributiva del poder entre el estado federal y las provincias (y, dentro de las últimas, los municipios). Las provincias siguen siendo las interlocutoras políticas del gobierno federal, y el nivel de reparto competencial. Las eventuales regiones no vienen a sumarse ni a interponerse. 34.—Si difícil es definir con precisión lo que es una región, éstas que podrán surgir de la aplicación del art.124 no resultan más claras, salvo que sean las afinidades que provoca el finalismo tendiente al desarrollo económico y social las que nos digan que ése es el criterio exclusivo para su formación. Por eso, parece cierto que la regionalización prevista solamente implica un sistema de relaciones interprovinciales para la promoción del desarrollo que el artículo califica como económico y social y, por faltar el nivel de decisión política, tales relaciones entre provincias regionalizadas habrán de ser, en rigor, relaciones intergubernamentales, que no podrán producir desmembramientos en la autonomía política de las provincias. Si, por un lado, da la impresión de que las provincias que hayan de crear regiones sobrepasarán—con el ejercicio de esa competencia y con sus efectos—los límites de sus territorios respectivos, por el otro resta comprender que la regionalización puede no abarcar a todo el ámbito de una provincia sino solamente uno parcial, incluyendo—por supuesto—a los municipios que queden comprendidos en el espacio que se regionalice. Coordinando la visión, no creemos que la regionalización equivalga a una descentralización política, porque ya dijimos que aun con los órganos que se establezcan para abastecer sus fines no queda erigida una instancia de decisión política que presente perfiles de autonomía. Bidart Campos 11 Asignatura: INSTRUCCIÓN CIVICA Curso: 5º AÑO Derecho Federal La competencia provincial y su alcance 35.—No puede dudarse de que la competencia para crear regiones está atribuida a las provincias pero—lo repetimos—al solo fin del desarrollo económico y social. Al crear regiones, las provincias pueden establecer órganos con facultades propias. No obstante, estos órganos no son niveles de decisión política; acaso—sí— asambleas de gobernadores, comités de ministros, secretarías técnicas. Creada una región, y asignados sus objetivos y sus políticas, la ejecución del plan es competencia de cada provincia integrante de la región. En cuanto a los órganos provinciales que pueden ser sujetos de la competencia para acordar la regionalización, lo más sensato es remitirse a las prescripciones de la constitución local de cada una de las provincias concertantes del tratado. 36.—Que estamos ante una competencia nítidamente provincial es difícil de negar. No en vano la ubicación normativa del art.124 corresponde al título que con el nombre de “Gobiernos de Provincia” es el segundo de la segunda parte de la constitución. Queda en duda—en cambio—si para este regionalismo concurre alguna competencia del estado federal. Diciéndolo resumidamente, nuestra propuesta es la siguiente: a) la competencia para crear las regiones previstas en el art.124 es de las provincias; b) el estado federal no puede crearlas por sí mismas, pero b’) puede participar e intervenir en tratados entre las provincias y él, a los fines de la regionalización; b’’) el mecanismo del anterior sub inc.b’) no tolera que primero el estado federal cree regiones, y después las provincias adhieran a tenor de los mecanismos de una ley-convenio. En definitiva, la vía posible es la de los tratados inter jurisdiccionales del actual art.125, correspondiente al anterior art.107. 37.—El engarce que ahora sobreviene obliga a vincular el art.124 con el art.75inc.19 segundo párrafo. ¿Porqué? Porque si bien la competencia para crear regiones pertenece a las provincias, el citado inc.19 deja un interrogante, en cuanto confiere al congreso la facultad de “promover políticas diferenciadas para equilibrar el desigual desarrollo relativo de provincias y regiones”. Entonces, queda la impresión de que la regionalización que acuerden crear las provincias para el desarrollo económico y social en ejercicio de sus competencias verá coordinarse—y, mejor aún: concertarse para que la regionalización guarde armonía y coherencia con las políticas federales diferenciadas del art.75 inc.19, todo ello en virtud de que las competencias provinciales siempre se sitúan en el marco razonable de la relación de subordinación que impone la constitución federal. Tal pauta no decae en el caso porque, quizá con más razón que en otros, la creación de regiones por las provincias y el establecimiento de órganos para cumplir el fin de desarrollo económico y social proyecta una dimensión excede al espacio geográfico y jurisdiccional de cada provincia para extenderse a uno más amplio o interrelacionado, de forma que no satisfaría a una coherente interpretación constitucional de los arts.124 y 75 inciso19 un ejercicio provincial y federal, respectivamente, que pusiera en incompatibilidad o contradicción a las competencias en juego. En suma, lo que hay de convergencia en orden al desarrollo no arrasa la diferencia dual de competencias, pero acá también, en vez de un federalismo de contradicción u oposición, hace presencia un federalismo de concertación. 38.—En resumen: ¿qué sería esta especie de “regionalización” a cargo del estado federal a tenor del inc.19 del art.75? Solamente una demarcación territorializada que, en los agrupamientos que surjan de ella, tendrá la exclusiva finalidad de lograr el ya Bidart Campos 12 Asignatura: INSTRUCCIÓN CIVICA Curso: 5º AÑO Derecho Federal aludido equilibrio en el desigual desarrollo entre provincias y regiones, para propenderla crecimiento armónico y al doblamiento territorial. Estamos ante políticas federales sobre la base del “mapa” regional que ha de trazar el congreso, sin usurpar a las provincias la facultad propia para crear regiones. V. LA CIUDAD DE BUENOS AIRES Su autonomía 39.—La reforma de 1994 trazó un lineamiento mínimo para la “autonomía” de la ciudad de Buenos Aires, previendo la acumulación de tal status con su actual calidad de capital federal. El art. 129 establece: “La ciudad de Buenos Aires tendrá un régimen de gobierno autónomo, con facultades propias de legislación y jurisdicción, y su jefe de gobierno será elegido directamente por el pueblo de la ciudad. Una ley garantizará los intereses del Estado nacional, mientras la ciudad de Buenos Aires sea la capital de la Nación. En el marco de lo dispuesto en este artículo, el Congreso de la Nación convocará a los habitantes de la ciudad de Buenos Aires para que, mediante los representantes que elijan a ese efecto, dicten el Estatuto Organizativo de sus instituciones.” El status de la ciudad de Buenos Aires, diseñado de modo sumamente esquemático, tiene un eje claro: el régimen de gobierno autónomo que, más allá de divergencias gramaticales, damos por equiparado a autonomía (política) y, todavía más, con el añadido de que tendrá facultades propias de legislación y jurisdicción. Si procuramos sintéticamente interpretar en armonía la conjunción de un régimen de autonomía en la ciudad de Buenos Aires con su status de capital federal, podemos sugerir que: a) el territorio de la ciudad no está ya federalizado totalmente, sino sujeto a jurisdicción federal únicamente en lo que se refiere y vincula a los intereses que en ese territorio inviste el estado federal, en razón de residir allí el gobierno federal y de estar situada la capital federal; b) la jurisdicción federal es, entonces, parcial, y de naturaleza o sentido institucional y competencial, pero no territorial o geográfico, por que el territorio no es federal ni se federaliza. 45.—Cuando el ex inc.27 del art.67, ahora modificado, de paraba al congreso la competencia de dictar una legislación “exclusiva” en los lugares adquiridos por compra o cesión en territorio de las provincias para situar establecimientos de utilidad nacional, la citada jurisprudencia sostuvo hasta 1968 que tales lugares no quedaban federalizados, y que la “exclusividad” de la legislación del congreso se limitaba a la materia específica del establecimiento allí creado, subsistiendo en lo demás la jurisdicción provincial. Entre 1968 y 1976 la Corte varió su criterio, y dio por cierto que los lugares eran de jurisdicción federal amplia y exclusiva, tanto para legislar como para ejecutar y juzgar. Desde 1976, la Corte retomó su jurisprudencia anterior a 1968, y así prosiguió manteniéndola en sentencias de los años 1984, 1986, 1989 y 1991. Este derecho judicial vino a consolidar una continuidad que, seguramente, indujo a que la reforma constitucional de 1994 desembocara en la norma citada del inc.30 del art.75. Bidart Campos 15 Asignatura: INSTRUCCIÓN CIVICA Curso: 5º AÑO Derecho Federal Los territorios nacionales 46.—No obstante que el inc.15 del art.75 sigue previendo, con la misma redacción que tuvo como inc.14 del art.67 antes de la reforma de 1994, la competencia del congreso para legislar sobre la organización, administración y gobierno que deben tener los territorios nacionales que queden fuera de los límites asignados a las provincias, hay que recordar que actualmente no existe ninguno de esos territorios—también denominados, mientras los hubo, “gobernaciones” —.El territorio que hoy forma parte de nuestro estado se compone, exclusivamente, de provincias, más la ciudad de Buenos Aires con su régimen autonómico propio según el art.129, y su status de capital federal. El último territorio nacional fue provincializado con el nombre de Tierra del Fuego, Antártida e Islas del Atlántico Sur, y en 1991, como provincia nueva, dictó su primera constitución. 47.—En cuanto al sector antártico argentino, que forma parte de la provincia de Tierra del Fuego, Antártida e Islas del Atlántico Sur, debe tenerse presente que se trata de un territorio sometido internacionalmente al Tratado Antártico de 1959, del que es parte Argentina, y que en lo que aquí interesa congela el “statu quo ante”, de modo que si bien no implica renuncia o menos cabo de los estados contratantes a cualquier fundamento de reclamación de su soberanía territorial en la antártida, impide formular nuevos reclamos, y crea una serie de limitaciones (no militarización, prohibición de ensayos nucleares y eliminación de desechos radiactivos, etc.). VIII. LA INTERVENCIÓN FEDERAL La garantía federal 48.— Nuestra constitución prevé la llamada garantía federal. La garantía federal significa que el estado federal asegura, protege y vigila la integridad, la autonomía y la subsistencia de las provincias, dentro de la unidad coherente de la federación a que pertenecen. La propia intervención federal es el recurso extremo y el remedio tal vez más duro que se de para como garantía federal. El art.5º declara que el gobierno federal garantiza a cada provincia el goce y ejercicio de sus instituciones bajo las precisas condiciones que consigna: a) adecuación de la constitución provincial a la forma representativa republicana, y a los principios, declaraciones y garantías de la constitución federal; b) aseguramiento de la administración de justicia, del régimen municipal y de la educación primaria por parte de las provincias. Se exterioriza así el condicionamiento de la garantía federal a través de la relación de subordinación típica de los estados federales. El art.6º y los tipos de intervención 49.—El art.6º regula la llamada intervención federal. Ciertos dislocamientos o peligros que perturba no amenazan la integración armónica de las provincias en la federación, dan lugar a la intervención federal con miras a conservar, defender o restaurar dicha integración. Y ello tanto en resguardo de la federación “intotum”, cuanto de la provincia que sufre distorsión en la unidad federativa. Hay que tener en cuenta que el citado art.6º habla de intervenir “en” el “territorio” de las provincias, y no de intervenir “a” las provincias, o “las provincias”, lo que da pie para interpretar que la constitución no impone necesaria ni claramente que la intervención haga caducar, o sustituya, o desplace, a las autoridades provinciales. Bidart Campos 16 Asignatura: INSTRUCCIÓN CIVICA Curso: 5º AÑO Derecho Federal Sin embargo, con la reforma de 1994, el art.75 en su inc.31 establece: “Disponer la intervención federal “a” una provincia o a la ciudad de Buenos Aires. Se puede entonces advertir comparativamente que mientras el art.6º habla de intervenir “en el territorio de las provincias”, el inc.31—y su correlativo 20 del art.99—mencionan la intervención “a una provincia o…” además, se ha previsto la viabilidad de la intervención federal a la ciudad de Buenos Aires, debido al régimen autonómico que le asigna el nuevo art.129. 50.—El “gobierno federal” interviene: a) por sí solo: para garantizar la forma republicana de gobierno, o repeler invasiones exteriores; b) a requisición de las autoridades constituidas: para sostenerlas o restablecerlas, si hubieran sido depuestas por sedición o por invasión de otra provincia. Las causas de la intervención federal se pueden superponer. Así, si la sedición local destituye a los miembros de la legislatura, y el gobernador, en represalia, disuelve o clausura la legislatura, se acumulan dos causas de intervención: la destitución de autoridades constituidas, y la alteración de la forma republicana de gobierno. El supuesto de intervención para repeler una “invasión extranjera” a una provincia puede superponerse a la declaración del estado de sitio por causa de “ataque exterior”; y la alteración de la “forma republicana”, la “sedición”, o la “invasión por otra provincia” pueden, según el caso, coincidir con la “conmoción interior” para encuadrar una hipótesis de estado de sitio. 51.--- La primera intervención es dispuesta por el gobierno federal “motu propio”, es decir, sin pedido de la provincia afectada. Responde a dos causas: a) garantizar la forma republicana de gobierno, lo que supone una alteración en ella; b) repeler invasiones exteriores, lo que supone un ataque actual o inminente. La forma republicana de gobierno no puede reputarse alterada por cualquier desorden doméstico o conflicto entre los poderes provinciales. Tan sólo la tipifican: a) los desórdenes o conflictos que distorsionan gravemente la separación de poderes, el régimen electoral, etc.; b) el incumplimiento de cualquiera de las tres obligaciones provinciales de asegurar: el régimen municipal, la administración de justicia, la educación primaria; c) la violación grave de los principios, declaraciones y garantías de la constitución federal. La finalidad de la intervención dispuesta para garantizar la forma republicana de gobierno puede advertirse en dos sentidos: a) mantener la relación de subordinación propia del federalismo, preservar la similitud de formas políticas entre las provincias y el estado federal, y asegurar la reproducción del esquema trazado por la constitución federal; b) obligar a las provincias a acatar el condicionamiento impuesto por el art.5º para depararles el goce y ejercicio de sus instituciones. La garantía federal juega en la intervención tendiente a tutelar la forma republicana, como una facultad y una obligación del estado federal, que tanto puede significar sanción a la provincia que la perturba, cuanto simultáneamente reconstrucción o restauración de sus instituciones (que, a su vez, implica conservación de las mismas dentro de la compatibilidad y congruencia impuestas por la forma federal). Bidart Campos 17 Asignatura: INSTRUCCIÓN CIVICA Curso: 5º AÑO Derecho Federal La finalidad de la intervención dispuesta para repeler invasiones exteriores es de seguridad, tanto para la federación cuanto para la provincia. Luce en ella el carácter protector o tuitivo de la medida. 52.—La segunda intervención es dispuesta por el gobierno federal a pedido de la provincia. Son las “autoridades constituidas” de la provincia las que han de demandar la intervención, respondiendo a dos situaciones: a) para ser sostenidas; b) para ser restablecidas. En ambos casos, tanto si concurre: a) sedición; b) invasión de otra provincia. Está claro que si el art.6º prevé la intervención para “sostener” a las autoridades provinciales, la amenaza de de posición es causa suficiente. La finalidad de esta intervención, sea su causa puramente doméstica (sedición) o interprovincial (invasión de otra provincia) es fundamentalmente protectora o conservadora, y se endereza a ayudar a las autoridades locales; no obstante, puede involucrar un carácter de sanción o represión con respecto a los protagonistas del hecho delictuoso de las edición o de la invasión. Estas figuras están aludidas en los arts. 22 y 127 de la constitución, pero no es imprescindible que la sedición coincida con un tipo criminoso del código penal. Los conflictos internos de poderes locales no encuadran en esta causal de intervención (según el caso, podrían con figurar, a lo sumo, alteración de la forma republicana de gobierno). El auxilio de la intervención debe ser requerido por las autoridades constituidas de la provincia. Debe entenderse por tal es los órganos titulares de alguno de los tres poderes: gobernador, legislatura, superior tribunal de justicia, aun cuando el texto originario de 1853 mencionaba sólo al gobernador y a la legislatura. En caso de estar funcionando una convención reformadora de la constitución provincial, ella también entraría en la categoría de autoridad constituida. De existir duda acerca de la calidad de una autoridad provincial para saber si eso no constituida, debe atenderse al hecho de que tal autoridad haya sido reconocida oficialmente por alguna autoridad federal. Si acaso ninguno de los tres órganos titulares del poder pudiera de hecho pedir la intervención, la acefalía total permitiría al gobierno federal presumir la requisitoria para intervenir sin solicitud expresa. Si hay una causal de intervención por la que el gobierno federal puede intervenir “por sí mismo” y se le acumula otra por la que puede intervenir “a requisición” de las autoridades provinciales, creemos que el gobierno federal tiene suficiente competencia interventora “de oficio”, aunque falte el requerimiento provincial. La aplicación práctica de la intervención federal 53.—El panorama que ofrece el funcionamiento de la intervención federal puede trabajarse así: a) se ha ejemplarizado la costumbre que habilita a intervenir “la” provincia (en vez de “en” la provincia) y a deponer a las autoridades locales, en sus tres poderes o en aprobación del mismo gobierno federal.) Bidart Campos 20 Asignatura: INSTRUCCIÓN CIVICA Curso: 5º AÑO Derecho Federal 58.—La intervención no extingue la personalidad jurídica de la provincia, ni suprime su autonomía. El interventor debe respetar la constitución y las leyes provinciales, apartándose sólo y excepcionalmente de ellas cuando debe hacer prevalecer el derecho federal de la intervención, y ello, por la supremacía de la constitución. Los actos cumplidos por las autoridades provinciales en el lapso que promedia entre el acto que dispone la intervención y la asunción del interventor, en principio, válidos. En la medida en que caducan autoridades provinciales y sus funciones son asumidas por el interventor, éste es, además de funcionario federal, un sustituto de la autoridad provincial, y en este carácter local puede proveer a las necesidades locales, según lo ha reconocido la jurisprudencia de la Corte Suprema. 59.—El derecho judicial derivado de la jurisprudencia de la Corte Suprema tiene resuelto que el interventor o comisionado federal es representante directo del poder ejecutivo federal y asume toda la autoridad conducente a los fines de la intervención. Ejerce los poderes federales expresos y transitorios que se le encomiendan, y su nombramiento, sus actos y sus responsabilidades escapan a las leyes locales. No es admisible, por ende, la Impugnación de actos del interventor so pretexto de no ajustarse al derecho local; ello porque en aplicación del art.31 de la constitución, el derecho federal prevalece sobre el derecho provincial (véase el célebre caso “Orfila Alejandro”—falladoen1929—). La misma jurisprudencia de la Corte encontramos asimismo esta otra afirmación: “el tribunal ha declarado, con cita de antiguos precedentes, que los interventores federales, si bien no son funcionarios de las provincias, sustituyen a la autoridad local y proveen al orden administrativo de ellas, ejerciendo las facultades que la constitución nacional, la provincial, y las leyes respectivas les reconocen”. 60.—Las precauciones que han tomado algunas provincias en sus constituciones, circunscribiendo y limitando las facultades de los interventores federales, o estableciendo el efecto de las ejercidas una vez que la intervención ha concluido, obedecen al recelo suscitado por la experiencia de intervenciones poco o nada constitucionales. Pero pensando ortodoxamente en una intervención dispuesta dentro del espíritu y la letra de la constitución federal, conforme a causas reales, y sin exceder de ese marco, creemos que las provincias no pueden dictar normas que obsten a la intervención federal. La suerte de tales disposiciones en cuanto a su validez y constitucionalidad no sería exitosa si se las impugnara judicialmente. No resulta objetable, en cambio, el principio que consiente la revisión provincial ulterior de los actos del interventor que se cumplieron con apartamiento de normas locales preexistes. 61.—Aun cuando hemos dicho que conforme al derecho judicial vigente el acto de intervención no es judiciable, sí son justiciables los actos de los interventores; toda cuestión judicial que se suscita acerca de medidas adoptadas por ellos en ejecución de la intervención, es ajena a la competencia de los tribunales provinciales, ya que por la naturaleza federal de la intervención debe intervenir la justicia federal. Se exceptúan los actos llevados a cabo por los interventores como autoridad local por ej., las normas de derecho provincial que dictan, o los actos administrativos que cumplen en reemplazo del gobernador—. Bidart Campos 21 Asignatura: INSTRUCCIÓN CIVICA Curso: 5º AÑO Derecho Federal IX. LA DINÁMICA DEL FEDERALISMO Sus debilidades 62.—Nuestro régimen federal ha transcurrido por la dinámica propia de casi todos los federalismos. Esa dinámica no significa sólo movimiento y transformación, sino a veces también perturbación y crisis, llegando en algunos casos a violación de la constitución. Se habla, en esos supuestos, de desfederalización. Por un lado, es frecuente observar en las federaciones una tendencia progresiva a incrementar las competencias del gobierno federal, lo cual sin destruir necesariamente la estructura federal, inclina el platillo de la balanza hacia la centralización. Por otro lado, necesidades económicas, situaciones de emergencia, el liderazgo del poder ejecutivo, etc., son proclives a robustecer las competencias federales. En esta tensión entre la fuerza centrípeta y la centrífuga, entre la unidad y el pluralismo, no siempre la declinación del federalismo obedece al avance del gobierno federal; en muchos casos, los estados miembros debilitan su fuerza y hasta delegan sus competencias sin mayor oposición, al gobierno federal, a quien a menudo acuden asimismo en demanda de subsidios o soluciones. 63.—En el derecho constitucional argentino, múltiples factores acusan una centralización. Sin poder pasar revista a todos ellos, señalamos: a) la práctica de las intervenciones federales; b) el régimen impositivo muy concentrado en el gobierno federal; c) los subsidios y aportes a las provincias con fondos del “tesoro nacional”; d) la mutación constitucional a través de la cual, por vía de tratados internacionales, el estado federal regula materias que en el reparto interno son de competencia provincial; e) las épocas de facto; f) las crisis económicas; g) el régimen de las leyes-contrato; h) la adopción por las provincias en sus jurisdicciones de leyes que imitan o reproducen a las del gobierno federal en su jurisdicción; i) la intromisión del estado federal en el poder constituyente provincial, autorizando reformas fuera del marco señalado por las constituciones provinciales (caso de1949); j) la anulación por el gobierno federal de elecciones provinciales; k) la imposición por el gobierno federal de un sistema electoral para la designación de autoridades provinciales; l) el desapoderamiento por el estado federal de porciones territoriales y recursos naturales de las provincias; m) la centralización federal de servicios que son susceptibles de división territorial; n) las políticas y los comportamientos de los partidos políticos “nacionales”; ñ) la transferencia de organismos de seguridad social de las provincias a la administración federal; o) las políticas económicas centrales. El federalismo concertado 64.—En la dinámica de nuestro federalismo, PedroJ.Frías ha sido el introductor de una imagen atrayente: la del federalismo “concertado”. Hacia 1958 se inicia un federalismo de negociación, que una década después entra en el ciclo de la “concertación”. Se trata del arreglo interjurisdiccional de numerosas cuestiones para viabilizar un federalismo posible en el cual, sin desfigurar el esquema de la constitución formal, las convergencias se procuran alcanzar con base contractual. Bidart Campos 22 Asignatura: INSTRUCCIÓN CIVICA Curso: 5º AÑO Derecho Federal Se trata de comprender al federalismo más allá del cuadro estricto de la constitución formal, pero de manera muy compatible con su espíritu, como un “modo” y una “técnica” de encarar los problemas que rondan el reparto de competencias, a las que ya no se interpreta como solitarias o inconexas, sino como concertables coordinadamente. No se trata, en cambio, de alterar el reparto constitucional, porque las competencias derivadas de él no resultan susceptibles de transferencia, delegación ni intercambio pactados. Se trata, sí, de no aislar ni oponer competencias, sino de coordinarlas. Y ahí está el campo de la concertación. El derecho que hemos llamado “intrafederal” suministra los instrumentos o vías. El principio de lealtad federal 65.—La doctrina conoce, con cierta similitud respecto de doctrina y jurisprudencia alemanas, el principio denominado de lealtad federal o buena fe federal. Sintéticamente trasvasado a nuestro derecho constitucional, supone que en el juego armónico y dual de competencias federales y provinciales que, para su deslinde riguroso, pueden ofrecer duda, debe evitarse que tanto el gobierno federal como las provincias abusen en el ejercicio de esas competencias, tanto si son propias como si son compartidas o concurrentes; en sentido positivo, implica asumir una conducta federal leal, que tome en consideración los intereses del conjunto federativo, para alcanzar cooperativamente la funcionalidad de la estructura federal “intotum”. Hay alguna relación entre el federalismo concertado y la lealtad federal. Al menos implícitamente, la lealtad federal presupone una cooperación recíproca entre el estado federal y las provincias. Y como la concertación también es una forma de cooperación, el acercamiento entre el federalismo concertado y la lealtad federal cooperativa sugiere algunos nexos. X. EL ESQUEMA DEL FEDERALISMO DESPUÉS DE LA REFORMA DE 1994 La nueva normativa 66.—Se puede vislumbrar en un sector de la doctrina un fortalecimiento del federalismo a raíz de varias normas introducidas por la reforma de 1994, en tanto—en contraposición—otros valoran que se lo ha esfumado en algunos aspectos. Los primeros citan a su favor los arts.124 y 75 incisos 2º, 3º, 19 y 30; los otros remiten al sesgo partidario que por la designación del tercer senador se le ha introducido al senado, y al sistema de elección directa del presidente y vicepresidente, que desequilibra el peso electoral entre unas pocas provincias y la ciudad de Buenos Aires —por un lado—y el resto de los distritos—por el otro—. ¿Quién tiene razón? Seguramente hay verdades de ambos lados de la disyunción, pero el balance final parece dar la a quienes entienden que el nuevo texto aporta positivamente al federalismo o, al menos, brinda oportunidad para vigorizarlo. Hemos de recordar asimismo que la adjudicación a la ciudad de Buenos Aires de un status autonómico intercala en la estructura constitucional de descentralización política una nueva entidad que, sin ser provincia, tampoco es un municipio sino, tal vez, lo que aproximadamente se podría denominar una “ciudad-estado”, o un “municipio federado”. Lo demás, en orden a materia impositiva, aparece en el art.75 inc.2º sobre coparticipación; en tanto, con relación al desarrollo y al progreso económico que vienen aludidos en el primer párrafo del inc.19 del mismo art. 75 hay que computar el párrafo segundo en cuanto obliga a proveer al crecimiento armónico de “la nación” y al