Actos Administrativos: Concepto, Tipos y Características, Apuntes de Derecho Administrativo

¡Descarga Actos Administrativos: Concepto, Tipos y Características y más Apuntes en PDF de Derecho Administrativo solo en Docsity! docsity.com LECCION I Concepto de Derecho Administrativo: Es imposible reconocer el Derecho Administrativo (DA) en un Estado absolutista ya que se encuentra ligado principalmente a la Revolución Francesa (y más concretamente a los principios revolucionarios). El concepto de DA es un concepto dogmático, teórico y por lo tanto abstracto. Hemos de tener en cuenta la diferencia entre: derechos generales y derechos estatutarios; los derechos generales son aquellos aplicables a todo tipo de sujetos (tanto físicos como jurídicos) como es el caso del Derecho Civil, y por contraposición están los derechos estatutarios, que tienen como objetivo la regulación de una clase de sujetos singulares o específicos y tienen la virtualidad de sustraer a los sujetos que regulan los generales o comunes, como por ejemplo el Derecho Canónico, el cual supone la sustracción de la Iglesia Católica con respecto del derecho general, estableciendo sus propias normas, otro ejemplo de derechos estatutarios son: el Derecho Mercantil que, según una de las apreciaciones más tradicionales es el derecho de los comerciantes, excluyendo así al resto de los individuos no comerciantes. El DA es un derecho estatutario que surge por y para la Administración Pública (AP) sustrayéndola así del derecho general o común. Existen distintos tipos de AP: la admón. central (o del Estado), la admón. autonómica, la admón. provincial, la admón. local, la admón. comarcal, la admón. mancomunal ( mancomunidades = agrupación de municipios) ... Pero además existen las AP no territoriales, que son los llamados Organismos Públicos que pueden ser organismos públicos autónomos u organismos públicos llamados entidades empresariales. El DA se caracteriza también como derecho común de las AP, ya que tiende a regular en su totalidad el funcionamiento y las actividades de las mismas (evidentemente no lo consigue, pero en principio ese es el deseo, de regularlo todo). Con esa vocación del DA de regular todo el funcionamiento y actividades de las AP, tiene multitud de instituciones, algunas de ellas totalmente desconocidas para el Derecho Civil como por ejemplo la expropiación forzosa, lo cual supone la posibilidad de la AP de sustraer todo o parte de los bienes de los particulares para ser aplicados a un fin considerado de utilidad pública o interés social. En otros casos el DA está integrado por instituciones que tiene su correspondiente en el Derecho Civil, es decir, que son instituciones del Derecho Civil pero que el legislador ha modificado o moldeado para que puedan ser útiles al DA, como sucede por ejemplo con los contratos, estos en el DA se encuentran regulados por normas de dicho derecho, sin que intervenga el Derecho Civil; lo mismo ocurre con la responsabilidad por daños o con el régimen jurídico de la propiedad. NOTA: Siempre se basa en el Derecho Civil, es decir, que las instituciones civiles son el fundamento de las instituciones administrativas. El DA exige que, para ser aplicado, haya una relación jurídica en la que una de las partes al menos sea una admón. Pública, la otra parte puede ser: un ciudadano (por ejemplo, un ciudadano sancionado por infringir una norma de tráfico); otra admón. Pública; o puede ser que la admón. Pública se relacione consigo misma en lo que se llama una relación jurídica reflexiva o autorelación Autorelación: relación jurídica interna regulada por el Derecho Administrativo donde se puede crear, modificar o eliminar órganos de la propia admón.. Pero existen algunas excepciones, se dan allí donde el DA regula relaciones jurídicas en las que ninguna de 1 docsity.com las partes es una AP: Órganos Constitucionales, Órganos Autonómicos de carácter estatutario (recogidos en los Estatutos de Autonomía) como por ejemplo el Tribunal de cuentas, las Cámaras legislativas..., estos no son órganos de la AP sino que se encuentran regulados por la CE y tienen funciones constitucionales(son órganos constitucionales). PERO, al margen de lo que constituyen sus funciones institucionales, realizan, de forma instrumental, funciones materialmente administrativas y dichas funciones si que están sometidas al DA. • A veces el DA se aplica a relaciones entre particulares; la labor fundamental de la AP es la satisfacción de los servicios públicos y para su mejor funcionamiento puede encomendar a particulares que se hagan cargo de dichos servicios, esta figura se denomina concesión. El concesionario y los usuarios del servicio público (servicios como la recogida de basuras, el abastecimiento de agua a domicilio, el transporte público,...) mantienen una relación entre dos sujetos particulares, es una relación jurídico−privada, por lo que en principio nada tendría que decir el DA. PERO, en algunos casos, el concesionario es investido de potestades públicas, investido por la AP para la mejor prestación del servicio público y de esta manera, se está sometiendo a este servicio al DA, pese que a quien lo ejercita es un particular (como por ejemplo: una sanción por el mal uso de un servicio público, esa sanción viene dada por parte de un particular con poderes públicos) • Otros matices que admite la regla de que las AP se regulan por el DA, y que el DA pretende regular de una forma totalizadora las actividades y el funcionamiento, son que la AP también se regulan por otros sectores del ordenamiento jurídico (dcho. privado, mercantil, laboral...). Como por ejemplo podemos señalar que: las AP precisan de un personal a su servicio, ese personal puede tener dos tipos de estatutos: pueden ser funcionarios públicos a quien se aplica el DA o pueden estar sometidos al derecho laboral (que parte del estatuto de los trabajadores) • las AP en cuanto a su organización y funcionamiento se regulan en general por el DA, pero a veces pueden crear sociedades mercantiles sometidas al derecho mercantil (el dcho. de sociedades) apartándose así del DA porque pueden considerar que así se agiliza su actividad. • los medios de que disponen las AP como los edificios que tienen consideración de públicos como es el Ayuntamiento o las clases de la Universidad, pero a veces la situación no es nada clara ya que en esos edificios no se realizan actividades públicas. Las AP son titulares de bienes, los cuales están sometidos a dos tipos de regímenes jurídicos: los bienes demaniales (son aquellos destinados a la satisfacción de un servicio público como por ejemplo una calle, el consistorio municipal, la piscina municipal,....) o de dominio público están sometidos al DA; y los bienes patrimoniales donde se incluyen bienes de titularidad pública pero que no están destinados al uso o servicio público, estos bienes no están fundamentalmente regulados por el DA sino que se regulan por normas del derecho privado. • en materia de contratos, las AP pueden realizar contratos administrativos sometidos fundamentalmente normas de carácter administrativo pero también las AP pueden, en determinados supuestos, contratar de forma privada utilizando así el derecho privado (ojo!!: pero con muchos matices) • Privilegios y garantías en el sistema del DA: las AP tienen como función principal el cumplimiento de servicios públicos. Para la realización de sus funciones, el ordenamiento jurídico dota a las AP de potestades públicas (poderes exorbitantes en relación con las situaciones jurídicas de los particulares) ya que por ejemplo la AP puede sancionar a los particulares, puede expropiar..... disponiendo de una posición privilegiada dado que tiene unas potestades muy amplias. 2 docsity.com de procedimientos distintos sobre la base que la propia CE ha querido que determinadas materias sean reguladas por un mismo órgano pero con procedimientos distintos ( ejemplo: las LO y las Leyes Ordinarias, todas ellas dictadas por el Parlamento) Principio de sucesión cronológica: supone que una ley anterior es susceptible de ser modificada por una ley posterior. Pero esta regla tiene sus matices porque hay que poner en relación la aplicación de esta regla con el resto de principios, ya que ambas normas tienen que tener igual rango jerárquico o bien que la posterior sea de mayor rango que la anterior (una norma inferior nunca modifica o deroga a una norma de mayor rango). Igualmente, para que juegue este principio estas normas han de estar dentro del mismo subsistema normativo territorial, una norma posterior de una CCAA aunque sea de igual o mayor rango que una norma anterior de otra CCAA no produce la modificación o derogación de dicha norma anterior de la otra CCAA, entrando en juego el principio de competencia. Y también entra en juego el principio de procedimiento porque para que la norma posterior modifique o derogue la anterior han de ser normas dictadas no sólo por el mismo órgano sino también por el mismo tipo de procedimiento. • Relaciones entre los distintos sistemas normativos: análisis de dos aspectos: relación entre los subsistemas estatales y los autonómicos, y relación entre los subsistemas autonómicos entre sí. 1.− Relación entre los subsistemas estatales y autonómicos: Separación: en principio las relaciones entre los distintos subsistemas es de separación porque existe un reparto entre el Estado y las CCAA, lo cual supone que el Estado no puede regular materias atribuidas a la competencia de las CCAA y las CCAA no pueden regular más que aquellas materias que les han sido atribuidas, además las CCAA no pueden regular materias que han sido atribuidas a otras CCAA. • Cooperación: las relaciones entre los subsistemas no se pueden ver de forma totalmente dividida (no se puede ver como las porciones de una tarta, sin relación entre cada trozo) y a ello atiende el principio de cooperación, porque si habláramos de una total incomunicación se estaría negando el propio sistema normativo. Esta cooperación obedece a tres razones: * entre el Estado y las CCAA hay muchas materias que son objeto de regulación compartida sobre el fundamento de que el Estado actúa regulando las bases y las CCAA regulan el desarrollo de dichas bases impuestas por el Estado (ejemplo: Arts.148 y 149 CE; la regulación en materia de Medio Ambiente) * el Estado se reserva la regulación de toda una materia sin perjuicio de que las CCAA puedan proceder a la ejecución de las normas dictadas por el Estado. * el Estado se reserva la facultad de coordinar determinadas materias que se superponen al ejercicio de las competencias normativas de gestión de las CCAA (ejemplo: la planificación económica general...) • Supremacía: tiene dos manifestaciones claramente establecidas en el Art.149.3 CE, estas son: la prevalencia de las normas estatales sobre las autonómicas en todas aquellas materias que no sean de exclusividad de las CCAA; y el principio de la supletoriedad del derecho estatal sobre el derecho autonómico, ya que cuando una CCAA no regula una determinada materia (una que le corresponda), será el Estado, de forma supletoria, quien lo regule porque no puede existir una laguna en la legislación. • LECCION III El Sistema Normativo (continuación): Iniciación de la vigencia: la vigencia de las normas se produce con la publicación de las mismas, la publicación determina la entrada en vigor de las normas, es decir, que tengan efectos jurídicos. Pero antes de la publicidad de las normas (cuando se da a conocer el contenido de las mismas) han de producirse unos trámites procedimentales que finalizan con la aprobación. La norma pasa por unos procesos de elaboración que constituye un conjunto de trámites procedimentales 5 docsity.com establecidos en el ordenamiento jurídico. Con dichos trámites se persigue una participación de todos aquellos sujetos que, por tener algo que decir en relación con esa norma que se está elaborando, el ordenamiento jurídico ha querido que participen. No todas las normas tienen igual trámite procedimental, cada tipo de norma tiene su propio procedimiento de elaboración (o modificación). Una vez elaborada la norma, esta se somete a la aprobación, la aprobarán aquellos que tengan competencias que tienen competencia para ello, los órganos son distintos dependiendo de la norma de que se trate. Una vez aprobada la norma, esta ha de ser publicada, esto no es más que la íntegra reproducción del texto aprobado por el órgano competente, a través del diario o boletín oficial que corresponda en cada caso. Hasta que la norma no se publique no nos obliga a nada, es decir, que no produce efectos jurídicos. La norma jurídica obliga una vez que se publica, y además ningún ciudadano puede alegar desconocimiento de una norma publicada, según se establece en el art. 6.1 CC. Art. 6.1 CC: La ignorancia de las leyes no excusa de su cumplimiento. La publicidad de las normas es un principio fundamental vinculado a la eficacia de las normas. Y este principio es tan trascendental, que está constitucionalizado; se establece en el art. 9.3 CE, en el art. 2.1 CC y en el art. 52.1 de la Ley 30/92. Art. 52.1 Ley 30/92: Publicidad e iderogabilidad singular. Para que produzcan efectos jurídicos las disposiciones administrativas habrán de publicarse en el Diario Oficial que corresponda. Art. 2.1 CC: Las leyes entrarán en vigor a los veinte días de su completa publicación en el Boletín Oficial del Estado, si en ellas no se dispone otra cosa. Art. 9.3 CE: La CE garantiza el principio de legalidad, la jerarquía normativa, la publicidad de las normas, ... Las normas del Estado (tanto leyes como reglamentos) se publican en el Boletín Oficial del Estado (BOE), que es el documento que hace fe de la publicación de las normas. En las normas dictadas por las CCAA, hay que distinguir entre las normas con rango de ley y los reglamentos. Las leyes son objeto de una doble publicación, tanto en el BOE como en el Boletín Oficial de la CCAA (BOCCAA). Los reglamentos de las CCAA sólo se publican en el BOCCAA. Las normas de las corporaciones locales (necesariamente serán de carácter reglamentario porque no pueden dictar otras) se publicarán en el Boletín Oficial de la Provincia (BOP). La publicación de las normas es un requisito esencial para su entrada en vigor, pero no es el único requisito. Nos referimos a la vacatio legis o período de tiempo que después de la publicación de la norma ha de transcurrir para que la misma produzca efectos. La vacatio legis puede ser establecida por la propia norma, tanto en las normas autonómicas como las del Estado (ej: LEC que estableció una vacatio legis de un año debido a su complejidad). El art. 2.1 CC establece que la vacatio legis es de 20 días si la norma no establece expresamente el tiempo de vacatio legis. Las normas reglamentarias de origen estatal tienen una vacatio legis especial, en el apartado 65 de la Ley de 6 docsity.com Bases del Régimen Local, se establece un plazo de 15 días desde su publicación en el BOP. Ámbito personal y territorial: se diferencia entre las normas de derecho público y privado. Las normas de derecho privado, en principio, se dictan para ser aplicadas a los nacionales del país, dentro del territorio nacional; pero hay muchas excepciones en función de la materia que se regule (ej: se aplican a extranjeros en el territorio nacional o a un nacional en el extranjero). En el derecho público las normas tienen una vocación de ser aplicadas dentro de lo que constituyen las fronteras o límites del territorio nacional, con independencia de la nacionalidad de los individuos; pero esta regla tiene sus excepciones, como la aplicación del derecho español a un extranjero que ha cometido delitos en el extranjero (ej: Pinochet); el orden jurídico a veces dispone la aplicación del derecho público sólo en el extranjero (ej: la norma del registro consular), las normas de extranjería son de derecho público y se aplican sólo a los extranjeros que se encuentran o pretenden entrar en España. Ámbito temporal de las normas: es el momento a partir del cual las normas jurídicas empiezan a producir efectos. De forma general se aplica a todas aquellas situaciones jurídicas surgidas con posterioridad de la entrada en vigor de la norma, PERO a veces la norma tiene una vocación de ser aplicada a situaciones jurídicas producidas con anterioridad a su entrada en vigor pero que están llamadas a producir efectos después de la entrada en vigor de la norma, e incluso, las normas pueden ser aplicadas a situaciones jurídicas que ya han producido efectos con anterioridad a la entrada en vigor de la norma. Esto es la retroactividad de las normas. El hecho de que una norma tenga eficacia retroactiva, supone un cierto ataque al principio de seguridad jurídica. Por tanto al hablar de retroactividad hay que tener en cuenta ciertas cautelas para que ese ataque al principio de seguridad jurídica no suponga una merma total de dicho principio. Además hay que pensar que ese principio es un principio regulado en el art. 9.3 de la CE, y por ello no podemos prescindir de él; este principio también es llamado principio de la confianza legítima, en el Derecho Comunitario) que es la confianza que hemos de tener en una cierta estabilidad del ordenamiento jurídico. Pero por otra parte, si las normas son objeto de modificación o alteración, es porque el legislador quiere cambiar la realidad social a partir del propio orden jurídico. Ese objetivo de modificar la realidad social a partir de la modificación del orden jurídico, podría verse imposibilitado si las normas no tuvieran cierta eficacia retroactiva. Esto supone que con la nueva regulación se pretende modificar una situación no sólo para el futuro, sino también para situaciones anteriores a la entrada en vigor de la nueva ley. Para dar cauce a esta tensión entre los principios (el de seguridad jurídica y la modificación de la realidad social) el art. 2.3 CC establece unos límites a la capacidad del legislador de incorporar eficacia retroactiva a las normas: si la ley no dispone nada, se considera que no tiene retroactividad pero puede, de forma expresa, por medio de las Disposiciones Transitorias, establecer la retroactividad. Esta regla también está sometida a límites, los cuales se hayan en el art. 9.3 de la CE, donde se prohíbe que las normas sancionatorias y restrictivas de derecho, tengan eficacia retroactiva (normas penales, normas sancionatorias de carácter administrativo y cualquier otra norma que limite los derechos del ciudadano). El desarrollo de la vigencia de las normas: se produce ciertos efectos con la entrada en vigor de las normas, produce un efecto directo en relación con los sujetos públicos y privados. A) obligatoriedad de las normas: esta se garantiza mediante la imposición de sanciones ante el incumplimiento de las normas; la norma nueva se inserta en el ordenamiento jurídico, lo cual debe suponer o bien la regulación de una materia hasta entonces no regulada o bien la modificación de una regulación previa y existente (el desplazamiento de una regulación anterior); la norma tendrá capacidad de resistir a otras normas posteriores, pero normas que sean de inferior rango en relación con la norma anterior. 7 docsity.com Esta declaración ha de ser adoptada por los órganos de la jurisdicción contenciosa−administrativa. Los mecanismos procesales a través por los que los órganos contencioso−administrativos pueden conocer de la legalidad (y no constitucionalidad, que sólo es para leyes) de una norma reglamentaria, son: I.− Recurso directo contra reglamento II.− Recurso de tipo indirecto, denominado Cuestión de legalidad: esta se pone en marcha cuando un sujeto afectado por un acto administrativo impugna ese acto porque considera que es ilegal, y lo considera ilegal porque constituye la aplicación de una norma reglamentaria a la que también considera ilegal. El órgano judicial que conoce de ese proceso debe pronunciarse sobre la legalidad de ese acto. Y si considera ilegal dicho acto, lo anulará y planteará la cuestión de legalidad ante un órgano judicial distinto al anterior. Ojo!!! También debe advertirse que en algunos casos muy específicos, que son las normas reglamentarias autonómicas, las normas reglamentarias pueden ser susceptibles de recurso de inconstitucionalidad (art.161.2 CE) Art. 161.2: El Gobierno podrá impugnar ante el TC las disposiciones y resoluciones adoptadas por los órganos de las CCAA.[...] La nulidad puede afectar a leyes o normas reglamentarias, tiene efectos erga omnes (o efectos generales) con independencia de las partes en el proceso; constituye la depuración total y absoluta, supone la eliminación de esa norma del ordenamiento jurídico. Las normas declaradas nulas, en principio, tienen efectos desde el momento en que se dictó la norma (efecto retroactivo de la anulación), no cabe considerar que esa norma produjo efectos desde que se dictó aunque luego fuera declarada nula. Aunque se puede dotar de efectos a la norma, aun cuando luego sea declarada nula, cuando esas actuaciones hayan alcanzado firmeza (art. 40 de la LOTC y art. 73 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso−Administrativa[LJCA]) Art. 40 LOTC: Las sentencias declaratorias de la inconstitucionalidad de Leyes, disposiciones o actos con fuerza de ley no permitirán revisar procesos fenecidos mediante sentencia con fuerza de cosa juzgada en los que se haya hecho aplicación de las Leyes, disposiciones o actos inconstitucionales, salvo en el caso de los procesos penales o contencioso−administrativos referente a un procedimiento sancionador en que, como consecuencia de la nulidad de la norma aplicada, resulte una reducción de la pena o de la sanción o una exclusión, exención o limitación de la responsabilidad. DECADENCIA: la derogación de la norma supone la necesidad de que haya una norma posterior, la anulación supone la quiebra de la presunción de validez de la norma que necesita una sentencia para declarar la anulación de la misma. Contrariamente tenemos la decadencia como una pérdida de la vigencia de la norma que NO siempre se tiene que producir por circunstancias de vigencia de las normas, es decir, que se puede producir por circunstancias extranormativas. Se trata de normas que han decaído en su vigencia por desaparecer las circunstancias fácticas que hacían necesaria dicha norma. La decadencia se puede producir porque ha desaparecido la causa que determinó la aparición de esa norma (ej.: los decretos−leyes que se aprueban cuando es de extraordinaria y urgente necesidad); además la norma puede establecer un período de vigencia de la misma, pasado el cual, la norma cesa en su vigencia por decadencia (ej.: las leyes presupuestarias); y además todos aquellos casos en los que la norma vincula su eficacia a la condición (evento futuro incierto) resolutoria, la norma hasta el momento en que no se dé, produce efectos, pero cuando dicha condición se da, la norma deja de producir efectos inmediatamente. 10 docsity.com LECCION IV La Constitución Española, cúspide del sistema: La CE como una auténtica norma jurídica: esta afirmación no tiene ninguna duda actualmente, pero ha sido muy controvertida durante mucho tiempo. ¿Cómo se consideraba a la CE? Como una auténtica norma jurídica (la superior de todo el ordenamiento jurídico) o como una falsa norma jurídica (una norma sin valor) Una norma jurídica como la CE por su función está compuesta por una pluralidad de previsiones donde no todas cumplen una función ordinamental, es decir, que no todas las previsiones tienen el mismo grado de eficacia. Esto se puede advertir en la comparación del art. 12 CE y del art. 45 CE [art. 12 los españoles son mayores de edad a los 18 años; art. 45 todos tienen el derecho a disfrutar de un medio ambiente adecuado para el desarrollo de la persona, así como el deber de conservarlo] Aquí se dice una cosa mucho más precisa porque la función ordinamental de un precepto y del otro son distintas, ya que una comienza y termina aquí, y el otro es el comienzo de una regulación ya que se puede desarrollar para la protección del medio ambiente. Se pueden distinguir distintos grupos en función del papel que cumplen los diferentes preceptos constitucionales: normas principales aquellas normas de la CE que incorporan auténticos principios políticos (ej.: art. 1 CE que incorpora la definición del sistema político español; art. 137 CE donde se proclama el principio de autonomía......) • normas directivas porque están llamadas a dirigir la actividad de los poderes públicos, a través de mandatos al legislador (ej.: art. 8.2 CE; art. 52 CE) La CE no ordena de forma tajante, sino que habilita para que los poderes públicos actúen, posibilita una actuación (ej.: art. 15 [....]Queda abolida la pena de muerte, salvo lo que puedan disponer las leyes penales.....; art.28.1 Todos tienen derecho a sindicarse libremente. La ley podrá limitar o exceptuar el ejercicio de este derecho.....) • En otros casos la CE establece reservas de ley por las cuales el contribuyente ordena al legislador una determinada regulación, imponiendo la materia que ha de ser regulada por esta vía. Y también a veces la CE no solamente ordena actuar en un determinado sentido o habilita una determinada actuación o una reserva de ley, sino que además establece unas directrices materiales de actuación que son previsiones normativas que la propia CE incorpora para que los poderes públicos, cuando regulen una determinada materia, asuman o incorporen esas directrices en materia de actuación o previsión (ej.: art. 25.2 CE Las penas privativas de libertad y las medidas de seguridad estarán orientadas hacia la reeducación y reinserción social y no podrán consistir en trabajos forzados......; art. 27.2 La educación tendrá por objeto el pleno desarrollo de la personalidad humana en el respeto a los principios democráticos de convivencia y a los derechos y libertades fundamentales; art. 31.2...) normas organizativas pueden ser, o bien normas constitutivas o bien normas de creación de entes u órganos públicos (ej.: art. 103 CE; art. 136 CE) o bien aquellas normas que atribuyen competencias a estos órganos que crean o reconocen (ej.: art. 124 CE; arts. 148 y 149 CE donde aparece el carácter organizador de la CE, referido al reparto territorial) • normas de producción normativa normas dirigidas a regular el sistema de producción normativa de la CE (ej.: art. 81 y 86 CE establecen pautas reguladoras de la elaboración de normas con rango de ley; art. 87 − 91 CE donde se prevén las líneas generales del procedimiento de elaboración de las leyes ordinarias) • normas de reconocimiento de derechos prácticamente todo el Título I CE está dirigido al• 11 docsity.com reconocimiento de derechos y deberes fundamentales (de españoles y extranjeros, en su caso). Los Capítulos del Título I prevén los derechos fundamentales y libertades públicas con un rigor distinto en cuanto a su protección (ej.: los arts.14 − 29 CE prevén los derechos fundamentales y las libertades públicas más rigurosamente protegidos en cuanto a que son susceptibles del amparo constitucional; art. 30 CE no contiene ese mecanismo de protección reforzada que es el recurso de amparo; y finalmente, los arts. 39 − 52 CE integran lo que se denominan principios rectores de la política social y económica) normas de garantía en cuanto que estos preceptos constitucionales tienen por objeto el establecimiento de órganos, preceptos y principios, y así conseguir la eficacia del texto constitucional y del resto del ordenamiento jurídico (ej.: art. 53.2 CE establece un procedimiento de carácter especial para la protección de derechos y libertades; art. 106.1 CE el control judicial de la función administrativa, viene por la jurisdicción contencioso−administrativa; arts. 159 − 165 CE que regulan al TC y cuyo objetivo es el objetivo fundamental para tutelar la supremacía de la CE frente a los poderes públicos. • Todas las normas anteriores a la CE que sean contrarias a las mismas han de ser derogadas, podemos estar hablado también de normas posteriores de la misma CE habrán de ser declaradas inconstitucionales. Esto es una consecuencia del carácter normativo de la CE, carácter que se predica de cada uno de los preceptos constitucionales. Hay que tener, por tanto, muy en cuenta: la eficacia ordenadora de las normas post−constitucionales• la eficacia de la norma con los preceptos constitucionales• Podemos distinguir 4 grupos de preceptos: normas completas de la CE, estas no necesitan una concreción para ser aplicadas (ej.: 53.1 CE Los derechos y libertades reconocidos en el Capítulo II del presente Título vinculan a todos los poderes públicos. Sólo por ley, que en todo caso deberá respetar su contenido esencial, podrá regularse el ejercicio de tales derechos y libertades que se tutelarán de acuerdo con lo previsto en el art. 161.1.a), algunas disposiciones de la CE de carácter organizativo como el art. 67 Nadie podrá ser miembro de las dos Cámaras simultáneamente....; art. 115 CE El Presidente del Gobierno [....] podrá proponer la disolución del Congreso, del Senado o de las Cortes Generales.....) • normas que aún teniendo carácter de normas jurídicas (tienen una reconocida eficacia) su eficacia es reducida, por lo tanto precisa de un desarrollo posterior para que pueda tener carácter constitucional (ej.: art. 53.3 CE el constituyente ha incorporado una eficacia muy precisa en cuanto a los principios rectores que en este art. se regulan, los principios rectores de la política social y económica, dichos principios guiarán la actuación de los poderes públicos. En el apartado 3 se establecen los límites de estos principios) • normas con eficacia inmediata, pero su aplicación es indirecta porque constituye una regla de carácter interpretativo, se trata de normas cuya aplicación se hace depender de un desarrollo normativo ulterior pero su eficacia es la de servir de cauce interpretativo de otras normas jurídicas (ej.: art. 128.1 CE; art. 10.1 CE) • normas que constituyen mandatos o habilitaciones para que el legislador actúe, la eficacia de estas normas jurídicas existe pero lo es casi exclusivamente para los poderes públicos y más concretamente para el legislador, la eficacia de estas normas jurídicas es reducida (o prácticamente inexistente) para los ciudadanos ya que es un mandato o habilitación del legislador para que actúe (ej.: art. 54 CE límites que determinan la eficacia de la norma constitucional) • Consecuencias derivadas de la eficacia constitucional: la supremacía de la CE con una doble vía: supremacía formal: ¿por qué?♦ 12 docsity.com afirmar que la CE permite un amplio margen interpretativo, este margen interpretativo permite a su vez que el intérprete incorpore, a esa labor de interpretación, sus propios criterios incluso ideológicos (ej.: reglas como el principio de igualdad, el principio de seguridad jurídica... permiten una gran flexibilidad al intérprete a la hora de darle un contenido concreto que puede diferir en función de quien sea el intérprete) Debemos reconducir técnicamente a algunas reglas esa labor interpretativa de la CE, pese que permita una gran flexibilidad para el intérprete. Consideraciones en torno a esas reglas: técnicas hermenéuticas clásicas que se aplican en cualquier otra regla normativa (las introducidas por Savigny); se habla de interpretación gramatical, lógica, histórica, sistemática. ♦ tópicos argumentales propios del texto constitucional, estos ayudan al intérprete en la interpretación. Se deben interpretar las disposiciones que integran la CE en el marco de la unidad, con ello se intenta evitar contradicciones entre las disposiciones de la CE (ej.: art. 38 donde se propugna la libertad de empresa, que se está propugnando la economía liberal, y el art. 131 donde se aboga por la planificación económica; y para que esto no sea considerado como una contradicción se dice que la interpretación debe ser realizada en conjunto, como una unidad y se ha de buscar una coordinación entre los distintos artículos) También es importante el principio de corrección funcional que es que en la interpretación de la CE debe de tenerse en cuenta la distribución de órganos constitucionales y entes públicos que regula la propia CE. También debe tenerse en cuenta la llamada función o eficacia integradora de la CE que es que la interpretación ha de realizarse en la unidad política en la que se encuentre. Y finalmente, es relevante el principio de eficacia normativa, el intérprete ha de buscar aquella interpretación que dote de máxima eficacia a la norma de la CE que pretende aplicar. ♦ Unas y otras técnicas han de reconducir la labor interpretativa de la CE a un resultado que pueda ser contrastado objetivamente; el resultado ha de manifestarse en una solución objetivamente contrastada, lo cual aparece al exterior a través de una motivación, esa motivación es el parámetro de la objetividad del resultado de la labor hermenéutica. El Tribunal Constitucional: está regulado en los arts. 159 − 162 CE y en la LO 2/79 del 3 de Octubre que ha sido modificada varias veces y la última ha sido por LO 7/99 del 21 de Abril. + Régimen jurídico vigente del TC: el TC se compone de 12 miembros, nombrados por el Rey, pero propuestos por: 4 por el Congreso de Diputados (con mayoría de 3/5 de los miembros), 4 por el Senado (con mayoría de 3/5 de los miembros), 2 por el Gobierno, y 2 por el CGPJ. El mandato es de 9 años que se van renovando por 1/3 partes, no hay nunca una renovación total sino que se renuevan de 4 en 4. Los magistrados resultan inamovibles, lo cual supone que el vínculo del magistrado y su actividad hace que se evite que las sentencias puedan motivar el cese de ese magistrado que la ha dictado. Además gozan de absoluta independencia en el ejercicio de sus funciones, una vez que ha sido nombrado no puede realizar otras funciones como actividades mercantiles o laborales... + Competencias del TC: resolución de los recursos de inconstitucionalidad que presentan aquellos sujetos legitimados contra• 15 docsity.com leyes o normas con rango de ley, dentro de los 2 meses de plazo a partir de la publicación de esa ley o norma con rango de ley. Están legitimados: el Presidente del Gobierno, el defensor del pueblo, 50 miembros del Congreso, 50 miembros del Senado. conocimiento y resolución de las cuestiones de inconstitucionalidad que propugnan los jueces y tribunales contra leyes o normas con rango de ley. Cuando consideren que esa ley es inconstitucional tienen el deber de plantear este proceso ante el TC. Una vez planteado, el proceso inicial (por aquel que se ha planteado la cuestión de inconstitucionalidad) seguirá su trámite hasta el momento de emitir una sentencia, que queda en el aire hasta que el TC dicte una resolución a la cuestión de inconstitucionalidad. • conoce de los llamados recurso de amparo, aquellos procesos que tienen como objeto la tutela de los derechos fundamentales y libertades públicas (art. 14 − 29 CE) Estos artículos necesitan ESTA protección reforzada por lo importantes que son. Y así, el TC ha de resolverlos cuando un sujeto considere que la jurisdicción ordinaria no le ha amparado en la defensa de sus derechos y libertades públicas (ej.: derecho a la vida, a la intimidad, la libertad de expresión, de cátedra...) Incluso actualmente también está amparado el art. 30 CE, esta es una excepción a la regla de derechos fundamentales y libertades públicas. • Debe advertirse que el recurso de amparo es un recurso o instrumento que se utiliza siempre con carácter subsidiario, en cuanto a que es el último mecanismo dentro del ordenamiento interno, y que sólo puede ser utilizado cuando se han agotado todas las vías previas. Este recurso puede ser puesto en marcha frente a cualquier actuación de los poderes públicos. La regulación se encuentra en los arts. 41 y ss de la LOTC. El TC oirá a las partes y al final del proceso dicta una Sentencia (STC) dirimir conflictos de competencia que se susciten entre CCAA y Estado, o bien entre las propias CCAA. Estos surgen por la distinta interpretación de los artículos de la CE en cuanto a la distribución de competencias; esta interpretación puede ser positiva (art. 62 y ss LOTC) que es que cualquier parte considera que una disposición o resolución dictada por la otra parte ha infringido el orden de distribución de competencias que se establece en la CE y en el Estatuto de Autonomía. Así la parte que cree que se ha vulnerado la distribución de competencias reclama a la otra parte y si no se soluciona el conflicto entre las partes, será el TC quien lo resuelva. O bien la interpretación puede ser negativa (art. 68 y ss LOTC) pero esta opción no suele ser lo habitual, es cuando las partes declaran ser incompetentes para actuar en un determinado sentido porque consideran que esa actuación no se encuentra otorgada a ellos por la CE o por el Estatuto de Autonomía. Por ello es necesario que actúe el TC, que es quien ha de resolver este conflicto. • impugnación de disposiciones sin fuerza de ley y resoluciones administrativas del art. 161.2 CE donde se habilita al Gobierno para impugnar ante el TC las disposiciones y resoluciones administrativas (actos administrativos) de las CCAA. Este recurso tiene una singularidad que es que la impugnación va acompañada de la suspensión provisional de los efectos de estas disposiciones o resoluciones autonómicas, estos efectos suspensivos tienen una duración mínima de 5 meses, este es el plazo que se le da al TC para que confirme o ratifique la suspensión. El desarrollo del art. 161.2 CE se encuentra en los arts. 166 y 167 LOTC. • constitucionalidad de los tratados internacionales, este es un mecanismo que opera sobre previsiones que todavía no forman parte del ordenamiento jurídico español, porque se habilita al TC a pronunciarse sobre la constitucionalidad de un tratado realizado por el Estado antes que ese tratado haya entrado en nuestro ordenamiento jurídico. • Desde la firma del tratado hasta la ratificación del mismo hay un período de tiempo en el que se puede solicitar al TC que se pronuncie acerca de la constitucionalidad del tratado. Hasta nuestros días sólo se ha 16 docsity.com utilizado este proceso en una ocasión, el Tratado de Maastrich. arts. 73 a 75 LOTC habilita al TC para resolver los conflictos que enfrentan a los máximos órganos del país, órganos como el CGPJ, el Gobierno, el Senado, el Congreso de Diputados...... • de entre las distintas reformas de la LOTC, cabe destacar la última que es la LO 7/99 del 21 de Abril, en cuanto al llamado PACTO LOCAL que es un acuerdo de los partidos políticos que supone reforzar la autonomía de las entidades locales. Ese pacto se traduce en distintas leyes; una de las medidas que se adoptan es la regulación de un conflicto que pueden entablar las entidades locales ante el TC frente a leyes o normas con rango de ley (del Estado o de las CCAA) que supongan una vulneración de la autonomía local. • Debe advertirse que quienes están legitimados para hacer esto son los Municipios y las Provincias, sin embargo, la legitimación para acudir al TC está concebida en unos términos muy restrictivos −−−− art. 75 TER de la LOTC. El art. 75 TER LOTC establece un número mínimo de municipios o provincias en relación con los afectados por esa disposición. Además para poder impugnar esa ley, los municipios o provincias tienen que recabar un dictamen del Consejo de Estado o del órgano competente de la CCAA correspondiente. LECCION V La Ley: 1.− Las leyes ordinarias. Procedimiento de elaboración, sanción, promulgación y publicación Este tipo de leyes son las más básicas o esenciales. Emanan de las Cortes Generales; en nuestro ordenamiento no existe, en principio, un límite en cuanto a las materias que este tipo de leyes puede regular, es decir, no existe una reserva reglamentaria. Aunque, sin embargo, hay materias que han de ser necesariamente reguladas por un tipo específico de leyes como es la LO cuyas materias están descritas en la CE, pero este es uno de los pocos límites que tienen las leyes ordinarias. La ley ordinaria es el tipo común de ley, ya que a este tipo de ley se le pueden añadir algunas especialidades para que de cómo resultado algún otro tipo de ley distinta de la ley ordinaria. El procedimiento común de elaboración se encuentra regulado en los arts. 87 a 91 CE, aunque para conocer más en profundidad este proceso de elaboración de las leyes hay que acudir a los Reglamentos del Congreso de Diputados (CD) y del Senado (S) donde se desarrollan los artículos de la CE referidos a estas leyes. Podemos diferenciar distintas fases en cuanto al procedimiento legislativo: + la iniciativa legislativa se la otorga el art. 87.3 CE a distintos órganos, e incluso a los ciudadanos: corresponde al Gobierno, al CD, al S, también existe la iniciativa legislativa popular. El texto aprobado por el Consejo de Ministros se llama Proyecto de ley, si es presentado por los grupos parlamentarios se llaman Proposiciones de ley. Además a los Parlamentos territoriales (o también llamadas Asambleas de las CCAA) se les otorga la posibilidad de solicitar al Gobierno un Proyecto de ley o también pueden remitir a la Mesa del CD (órgano formado por distintos parlamentarios) una Proposición de ley, pero ese mecanismo no es utilizado por la iniciativa legislativa de las Asambleas de las CCAA. También se prevé como iniciativa legislativa a los ciudadanos para la presentación de Proposiciones de ley, 17 docsity.com contencioso−administrativo) cuando la regulación básica venga dada por un reglamento. Ante la eventualidad de que el Estado no realice ninguna regulación básica (por lo que podría entenderse que el Estado está paralizando el desarrollo autonómico en determinadas materias), el TC elaboró la doctrina de que las CCAA podrían deducir de legislación preconstitucional las bases a desarrollar, pero si después el Estado aprueba una legislación básica respecto de esa materia y existe una contradicción entre la regulación básica realizada por el Estado y las leyes de desarrollo realizadas por las CCAA, estas leyes de desarrollo se verán derogadas por la regulación base del Estado, es decir, que la regulación básica del Estado tiene efectos derogatorios sobre las leyes de desarrollo de las CCAA. 4.− Leyes Marco Existen una leyes que regulan el reparto de competencias entre el Estado y las CCAA, al margen de lo establecido por los Estatutos de Autonomía. Estas se encuentran reguladas en el art. 150 CE, y podemos destacar dos cuestiones de las mismas: supone o constituye una modalidad de delegación legislativa a favor de las CCAA◊ lo que se pretende es ampliar las competencias legislativas de las CCAA yendo más allá de las competencias asumidas por los Estatutos de Autonomía ◊ Es una ampliación competencial unilateral y además extraestatutaria ya que es al margen del Estatuto de Autonomía. Desde el punto de vista formal, las leyes marco han de ser leyes en sentido formal (ley ordinaria), lo cual significa que este instrumento no lo puede ejercitar el Estado mediante reglamento ni por Decreto−ley ni Decreto−legislativo. Desde el punto de vista material, los arts. 148 y 149 CE establecen un sistema de distribución de materias, unas susceptibles de ser asumidas por las CCAA y otras exclusivas del Estado. Pero entre ellas existen otras materias que, al no estar reservadas al Estado, pueden ser asumidas por las CCAA (pero que no han sido asumidas por los Estatutos de Autonomía) En el art. 149 CE se reservan al Estado algunas materias, pero lo que se reserva es la legislación básica y delega su desarrollo mediante ley marco a las CCAA. En ningún caso el Estado puede delegar competencias por ley marco cuando su obligación sea realizar la regulación básica, pudiendo delegar el desarrollo normativo de esa legislación básica. La ley marco es el principio del proceso de ampliación de materias de las CCAA, por ello hemos de mencionar una segunda parte del proceso que es el realizar leyes formales (aprobadas por el Parlamento autonómico) o normas con rango de ley e incluso pueden hacer normas de carácter reglamentario. No hay límites temporales para las CCAA mientras que no sea revocada la delegación del Estado y además las puede desarrollar como quiera sin límites pero siempre a partir de la ley marco delegada por el Estado. El legislador pretende: ampliar las materias de las CCAA más allá de las previsiones de los Estatutos de Autonomía♦ establecer unas bases comunes a todas las CCAA, a partir de las cuales las propias CCAA puedan regular esas materias con el objetivo final de que esa regulación sea coherente y armónica en relación con las bases fijadas por el Estado. ♦ El Estado no tiene porque desentenderse totalmente del ejercicio de esas normativas delegadas, por lo que el Estado puede controlar el desarrollo de las normas legislativas. El control puede venir dado por 20 docsity.com los Tribunales o también por las Cortes Generales. Los controles que pueden ejercer los Tribunales son distintos en función del tipo de norma jurídica aprobada por las CCAA: si son leyes o normas con rango de ley, el control será el TC (por el recurso o la cuestión de inconstitucionalidad); si son normas de rango reglamentario el control lo ejercerán los Tribunales del orden de lo contencioso−administrativo (a través del recurso directo o cuestión de ilegalidad) 5.− Leyes de transferencia y de delegación También sirven para la ampliación de competencias de las CCAA más allá de los Estatutos de Autonomía. La transferencia supone que competencias que antes eran de la titularidad de un ente pasan a otro ente distinto. Y la delegación supone una escisión entre la titularidad de la competencia que sigue en manos del ente original y el ejercicio de la competencia que pasa a manos de otro ente distinto. Este tipo de leyes se regulan en el art. 150 CE pero la teoría de la transferencia y delegación no se corresponde con lo regulado en dicho artículo. Y por tanto el intérprete ha tenido que deducir algunas claves para la aplicación de este precepto. Se admite que a través de la transferencia, el Estado traslade la titularidad legislativa en determinadas materias y que además les permita realizar facultades ejecutivas y administrativas. Por el contrario, cuando se utiliza la delegación, el límite de la misma es la traslación de competencias ejecutivas y administrativas a las CCAA (nunca de la titularidad) Las materias que pueden ser objeto de transferencia o delegación son materias que por su naturaleza sean susceptibles de la transferencia o delegación. Se trata de aquellas materias que sin estar relacionadas directamente con el art. 149 CE, son materias que de forma residual pertenecen a la competencia del Estado (aquellas que no han sido asumidas por los Estatutos de Autonomía) El problema se plantea con aquellas materias que han sido reservadas por el art. 149 CE al Estado. Habrá que analizar y examinar porque algunas materias del art. 149 CE, por su propia naturaleza son susceptibles de transferencia o delegación. 6.− Leyes de armonización (LA) No se trata de ampliar las competencias de las CCAA, y tampoco es reducirlas o restringirlas. Se trata de incidir en el uso que las CCAA realicen de sus competencias normativas. Con ellas no se puede pretender una reducción o limitación de las competencias de las CCAA, sino que se dota de una cierta unidad al ejercicio de las competencias que las CCAA tienen atribuidas en sus Estatutos de Autonomía. Y que se pretende es buscar un cierto grado de unidad entre las regulaciones autonómicas. La incidencia de las LA se produce necesariamente en relación con el ejercicio que realicen las CCAA en función de sus propias competencias normativas autonómicas. La armonización sólo puede realizarse cuando se trata de un interés general. Y serán las Cortes Generales las que, por mayoría absoluta de cada cámara, decidan cuando estamos ante una situación de interés general. Punto de vista material. Es precisa la apreciación de un interés general (concepto jurídicamente indeterminado) que será concretado en cada caso por las CG, por mayoría absoluta de cada cámara. Pero la apreciación del interés general ha de ser motivado. 21 docsity.com Del art. 150.3 CE se deriva que las LA tienen una consideración excepcional que exige la puesta de manifiesto de un interés general. Esa LA tiene como fundamento o fin el establecimiento de unas pautas normativas conforme a las cuales debe discurrir el ejercicio de las competencias normativas autonómicas, y con esto no sólo se refiere a las competencias legislativas (leyes autonómicas) sino también a las disposiciones de carácter reglamentario. Y además puede ser sobre las ya dictadas o sobre las que eventualmente se pueden dictar. Las LA no tiene como objetivo el regular una materia de forma exhaustiva sino simplemente establecer unos principios o pautas. Punto de vista formal. Las LA son leyes ordinarias, aunque sea necesario un pronunciamiento de las CG para reconocer la existencia de un interés general. Pero esto no significa que la LA tenga que ser aprobada por mayoría absoluta, sino que el procedimiento legislativo que tiene que seguir es el ordinario. Si las CCAA ya hubieran hecho uso de las competencias normativas otorgadas por sus Estatutos de Autonomía y como consecuencia de ello hubieran dictado leyes o reglamentos que se oponen frontalmente con las LA, estas leyes o reglamentos de las CCAA deberán ser derogados (ley posterior deroga ley anterior) Además las LA están llamadas a regular la legislación futura, y así las CCAA han de seguir las pautas de las LA porque si no las siguen podrán crear leyes o reglamentos viciados. Estos vicios producirán la depuración del ordenamiento jurídico: cuando se trata de leyes pueden ser depuradas por los recursos de inconstitucionalidad o por la cuestión de inconstitucionalidad (ya que la LA está llamada a integrarse en el bloque de constitucionalidad); si el ejercicio de las competencias normativas autonómicas se ha materializado en reglamentos, también podrán ser objeto de depuración mediante los mecanismos de lo contencioso−administrativo. La LA todavía no ha sido utilizada en España, lo cual demuestra lo especial que es este tipo de normas. Hubo, en los años 80, un proyecto de ley, pero este fue sometido a un recurso de inconstitucionalidad llamado recurso previo de inconstitucionalidad (que ya no existe) y fue declarado parcialmente inconstitucional porque, entre otras cosas, el TC entendió que la LA no tiene que ser LO (STC 1983) LECCION VI Los fenómenos paralegislativos: Se definen como fenómenos paralegislativos porque no son leyes, son normas aprobadas por el Gobierno pero con rango de ley. 1.− Decreto−Ley (DL) Los DL constituyen una ruptura de los principios de la división de poderes (legislativo, ejecutivo y judicial) Esa ruptura de la división de poderes hace posible que el Gobierno pueda dictar, con base a poderes propios, normas legislativas del máximo rango. Sin embargo esa competencia del Gobierno tiene un carácter excepcional y además el resultado o producto normativo surgido del Gobierno tiene también un carácter provisional ya que ha de ser objeto de una confirmación parlamentaria posterior. Además esto es exclusivo del Gobierno de la nación y nunca de los de las CCAA. 22 docsity.com se refiere a los límites temporales en los que ha de ser ejercida esa delegación si el Gobierno deja transcurrir ese plazo, más allá del mismo no podrá hace la norma que se le mandaba. Y en su caso, si las Cortes Generales pretenden seguir manteniendo esa delegación, han de volver a delegar esa materia o prorrogar el plazo de delegación. Los límites concretos para las leyes de bases se derivan del art. 82.4 CE, lo cual supone que el Estado no puede renunciar al ejercicio de su competencia normativa, por la que deben establecer unos límites materiales para realizar el texto articulado, y esos límites materiales vienen previstos por principios en la propia ley de bases. Los límites de la ley habilitante para la realización de textos refundidos, se acude al art. 82.5 CE donde se observan dos operaciones distintas: la mera formulación de un texto único. Se trata de incorporar las distintas normas para realizar un texto refundido, pero que se limite a unir normas. Esto se realiza para evitar la dispersión de las normas. ♦ la formulación de un texto único habilitada para la regulación, aclaración y harmonización de los textos refundidos. Habilita al Gobierno para introducir no una regulación nueva, sino para realizar una labor interpretativa para dotarlo de coherencia interna para armonizar los distintos textos normativos y dar lugar a un texto refundido que tenga una coherencia interna. ♦ En relación con los materiales que ha de utilizar el Gobierno para la refundición, el art. 82.5 CE nos da una expresión que puede tener distintas interpretación: ámbito normativo si se quiere habilitar al Gobierno para regularizar, aclarar o armonizar textos legales, la expresión puede dar lugar a que las Cortes Generales se refieran al ámbito normativo que puede ser objeto de refundición. Prohibiciones que contiene la CE y que afectan a las leyes de delegación: materias excluidas de delegación. Art. 82.1 CE pueden denegar que se dicten normas sobre materias enumeradas en el art. 81 CE. La referencia del art. 82 CE a las materias reguladas por LO del art. 81 CE no son las únicas, hay también otros artículos donde se enumeran materias de regulación por LO (no incluidas en el art. 81 CE) se prohíbe igualmente la subdelegación, si ha sido delegada al Gobierno este no puede subdelegarlo. Así lo dispone el art. 82.3 CE. la propia ley de bases no podrá autorizar la modificación de la propia ley de bases (la ley de bases no puede autorizar su propia modificación) según el art. 83 CE. las leyes de bases no pueden facultar para dictar normas con carácter retroactivo, esto sólo se puede dar en las leyes y no en los supuestos paralegislativos. Consideraciones en cuanto al orden formal de las leyes de bases. La ley de bases es una ley ordinaria, y la ley habilitante de refundición de textos también es una ley ordinaria, no hay un mecanismo legislativo específico. Las leyes ordinarias pueden ser tramitadas o bien por el procedimiento ordinario, o bien por el procedimiento de urgencia. 25 docsity.com Existe, sin embargo, una limitación de orden formal establecida en el art. 75.3 CE para la aprobación de leyes base. El producto del ejercicio de la delegación: el Decreto−legislativo. Límites formales y materiales. El Decreto−legislativo permite al Gobierno dictar normas con rango de ley, lo cual rompe con el reparto de funciones. Esta quiebra supone un equívoco entre el reparto de responsabilidades, y por ello la CE exige que cuando el Gobierno actúe bajo una delegación tenga que expresar que el resultado de esa delegación es un Decreto−legislativo. Por lo tanto, su primera seña de identidad es su denominación, la necesidad de que se denomine Decreto−legislativo. Desde el punto de vista temporal, tiene un carácter estructuralmente limitado para poder, el Gobierno, utilizar esa delegación (art. 823 CE) El plazo no sólo es para la realización y aprobación del Decreto−legislativo, sino que también se exige la publicación de la misma. La habilitación de la ley de delegación es para una única actuación del Gobierno, es decir, que no podrá volver a modificar el contenido del Decreto−legislativo más allá del plazo fijado. Desde el punto de vista formal o procedimental, los límites del procedimiento de elaboración y aprobación del Decreto−legislativo son los mismos que los de un reglamento ya que se trata de normas con rango de ley aprobadas por el Gobierno (el de la nación o bien el de las CCAA) Es la Ley del Gobierno 50/1997, la que regula el procedimiento de los reglamentos. El Consejo de Estado ha de expresar un dictamen para la realización de los Decretos−legislativos. Consideraciones de los dos productos normativos que pueden crearse a partir de la delegación de las Cortes Generales: textos articulados parten de una ley de bases donde se establecen unos principios que el Gobierno ha de atender. Para que la tarea realizada por el Gobierno sea adecuada, el producto normativo (es decir, el texto articulado) ha de formar, junto con la ley de bases, un todo coherente. Podríamos decir que el texto articulado tiene como fin el desarrollo de las bases de la ley delegante. Ahora bien, la labor del Gobierno al realizar este texto es cualitativamente diferente a cuando el Gobierno está llamado a realizar reglamentos. El texto articulado, que rompe con esa habilitación, es susceptible de ser desarrollado mediante reglamento (= norma reglamentaria) textos refundidos están llamados a constituir un único texto de normas previas que se encuentran dispersas en distintos textos. Control de los textos legislativos: art. 82.6 CE, los tribunales están llamados a controlar los Decretos−legislativos, y por tanto, el control de la constitucionalidad de los Decretos−legislativos corresponde al TC. También pueden ser sometidos al control de legalidad ante los Tribunales de lo Contencioso−administrativo, a pesar de que tengan rango de ley, porque se parte de la idea de que los Decretos−legislativos allí donde se excede de la habilitación (de la ley delegante) es considerado como norma con rango reglamentario NO con rango de ley ya que queda infravalorado. El excederse en la habilitación se denomina ultra vires y son los Tribunales de lo 26 docsity.com contencioso−administrativo los que han de controlar este hecho. LECCION VII El Reglamento: 1.− La potestad reglamentaria: esta permite dictar normas a las AP, es decir, q las Administraciones a través de la potestad reglamentaria participan de la organización del ordenamiento jurídico. Esto supone una quiebra de los poderes del Estado. Las AP están habilitadas por la potestad reglamentaria, NO a ejecutar las normas SINO a actuar como legisladores, es decir, que las AP están habilitadas para dictar normas jurídicas de rango reglamentario. Las razones por las que esto se admite son 2: 1.− obedece a la complejidad de la vida social que exige respuestas normativas rápidas (que difícilmente se pueden dar con el Parlamento), y también pueden dar respuestas muy pormenorizadas, es decir, que las AP concretan aquellas normas generales que dicta el legislador. 2.− desde el punto de vista técnico−jurídico, el fundamento está en que esta potestad ha sido atribuida por el propio ordenamiento jurídico. Características de lo que surge del ejercicio de la potestad reglamentaria, es decir, de los reglamentos que dictan las AP: se trata de auténticas normas jurídicas, llamadas a integrarse en el ordenamiento jurídico, y además se distinguen los reglamentos de la manifestación de otras potestades de la AP que se llaman Actos o Resoluciones administrativas. Hay que distinguirlos porque son distintos: los Reglamentos están llamados a integrarse en el ordenamiento jurídico (con lo que los modifica), y los Actos o Resoluciones administrativas no están llamadas a integrarse en el ordenamiento jurídico, sino que simplemente lo aplica, aplica el ordenamiento jurídico. Por su carácter normativo el reglamento puede regular muchos aspectos del ordenamiento jurídico, y en aplicación de dicho reglamento la AP realiza actos o resoluciones administrativas. eficacia obligatoria art. 9.1 CE donde se sujeta a los ciudadanos y el resto de poderes públicos a la CE y al resto del ordenamiento jurídico. Se trata por tanto que la situación en que se encuentra el reglamento es de superioridad ya que obliga a los ciudadanos mientras esté en vigor con = fuerza que la CE; y obliga también al poder legislativo (mientras este no lo modifique aprobando una ley), a los órganos que integran el poder judicial. E incluso, los reglamentos, obligan a las AP. Ni siquiera la AP que habilitó ese reglamento puede excepcionarlo, pero la AP ha de ser superior a aquel que habilitó dicho reglamento puede excepcionar las reglas. Ver art. 52.2 de la Ley 30/92 normas de carácter secundario se sitúan en relación con las leyes. La ley como expresión de voluntad general es la manifestación de la voluntad de los ciudadanos, y como expresión está llamada a regular 27 docsity.com reserva materia de ley la CE reserva la regulación de determinadas materias a la ley. reserva formal de ley supone que cualquier materia que por el hecho de haber sido regulada por una ley, está sometida a la aprobación de otra ley en sentido contrario (lo que se llama congelación del rango) y así se puede modificar la regulación que el legislador había dado a esa materia. No existe una reserva constitucional de materias susceptibles de ser reguladas por los reglamentos, por tanto la potestad reglamentaria ha de ejercerse en relación con materias no reservadas, es decir, que el legislador ha querido que la potestad reglamentaria se ejerza solamente en aquellas materias que han sido habilitadas por las AP. Por lo tanto las AP necesitan una habilitación previa por parte del legislador para que, ejerciendo esa potestad reglamentaria, puedan incorporar al orden jurídico esos reglamentos normativos de desarrollo o complemento normativo de las leyes. Cuando son de carácter organizativo, las AP no necesitan una habilitación previa para ejercer la potestad reglamentaria porque la organización de las propias AP corresponde únicamente a las AP (siempre que respeten las leyes que esos reglamentos desarrollan). B) Límites formales: competencia, jerarquía y procedimiento de elaboración A la competencia y la jerarquía normativa se refiere el art. 23 de la Ley del Gob. (= Ley 50/97 del 27 de Noviembre) las reglas de competencia suponen que el reglamento ha de ser aprobado por el órgano competente para ello, a esto alude el art. 23 Ley 50/97 cuando señala que las disposiciones han de ser aprobadas por el Pte. o CM o por orden ministerial, es decir, alude a la aprobación de RD del Pte. del Gobierno o a través de las órdenes de los Ministros. la jerarquía normativa supone que ninguna norma de rango reglamentario puede alterar o vulnerar lo dispuesto por otra norma de rango reglamentario superior (el rango de los reglamentos viene dado del rango del órgano del que emana) Esta misma regla también se aplica en relación con las leyes, de forma que lo dispuesto en una norma de rango reglamentario no puede vulnerar las leyes. A esto se refiere el art. 23 Ley 50/97. De tal forma que si un reglamento infringe una norma de rango superior, ese reglamento estará viciado y por tanto será susceptible de ser depurado del ordenamiento jurídico por medio de los procedimientos contenciosos−administrativos el procedimiento de elaboración de las normas reglamentarias cada vez adquiere una mayor importancia. Antes de 1958 la legislación no contemplaba el procedimiento de elaboración, pero desde 1958 se regula, en el art. 129 de la Ley de Procedimientos administrativos de 1958 (actualmente derogada), el procedimiento de elaboración de normas reglamentarias. Los motivos que llevaron a regular el procedimiento fueron: Se advierte que los reglamentos tienen cada vez más importancia porque es imposible regular de forma exhaustiva las relaciones sociales por medio de leyes. Por lo tanto se intenta garantizar la legalidad, el acierto y la oportunidad o la adecuación de esa regulación. ♦ Es de interés que los reglamentos han de ser elaborados con la participación de los distintos órganos administrativos que pueden ejercer alguna competencia en relación con la materia regulada por ese reglamento. ♦ La participación de los ciudadanos. Es interesante que los ciudadanos puedan manifestar sus puntos de vista que de esa regulación puedan tener. ♦ 30 docsity.com El art. 24 Ley 50/97 dispone una serie de fases en la realización de los reglamentos: art.24.1.a) la iniciación del procedimiento de la elaboración de un reglamento se llevará a cabo por el centro directivo competente mediante la elaboración del correspondiente proyecto, al que se acompañará un informe sobre la necesidad y oportunidad de aquél, así como una memoria económica que contenga la estimación del coste a que dará lugar art.24.1.b) a lo largo del proceso de elaboración deberán recabarse, además de los informes, dictámenes y aprobaciones previos preceptivos, cuantos estudios y consultas se estimen convenientes para garantizar el acierto y la legalidad del texto Por ello es necesario que el órgano que lo lleve a cabo se asesore a la hora de realizar un reglamento. Se alude a los informes y dictámenes que otros órganos de la AP realizan acerca de este tema que está siendo objeto de reglamentación. art.24.1.c) elaborado el texto de una disposición que afecte a los derechos e intereses de los ciudadanos, se les dará audiencia, durante un plazo razonable y no inferior a quince días hábiles, directamente o a través de las organizaciones y asociaciones reconocidas por la ley que los agrupen o los representen y cuyos fines guarden relación directa con el objeto de la disposición..... Además de disponer la participación ciudadana el art.24 Ley 50/97 también la CE prevé la participación de los ciudadanos en la realización de un reglamento en la medida en que lo disponga la ley correspondiente. Este trámite de audiencia a los ciudadanos tiene una repercusión muy importante en las normas jurídicas reglamentarias denominadas ad extra (relación de la AP con los ciudadanos o incluso la relación entre los ciudadanos). Pero cuando se trata de normas reglamentarias ad intra (relación de las AP consigo misma) esas normas reglamentarias no tienen que ser expuestas para que los ciudadanos den su opinión ya que se trata de relaciones de la AP consigo misma. art.24.2 en todo caso, los proyectos de reglamentos habrán de ser informados por la Secretaría General Técnica, sin perjuicio del dictamen del Consejo de Estado en los casos legalmente previstos Se produce una remisión a la LOCEst. Ya que se exige un dictamen del Consejo de Estado. art.24.4 la entrada en vigor de los reglamentos aprobados por el Gobierno requiere su íntegra publicación en el BOE 4.− Las instituciones y las órdenes de servicio: el fundamento consiste en hacer mandatos con objeto de dirigir la actividad de los órganos de la AP o de sus funcionarios. Por lo tanto, se trata de mandatos realizados por órganos superiores. La regulación de estos instrumentos se encuentra en la Ley 30/92 en su art.21, de él se deduce el régimen jurídico de estas instituciones. Normalmente no se publican para llegar al conocimiento de los ciudadanos ya que su función es exclusivamente actuar ad intra. No obstante en algunos casos sí que se ha publicado, estas son excepciones previstas en el art. 21.2 Ley 30/92. Por último el art. 21 dispone que el incumplimiento de las instituciones no afecta a los actos dictados por estos órganos. Es decir, que se deduce su naturaleza jurídica ya que el incumplimiento de esa circular o instrucción no determina por sí misma la invalidez de sus actos por lo que se deduce que no son normas reglamentarias. 31 docsity.com 5.− Reglamento de las CCAA: las CCAA son titulares de la potestad reglamentaria, de todos modos habría que atender a las propias leyes que las CCAA han dictado para regular la potestad reglamentaria. También, al igual que el Estado, las CCAA ejercen sus potestades por medio de Reales Decretos y otros tipos de normas reglamentarias. Y los límites de los reglamentos de las CCAA son los mismos que los del Estado. 6.− La potestad normativa de las entidades locales: Ordenanzas y Bandos: La función que se le encomienda a las ordenanzas es la de regular las relaciones ad extra. Los reglamentos orgánicos o de funcionamiento tienen como función la regulación de las actividades administrativas y su funcionamiento. Los bandos no son propiamente normas jurídicas, no tienen esa función de disciplinar la realidad social, sino que son recordatorios de la existencia de una regulación o normativa existente y que no se cumple o que es nueva, etc... no estamos hablando de normas porque no incorpora nada nuevo al ordenamiento jurídico. Los órganos competentes para aprobar esas disposiciones generales en el marco local son los Plenos, según los art. 22.2 y 33.3 de la Ley de Bases del Régimen Local (LBRL) con lo que se establece la competencia del Pleno para la aprobación de normas reglamentarias. Art. 47 LBRL diferencia entre reglamento de organización y ordenanzas municipales, en el reglamento se exige una mayoría cualificada del Pleno, mientras que en las ordenanzas se exige una mayoría simple. El art. 49 LBRL establece unas reglas en cuanto a la preparación de las ordenanzas: aprobación inicial del Pleno plazo de 30 días para que los vecinos realicen reclamaciones o alegaciones o, incluso, sugerencias. Se abren 2 posibilidades: &si no hay reclamaciones se da por aprobada puesto que todavía es vigente la aprobación inicial del Pleno. &si hay reclamaciones se hace una aprobación definitiva por el Pleno. se ha de publicar en el BO de la Provincia, para que entre en vigor en los términos del art. 70.2 LBRL se pueden elevar requerimientos para anular esa ordenanza, este requerimiento se hará en 15 días desde el momento en que se conoce su aprobación. Pasados estos 15 días, entrará en vigor dicha ordenanza. LECCION VIII El sistema normativo y las autonomías territoriales: 1.− La estructura constitucional del Estado: La CE de 1978 hace la previsión de que dentro de la indivisibilidad del Estado (art. 2) se pueden crear otras entidades dotadas de autonomía, estas son las 32 docsity.com extraordinario recogido en el art. 144 CE, exige para su utilización la apreciación de motivos de interés nacional, por lo que las CG, por LO, podrán sustituir la iniciativa de las Corporaciones locales a las que se refiere el art. 143.2 CE [art. 144.c)] y esto supuso que las CG utilizaran la LO para integrar las provincias que habían quedado descolgadas del proceso de autonomía dentro de una CCAA (ej.: Segovia) En el art. 144. a) también se otorga poder para que las CG, por LO, autorice la constitución de una CCAA que esté formada por una provincia y que no reúna las características históricas, culturales, sociales, económicas ..... (ej.: Madrid) Los EA pueden ser objeto de reforma y cambios según sean del art. 144, 143, 152 ...; y estas reformas han de estar previstas en los propios EA. Podemos dividir en dos el contenido de los EA: materias que necesariamente han de estar previstas en los EA según el art. 147 CE debe contener: la denominación de la Comunidad que mejor responda a su identidad histórica; la delimitación de su territorio; la denominación, organización y sede de las instituciones autónomas propias; las competencias asumidas dentro del marco establecido en la Constitución y las bases para el traspaso de los servicios correspondientes a las mismas • materias sobre las que el EA puede potestativamente regular puede incorporar distintos contenidos, el art. 152 CE prevé que los EA puedan prever la posibilidad de llegar a acuerdos con otras CCAA, en cuyo caso, los convenios llevados a cabo sólo deben ser comunicados a las CG pero sin que sea necesaria la autorización previa para la firma del convenio (o acuerdo) • Igualmente según el art. 152.1 CE se puede establecer una delimitación territorial; y en el art. 152.3 CE los EA pueden establecer circunscripciones territoriales propias mediante la agrupación de municipios limítrofes. Posición de los EA en el ordenamiento: la relación del EA con la CE es de jerarquía, como cualquier otra norma jurídica, por lo que el EA no puede ser contrario a la CE, y prueba de ello es el art. 27 LOTC que especifica que una de las funciones del TC es controlar a los EA. La relación del EA con las normas estatales es de separación, ya que el EA está llamado a regular determinadas materias que no pueden regular las normas estatales. La relación del EA con el resto de normas jurídicas de la CCAA es una relación de jerarquía, toda vez que ninguna norma autonómica puede incorporar contenidos en relación con el EA. Y el control lo llevará a cabo el TC. 3.− La potestad legislativa de las Comunidades Autónomas. Sus límites: Las CCAA disponen de competencias normativas, lo cual no estaba claro a la hora de la aprobación de la CE. La CE no se pronuncia de una forma clara sobre si las CCAA tendrán verdadera sustancia política. El art. 150.1 CE regula las leyes marco, habilitan la posibilidad de que las Cortes Generales aprueben leyes marco para que las CCAA puedan dictar normas pero de este artículo se deriva un carácter potestativo porque habilita y no impone a las Cortes Generales que den esas leyes marco a las CCAA. El art. 153 a) CE está destinado a establecer mecanismos de control sobre las CCAA (control de constitucionalidad) por lo se anticipa la posibilidad de que las CCAA aprueben disposiciones normativas con rango de ley. Y finalmente el art. 152.1 CE (CCAA con mayor nivel de competencias) prevé que esas CCAA se doten de Asambleas legislativas lo cual, implícitamente, supone que dichas 35 docsity.com CCAA adoptarán competencias legislativas. Esa indeterminación de la CE sobre la autonomía de las CCAA se va diluyendo en los años 80, por lo que lo que era una posibilidad que ofrecía la CE se convierte en una realidad ya que los EA dan competencias legislativas a las CCAA, adquieren sustancia política. NOTA: cada CCAA tendrá su propia política, no tienen porqué coincidir. Los límites del ejercicio de la potestad legislativa de las CCAA: deriva del reparto de competencia entre el estado y las CCAA• la reserva de ley que, en distintos casos se realiza a favor de las Cortes Generales (ej.: art. 81.1 CE...) Esa reserva a favor de las Cortes Generales para que regulen por LO, supone límites para las CCAA. Además la propia CE proporciona otras materias para que el Parlamento estatal las regulen por Ley Ordinaria (ej.: art. 131 CE, art. 98.4 CE...) • viene constituido por los principios del orden jurídico, límites no sólo para las CCAA sino también para el ejercicio de competencias normativas del Estado, ya que estos principios (en su mayoría) están contenidos en la CE (como por ej. el principio de igualdad, de seguridad jurídica del art. 9.3 CE, o el art. 10 CE....) • existen otros límites que se derivan del ordenamiento jurídico. Los límites operan de distinta forma ante el legislador estatal y el de las CCAA, el estatal tiene mayor capacidad de valoración para poder dictar normas jurídicas que permitan una adecuación de ese principio a las distintas situaciones, esa capacidad es menor para las CCAA porque el legislador estatal, al ser quien tiene que regular los derechos fundamentales y libertades públicas, puede valorar de una forma más amplia para dotar de regulación a esos derechos y libertades. • límites específicos: los derivados de la estructura autonómica del Estado. Establecidos como garantías en los art. 138 y 139 CE. • 4.− El control de la legislación territorial: Es distinto en función de cual sea la manifestación de las potestades normativas de las CCAA. Cuando dicha potestad normativa de la CCAA se manifiesta en normas con rango de ley, el control se realiza por el TC a través del recurso de inconstitucionalidad o bien a través de la cuestión de inconstitucionalidad. El TC también está llamado a resolver el recurso que afecta a las disposiciones y resoluciones autonómicas mediante el recurso que prevé el art. 161.2 CE que es un recurso que lleva aparejada la suspensión cautelar de esa disposición o resolución, suspensión que ha de ser levantada en un plazo de cinco meses. Este recurso está previsto para disposiciones y resoluciones autonómicas. Sin embargo el art. 30 LOTC hace una interpretación peculiar para admitir que el Gobierno, con motivo de la impugnación de leyes autonómicas, también pueda acudir al art. 161.2 CE para suspender la eficacia de las leyes, disposiciones normativas o actos con fuerza de ley que hayan sido impugnados. Otro sistema de control es el que puede (eventualmente) derivarse de la habilitación de las leyes marco. Esa habilitación puede ir acompañada de mecanismos de control de las CG sobre el uso de esa habilitación a las CCAA. Este sistema de control (que se deduce del art. 150.1 CE) se suma al control que pueden ejercer los tribunales (contencioso−administrativo y TC, dependiendo de las normas que surjan de la habilitación) Los controles sobre las disposiciones reglamentarias de las CCAA por el control de legalidad a través de la llamada cuestión de legalidad es un recurso indirecto sobre un reglamento. 5.− La primacía del derecho estatal: el art. 149.3 CE establece tres mecanismos: 36 docsity.com supletoriedad del Estado frente a las CCAA• primacía del derecho estatal sobre el derecho autonómico• las materias no asumidas por las CCAA en un EA serán asumidas por el Estado.• LECCION IX El Ordenamiento jurídico de la Unión europea: 1.− Fuentes del Derecho Comunitario: A) Los Tratados: forman el llamado derecho originario porque es el núcleo del derecho jurídico de las comunidades europeas. Estos tratados han sido objeto de modificación, y especialmente tres: 1986 a través del Acta Única Europea♦ 1992 se acuerda el Tratado de Maastrich que ampara la aparición de una estructura de carácter internacional, es lo que se conoce como la Unión Europea, lo cual no significa que desaparezcan las tres comunidades europeas que existían desde los años 50 sino que hay una evolución de las mismas hacia la UE ♦ 1997 por el Tratado de Ámsterdam con el cual se establecen distintas modificaciones por lo que es un paso hacia la consolidación de la UE ♦ B) El derecho derivado: reglamentos, directivas, decisiones, actos no vinculantes: al derecho originario se le suma el llamado derecho derivado, el cual está constituido por reglamentos, directivas y actos no vinculantes. En el Tratado de Ámsterdam, en el art. 249, se dispone que el Parlamento y el campo adoptan reglamentos, directivas, tomarán decisiones.... para ejercer sus labores. En este artículo se establece que el derecho derivado está formado por reglamentos, dictámenes, decisiones, directivas, etc... Las categorías en que se mueve el Derecho Comunitario no coinciden con los derechos internos en sus denominaciones ni en los conceptos ni en los contenidos. En el Derecho Comunitario el sistema de producción normativa corresponde al tradicional reparto de poderes. Las normas comunitarias se dictan por el Parlamento europeo, que no es como los Parlamentos de los Estados, por la Comisión, que no existe en el derecho interno, y por el Consejo, que no es ni parecido al Consejo de Ministros del derecho interno. El art. 249 del Tratado de Roma (después de la modificación hecha por el de Ámsterdam) establece el REGLAMENTO como una norma jurídica comunitaria que se asemeja a lo que son las leyes del derecho interno (por su situación jerárquica) Entra en vigor una vez aprobadas y transcurrida la vacatio legis, además tiene eficacia frente a todos y es obligatoria, y tiene la tendencia jurídica a desplazar las normas jurídicas internas que les sean contrarias. Los reglamentos son directamente ejecutivos y se sitúan en la parte alta de la pirámide del ordenamiento jurídico. Las DIRECTIVAS COMUNITARIAS responden a una concepción distinta de la eficacia de las normas jurídicas de los derechos internos. Estas directivas no coinciden con el ordenamiento interno, sino que lo que pretende es imponer unos resultados que han de ser conseguidos por los Estados miembros en le plazo que ella misma prevea, dirigiendo la acción de los Estados miembros mediante la adaptación de su ordenamiento jurídico interno para que, transcurrido el plazo, el ordenamiento interno esté en condiciones de ofrecer los resultados impuestos por la directiva: la directiva no tiene eficacia directa porque el único obligado es el Estado, pero sin su labor de intermediación (del 37 docsity.com A la UE le interesa la trasposición y no quien las trasponga, pero el responsable ante la UE será el Estado. Si la CCAA no traspone, responde el Estado, pero puede repercutir y tiene medios políticos para propiciar el cumplimiento de las directivas. Problemas parecidos se plantean con la aplicación del Derecho Comunitario. Es distinto si el Estado es centralizado o no lo es. Con la autonomía institucional, la aplicación del Derecho Comunitario se realizará cuando se estime conveniente. LECCION X Los principios de legalidad y autotutela: 1.− El principio de legalidad: Los ciudadanos tienen derecho a ser resarcidos de todos los daños que la AP produzca en su actuación, este principio es el principio de responsabilidad de la AP frente a los ciudadanos. El principio de división de poderes supone que las funciones que forman parte del poder se realizan por tres organizaciones distintas: legislativo, ejecutivo y judicial. El principio de legalidad se apoya en dos ideas fundamentales: gobierno de las leyes como expresión de la voluntad popular o de la soberanía la administración, como brazo del ejecutivo, ha de ajustarse a los dictados establecidos por las normas jurídicas y no a la voluntad de quienes ostentan los órganos de gobierno de la AP España se incorpora a este estado de derecho con la Constitución de 1978, aunque este principio estaba incorporado al ordenamiento jurídico preconstitucional (pero con algunos matices) Las construcciones históricas: existen dos diferencias: de vinculación negativa las normas jurídicas en su conjunto constituyen un límite externo a la actuación de la AP en cuanto que la administración puede hacer todo aquello que no esté expresamente prohibido por las leyes. • de vinculación positiva el ordenamiento jurídico es el instrumento habilitante de la administración, la administración sólo puede actuar allá donde ha sido previamente habilitada por el ordenamiento jurídico. • Hitos históricos: la instauración del modelo de Gobierno que surge de la Revolución francesa, cuando se manifiesta el principio de legalidad en toda su extensión, supone la aparición del sistema de vinculación positiva ya que se considera que a la administración no le corresponde más que aplicar las leyes. Esta situación tal y como se da en la realidad francesa supone un límite muy severo para la actuación del ejecutivo que se considera incompatible con los principios revolucionarios. En los primeros años del S.XIX este principio considerado como vinculación positiva va a ir evolucionando a la manifestación de vinculación negativa. Desde la caída de Napoleón en Europa se consolida el llamado principio monárquico donde el poder está compartido entre el Parlamento y el Rey. Y así, la AP ostenta un conjunto de facultades no sometidas a las normas jurídicas. La consecuencia es que conforme la AP rompe con los límites de la vertiente positiva del principio de 40 docsity.com legalidad, aparecen dificultades para el control de la actuación administrativa para los órganos judiciales. Se deduce que el control de la administración por los tribunales se reduce a contrastar todas aquellas prohibiciones impuestas por el principio de legalidad. Este proceso continúa hasta el S.XX, sin embargo a partir del primer tercio del S.XX empieza a cambiar, cambia en favor del principio de vinculación positiva, ya que la administración debe estar habilitada por las normas jurídicas para realizar su actuación. Esto supone el fortalecimiento del control judicial sobre la actuación administrativa, y el conjunto de la actuación administrativa está vinculado por los apoderamientos legales previos, y son estos los parámetros utilizados por los tribunales para el control de la AP. En el ordenamiento jurídico español existen distintos preceptos constitucionales que reflejan esta vinculación positiva. Así por ej.: el principio de legalidad está regulado en el art. 9.3 CE, y se relaciona con el art. 103.1 CE que estable que la Administración actúa con sometimiento pleno a la ley y al derecho. Y el art. 106.1 CE dispone que los tribunales controlan el pleno sometimiento de la AP a la ley y al derecho. La ley y el derecho como límite: con ello estamos hablando del sometimiento a las normas escritas y a las normas con rango inferior a la ley (normas reglamentarias). La actuación singular de la Administración no puede contradecir los reglamentos y además, aunque pueda sustituir una norma por otra, no puede alejarse de las previsiones generales para un acto singular (principio de la inderogabilidad singular reglamentaria) Esta regla es válida tanto para los órganos inferiores de la administración en relación con las normas jurídicas dictadas por los órganos superiores, como también, en su caso, la actuación de los órganos superiores en relación con las normas jurídicas dictadas por los órganos inferiores. Supone el gobierno de las normas y no el gobierno de las personas. Cuando se trata del sometimiento de la AP a la ley y al derecho nos referimos a algo más amplio que las normas escritas, cuando hablamos de ley nos referimos a las normas escritas, pero cuando hablamos del derecho, hemos de entenderlo como algo cualitativamente distinto de las normas escritas, hay que incluir la costumbre, los principios generales del derecho, y también podemos considerar como integrante del derecho la jurisprudencia del TS. El sometimiento pleno a la ley y al derecho (art. 103.1 CE) exige, para que sea efectivo, que todos los tribunales (principalmente los del orden contencioso−administrativo) controlen dicho sometimiento. Determinados preceptos obligan a imponer que la actuación jurisdiccional no tenga límites dicho control, como por ej.: art. 24 CE En el ordenamiento jurídico español: no existe un modelo que hay integrado una de las dos alternativas de consideración del principio de legalidad (vinculación positiva o negativa) Hay actualmente una mezcla de ambos sistemas que determinan una vinculación a las leyes, y por ello hay que distinguir dos tipos de actividades administrativas (a grandes rasgos): aquella que tiene una incidencia negativa sobre los patrimonios jurídicos de los ciudadanos• aquella que redunda en una mayor o menor medida en los beneficios de los ciudadanos• Esta distinción es porque el principio de legalidad se manifiesta de forma distinta, cuando consideramos la actividad de restricción del patrimonio jurídico de los ciudadanos (= I.), la AP sólo puede actuar a partir de una previa habilitación legislativa (o también llamado apoderamiento legal) 41 docsity.com como por ej. en la expropiación. Pero cuando la actividad es ampliar el patrimonio jurídico mediante prestaciones (= II.), la AP actúa conforme a unos límites que no puede sobrepasar, si bien dentro de esos límites tiene una serie de facultades discrecionales, esto supone que rige el principio de vinculación negativa. Esos límites que impone el ordenamiento jurídico como límites genéricos tendremos: si se trata de realizar prestaciones que precisan un gasto público, el límite será el presupuesto del que se haya dotado a la AP ♦ actuar conforme a las previsiones constitucionales♦ además de los límites que pueden imponer el legislador....♦ 2. − El principio de autotutela: se contrasta con el principio de heterotutela, este significa que no se puede actuar tomando la justicia por nuestra mano, es decir, los ciudadanos cuando discrepan con los demás y se supone una controversia, hemos de acudir a una instancia neutral que resuelva dicho conflicto. En la sentencia de esa institución se declara lo que es de derecho. Pero el ciudadano no puede hacer valer por sí mismo el contenido de esa sentencia sino que tiene que acudir al juez y pedirle que ejecute la sentencia. Esto obedece a un principio de paz jurídica, es decir, una solución pacífica de las controversias. Esta situación no se da cuando lo que está afectada es una AP, ya que dicha AP resuelve los problemas por sí misma, mediante una declaración de voluntad que la propia AP manifiesta, es decir, que no tiene que acudir a una instancia distinta para tutelar aquellas situaciones jurídicas en la que es parte. Por tanto el papel de la sentencia de la heterotutela lo realiza la propia AP a través de la declaración de voluntad (que es el acto administrativo) La AP además de resolver aquellas situaciones por la declaración, en caso de que los sujetos afectados por la declaración no cumplan, la AP no ha de acudir a un juez sino que por sí misma impondrá su voluntad, esto es la autotutela (doble vertiente: autotutela declarativa y ejecutiva) El Estado de derecho adopta mecanismos para que ese privilegio de la AP no sea tan bueno para la misma sino que siempre haya posibilidad de exigir el contraste de esa actuación de la AP con la legalidad, y a través de ese contraste verificar que la actuación de la AP es legal, y de ese control (a posteriori) se encarga la jurisdicción contencioso−administrativa. Explicación histórica: hay que buscar sus orígenes en la Revolución francesa, una de los principios fundamentales de la misma es la división de poderes, y ello supone una división entre los tres poderes de forma absoluta. El principio de autotutela tiene fundamento en la división del poder legislativo y ejecutivo, ya que al primero no le incumbe la actuación del segundo. Ello supone que las AP pueden verse limitadas por el control del poder judicial. Los revolucionarios franceses sostenían que la AP se autocontrolaba, se juzgaba a sí misma. Pero con el paso del tiempo va perdiendo esa significación inicial, hasta finales del S.XIX donde, del control de la AP, se encarga un órgano judicial. Ese control jurisdiccional de la AP está fuertemente asentado en el ordenamiento, y se encuentra en un estado de máxima judialización, en el sentido de que se han eliminado algunos de los límites que se imponían en dicho control. En España rige el principio de control universal (art. 106.1 CE) 42 docsity.com ser manifestada de forma expresa e incluso de forma escrita, pero también puede ser presunta como por ej. cuando se da un determinado valor al silencio (ej.: la administración consultiva donde se emiten informes sobre distintos temas) También hay declaraciones de conocimiento como por ej. el poder certificante de la AP (es decir, los certificados que emite la AP) Incluso en algunos casos, los actos administrativos también pueden ser manifestaciones de un deseo, deseo de un órgano de la AP en relación con la toma de posición a la decisión que toma otro órgano de la AP. Los particulares podemos trabar relaciones con la AP pero no por ello son consideradas como actos administrativos. Hemos de subrayar la posibilidad de que otros órganos constitucionales puedan realizar actuaciones materialmente administrativas pero que no son actos administrativos. Los distintos poderes del Estado, que se estructuran en órganos (algunos con la consideración de órganos constitucionales), están llamados a realizar una función estrictamente señaladas por sus normas reglamentarias. Estos órganos constitucionales realizan, de forma instrumental, alguna actividad que puede ser considerada como materialmente administrativa (ej.: CD y S que además de aprobar leyes y controlar al ejecutivo, realizan labores que se quedan en su ámbito de realización) Advertimos la existencia de unas relaciones jurídicas de carácter administrativo que obedecen a normas comunes a las que regulan las relaciones de las AP con los funcionarios. No podemos decir que sean actos administrativos en tanto en cuanto no proceden de la AP. Estos actos materialmente administrativos también son susceptibles de los mismos recursos (contencioso−administrativo) que los actos administrativos, y ello para que no se produzca indefensión. 3.− Clases: Podemos distinguir entre: Actos administrativos decisorios vs. Actos administrativos no decisorios. Los decisorios son una manifestación de la voluntad de la AP, define una situación jurídica de la Administración frente a terceros (ya sea un individuo ya sea otra AP) Los no decisorios son cuando la AP manifiesta un deseo o conocimiento sin que se defina ninguna situación jurídica, la decisión quedará pospuesta para otro momento. Actos administrativos resolutorios vs. Actos administrativos de trámite. Los resolutorios son los que ponen fin al procedimiento administrativo, también se denominan actos administrativos definitivos. Los de trámite son las actuaciones que se realizan a lo largo del procedimiento administrativo para que, de forma instrumental, sirvan para definir el acto administrativo. La posibilidad de recurrir los actos administrativos depende de que tengan la consideración de actos administrativos resolutorios o bien de trámite. El art. 107 LO 30/92 establece esta distinción, es decir, que los actos administrativos resolutorios son siempre recurribles y que los actos administrativos de trámite son recurribles en aquellos supuestos específicamente tasados en el art. 107. 45 docsity.com Actos administrativos favorables o declarativos de derecho vs. Actos administrativos de gravamen. Los favorables amplían el patrimonio jurídico de aquellos a quien se dirigen (ej.: la concesión de una subvención....) Los de gravamen producen una delimitación o reducción del patrimonio de aquellos a los que afectan. Estas actuaciones necesitan justificarse es una potestad que le haya sido atribuida de forma expresa a la AP por parte del ordenamiento jurídico. Además, y como suponen una limitación a los sujetos a los que afectan, han de estar motivadas. Actos administrativos constitutivos vs. Actos administrativos declarativos. Los constitutivos son los que crean, modifican o extinguen una situación jurídica. Los declarativos acreditan un hecho acontecido pero no decide sobre ese hecho ni sobre las situaciones jurídicas derivadas del mismo. Desde el punto de vista de los destinatarios de los actos administrativos podemos distinguir: Actos administrativos singulares los singulares son aquellos que tienen un sujeto definido Actos administrativos generales los generales son aquellos que se dirigen a la generalidad de los sujetos pero que no están individualmente definidos o identificados. Se consideraba que los reglamentos tenían la característica fundamental de su generalidad, pero esto choca con la distinción entre el acto administrativo y el reglamento. Desde el punto de vista de la AP que dicta el acto administrativo: Actos administrativos dictados por la Administración activa (actos de gestión) Actos administrativos dictados por la Administración consultiva Actos administrativos dictados por la Administración de control ! aquellos que o bien antes o bien después de que se dicte el acto administrativo están llamados a definir el marco en que se lleve a cabo el control. Podemos considerarlos procedentes de un órgano: Unipersonal♦ Colegiado♦ Distinción entre actos administrativos: ! definitorios o resolutorios: el que pone fin al procedimiento administrativo ! que causa estado: aquel que ya no puede ser objeto de impugnación administrativa, es decir, aquel que ha agotado los recursos administrativos (la vía administrativa) ! firmes: donde ya no cabe sobre ellos ningún tipo de recursos, ni administrativo ni jurisdiccional bien porque han sido agotadas todas las vías posibles o bien porque no se haya presentado en el plazo establecido (es lo que se llama firme por consentido) En nuestro ordenamiento existen dos preceptos que nos determinan cuando el acto alcanza la consideración de acto administrativo que causa estado (aquellos solo susceptibles de recursos 46 docsity.com contenciosos−administrativos por vía jurisdiccional y no por vía administrativa): art. 109 Ley 30/92, son las resoluciones de los recursos de alzada; los procedimientos que tienden a sustituir al recurso de alzada (art. 107.2 Ley 30/92); aquellas resoluciones que carezcan de un superior jerárquico; las demás resoluciones de órganos administrativos cuando así esté establecido por la ley; y también los acuerdos, pactos, convenios o contratos que pongan fin a la vía administrativa. • en el ámbito local: art. 52.2 LBRL, estos son; resoluciones del pleno, alcalde y comisiones de gobierno. Salvo en aquellos procedimientos denominados bifásicos donde una parte se tramita de forma municipal y otra de forma autonómica. • También se hace referencia al art. 27.2 LBRL, es decir, a supuestos de delegación de competencias de la CCAA a favor de municipios o Diputación provincial o Diputación de los municipios. Existe un recurso sobre estas actuaciones ente la AP delegada. También causarán estado las actuaciones o resoluciones de órganos inferiores cuando se resuelvan por medio del alcalde o autoridades y por delegación, si las resoluciones de dicho alcalde o autoridades pueden poner fin a la vía administrativa. También los actos que prevea cualquier disposición legal; y las normas de organización de las CCAA donde se prevea dicha situación. Otra distinción entre actos administrativos donde se establece que no podrán ser recurridos los actos administrativos de acuerdos y consentidos, y en base a esto son actos administrativos: • originarios: son el resultado de un procedimiento administrativo que concluye con una resolución. • confirmatorios: aquellos que reiteran el contenido de un acto previo. Distinción entre actos administrativos: reglados: son aquellos que la AP dicta sobre la base de una norma jurídica y que limita el contenido de ese acto administrativo (ej.: licencia urbanística) discrecionales: son aquellos que, aun teniendo algunos elementos reglados (sometidos a ciertos límites), hay un elemento discrecional que permite a la Administración optar entre distintas posibilidades, esta elección se realiza con base a criterios de oportunidad. LECCION XXVI El acto administrativo (continuación): 4.− Elementos subjetivos: Administración, órganos, competencia e investidura del funcionario: El primer elemento subjetivo es la AP ya que sin AP no habría actos administrativos, pero una AP no entendida cono cualquier poder del Estado, sino formalmente entendida (AP territorial e institucional). Pero la AP es un ente que actúa por medio de unos órganos, que son los que manifiestan su actividad. Por tanto el segundo elemento subjetivo es el órgano competente para dictar actos administrativos; ese órgano es competente porque actúa dentro de las normas del ámbito material que le ha sido concedido, si bien también existen normas que distribuyen la competencia por razón del territorio, y 47 docsity.com puede anular el mismo si se demuestra que este vicio existe. Pero si en ese vicio incurre la persona física que tiene la representación de la AP los efectos son distintos porque la AP actúa con sometimiento pleno a la ley y al derecho. E incluso podría tener una importancia nula si esa persona física, representante de la AP, actuó bajo la influencia de un vicio pero el acto administrativo realizado es conforme al derecho. El principio de legalidad, objetivamente, impone que la AP ha de actuar conforme al derecho, pero esto conlleva algunas matizaciones teniendo en cuanta la diferencia entre los actos administrativos reglados y los actos administrativos discrecionales. Los primeros son aquellos que la AP dicta sobre la base de una norma jurídica y que limita el contenido de ese acto administrativo (ej.: licencia urbanística), y los segundos son aquellos que, aun teniendo algunos elementos reglados (sometidos a ciertos límites), hay un elemento discrecional que permite a la Administración optar entre distintas posibilidades, esta elección se realiza con base a criterios de oportunidad. Los vicios afectan de forma distinta si se trata de un tipo u otro de actos. Tratándose de los actos administrativos discrecionales, los vicios afectan de forma distinta que a los reglados, dado que tiene más importancia porque no hay una base jurídica. El contenido: este se regula en el art. 53 Ley 30/92. La pregunta es: ¿es posible someter un acto administrativo a una condición, plazo, modo y reserva? La tipicidad del acto administrativo puede permitir, e incluso exigir, que este acto administrativo venga acompañado por algún tipo de determinación accesoria de la voluntad. Pero hay algunos actos administrativos que son incompatibles con estas determinaciones accesorias. (ej.: licencia de obras donde no se cumplen todas las condiciones requeridas, la AP puede optar por : 1. denegar el acto administrativo; 2. la condiciones iuris, que es que se otorga licencia pero bajo un tipo de condición muy especial, es decir, que la licencia se somete a un tipo de requerimiento especial) 6.− Elementos formales: A) El procedimiento: ver el título IV (= El procedimiento administrativo) B) Forma externa de manifestación. La motivación: Los negocios jurídicos privados no requieren ningún tipo de forma específica; los actos administrativos, sin embargo, deben ser rodeados de ciertas formalidades. Como principio general se requiere la escritura según lo dispuesto por el art. 55 Ley 30/92. La principal razón por la que se manifiesta de forma escrita es por la seguridad jurídica; otra razón es que el acto administrativo es la plasmación final de la voluntad que se ha ido conformando a través del procedimiento administrativo, donde se incorporan todos los documentos relativos a las distintas actuaciones o trámites procesales que se han ido llevando a cabo. Sin embargo el art. 55 también permite otra formas de manifestación de la voluntad de la AP, así por ej. las órdenes que dicta un agente de tráfico son una manifestación de la voluntad de la AP (los gestos del agente). Otras veces el acto administrativo se manifiesta de forma verbal, ese acto ha de tener una constancia que se refiere a la certificación de ese acuerdo, el acuerdo ha de ser trasladado a un documento escrito (esto es una cautela referida a la eficacia del acto administrativo) Además el art. 55 viene a decir que cuando el órgano superior dicta órdenes verbales, el órgano inferior que recibe dichas órdenes ha de tomar nota de las misma, plasmándolas luego en un documento escrito por medio de una fórmula predeterminada. 50 docsity.com ¿Qué estructura tiene que tener esa forma escrita del acto administrativo? La estructura del documento no está previsto en ningún sitio, pero hay una costumbre jurídica que pone de manifiesto como se vienen estructurando los actos administrativos. Podemos establecer como esquema fundamental: encabezamiento, con expresión del órgano o autoridad que dicta ese acto administrativo normas reguladoras de la competencia que habilita a ese órgano para decidir sobre ese asunto cita las normas reguladoras del fondo del asunto si incorporará una relación de los actos administrativos que se han ido realizando a lo largo del procedimiento administrativo se expresarán los órganos consultivos que se hayan tomado en consideración motivación del acto, es una referencia al supuesto de hecho, a la causa y los fundamentos jurídicos, es decir, es una recapitulación la decisión donde se manifiesta la voluntad del acto administrativo posibles recursos y ante que autoridad se pueden interponer lugar, fecha y firma del órgano administrativo correspondiente La motivación: es una parte del contenido del acto administrativo, supone o constituye las razones, tanto de hecho como de derecho, que apoyan a la administración a resolver los casos, es el soporte fáctico y jurídico de la decisión que la AP adopte en el acto administrativo. La administración, como consecuencia del principio de legalidad, han de actuar conforme al derecho. Esa sujeción al derecho debe ponerse de manifiesto a través de la motivación. La motivación como expresión del fundamento de hecho y de derecho no es obligatoria en todos los casos, el art. 54 Ley 30/92 establece una lista de aquellos actos que han de estar motivados: actos que limiten derechos subjetivos o intereses legítimos son los actos administrativos de gravamen actos que resuelvan procedimientos de revisión de oficio de disposiciones o actos administrativos, recursos administrativos, reclamaciones previas a la vía judicial y procedimientos de arbitraje son actos administrativos que suponen una rectificación de una toma de posición de la AP los que se separen del criterio seguido en actuaciones precedentes o del dictamen de órganos consultivos son aquellos actos administrativos que constituyen una ruptura con la posición o postura que tradicionalmente ha mantenido la AP los acuerdos de suspensión de actos, cualquiera que sea el motivo de ésta, así como la adopción de medidas provisionales.... los acuerdos de aplicación de la tramitación de urgencia o de ampliación de plazos aquellos que modifican la temporalidad los que se dicten en el ejercicio de potestades discrecionales, así como los que deban serlo en virtud de disposición legal o reglamentaria expresa razones por las que la AP adopta una resolución y no 51 docsity.com otra la motivación de los actos que pongan fin a los procedimientos selectivos y de concurrencia competitiva se realizará de conformidad con lo que dispongan las normas que regulen sus convocatorias, debiendo, en todo caso, quedar acreditados en el procedimiento los fundamentos de la resolución que se adopte en el proceso de selección, el fundamento ha de ajustarse específicamente a las bases del concurso La motivación no tiene porque ser especialmente exhaustiva aunque se exige que sea una motivación ad hoc, es decir, específica para ese caso en concreto (no puede ser genérica) Todo ello puede ser objeto de control jurisdiccional, una vía para poder controlar la motivación es el control de los fundamentos. 7.− El silencio administrativo o el acto presunto: Introducción: se regulan en los art. 42 a 44 Ley 30/92. Partimos de la obligación de la AP de resolver los procedimientos iniciados (tanto los iniciados de oficio como aquellos iniciados a instancia de parte) El art. 42.1 establece que no sólo existe la obligación de resolver sino también de notificar la resolución para que llegue a conocimiento de los afectados. Aunque existen una excepciones: aquellos procedimientos que concluyen por un acuerdo o pacto entre la AP y la otra parte;♦ aquellos casos donde el procedimiento consiste en una indicación o comunicación por parte del sujeto privado hacia la AP como el ejercicio de un derecho ♦ Estos procedimientos han de ser resueltos en un plazo determinado, aquel plazo que esté previsto para su resolución. El art. 42.2 establece un plazo máximo de 6 meses, salvo en algunos supuestos concretos, estos son: cuando lo establezca una norma con rango de ley cuando así venga previsto por una norma comunitaria A falta de que la AP se pronuncie sobre un plazo, se aplica que el plazo máximo es de 3 meses. El art. 42.5 establece unas causas que habilita a la AP a ampliar el plazo: cuando la AP considera que falta algún documento que deben ser aportados por alguna de las partes del procedimiento, se paraliza dicho procedimiento hasta que el interesado incorpore el documento al expediente cuando se requiere un informe de la UE, se paraliza el procedimiento hasta que dicho informe sea remitido cuando se soliciten informes a la misma AP u otra AP, el plazo no puede ser mayor de 3 meses desde que lo solicita hasta que se remite el informe, durante ese tiempo se suspende el procedimiento cuando deban realizarse pruebas técnicas o análisis contradictorios o dirimentes propuestos por los interesados, durante el tiempo necesario para la incorporación de los resultados al expediente 52 docsity.com plazo: 10 días siguientes desde que el acto se haya adoptado contenido de la notificación: texto íntegro de la resolución con indicaciones de si es definitivo o no en vía administrativa. Se deben expresar los recursos que, en su caso, procedan contra ese acto, el órgano ante el que debe de presentarse el recurso, plazos para interponerlo.... Todo ello sin perjuicio de que los interesados utilicen los recursos que consideren oportunos. Esta es la notificación denominada notificación regular, es decir, aquella que es conforme al derecho. Pero el art. 58 ofrece la opción de que sean aceptadas aquellas notificaciones que no cumplen con todos los elementos requeridos para producir efectos, son las llamadas notificaciones defectuosas; y así el art. 58.3 Ley 30/92 establece que si bien es obligatorio que la notificación se trate de un texto íntegro de la resolución adoptada, puede carecer de algún otro elemento y no por ello ser ineficaz SI el individuo al que va dirigida la notificación, se da por notificado realizando alguna actuación que ponga de manifiesto que ha percibido el acto administrativo. La práctica de la notificación está regulada en el art. 59 y de forma tal que, por un lado intenta garantizar que la notificación llegue a su destino, y por otro lado que la actitud del notificando no pueda llegar a impedir la eficacia de la notificación. Para que exista una constancia de que se ha realizado la notificación, es obligatorio para la Administración incorporar al expediente administrativo un documento que acredite la práctica de la notificación (ej.: acuse de recibo, firma de haber recibido.....) Esa notificación se practicará en el lugar que haya sido establecido por el interesado cuando el procedimiento es iniciado a instancia de parte. Cuando la notificación se practique en el domicilio del interesado, de no estar este, podrá hacerse cargo cualquier otra persona que se encuentre en dicho lugar siempre que haga constar su identidad. Pero se pueden dar las siguientes situaciones: si no hubiera nadie en el domicilio por lo que nadie se pudiese hacer cargo, se hará constar en el expediente y se volverá a intentar posteriormente dentro de los tres días siguientes; pero cuestión distinta es que si aún habiendo alguien en el domicilio, este no se quisiera hacer cargo, es decir, se rechaza la recepción de la notificación, esto se hará constar en el expediente y se tendrá por efectuado el trámite. El art. 59.4 prevé que cuando los interesados del procedimiento sean desconocidos, se ignore el lugar de notificación o el medio al que se refiere el art. 59.1, o bien, no se hubiese podido practicar la notificación, esta se hará por edicto, es decir, anuncios en el tablón de anuncios de su último domicilio o bien en el BOE, en el BOCA o en el BOP. Quedando suplida la notificación personal por la notificación por anuncios. La publicación: La notificación puede ser sustituida por la publicación en algunos supuestos, la publicación no es lo mismo que los anuncios ni que la notificación, sino que es algo alternativo. El art. 59.5 dispone que la publicación tendrá los mismos efectos que la notificación en los siguientes supuestos: cuando la Administración estime que la notificación realizada a un solo sujeto no es suficiente para que una pluralidad indeterminada de sujetos se enteren de la misma cuando se trata de procedimientos cuyo fin es la selección de uno o varios entre muchos aspirantes, la convocatoria será por publicación. Pero a partir de ese momento todas las actuaciones ya no son por publicación sino que se realiza por anuncios donde la publicación hubiese designado. aquellos actos que deban serlo según las normas reguladoras de cada procedimiento o cuando lo 55 docsity.com aconsejen las AP por razón de interés público Es el art. 60 el que regula la publicación, pero se trata más bien de una cláusula residual. En cualquier caso la publicación ha de tener los mismos elementos que el art. 58.2 establece para la notificación. 10.− Suspensión: como medida de control y en vía de recurso: Vía de recurso hemos de partir del principio de autotutela, ya que cuando hablamos de la suspensión del un acto administrativo nos estamos refiriendo a la vertiente ejecutiva del principio. Esto supone que los actos administrativos están llamados a producir efectos con independencia de que los afectados por ellos estén de acuerdo o no (ese desacuerdo ha de ser jurídico, es decir, ha de estar en desacuerdo por pensar que el acto administrativo es contrario al derecho); la impugnación de dichos actos administrativos no paraliza los efectos del mismo. El equilibrio que el ordenamiento jurídico administrativo trata de conseguir, lo encontramos en la eficacia que produce el acto administrativo y también en la posible suspensión de los efectos del acto siempre que ese acto produzca los efectos inherentes a su contenido y pueda generar perjuicios irreversibles para el ciudadano. Existen dos intereses en conflicto: interés de la Administración para que el acto administrativo produzca efectos• interés del afectado de suspender los efectos cuando estos puedan causa perjuicios irreversibles. Para ello existe la suspensión cautelar que es válida hasta que se resuelvan los recursos presentados. • El art. 111 Ley 30/92 regula esta figura de la suspensión del acto administrativo, se establece que la impugnación del acto administrativo no produce, como regla general, la suspensión del mismo. Ahora bien, el órgano al que se dirige el recurso, previa ponderación razonada entre el perjuicio al recurrente y el perjuicio causado al interés público, podrá pedir impugnar de oficio o de parte, la suspensión del mismo, esto se encuentra supeditado a: que sean perjuicios irreversibles o cuasi−irreversibles que la impugnación se fundamente en alguna de las causas del art. 62.1 (= vicios determinantes de la nulidad de pleno derecho) La suspensión ha tenido un tratamiento novedoso en la Ley 30/92 porque antes estaba recogida de una forma más limitada. Esto se observa principalmente en el art. 111.3 Ley 30/92 donde se regula una suspensión del acto cuando el órgano que ha de resolver no lo hace, y por lo tanto ese silencio acerca de la solicitud de suspensión tiene efectos positivos, es decir, se presume la suspensión. Pero la suspensión del acto administrativo, que es una búsqueda del equilibrio entre el interés general y el particular, no es única vía. A veces se exige la adopción de medidas cautelares para asegurar la protección del interés público o de terceros, regulado en el art. 111.4 Ley 30/92. La suspensión podrá prolongarse (se prolonga la falta de efectos) según el art. 111.4 pero sólo si se impugnan los actos administrativos por vía contencioso−administrativa, es decir, si la solicitud por vía administrativa es rechazada, el interesado podrá impugnarla por vía contencioso−administrativa, y en ese recurso tampoco producirá efectos. En el art. 111.5 Ley 30/92 se dice que la suspensión de aquellos actos administrativos que tengan por 56 docsity.com destinatarios una colectividad debe darse igual publicidad que se dio en su momento al acto administrativo. Cuando el acto administrativo es objeto de revisión de oficio también es posible que cautelarmente la Administración, antes de resolver acerca de esa revisión de oficio, pueda suspender los efectos. La CE habilita al gobierno para impugnar disposiciones y actos de las CCAA, esa impugnación tiene efectos suspensivos (como máximo 5 meses, sino ha de ser ratificado por el TC) Como medida de control consideraciones históricas: cuando hablamos de suspensión por vía de control aludimos a la posibilidad de que una AP suspenda los efectos de un acto dictado por una AP distinta. Esto ha sido un mecanismo muy habitual en el ámbito de la Administración del Estado y la Administración local. Si acudimos al Texto Refundido de Régimen Local de 1955 advertimos que el Gobernador civil podía suspender los actos y acuerdos de las corporaciones locales y remitirlo al órgano contencioso−administrativo para que lo depurara. Este mecanismo se pone en evidencia una vez que se aprueba la CE, donde se reconoce la autonomía de los órganos locales; como consecuencia de ello, una STC de 1981 el TC dice que ese mecanismo es contrario a la CE. Y como consecuencia de la STC se dicta la Ley de 28 de Octubre de 1981 que trata de adaptar el régimen local a la CE suprimiendo este mecanismo. Así llegamos a la Ley de 2 de Abril de 1985 (LBRL) en esa ley desaparece totalmente ese mecanismo; los artículos 65 y 66 LBRL regulan los mecanismos de impugnación sobre entidades locales. SOLO hay un supuesto donde se regula la suspensión de efectos de los actos administrativos de las corporaciones locales es en el art. 67 LBRL: estos son los supuestos en donde se vea en peligro el interés general por un acuerdo local. Matizaciones: hay algunas leyes autonómicas que permiten que algunos actos administrativos sean suspendidos cuando afecten a materias compartidas entre las CCAA y el Estado. 11.− Extinción: cumplimiento, desaparición de presupuestos fácticos, vencimiento del plazo o cumplimiento de la condición, anulación y revocación: se pueden producir por distintas circunstancias: cumplimiento del acto administrativo desaparición de los supuestos fácticos vencimiento del plazo o cumplimiento de la condición cuando el contenido del acto administrativo se vincula a un determinado evento y este se cumple, el acto administrativo pierde eficacia anulación y revocación LECCION XXVIII El acto administrativo (continuación): 12.− La teoría de las nulidades: 57 docsity.com actos expresos o presuntos que son contrarios al ordenamiento jurídico, con contenido favorable para el interesado, cuando carece de los requisitos esenciales para adquirir derechos (ej.: expedición de un título, cuando no se han aprobado las asignaturas) cualquier otro acto que se establezca sin normas con rango de ley, expedida por el legislador El art. 62 Ley 30/92 también recoge, para las normas con carácter reglamentario, la nulidad de pleno derecho. Será así siempre que se vulnere una norma reglamentaria, una norma con carácter jerárquicamente superior. También lo son normas que estén reservadas a la ley; normas jurídicas que establezcan efectos retroactivos de carácter sancionador de derechos fundamentales. 14.− La anulabilidad: Características y efectos (preclusión del plazo impugnatorio y actos consentidos): Se encuentra regulada en el art. 63 Ley 30/92. Son anulables los actos administrativos que vayan en contra de la desviación de poder (es decir, que son dictados para un fin distinto del indicado) e infracción del orden jurídico que no sea susceptible de nulidad de pleno derecho. Cualquier infracción del ordenamiento jurídico no hace anulable un acto (art. 63.2 y 3) El defecto de forma sólo la hace anulable cuando el acto no tenga los requisitos esenciales para alcanzar el fin previsto o produzca indefensión. Ese vicio de forma que supone que el acto se realice fuera de plazo, hace que sea anulable cuando el propio ordenamiento jurídico recoja la anulabilidad si no se cumplen los plazos. Es decir, cuando se vulneran las reglas conforme al acto administrativo. Esto lleva aparejada la retracción de las actuaciones al momento en que se manifieste el vicio de forma para que se tramite el expediente administrativo desde que se efectuó ese vicio, salvando la declaración de nulidad. Se produce una depuración de las actuaciones posteriores. Una de las características de la anulabilidad es la preclusión del plazo para anular, lo cual trae consigo el consentimiento. Decimos que precluye el plazo para anular porque se dispone de un tiempo corto para manifestar su disconformidad con el acto administrativo mediante el planteamiento de un recurso. Transcurrido ese plazo precluye (ya no se puede interponer el recurso, es decir que si se presenta fuera de ese plazo no será admitido) y por ello si no se solicita la declaración de nulidad el acto administrativo adquiere firmeza por el consentimiento del afectado, con independencia de que el acto administrativo sea o no legal. Convalidación, conversión e incomunicación de la invalidez: Partimos de un acto administrativo que vulnera el ordenamiento jurídico, pero por un principio del Derecho Administrativo, el principio del favor acti hay una predisposición del ordenamiento jurídico a mantener los actos administrativos que tengan algún vicio. Convalidación previsiones que permiten la subsanación de los defectos que pueden incidir en un acto administrativo dictado por la AP. 60 docsity.com Los actos anulables son actos convalidables, según el artículo 67.2 de la Ley 30/92, produciendo efectos desde que la Administración subsana dichos vicios. Salvo el supuesto del artículo 53.2 de la Ley 30/92 (¿?) si el acto administrativo tiene efectos retroactivos. Si el vicio es por incompetencia, por razón de falta de jerarquía para dictar ese acto administrativo, el artículo 67.3 de la Ley 30/92 establece que puede ser convalidado por el órgano superior jerárquico. Conversión art. 65 de la Ley 30/92, dice que son aquellos actos dictados por la Administración que no reúnan las condiciones de legalidad exigibles para ser considerados conforme a derecho, pero que tiene las características de otros actos distintos al dictado, tendrán efectos como ese acto del que tiene las características. Ej: A es un acto dictado sin suficientes características pero que tiene trascendencia jurídica según otro acto, el B, del cual sí que cumple las características conforme a derecho. Por lo tanto se considera como acto el B y no el A. Incomunicación de invalidez art.64 y 66 de la Ley 30/92, es la voluntad del legislador de mantener, conforme a derecho, todo lo dictado, aunque en algún momento haya podido haber un vicio. Si hay un acto viciado, no comunica su invalidez a actos anteriores, siempre que sean independientes los distintos actos. Lo mismo sucede con actos posteriores si (solo si) esa invalidez no es esencial y los actos son independientes entre sí. 15.− Las irregularidades no invalidantes: Son los vicios en los que puede incurrir el acto administrativo pero que son irrelevantes a los efectos de determinar la nulidad o anulabilidad de los mismos ( ej: fuera de plazo) Las irregularidades no invalidantes no determinan la nulidad o anulabilidad del acto, pero esto no quiere decir que no pueda tener otros efectos jurídicos distintos de la anulabilidad del acto, por ejemplo pueden tener efectos resarcitorios LECCION XXIX El acto administrativo (continuación): 16.− La revisión de oficio: También denominada revocación, supone la retirada definitiva de un acto anterior mediante otro acto de signo contrario. Esto supone una quiebra del principio de seguridad jurídica, el cual aboga por el mantenimiento de los actos administrativos. La revisión de oficio se justifica o bien por motivos de legalidad o bien por motivos de oportunidad. Tiene dos vertientes: Revisión de oficio de actos nulos de pleno derecho• Revisión de oficio de actos anulables• A) De los actos nulos de pleno derecho: está previsto en el art. 102 de la Ley 30/92, modificado por la 61 docsity.com Ley 4/99. Se establece lo siguiente: las AP podrán, en cualquier momento, revocar o declarar de oficio la nulidad de aquellos actos suyos que se encuentren dentro de los supuestos del art. 62.1 de la Ley 30/92 esta revisión de oficio puede plantearse tanto a iniciativa de la propia administración como por solicitud del interesado para esta revisión se necesita un (previo) dictamen favorable del Consejo de Estado u órgano homólogo autónomo. Este dictamen es preceptivo y vinculante. según el art. 62.1 podrán ser revisados tanto los actos administrativos que hayan puesto fin a la vía administrativa como aquellos que no hayan sido recurridos en plazo. Es decir, se trata de actos administrativos que ya no pueden ser impugnados por vía administrativa. la revisión de oficio también puede ser iniciada a instancia de parte, el art. 102.3 de la Ley 30/92 regula en estos casos que, a la vista de la solicitud, la Administración puede inadmitir el asunto dando por concluido el procedimiento. El art. 102.3 dispone que para declarar la inadmisión del asunto no es necesario el pronunciamiento previo del Consejo de Estado o de las CCAA, porque se inadmite cuando la solicitud de revisión no se apoye en las causas de nulidad del art. 62 o bien, cuando existiendo dichas causas, se haga sin fundamento. el art. 102.5 establece previsiones de aquellos casos donde pasa el plazo para adoptar una resolución produciéndose SILENCIO. Los efectos del silencio son distintos en función de cómo se haya iniciado la revisión: cuando se haya iniciado por la Administración el silencio, determina la caducidad del procedimiento cuando se ha iniciado a solicitud de parte, el silencio tiene carácter desestimatorio el art. 104 de la Ley 30/92 establece la posible suspensión de la eficacia del acto administrativo sometido al proceso de revisión. B) De los actos anulables: Sirve sólo para los actos anulables que produzcan efectos favorables para los interesados. Vías de revocación: Art. 103 de la Ley 30/92 modificado por la Ley 4/99 estableciéndose que se impide que la Administración pueda anular aquellos actos que incurren en algún supuesto de anulabilidad, sino que siempre que se lesionen los intereses públicos, la Administración ha de declarar su lesividad e impugnarlos ante el contencioso−administrativo. La AP ha de acudir a una instancia ajena a sí misma para pedir por vía judicial, la declaración de que ese acto es lesivo. Además de ello, el legislador ha establecido un plazo para que la AP realice una declaración de lesividad y luego acuda a la vía contencioso−administrativa, ese plazo es de 4 años. La declaración de lesividad se debe generar por la AP que ha dictado ese acto administrativo. Pero luego, para dictar la impugnación del mismo, se ha de acudir a lo contencioso−administrativo. El art. 105.1 de la Ley 30/92 establece que las AP pueden revocar los actos de gravamen o actos con efectos perjudiciales en el patrimonio jurídico del ciudadano. 62 docsity.com venta en pública subasta satisfacción de la deuda con el dinero derivado de la pública subasta Ejecución subsidiaria se utiliza en actos administrativos no constitutivos de una deuda líquida, actos no pecuniarios. La AP queda habilitada para ejecutar esos actos administrativos por sus medios o encargándolos a terceros, y donde las costas repercutirán en el obligado. Con lo que el contenido del acto administrativo se convierte en una deuda pecuniaria que puede ser satisfecha o bien voluntariamente o bien por el procedimiento de apremio sobre el procedimiento. Multa coercitiva es el medio que tiene la AP para la ejecución de actos administrativos de carácter personalísimo en que o bien no proceda la ejecución forzosa o bien la AP no considere oportuno dirigir la ejecución forzosa sobre dicho sujeto. Habilita a la AP a imponer multas sucesivas y distanciadas en el tiempo con objeto de hacer quebrar la voluntad incumplidora del sujeto obligado por el acto para que cumpla con dicha obligación. Dichas multas no son el ejercicio de la potestad sancionadora sino que es quebrar la voluntad incumplidora de quien no quiere cumplir el acto. Además de cumplir el acto administrativo, habrá de hacer frente a las multas coercitivas, que podrán ser satisfechas voluntariamente o bien por el apremio sobre el patrimonio del afectado. Compulsión sobre las personas incidir físicamente sobre el sujeto que no cumple y así obligar al cumplimiento del acto administrativo no cumplido voluntariamente. Son actos administrativos que supongan el cumplimiento de obligaciones personalísimas (de no hacer o soportar) O que no pueden ser objeto de multas coercitivas. Dicha compulsión ha de estar habilitada de forma expresa. Ej: expropiación forzosa, donde el territorio ha de ser ocupado por la AP o por Quien se beneficie; y si no hay desalojo por el propietario expropiado, este puede Ser sacado por la fuerza. D) Principios generales: la AP no dispone de discrecionalidad en la elección de los medios, sino que ha de actuar según el tipo de acto administrativo. Los medios utilizados por la AP han de ser proporcionales al fin que se pretende ejecutar. Los principios de derivan del art. 53.2 de la Ley 30/92, además son comunes los medios. La AP siempre debe actuar intentando restringir lo menos posible la libertad de los ciudadanos (art. 96 de la Ley 30/92) No se puede simultanear distintos medios de ejecución forzosa, cuando se eligen los medios de ejecución forzosa no se puede actuar en dos vías distintas. Tampoco la AP puede, para ejecutar los actos administrativos, entrar en el domicilio del demandado, sino que si la ejecución del acto administrativo dispone la entrada en el domicilio, la AP necesita la autorización judicial (expedida por los Jueces unipersonales de lo contencioso−administrativo) 2.− La coacción directa: 65 docsity.com Es, junto con la ejecución forzosa de los actos administrativos, otra actividad ejecutiva de la AP. La coacción directa no precisa la previa existencia de un acto administrativo, es decir, que constituye una excepción al art. 93.1 de la Ley 30/92. Estos supuestos son muy excepcionales, no existe un acto administrativo que, como título ejecutivo, legitime a la AP a actuar. En cualquier caso dicha coacción directa está sometida a la legalidad, es decir, sólo puede actuar cuando los casos estén previstos expresamente en la ley. Principio de la coacción directa: el carácter excepcional ejemplos: calamidades públicas como un gran incendio, aplicando el principio de que la salud pública está por encima de la ley. Si bien debe de actuarse en términos de proporcionalidad, ya que dicho principio no da libertad absoluta. estado de necesidad (art. 116 CE), pero incluso cuando la situación de necesidad no ha sido formalmente reconocida, la AP puede aplicar la coacción directa. 3.− Las coacciones ilegítimas: la vía de hecho. Si la AP actua al margen de los medios de ejecución forzosa o actua en aquellos supuestos donde no se dan los presupuestos fácticos para la aplicación de la coacción directa, se da el supuesto llamado vía de hecho (= actuación ilegítima) Ante esta situación, el administrado tiene distintas vías para oponerse en defensa de sus intereses o derechos agredidos: Recurso contencioso−administrativo especialmente regulado frente a la AP (art. 30)♦ Interdictos (de retener y recuperar), que son recursos sumarios, procedimientos del orden civil donde puede ser demandada la AP para que deje de amenazar o perturbar su patrimonio. ♦ Puede interponer el interdicto para recuperar la posesión cuando la AP haya producido una injerencia en el patrimonio jurídico. En relación con los interdictos, el art. 101 de la Ley 30/92 establece una prohibición de utilizarlos contra la AP, si bien dicha prohibición no es absoluta (se permite cuando la AP actúa ilegítimamente) Y así la AP se convierte en un sujeto más ya que puede ser juzgado por el orden civil, que es el que se encarga de resolver conflictos entre los ciudadanos. 1 5 66