Actos Administrativos: Concepto, Características y Requisitos, Apuntes de Derecho Administrativo

¡Descarga Actos Administrativos: Concepto, Características y Requisitos y más Apuntes en PDF de Derecho Administrativo solo en Docsity! TEMA 10. EL ACTO ADMINISTRATIVO El acto administrativo. 1. Las manifestaciones de la actividad de la Administración: actos, convenios y contratos. La actividad material. 2. El acto administrativo: concepto. 3. Elementos: A) Subjetivos; B) Objetivos; C) Formales. En particular, la motivación. 4. Clases: A) Decisorios y no decisorios; B) Resolutorios y de trámite; C) Favorables y de gravamen; D) Confirmatorios; E) Expresos, presuntos y tácitos; análisis del silencio administrativo. F) Los actos firmes. 5. Los actos de gobierno (Remisión). 1. Las manifestaciones de la actividad de la Administración: actos, convenios y contratos. La actividad material. 2. El acto administrativo. Concepto. PUNTOS 1 Y 2 ESTÁN JUNTOS ¿Cómo exterioriza o materializa la administración lo que quiere o debe hacer? La administración puede actuar de varias formas, de distintas maneras, para satisfacer fines de interés general: o puede establecer reglamentos o celebrar contratos o Realizar actos administrativos, que es lo que vamos a estudiar. Son declaraciones unilaterales de la administración pública que pueden tener un contenido variado, pues son declaraciones de voluntad, de juicio, de deseo o de conocimiento, que produce la administración pública. Esta tecnología de los actos administrativos nos va a servir para situar la actividad administrativa formalizada con un régimen jurídico propio y con un sistema de control propio. El concepto mismo de acto administrativo no está del todo claro, en ausencia de una definición legal. Pero algunos elementos sí lo están:  El acto administrativo es una declaración unilateral de la Administración que produce efectos jurídicos.  Declaración unilateral : se diferencia así de cualquier negocio jurídico bilateral, como son los pactos o convenios de cualquier tipo.  Produce efectos jurídicos , diferenciándose así de simples intenciones u opiniones procedentes de cualquier órgano gubernativo o administrativo, ya que estas no tienen efectos jurídicos. De este modo, el acto administrativo es una declaración formalizada, distinta así de la mera actuación material de la administración y de actuaciones informales.  El acto administrativo no tienen carácter normativo y ésta es la diferencia sustancial con el reglamento.  Tiene carácter ejecutivo, es decir, tiene fuerza de obligar, como acto que es de un poder público. Existen también otras formas de exteriorización administrativa, por ejemplo la celebración de convenios entre administraciones o con sujetos privados. Un convenio se parece al contrato, pues no son unilaterales, pero lo que no hay es la existencia de una contraprestación que es lo que existe en los contratos. Si en los contratos hay una contraprestación, en los convenios esa contraprestación no existe necesariamente. Otra parte tiene que ver con llamada actividad material/ técnica de la administración. Cuando el operario de parque un parque corta el césped, produce un acto técnico, es una forma de actuación administrativa distinta. Si un acto administrativo es la multa de tráfico, ahora vamos a intuir que también es un acto administrativo tu expediente académico, por ejemplo. El acto administrativo constituye un elemento imprescindible de la acción administrativa. Su importancia no decrece por el desarrollo de formas negociadas de actuación, ya que muchas veces resulta necesario para la aplicación de las normas al caso concreto y para la gestión eficaz de los intereses generales. ¿En qué se diferencia un acto administrativo de un Reglamento? El acto administrativo sirve para lo dictado y, una vez cumplido, ya no sirve para más cosas. Diferencias:  El Reglamento innova el ordenamiento y forma parte de él, es una norma El acto administrativo no innova, sino que es una aplicación del ordenamiento a un caso concreto. La definición del acto administrativo es una tarea sobre la que recae un enorme peso, dada la trascendencia que esta cuestión adquiere en el conjunto del Derecho Administrativo. Ninguna Ley recoge una definición del acto administrativo, sin embargo encontramos una aportación doctrinal más aceptada, obra de Zanobini completada por García de Enterría: acto administrativo es cualquier declaración (unilateral) de voluntad, de juicio, de conocimiento o de deseo, emanada de un sujeto de la Administración Púbica en el ejercicio de una potestad administrativa distinta de la potestad reglamentaria. La infracción de materia y territorio determinan la nulidad de pleno derecho. Ahora bien, el criterio de jerarquía determina solamente la anulabilidad o nulidad relativa. Requisitos:  Administración.  Órganos.  Integración del titular en el órgano. Por ejemplo, un policía que dicta un acto administrativo cuando no está ejerciendo su oficio, sino en el plano particular, este acto no es válido. El titular del órgano tiene que reunir las condiciones de imparcialidad que exige la CE y las leyes. En cada decisión que adopte, tiene que cumplir el requisito de imparcialidad, es decir, que en el momento de adoptar la decisión no debe tener interés o vinculación de algún tipo que sea relevante para el asunto que pueda quebrantar la objetividad necesaria en el mundo del derecho. Para garantizar que se es imparcial, 2 reglas:  Abstención . Declaración voluntaria del juez que considera que tiene alguna causa que le priva de la imparcialidad. No se lo manda nadie, se abstiene voluntariamente.  Recusación . Es un medio de reacción frente a lo que los acusados consideran que el juez puede tener alguna vinculación que puede hacer que no resuelva de manera objetiva. Dice la jurisprudencia que la recusación solo se puede plantear una vez, en la que el interesado interviene en el procedimiento. Si una vez que intervienes no presentas la recusación, Tanto en la abstención como en la recusación lo único que se plantea es la imparcialidad en un determinado asunto, es decir, no se le cesa, ni se le cambia de destino; mantiene sus competencias y funciones pero en ese procedimiento concreto no puede intervenir y tiene que ser sustituido por otro. ¿Cuándo debe abstenerse un funcionario o puede ser recusado? o Estar afiliado a un partido político. Aunque esto por sí solo no es suficiente, o Que sea familiar de una parte interesada, o simplemente vinculación afectiva. o Amistad íntima o enemistad manifiesta. o Estar interesado en el asunto. Que me afecte. o Haber intervenido antes en el asunto, o como parte o como defensor o como perito. Cuando no te acercas por primera vez en el asunto y te impide verlo desde 0, de forma objetiva. o Cuando hay relación de dependencia. Ejemplo: un empleado no puede llevar los asuntos de su jefe. Son los casos establecidos en la Ley de Procedimiento. Criterio de la imparcialidad objetiva. Ha sido construido por el Tribunal Europeo de Derechos Humanos interpretando el art. 6 del _______. La imparcialidad objetiva trata de proteger un bien o un valor consistente en la confianza del público en las instituciones, y lo que permite es evitar que un funcionario intervenga en asuntos que todos saben que pueda tener interés, en asuntos en nadie se va a creer que ese funcionario está actuando imparcialmente. Dice el Tribunal que si el público no va a confiar en la institución judicial, este no es imparcial y debe ser sustituido. ¿Consecuencias que tiene que un parcial no se abstenga y resuelva? La decisión es nula porque la administración está sujeta el principio de legalidad y todo lo que hace la administración tiene que ser conforme al derecho. ¿De qué puede depender si se anula siempre o se mantiene? Si el funcionario ejerce una potestad discrecional: se anula siempre. Si el funcionario ejerce una potestad reglada En cuanto a la competencia: es la medida de la capacidad jurídica de cada órgano o el conjunto de funciones y potestades que el ordenamiento jurídico le atribuye y que por ello está autorizado y obligado a ejercitar. Los criterios de atribución de las competencias son: jerárquico (reparto vertical), el territorial (reparto horizontal) y el material ( çpor fines, objetivos o funciones) Tipos de competencia: exclusiva, compartida y alternativa. La falta de competencia origina un vicio del acto administrativo que produce su invalidez. Esta puede ser manifiesta (da lugar a la nulidad) o no manifiesta (da lugar a una simple anulabilidad; absoluta (originada por la falta de competencia material o territorial) o relativa (por falta de competencia jerárquica) De la competencia surge la idea de órgano, ya que es el medio que la Administración utiliza para ejercitar sus competencias. Todo esto han sido los subjetivos OBJETIVOS. Como sabemos, la Administración han tener el contenido que les atribuyen o permiten tener las normas jurídicas que en cada caso los regulan. Ahora bien no toda actuación administrativa está estrictamente vinculada a la ley, pues las administraciones públicas pueden adoptar muchas iniciativas no previstas legalmente, en beneficio de los intereses generales, en el marco de sus respectivas competencias y siempre que no perjudiquen o limiten derechos o intereses de tercos. En la mayoría de los casos, el acto administrativo contiene elementos discrecionales, pero la adopción de los mismos está sujeta siempre a unos requisitos para que tal potestad discrecional ejercida sea válida. Hay diversos criterios El acto administrativo debe reunir algunos requisitos:  exhaustividad (debe pronunciarse sobre todos los asuntos)  congruencia y  motivación (debe ser motivado, fundamentado). Entonces, el procedimiento administrativo tiene que ser exhaustivo, congruente y motivado. Además tienen que adoptar correctamente la decisión que permite satisfacer la finalidad que pretende conseguir, y debe perseguir correctamente la finalidad que justifica la potestad que estamos ejerciendo, es decir, que sea la prevista en el ordenamiento jurídico. Los requisitos concretos de cada acto administrativo dependerán de la regulación sectorial en cada caso concreto. FORMALES. Hay una regla en el derecho público que es el proceso anti- formalista. Pero cuando hay elementos formales son imprescindibles, entonces en este caso podremos hablar de invalidez. ¿Qué sucede cuando el ciudadano inicia un procedimiento y lo hace mal? Pues un trámite de subsanación. Entonces para que el acto administrativo sea válido, debe reunir los requisitos formales, cosa que no pasa cuando es el ciudadano quien ha viciado el procedimiento formal, ya que a los particulares se les da un trámite para que lo subsanen. Como instrumentos de actuación formalizada, los actos administrativos deben cumplir necesariamente ciertos requisitos de forma. El primero se refiere a la forma de producción o elaboración del acto que, como ya se dijo en los anteriores temas, es el procedimiento administrativo. Pero también hemos de remitirnos a otros 2 requisitos formales: - La forma de manifestación de los actos : históricamente, la forma de producir los actos administrativos por excelencia ha sido la escritura. Ahora bien, también son posibles otras formas no escritas y, entre ellas, cada vez es más frecuente el uso de la informática, no solo como soporte sino también como producción del acto. Mientras quede constado el acto (ya sea de forma escrita u otros) podrá hablarse de seguridad jurídica se exige constancia del acto. Además, cuando el acto tiene un destinatario determinado será necesario también tener constancia de su recepción. - La motivación de los actos administrativos : La motivación es ante todo una manifestación y una exigencia del principio de transparencia y del derecho de los ciudadanos a la buena administración (art. 41.2 de la Carta de Derechos Fundamentales de la UE). También tiene por finalidad, permitir conocer los motivos de una decisión para poder contrastarlos jurídicamente y, en su caso, impugnarla. En consecuencia, los interesados tienen derecho a conocer las razones de las decisiones administrativas que les afecten para: -Poder defender sus derechos e intereses legítimos- -Para poder controlar a la Administración. Motivación de los actos. Algunos manuales consideran a la motivación como un elemento formal. Los actos decisorios son los que declaran, crean, modifican o constituyen relaciones jurídicas de cualquier tipo.  ACTOS ADMINISTRACIONES NO DECISORIOS : no suponen una exteriorización de una declaración de voluntad constitutiva, definitoria o declarativa de derechos y obligaciones para un sujeto o una colectividad. Los actos no decisorios son aquellos que tienen carácter informativo o acreditativo (informes, respuestas a consultas, advertencias, etc.), de juicio o valoración (evaluaciones) o de deseo (propuestas, recomendaciones). Por regla general, estos no son impugnables, con excepciones: que en realidad tengan incidencia directa en las situaciones jurídicas de los interesados. 4.2. Actos definitivos y de trámite. En atención a la posición de los mismos en el procedimiento:  RESOLUTORIOS O DEFINITIVOS : son aquellos que ponen fin al procedimiento de que se trate y constituyen la manifestación final de la acción administrativa. Por esto mismo, son recurribles, tanto en vía administrativa como judicial. En efecto, el art. 40.2 de la Ley 39/2015 de 1 de octubre de procedimiento Administrativo Común de las AP, diferencia entre aquellos actos definitivos y los que no agotan la vía administrativa. Por su parte, el art. 114 (estudiar) de la Ley 39/2015, establece que ponen fin a la vía administrativa, es decir, son actos resolutorios, los siguientes:  Las resoluciones de los recursos de azada.  Las resoluciones de los procedimientos al que se refiere el artículo 112.2 de la Ley.  Las resoluciones de los órganos administrativos que carezcan de superior jerárquico, salvo que una ley establezca lo contrario.  Los acuerdos, pactos, convenios o contratos que tengan la consideración de finalizadores del procedimiento. Inciso: una de las novedades de la Ley 39/2015 es la posibilidad de pactar la terminación. Es decir, finalización consensual, vía convenio, del procedimiento administrativo (art. 88 de dicha Ley).  La resolución administrativa de los procedimientos de responsabilidad patrimonial, cualquiera que fuese el tipo de relación pública o privada de que derive.  La resolución de los procedimientos complementarios de materia sancionadora del art. 90.4  También son actos que ponen fin a la vía administrativa las demás resoluciones de órganos administrativos, cuando una disposición legal o reglamentaria así lo establezca. Además de lo previsto en dicha norma, en el ámbito estatal, ponen fin a la vía administrativa los actos administrativos de los miembros y órganos del Gobierno los emanados de los Ministros de y secretarios de Estado en ejercicio de competencias atribuidas a los órganos de los que son titulares los dictados por directores generales en relación con las competencias que tienen atribuidas en materia de personal. Por lo que se refiere a la administración local, ponen fin a la vía administrativa, según el art. 52.2 de la Ley 7/1985 reguladora de las bases del régimen local. Dice que agotan la via administrativa las resoluciones de los siguientes órganos y autoridades: - Las del pleno. - Los alcaldes y presidentes. - Las juntas de Gobierno. - Las de autoridades y órganos inferiores por delegación de aquellos. - Las de cualquier otra autoridad u órgano cuando así lo establezca una disposición legal. El art. 112.1 de la Ley 39/2015. Establece que los actos son recurribles, se pueden impugnar, tanto en vía administrativa como judicial. Y he aquí la diferencia respecto a los actos de trámites. Solamente los actos resolutorios se pueden impugnar de forma individualizada. No es porque no sean controlables por los jueces, sino porque alargaría demasiado el proceso. Un procedimiento no es más que una sucesión de trámites, como hemos visto. La administración actúa conforme al principio de oficialidad ¿cómo se pasa de un trámite al siguiente? Todas las decisiones administrativas que consisten en impulsar un trámite, el otro y el siguiente, son actos de trámite. Los actos de trámite no se pueden impugnar de forma individualizada, porque si cada uno de los actos de mero impulso procesal no resolveríamos el asunto hasta 10 años.  DE TRÁMITE : se producen en el seno de un procedimiento y conducen al acto definitivo. Son aquellos que permanecen en la esfera interna de la Administración, preparando y posibilitando la decisión (STS 2001). Por ejemplo, son actos de trámite los acuerdos de inicio del expediente, la apertura del trámite de audiencia, la admisión de pruebas propuestas, o la petición de informes, etc. La regla general en estos casos es que no son recurribles. Ahora bien, el art. 112.2 de la Ley 39/2015, establece una excepción sí son recurribles los actos de trámite CUALIFICADOS, esto son los que deciden directa o indirectamente en el fondo del asunto, determinan la imposibilidad de continuar el procedimiento, producen indefensión o perjuicio irreparable a los derechos e intereses legítimos. Entre estas 2 modalidades, que son blanco y negro hay otros intermedios, que ni resuelven y ponen multas etc. Únicamente y ni regulan el procedimiento, son los actos de trámite cualificados. Frente a estos, se pueden interponer recursos, y se dan en 3 casos: 1. Actos que impiden la continuación del procedimiento. 2. Actos que sin resolver sobre el fondo del asunto_______ 3. Los que generan indefensión. 4.3. Actos favorables y de gravamen. Por sus efectos jurídicos…  ACTOS FAVORABLES : también llamados declarativos de derechos, son aquellos que enriquecen el patrimonio jurídico de los administrados. Así lo califica la STS 14 enero de 2002. O lo que es lo mismo, aplican las posibilidades jurídicas de los administrados. Por ejemplo, son actos favorables las autorizaciones, las licencias, las concesiones o las bonificaciones tributarias. Estos actos son fáciles de dictar pero difíciles de anular (al contrario que los de gravamen o desfavorables). Son fáciles de dictar porque no existe una especial motivación, pueden tener efectos retroactivos, pero no son revocables (cosa que los hace difíciles de anular). Para poder revocar un acto favorable, la administración tendría que declarar previamente su lesividad y luego autoimpugarlo en vía judicial. Están en el 107 de la Ley 39.  DE GRAVAMEN : o desfavorable, son difíciles de dictar y fáciles de anular. Estos lo que hacen es restringir las posibilidades jurídicas de los administrados. Ejemplos: sanciones, expropiaciones, prohibiciones… Difíciles de dictar y fáciles de anular. Difíciles de dictar porque el art. 35 de la Ley exige una especial motivación de estos actos. Además, se requiere un trámite de audiencia previa y no pueden tener efectos retroactivos, porque se entiende que lesionan intereses legítimos de las personas. Por otro lado, son fáciles de anular porque es posible su revocación conforme al ordenamiento jurídico. Están en el 109 de la Ley 39. Cuando hablamos de la nulidad de plano derecho, es para velar por la legalidad. En cambio cuando hablamos de los actos anulables, los que están mal hechos, por no de una forma especialmente grave, pues la Administración debe llevar a cabo la revisión pero con más límites. Si en 4 años no son revisados, quedan sanados. Cuando el acto anulable es favorable, a administración debe respetar más garantías, reglas de protección de los ciudadanos. Cuando el acto anulable es declarativo de derechos, si administración lo quiere revisar debe: - Actuar en un plazo de 4 años, porque sino el acto se sana. - Lo tiene que declara lesivo. - Una vez declarado lesivo, la administración tiene que impugnar ese acto administrativo ante la jurisdicción contencioso-administrativa para que sea el juez quien lo anule. Por tanto, la administración no tiene postestad de autotutela, ya que corresponde al juez declarar su anulabilidad. Los actos de trámite, no pueden ser recurribles ante la administración.