Clases de actos administrativos, Apuntes de Derecho Administrativo

¡Descarga Clases de actos administrativos y más Apuntes en PDF de Derecho Administrativo solo en Docsity! ACTOS ADMINISTRATIVOS 1. Concepto El acto administrativo puede ser concebido esencialmente como una decisión unilateral ejecutoria de la Administración, en la que se concreta el ejercicio de una potestad administrativa. En todo caso, son notas esenciales del concepto de acto administrativo las siguientes: a) Los actos administrativos son actos jurídicos, y no meramente materiales, que suponen en la mayor parte de los casos una declaración de voluntad de la Administración Pública, pero también de simple conocimiento (certificados, por ejemplo) o juicio (dictámenes, informes, etc.). b) El acto jurídico, debe ser emitido por la Administración Pública. Debe tenerse en cuenta, no obstante, que la actividad relacional de otros Órganos estatales o autonómicos no encuadrables en las distintas Administraciones Públicas (aun no siendo actos administrativos, en sentido estricto) también está sometida al Derecho administrativo y al control de los Tribunales de lo contencioso-administrativo, cuando se produzca en materia personal y actos de administración No son actos administrativos, aunque sí actos jurídicos sometidos al Derecho administrativo, los actos de los administrados en las relaciones jurídico-administrativas con la Administración Pública (por ejemplo, las instancias, recursos, etc.). c) La declaración debe ser consecuencia del ejercicio de una potestad administrativa, lo que conecta los actos administrativos con el principio de legalidad. Ello implica, además, que el acto administrativo se diferencia esencialmente de los actos privados de la Administración Pública y que esté sometido al Derecho administrativo. Debe advertirse, no obstante, que si la potestad ejercida es la reglamentaria, el producto de su ejercicio es una norma y no un acto administrativo. d) El acto administrativo persigue satisfacer intereses públicos concretos, por lo que se agota con su propio cumplimiento. De ahí que el acto exija su efectivo e inmediato cumplimiento o ejecución, para lo que la Administración goza de los privilegios de ejecutividad y ejecutor 2. Elementos A. SUJETO El acto administrativo sólo puede ser dictado por la Administración Pública competente (competencia de la Entidad que lo dicta), y para no incurrir en vicio debe hacerlo el órgano competente. Además de la exigencia de la doble competencia de la Entidad pública y del órgano que concretamente dicta el acto, es preciso que el titular o los miembros del órgano competente para dictar el acto estén válidamente nombrados, sin perjuicio de que en ciertos supuestos, por los principios de buena fe y seguridad jurídica, pueda también darse validez a actos dictados por personas que no reúnan este requisito (supuesto de los funcionarios de hecho). También se requiere que los titulares del órgano administrativo no estén incursos en causas de abstención y recusación, previstas por la Ley para garantizar la objetividad de su actuación, excluyendo a quienes estén personalmente relacionados con el caso que debe decidirse (artículo 28 de la LPC). La no abstención, en tales casos, del funcionario o autoridad puede dar lugar a responsabilidad, pero no implicará necesariamente la nulidad de lo actuado. En los mismos casos, el interesado puede solicitar la recusación del funcionario o autoridad afectados, que trasladará con su informe al superior jerárquico para que decida. Contra esta resolución no cabrá recurso, pero podrá alegarse la recusación en el recurso que proceda contra el acto definitivo. En el caso de los órganos colegiados es preciso, además, que se hayan observado las reglas de constitución y funcionamiento legalmente previstas. B. OBJETO El acto administrativo tiene como contenido una declaración de voluntad, conocimiento o juicio, dependiendo de la clase de acto. La declaración de voluntad no debe estar viciada por error, intimidación, dolo o violencia, lo que haría anulable el acto administrativo. Estas reglas generales, cuando el órgano que dicta el acto sea colegiado, deben completarse, además, con las reglas esenciales de funcionamiento. El contenido del acto administrativo puede incorporar elementos accidentales, siguiendo la doctrina clásica del negocio jurídico privado: condición, término y modo. No obstante, como los actos administrativos no son puramente negocios jurídicos, sino manifestación de una potestad, la inclusión de elementos accidentales está limitada en el caso de ejercicio de potestades regladas. Finalmente, el contenido de los actos administrativos debe ser posible, ajustado a lo dispuesto en el ordenamiento jurídico y adecuado a los fines que persigue. Y si el contenido fuera constitutivo de infracción penal, determina la nulidad de pleno derecho del acto administrativo. C. ELEMENTO TELEOLÓGICO Los presupuestos de hecho son simplemente un elemento de la potestad, y no del acto, que es sólo una manifestación del ejercicio de la misma. Lo propio ocurre con el fin, que es también un elemento reglado de la potestad. La ausencia de los presupuestos de hecho para ejercer la potestad, o la persecución de un fin distinto, aunque también sea público, del previsto en la norma, vician el ejercicio de la potestad, y por tanto su manifestación: el acto administrativo. La causa es, por su parte, la particular finalidad por la que resulta dictado el acto. La causa supone una realidad objetiva que implica la existencia de un interés público para cuya satisfacción se llega a ejercer una concreta potestad. La discrepancia entre causa del acto y fin de la potestad es la que produce el vicio de anulabilidad del acto. Por otra parte, en ciertos actos administrativos, la desaparición de la causa por la que el acto se dictó produce determinadas consecuencias jurídicas sobre los afectados por el acto. Así ocurre con la desaparición de la causa que motivó una expropiación, que hace nacer el derecho a la reversión del bien o derecho expropiado. La exigencia de identificación de la causa del acto con los fines de la potestad que le sirve de fundamento tiene a su servicio la obligación que se impone a la Administración La distinción es relevante a efectos de la posibilidad de impugnación de los actos administrativos, los confirmatorios no son impugnables porque dictando un nuevo acto confirmatorio se abrirían de nuevo los plazos para recurrir el acto originario consentidos plazos que podrían haber ya transcurrido. 5. Actos simples y actos complejos Los actos simples son los actos ordinarios o generales , en los que un solo órgano tiene atribuida la competencia para decidir. Los actos complejos la competencia resolutoria es mixta siendo compartida por dos o mas órganos. Como ejemplo de estos actos se citan las Órdenes conjuntas de varios Ministerios, hoy prácticamente inexistentes al tener que atribuirla la competencia para aprobarla el Ministro de la Presidencia a propuesa de los Ministerios interesados y por lo tanto la competencia compartida se da solo a nivel de propuesta. Por análoga razón algunos autores excluyen de esta categoría de los actos complejos los necesitados de aprobación por un órgano superior. En este supuesto la aprobación por el órgano superior es solo un requisito de eficacia de un acto ya dictado por el órgano inferior. Constituye un ejemplo de acto complejo la Resolucion de un Rector de la Universidad. Otro sector doctrinal une la clasificación de antes considerada actos compuestos en los que deben ejercer una competencia codecisoria órganos de dos Entidades distintas El TC ha dicataminado acto compuesto el nombramiento Presidente de una Comunidad Autonoma. 6. Actos plúrimos Son los actos que aparecen reflejados en una misma relación o publicación pero que conservan su vida jurídica diferenciada al tratarse no de un solo acto, sino de varios independientes. Ejemplo: una relación de admitidos en un concurso que pede contenerse en una misma publicación. La impugnación por parte de alguno de estos destinatarios solo a su acto de admisión afecta y no a la de otros actos reflejados en la misma relación. La modelación se recoge ART 55.3 LPC. 7. Actos constitutivos y declarativos Son actos constitutivos los que innovan las relaciones jurídicas de los destinatarios, y declarativos los que se limitan a certificar, acreditar o inscribir en registros administrativos hechos o situaciones sin alterar las relaciones jurídicas a las que se refieren. LAS POTESTADES ADMINISTRATIVAS__ Las potestades administrativas pertenecen a la categoría de las potessades-funcion. Pueden definirse como poderes de acción para la satisfacción de los intereses públicos que atribuyen las normas a la Administracion y que implican sujeccion jurídica para los ciudadanos destinatarios de los actos dictados en el ejercicio de esas potestades. 1. CLASES DE POTESTADES A. Por su contenido • Potestad Reglamentaria la de mayor relieve • Potestad de planificación a menudo se engloba en la anterior, en cuanto los planes se aprueben por reglamentos, por ejemplo planes de urbanismo pero en otras ocasiones se concreta en un plan-acto de contenido no normativo • Potestad organizatoria • Potestad tributaria • Potestad sancionadora • Potestad expropiatoria • Potestad de ejecución forzosa • Potestad de coaccion • Potestad de investigación, deslinde y recupercion de oficio de sus bienes • Potestad de revisión de oficio de los actos administraivos B. Por su incidencia en el ordenamiento jurídico • Innovativas Pudiendo ser de naturaleza normativa por las que se aprueban , modifican o derogan las normas administrativas , alterando el sistema normativo anterior a su ejercicio,o de conformación a situaciones y relaciones jurídicas. • No innovativas i) Potestades de autotutela. Entrerria considera que las potestades que definen la posición jurídica de la Administracion frente a la acción de control sobre ella de los Tribunales configuran el principio de autotutela. Este principio implica que la Administracion Publica `` esta capacitada como sujeto de derecho para tutelar por si mism sus propias situaciones jurídicas, incluso sus pretensiones innovativas eximiéndose de este modo de la necesidad, común a los demás sujetos de recabar la utela judicial. ii)Certificaciones que se limitan a dar constancia fehaciente de una realidad jurídica ya producida y actos confirmatorios que se limitan a reproducir otros actos anteriores. C. Por el grado de disponibilidad para incidir en la esfera jurídica de los ciudadanos • De supremacía general el administrado tiene frente a la Administracion todas las garantías plenas que se deducen del marco de derechos que le otorgan la Constitucion y las leyes • De supremacía especial en las que el administrado se encuentra frente a la Administracion en una situación de especial dependencia, que permite a la Adminisracion unos tiulos de intervención mas amplios en su esfera jurídica, para la mas adecuada prestación o ejercicio de una actividad o servicio publico., que son de especial relevancia publica o encuadran en el ambuto de las actividades o funciones publicas. La construcción teorica de las relaciones especiales de sujeccion es de doctrina alemana, su creados Laband la formulo sobre la relación funcionarial y militar aunque su desarrollo corresponde a Mayer defendiéndola como dependencia acentuada que se instituye en favor de una determinada Administracion publica respecto a todos los sujetos que entran en una relación especial prevista, esa dependencia se derivaran mayores poderes de la Administracion que le venían atribuidos por clausulas genéricas o implícitas con amplias facultades discrecionales y el deber soportar sus consecuencias por los ciudadanos insertos voluntaria o coactivamente en relación especial de sujeccion. Los excesos que pueden derivarse de la cobertura de esta legitimación de la acción adminsirativa en las relaciones de sujeccion provocaron la reacción de la doctrina que cobro mayor fuerza a medida que ls derechos fundamentales consagrados en la constitución afirmaron su supremacía naterial normativa sobre el resto del odenamiento jurídico. Admitiendo la existencia de relaciones especiales de sujeccion y en conscuencia de la exisenca en ellas de formas mas estricta dendencia del individuo respecto a la aAdministracion no se admita que los mayores poderes de la Administracion puedan llegar a descosiderar los valores y principios básicos que el cuadro de derechos fundamentales concede a toda persona. Incluso en las relaciones especiales de sujeción, la intervención administrativa de carácter limitativo o rectrictivo de los derechos del ciudadano este en función de las necesidades indispensables para el cumplimiento de los fines qe son inherentes a la actividad caalificada como de relación especial o de supremacía especial. Las relaciones de supremacía especial han sido interpretadas con amplitus por la Administracion Publica y la jurisprudencia. Se han llegado a considerar relaciones especiales de sujeccion las que se dan entre la Administracion y el titular de una licencia esto implica confundir rimple relaciones jurídicas con elaciones especiales de sujeccion. Las relaciones especiales de sujeccion exigen una reinserción duradera del administrado en la organización administrativa. El TC ha llegado admitir que la distinción entre relaciones de sujeción generales y especial es imprecisa unque existen supuestos de supremacía especialy en tales relaciones la Adminsitracion tiene atribuidas potestades de especial intensidad sobre los afectados. Incluso cuando se trata de verdaderas relaciones de sujeccion especial no cabe atribuí a la Administracion Publica poderes y hbilitaciones que no tiene en el ámbito de las relaciones generales y cuyo ejercicio pueda menoscabar los derechos fundamentales del administrado encuadrado en aquell relación especialde sujeccion. Doctrina que hay que tener en cuenta en ámbito de la potestad sancionadora. Cuando en cieras relaciones de sujeccion indubitadas (pres0s) se han llegado admitir poderes especiales de la Administracion siempre deben quedar salvaguardados los derechos fundamentales del administrado y la garantía de una exigenia de habiliacion normativa para poder afectar la acción administrativa a tales derechos Las relaciones especiales de sujeccion constitituyen todavía un espacio jurídico dosctrinalmente discutido, pero cuya existencia es aceptada mayoritariamente. La evolución del tratamiento doctrinal se oriena en dos direcciones : la afirmación en estas relaciones de los derechos fundamentales cuya vigencia no este necesaria y directamente afectada por el fin publico al que se orienta a clasificarse como discrecionales la LPC impone el deber de motivar los actos que se dicten en el ejercicio de potestades discrecionales. El art. 39 bis de la LPC obliga a que si la administración pública debe intervenir en la actividad privada limitando el ejercicio de potestades discrecionales deberá elegir la medida menos restrictiva, motivar su necesidad para la protección del interés público y justificar su adecuación para el logro de los fines que se persiguen Las potestades que contienen mayores elementos de discrecionalidad son la reglamentaria y la organizatoria. El control de las potestades administrativas El control de las potestades administrativas se instrumenta en el de las normas o actos en que se traduce su ejercicio. Este control es más sencillo y no viene referido exclusivamente a la legalidad formal, sino que debe entrar a considerar la forma o criterios con que se ejerció la potestad por la administración, por ello, el art. 54 f) LPC obliga a motivar los actos que se dicten en el ejercicio de potestades discrecionales. Para el ejercicio del control jurisdiccional, la jurisprudencia y la doctrina han elaborado una serie de técnicas. EL CONTROL DE LOS ELEMENTOS REGLADOS Como elementos reglados se consideran: la atribución normativa de la potestad, la competencia, el procedimiento, la obligación de motivar y la finalidad del acto. El más problemático de estos es el fin. Sin embargo, los elementos reglados no se agotan con los expresados, debiendo incluirse también la existencia misma del supuesto de hecho para el que se otorga la potestad a la administración. Especialmente para el control de este elemento reglado de la potestad se diseñó la técnica de control de los hechos determinantes. a. La desviación de poder: el fin se regla a través de la teoría de desviación de poder y supone la fiscalización más penetrante al considerar las verdaderas intenciones del Poder al ejercer las potestades. En España se recoge en los artículos 106.1 de la CE, 63.1 LPC y 70.2 LJ. La desviación de poder descansa en la consideración del significado esencial de la potestad. Esta se atribuye exclusivamente para la satisfacción de un interés público concreto que la norma determina. El articulo 70.2 LJ, define la desviación de poder como el ejercicio de potestades administrativas para fines distintos de los fijados por el Ordenamiento Jurídico. La jurisprudencia ha puntualizado que la desviación de poder debe ser enjuiciada solo tras comprobar que el acto enjuiciado no incurre en otro vicio de legalidad, puesto que estos tienen prioridad. El enjuiciamiento de este vicio extrínseco a la legalidad tiene prioridad, y como la existencia de este otro vicio ya determina la nulidad del acto, no es necesario investigar la existencia de nuevos vicios en un acto que ya se va a anular. En cualquier caso, dada la presunción de validez de los actos administrativos, la carga de probar incumbe a quien recurre alegando dicho vicio. Frente a la amplitud se ha utilizado por el consejo de estado francés esta técnica de control administrativo escudándose en exigencias procesales de la desviación de poder. Esta apreciación de la desviación de poder ha impulsado a ciertos abogados a utilizar la vía penal (prevaricación). La condena en vía penal no supone la anulación del acto administrativo ya que debería de ser recurrido por nulidad de pleno derecho ante la jurisdicción contencioso administrativa. Tras aprobación de la CE, la jurisprudencia tiende a considerar el principio de interdicción de la arbitrariedad con preferencia a la desviación de poder. b. El control de los hechos determinantes: Permite la comprobación de la efectiva concurrencia del supuesto de hecho establecido por la norma y en función del cual de atribuye la potestad a la administración. El error sobre los hechos o su correcta apreciación invalida el ejercicio de la potestad. La prueba de la existencia del hecho determinante debe figurar en expediente administrativo. EL CONTROL DE LOS ELEMENTOS DISCRECIONALES Además del control del elemento reglado de la potestad también es objeto de control el ejercicio de facultades discrecionales por la administración. a. Interdicción de la arbitrariedad: art. 9.3 CE supone la ilegalidad de toda actuación administrativa que se base en el puro arbitrio de la autoridad que la dicta. La actividad administrativa debe ser racional, coherente y orientada a la satisfacción del interés público. Cuando este punto no se da, la actuación se califica contraria al ordenamiento jurídico ya que esta acción discrecional no puede obedecer al puro capricho de la administración. Para mayor control y coherencia se obliga a motivar los actos administrativos más relevantes. b. La sumisión a los principios generales del derecho: estos principios son fuentes del derecho administrativo y alguno es de gran importancia para el uso de las facultades discrecionales como por ejemplo art. 14 el principio de igualdad ( impide una actuación discriminatoria ), proporcionalidad ( ilegalidad de una actuación que imponga limitaciones o cargas a los administrados no imprescindibles para el cumplimento del fin), principio de buena fe ( impide a la administración todo engaño en sus relaciones con los administrados )