Concepción y Relaciones del Derecho Administrativo con Otros Ramas Jurídicas - Prof. Moren, Apuntes de Derecho Administrativo

¡Descarga Concepción y Relaciones del Derecho Administrativo con Otros Ramas Jurídicas - Prof. Moren y más Apuntes en PDF de Derecho Administrativo solo en Docsity! Bloque 1: Conceptos básicos y bases constitucionales del Derecho Administrativo TEMA 1. Las bases del Derecho Administrativo Sumario 1. La Administración Pública. Unidad y pluralidad 2. La Administración Pública en la Constitución de 1978 3. El concepto de Derecho Administrativo. Criterios definidores y caracteres específicos 4. El Derecho Administrativo como Derecho Público. Relaciones con otras ramas jurídicas * * * Introducción: Si quisiéramos describir, de forma general y en muy pocas palabras, qué es el derecho administrativo podríamos afirmar que es la rama del mismo que se refiere a la Administración Pública. Se trata de una definición incorrecta por la simplificación en que incurre, pero útil para identificar los dos temas básicos por los que hay que empezar el estudio de esta disciplina: la Administración Pública (en adelante, AP) y el Derecho Administrativo (en adelante, DA). Como todos podéis comprobar a estas alturas, el estudio de las disciplinas jurídicas comienza ofreciendo una definición. Objetivo que, en este caso, no es caprichoso sino que tiene una finalidad práctica, en la medida en que el derecho positivo se refiere expresamente al DA en alguno de sus preceptos (entre otros, art. 19. 2 TRLCSP1 o 1.1 LJCA2). 1.- LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA. UNIDAD Y PLURALIDAD Tanto en sentido objetivo como subjetivo, el término Administración no es de exclusivo empleo en el Derecho Público sino que se emplea también en la esfera privada. Este término se encuentra vigente en el seno de cualquier comunidad organizada, ya sea de naturaleza pública o privada, ya persiga aquella un interés privado o público. Pues bien, este es el criterio discriminador: el interés. El art. 103.1 de la Constitución española (en adelante, CE) establece que “La Administración Pública sirve con objetividad los intereses generales”. Lo característico de la Administración Pública es su teleología servicial, siempre gestiona intereses ajenos, los de la comunidad. El enfrentamiento con una categoría relativamente nueva, como es la de Administración Pública, requiere abordar con antelación una serie de precisiones terminológicas y conceptuales que, en nuestro caso, se justifican no sólo por el desconocimiento que el estudiante tiene de un concepto prácticamente inédito en su vocabulario jurídico, sino también por la polisemia que este concepto presenta en las modernas sociedades, así como por las distintas concepciones que, sobre la Derecho Administrativo I. Grado en Derecho. Curso 2016/2017 (Grupo 3) 1 1 Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Contratos del Sector Público. 2 Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa. Administración Pública, se han elaborado por los tratadistas del Derecho Administrativo. Derecho Administrativo I. Grado en Derecho. Curso 2016/2017 (Grupo 3) 2 Las doctrinas subjetivas, para las cuales el objeto del Derecho administrativo es, a grandes rasgos, un sujeto o complejo subjetivo, ha tenido gran predicamento entre nuestros autores desde el siglo pasado. Así: • SANTAMARÍA DE PAREDES y MELLADO identificaron plenamente Administración pública y Poder ejecutivo, según una concepción que partía de la Revolución francesa y que se veía influenciada por la doctrina de la separación de poderes. Así, el Derecho administrativo era el Derecho del Poder ejecutivo, lo cual planteaba ya entonces algunas objeciones: a) La actividad propiamente política (convocatoria de elecciones, disolución de las cámaras, etc.) desempeñada por el Gobierno hace que éste no pueda ser considerado siempre como Administración: el Gobierno ocupa una posición mixta: es al tiempo órgano de extracción parlamentaria al que compete la realización de funciones puramente políticas, que son objeto de regulación por el Derecho Constitucional o Político, y órgano cabeza de la Administración pública y que realiza actividades sometidas al Derecho administrativo. b) ¿Las Administraciones Públicas locales son también Poder ejecutivo?, ¿se puede hablar con propiedad de “poderes ejecutivos locales”?, en tal caso ya no existe un sólo Poder ejecutivo sino varios. Esto no es hoy día defendible. La Administración local no es en modo alguno parte integrante de ningún poder ejecutivo del Estado (PAREJO ALFONSO), en el sentido en que dicha función se ha entendido tradicionalmente. La Administración local no cumple en sentido estricto una función de ejecución de las Leyes, sino que es un claro ejemplo de autoadministración con legitimación democrática directa (no mediada parlamentariamente), para la gestión y configuración autónoma de sus propios intereses en el marco de la legislación estatal y autonómica. • GARRIDO FALLA en un primer momento afirma que la A.P. no es el Poder ejecutivo, sino un complejo orgánico integrado en el Poder ejecutivo. Esta concepción, que era perfectamente coherente con la realidad de un Estado monocéntrico centralista como el franquista, le permite salvar las objeciones de los autores del siglo XIX: a) Las AA.PP. locales son Administración indirecta del Estado y se integran, por tanto, en el Ejecutivo estatal. b) Por tanto el Gobierno, cuando actúa políticamente, queda excluido de la A.P. Pero este autor, tras la promulgación de la Constitución y la constatación del fenómeno descentralizador a favor de los entes locales y del hecho de que órganos no administrativos llevan a cabo actividad administrativa doméstica, ha revisado su teoría, aunque no la ha alterado gravemente. Como GARCÍA DE ENTERRÍA, G. FALLA atiende sobre todo al elemento subjetivo para la construcción de su concepto de A.P., que no queda destruido por el fenómeno descrito, habida cuenta del carácter imperfecto, secundario, que la actividad administrativa tiene para estos órganos constitucionales. • GARCÍA DE ENTERRÍA llega más lejos aún y afirma que la A.P. es algo más que un complejo orgánico, la A.P. tiene personalidad jurídica propia, aún más, la A.P. es la única personificación jurídica interior del Estado, pues sólo ella, y no el Poder judicial o el legislativo, cuya personificación jurídica requeriría de un frágil malabarismo dialéctico, actúa plenamente (contratando, respondiendo con su patrimonio, siendo, en definitiva, centro de imputación jurídica). Este autor crea así lo que se ha denominado concepción estatutaria del Derecho Derecho Administrativo I. Grado en Derecho. Curso 2016/2017 (Grupo 3) 28 administrativo, para la cual éste es el Derecho propio y específico de las AA.PP. en cuanto sujetos. El Gobierno no es, por tanto, siempre A.P.; no lo es cuando desempeña tareas políticas, ni en la esfera internacional, ni cuando se relaciona con otros órganos constitucionales. El Estado sólo tiene personalidad jurídica como tal en el plano internacional. El obstáculo a la concepción subjetiva de la AP sigue siendo la existencia de actividades desempeñadas por órganos constitucionales (CGPJ, TC, Cámaras parlamentarias, Tribunal de Cuentas, Defensor del Pueblo) que quedan sometidas al Derecho administrativo, aunque ciertamente no se trata de una actividad cardinal de estos órganos sino de una actividad instrumental para el desempeño de las funciones que constitucionalmente se les asignan. B) Las concepciones OBJETIVAS. Estas tienen su origen remoto en la teoría del siglo XIX que ya reconocía personalidad jurídica al Estado (LABAND, JELLINEK, entre otros), teoría de clara raíz hegeliana. Ello suponía, por de pronto, que las distintas estructuras o poderes, entre ellos la Administración pública que desde la Revolución francesa se identificaba con el Poder ejecutivo, quedaran reducidos a meras funciones del Estado-persona (GARCÍA DE ENTERRÍA). El Estado ya no es un conjunto de poderes sino de funciones, entre las cuales se encuentra la de administrar. El problema de estas teorías, insalvable hasta hoy, consiste en determinar qué sea esa función de administrar, aunque debe tenerse en cuenta que el sostenimiento por algunos autores contemporáneos de esta teoría, ya no responde sólo a la inercia de la consideración del Estado como persona jurídica, sino a razones más profundas, como la ya expuesta de que órganos que no son A.P. realicen actividad materialmente administrativa. Varias respuestas se han dado al interrogante planteado: 1) Teoría del servicio público (Escuela de Burdeos: DUGUIT, JÈZE, BONNARD, ROLLAND). La A.P. es la actividad de gestión y prestación de servicios públicos. Crítica: determinados servicios públicos se prestan por el Estado sin sometimiento al Derecho administrativo, sino a través de formas de Derecho privado. Y, al contrario, ciertas actividades que no son servicios públicos en sentido estricto, quedan en ocasiones sometidas a un régimen jurídico público. 2) Teoría de los actos de gestión/actos de autoridad. Según ella, la A.P. realiza dos tipos de actos: de autoridad y de gestión. A los primeros, por los que la A.P. actúa revestida de imperium, se les aplica el Derecho administrativo. En los segundos, la A.P. actúa como un particular. Como desarrollo de esta teoría, que tiene el grave reparo de que determinados actos de gestión pública -servicios públicos, v.g.-, en los que la A.P. no actúa revestida de autoridad, debían ser regulados por el Derecho administrativo, nace la llamada Teoría de la prerrogativa (HAURIOU). 3) Teoría negativa o residual (MERKL, FLEINER, MAYER). La A.P. es la actividad estatal que resta una vez excluida la legislativa y la judicial. Crítica: su simplicidad, no se enfrenta al contenido de la actividad administrativa. Por lo demás, las definiciones negativas son poco recomendables, del mismo modo que, como dijo Aristóteles, la ignorancia no puede ser definida como un conocimiento negativo de las cosas (BERMEJO). 4) Otras teorías. Para JEAN RIVERO y R. MARTÍN MATEO la A.P. es la actividad a través de la cual las autoridades públicas satisfacen las necesidades de interés general, actividad, por tanto, distinta de la legislación, la jurisdicción y de la actividad gubernamental en las relaciones internacionales, internas de gran importancia y las establecidas con otros órganos internacionales. Ciertamente, no resulta reconfortante emprender el estudio de una disciplina cuyas nociones fundamentales resultan tan imprecisas y convencionales, pero el derecho, en general, es así. En nuestro caso, ni el DA sólo se aplica a las AAPP (servicios de apoyo a órganos constitucionales, entidades colaboradoras… además, los ciudadanos son los principales destinatarios del DA) ni las AAPP sólo se rigen por el DA (por el contrario, cada vez más las AAPP hacen uso de instituciones de Derecho Derecho Administrativo I. Grado en Derecho. Curso 2016/2017 (Grupo 3) 28 privado: laboralización de los funcionarios públicos, personal laboral de las AAPP, contratos privados de las AAPP…) La teoría del Prof. MARTÍNEZ MARÍN aporta una visión sincrética. La A.P. no puede ser definida, al menos en nuestro actual Estado constitucional atendiendo en exclusiva a la teoría subjetiva u objetiva. La realidad administrativa es tanto orgánica como funcional. El Derecho crea indisociablemente al órgano y a la función, a la actividad. Esto permite, al menos en un plano descriptivo, superar las carencias de una y otra teoría. 2.- LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA EN LA CONSTITUCIÓN DE 1978 A. LA CLÁUSULA DE ESTADO DE DERECHO EN LA CE DE 1978 La actual noción o cláusula de Estado de Derecho, nacida a fines del siglo XVIII, debe considerarse como el fruto de un proceso de decantación histórica en un doble sentido inescindible. En primer lugar, en sentido formal. La cláusula de Estado de Derecho supone la consagración de determinados principios y técnicas (reserva y primacía de la Ley, tutela judicial) enderezados a la garantía de la regularidad y previsibilidad de la acción estatal y su fiscalización por jueces y tribunales independientes. En segundo lugar, en sentido material, el Estado de Derecho supone el compromiso constitucional a favor de un activismo que logre la vigencia efectiva de ciertos valores, que se estiman como prioritarios en el orden constitucional. En la vigente CE, ambas vertientes están presentes en los artículos 1.1 (material); 9.2 (material); 9.3 (formal); 10.1 (material). Como consecuencia de ello, los elementos principales y actuales del Estado de Derecho en relación a la AP son tres: a) El principio de legalidad: Este principio, que parece imponer, en una primera aproximación, la actuación conforme a la Ley, se proclama en el art. 9.1 CE, con carácter general para todos los ciudadanos y poderes públicos (no sólo el Gobierno y la AP), y de modo más concreto queda garantizado en el art. 9.3 CE. El art. 103.1 CE consagra el principio de legalidad en la actuación de las AAPP, con un alcance que ha sido considerado por algunos (PAREJO ALFONSO) distinto al que tendría el principio de legalidad para el Gobierno en su vertiente de órgano político-constitucional (no como cabeza de la AP). En dicha vertiente el Gobierno queda sometido a la CE y a las Leyes entendidas en su sentido formal (art. 97 CE). Las labores de dirección política y el ejercicio de la potestad reglamentaria supondrían, por tanto, una modulación del principio cuando el Gobierno no actúa como órgano supremo de la AP. El sometimiento a la CE y al resto del ordenamiento jurídico sería propio de los ciudadanos, de los poderes públicos (art. 9.1. CE) y de la AP, incluyendo el Gobierno cuando actúe como órgano supremo de la AP (art. 103.1 CE). Esta distinción plantea serias dudas de coherencia. Como veremos, la potestad reglamentaria es una potestad plenamente administrativa, sometida a los mismos controles que el resto de la actividad administrativa y, por tanto, también a los principios generales del Derecho. El principio de legalidad de la AP del art. 103.1 CE implica diversas consecuencias: 1) Sometimiento pleno a la Ley y al Derecho: esto es: En primer lugar, que la AP queda sometida a las normas escritas: CE, Ley, tratados y demás normas internacionales, así como a sus propios reglamentos en base al llamado “principio de inderogabilidad singular de los reglamentos”, en base al cual la AP no puede excepcionar o desconocer para casos singulares el contenido de las normas que ella misma dicta, aunque la actuación singular provenga de una autoridad jerárquicamente supraordinada a la que emanó el reglamento. Pero también queda sometida a las Derecho Administrativo I. Grado en Derecho. Curso 2016/2017 (Grupo 3) 28 de Aragón —vid. HERRÁIZ SERRANO, O., “El paso firme dado por el Tribunal Superior de Justicia de Aragón en el duro batallar por la tutela cautelar: la aplicación de la técnica francesa del référé provisión”, en R.E.D.A. nº 102, 1999; págs. 265 y ss.—). c) El principio de integridad patrimonial o del equivalente económico en caso de sacrificio de bienes privados por razón de interés público o de lesión de los mismos por la acción o la omisión del poder público: Este principio consiste básicamente en el derecho de los ciudadanos a mantener la integridad del valor económico de su patrimonio frente a las privaciones singulares de que pueda ser objeto por parte de los poderes públicos. Dicha privación puede producirse en nuestro sistema a través de dos instituciones fundamentales: 1. expropiación forzosa 2. responsabilidad patrimonial Al margen de la consagración genérica del principio de responsabilidad de los poderes públicos, hecha por el art. 9.3 CE, frente a estas actuaciones, la CE establece una serie de garantías. En relación a la expropiación, que es la privación voluntaria de un bien o derecho privado por parte de un poder público por causa justificada de utilidad pública o interés social y previo pago de una indemnización (“justiprecio”), el art. 33.3 CE (LEER) añade como garantía, además, que el instituto de la expropiación, así como sus elementos fundamentales (procedimiento, causas de utilidad pública o interés social y la indemnización) sean regulados por Ley (reserva de Ley). En relación a la responsabilidad patrimonial, extracontractual o aquiliana de la AP (art. 1902 CC), se pronuncian los arts. 106.2 y 121 CE (LEER). Al contrario de la expropiación, que sólo puede realizar la AP o el legislador, el art. 106.2 CE hace referencia a la responsabilidad por los daños causados como consecuencia de la actividad desplegada por cualquier poder público (ejecutivo, legislativo y judicial, así como de órganos constitucionales). La responsabilidad patrimonial de las AAPP responde a una serie de principios en nuestro ordenamiento: 1) al igual que ocurre con la expropiación forzosa, su régimen jurídico está sometido a reserva de Ley y, además, las bases legales de dicho régimen corresponden al legislador estatal (art. 149.1.18ª CE); 2) la responsabilidad no se sujeta, como es común en el caso de los demás sujetos de derecho, a requisito subjetivo alguno (dolo o culpa), sino que basta la existencia del daño, salvo que se trate de fuerza mayor, en cuyo caso queda excluida la responsabilidad (no así en supuestos de caso fortuito). B. LA CLÁUSULA DE ESTADO SOCIAL EN LA CE DE 1978 La cláusula de Estado social supone, a grandes rasgos, no un nuevo modelo de Estado sino una evolución necesaria del Estado liberal de Derecho. Dicha clásula se concreta en la inserción en las Constituciones de nuevos derechos sociales y en el otorgamiento de una finalidad conformadora de la sociedad a la acción intervencionista del Estado (COSCULLUELA). Frente al Estado liberal, responsabilizado en la atenuación de las diferencias sociales más escandalosas generadas por el capitalismo (nace así en el siglo XIX la beneficencia), el Estado social busca, a impulsos de crecientes movimientos de protesta (crítica marxista, doctrina social de la Iglesia, etc.), la mejora de las condiciones de libertad e igualdad de todos los ciudadanos en todos Derecho Administrativo I. Grado en Derecho. Curso 2016/2017 (Grupo 3) 28 los planos (económico, cultural, político) y no sólo desde un punto de vista formal sino también material. En la Constitución española de 1978 se manifiesta en diversos artículos la recepción de este modelo de Estado, además de en el Preámbulo: el art. 1.1.; art. 9.2.; capítulo III del título I, así como el título VII (LEER TODOS). El Estado social nacido de la CE de 1978, tiene varias funciones (GARRORENA MORALES): 1. Función asistencial: Superando el viejo concepto liberal de “beneficencia”, el Estado se convierte en gestor de toda clase de prestaciones, servicios y actividades tendentes a asegurar las condiciones fundamentales de la existencia humana. Tal función, nacida en Alemania a través del concepto de Daseinvorsorge o “procura existencial”, supone la puesta a disposición de los ciudadanos de todos aquellos medios que mejoren efectivamente sus condiciones de vida. Esta función se plasma en la CE en los arts. 27.4 y 5, 41, 43, 45, 47, 49, 50. 2. Función de intervención y tutela de la economía: a través de la cual se acepta plenamente la intervención del Estado en cualesquiera procesos productivos, así como la reserva a través de Ley de recursos o servicios esenciales al sector público (art. 128.2 CE). El Estado se erige en sujeto económico. Esta función se encuentra recogida en nuestra CE en diversos artículos, como el 128.1, 33.2, 38, 131. 3. Función de remodelación social: esta función tiene una transcendencia importante para la configuración de la AP y de sus funciones. Se consagra dicha función en el art. 9.2 CE e implica la realización de transformaciones de la estructura social en beneficio del logro de una igualdad sustancial y no meramente formal de los individuos (art. 14 CE). En definitiva, la AP del Estado social es una AP estructuralmente compleja, omnipresente, que le permita la consecución de los objetivos referidos. Los principios de organización y funcionamiento de la AP tienen constitucionalmente una decisiva vertiente social. La AP debe actuar con sometimiento a los principios de eficacia — consecución del deber ser normativo, de los objetivos que le traza el ordenamiento— (art. 103.1 CE), y eficicencia —justa y proporcionada adecuación de medios a fines para la consecución de los objetivos precitados— (art. 31.2 CE), así como su fin es claramente de naturaleza social, la AP existe para servir a los intereses generales, ese y no otro es su fin esencial (art. 103.1 CE). La virtualidad de la cláusula de Estado social en la Constitución ha presentado en España, como ya la presentó en su día en Alemania de donde procede la expresión, algunos problemas fundamentales (Ver PÉREZ ROYO, R.E.D.C. nº 10). Entre ellos se encuentra el presumible carácter programático no jurídico de los preceptos constitucionales que lo consagran y, fundamentalmente, de los principios rectores de la política social y económica —capítulo III del título I—. Sobre esta cuestión ya se ha pronunciado con claridad el TC, y lo ha hecho a favor de considerar a la CE como una norma jurídica en su integridad (SSTC 4/1981, de 2 de febrero, 15/1982, de 23 de abril, 16/1982, de 28 de abril, etc.). Otra cuestión es cuál sea, a la vista del art. 53.3. CE, la verdadera virtualidad de estos principios y el grado o intensidad con que vinculan al Legislador. En este sentido debe decirse que el art. 53.3.CE subordina las posibilidades de que los particulares encuentren tutela judicial ordinaria frente a vulneraciones de estos principios, a que estos hayan sido desarrollados por el Legislador. Ahora bien, debe tenerse en cuenta (GÓMEZ PUENTE) que dicho artículo no abarca a la jurisdicción constitucional, cuyo parámetro Derecho Administrativo I. Grado en Derecho. Curso 2016/2017 (Grupo 3) 28 de enjuiciamiento es la norma fundamental y, en tal sentido, a él corresponderá enjuiciar el mínimo material que esas leyes han de tener como contenido, realizando una labor hermenéutica sobre los preceptos constitucionales aunque respetando, eso sí, la libertad de configuración que la CE otorga al Legislador; y también este último autor defiende que el TC puede pronunciarse, a la vista de los preceptos constitucionales, sobre la improrrogabilidad del cumplimiento del deber constitucional de legislar. Este es el fenómeno que tradicionalmente se ha conocido como inactividad del Estado legislador. C. EL ESTADO AUTONÓMICO EN LA CE DE 1978 Sin perjuicio de que las implicaciones jurídicas de esta cláusula sean examinadas en otras asignaturas (Derecho Constitucional), conviene hacer una somera referencia a las consecuencias de su proyección sobre la Administración Pública en nuestro modelo organizativo. A pesar de las ambiguas previsiones constitucionales, la realidad político-administrativa que ha terminado por imponerse se caracteriza por su naturaleza policéntrica, lo que determina la existencia de una multiplicidad de centros dotados de poder político en diversos grados. Por un lado, la creación de las Comunidades Autónomas implica la existencia de diecisiete poderes legislativos y administrativos de ámbito territorial inferior. Por otro, la consagración constitucional de la autonomía local implica la existencia de un núcleo competencial mínimo reconocido a favor de los Municipios para la gestión de sus respectivos intereses. La complejidad de este modelo organizativo se proyecta fundamentalmente en dos planos: el normativo y el organizativo. Por un lado, la existencia de una pluralidad de centros dadores de normas exige la existencia de unas reglas mínimas tendentes a dotar de seguridad jurídica al proceso de determinación del Derecho aplicable así como, en algunas materias, a la definición de un marco normativo mínimo común para todo el territorio del Estado. Esta decisiva función se articula a través del sistema de distribución competencial consagrado en los artículos 148 y 149 CE, en cuyo desarrollo el Tribunal Constitucional ha desempeñado una labor decisiva. Baste en este momento destacar que las Comunidades Autónomas han asumido competencias normativas y de gestión en un gran número de materias, por lo que el estudio del Derecho Administrativo en la actualidad ha de tener en cuenta necesariamente la normativa autonómica y, en su caso, las Ordenanzas dictadas por las Entidades Locales. Por otro lado, el modelo territorial de organización del poder público finalmente consolidado ha supuesto la proliferación de estructuras organizativas diversas como consecuencia de la autonomía constitucionalizada en los artículos 2, 137, 140 y 141 del Texto Constitucional. También desde el punto de vista orgánico, el régimen jurídico de las Administraciones Públicas está determinado por la complejidad competencial antes aludida, pues si bien la autonomía implica el reconocimiento de la potestad organizativa, su ejercicio viene condicionado en muchos casos por lo dispuesto en las normas dictadas por otras entidades de ámbito territorial superior. 3.- EL CONCEPTO DE DERECHO ADMINISTRATIVO. EL DERECHO ADMINISTRATIVO COMO DERECHO PÚBLICO. CRITERIOS DEFINIDORES Y CARACTERES ESPECÍFICOS A. CONCEPTO DE DERECHO ADMINISTRATIVO. EL DERECHO ADMINISTRATIVO COMO DERECHO PÚBLICO Al hablar del concepto de AP aludimos a la teoría que sobre el Derecho Administrativo ha elaborado el Prof. GARCÍA DE ENTERRÍA, la llamada concepción estatutaria del Derecho Administrativo. Dicha concepción implica la distinción entre dos tipos de Derechos: Derecho Administrativo I. Grado en Derecho. Curso 2016/2017 (Grupo 3) 28 DA las demás actuaciones “materialmente administrativas” desempeñadas por el Estado al margen del complejo subjetivo “AP” (policía de sala de los Tribunales, jurisdicción voluntaria, pensiones extraordinarias concedidas por las Cortes, expropiaciones legislativas, etc.). Actividad administrativa de los particulares: la AP no gestiona siempre los servicios de titularidad pública de modo directo, sino que, en muchas ocasiones, la gestión de ciertos servicios se otorga en concesión a sujetos privados, conservando la titularidad del mismo la AP que ejerce sobre el concesionario y su gestión las correspondientes potestades de policía. En ocasiones, la concesión se acompaña de una delegación al concesionario de potestades administrativas. Los actos que el concesionario dicte con ocasión del ejercicio delegado de tales potestades, son actos materialmente administrativos y las relaciones que como consecuencia de los mismos se establezcan son relaciones administrativas, sometidas, por tanto, al Derecho Administrativo, a pesar de que el sujeto agente sea un particular (art. 126.3 RSCL —recurso de reposición frente a los actos dictados por concesionarios en el ejercicio de funciones delegadas—; art. 2.d) LJCA LEER). Relaciones interadministrativas y relaciones reflexivas: Uno de los términos de la relación jco.-administrativa hemos dicho que debe ser una AP. El otro término puede ser un ciudadano, constituyéndose así la relación administrativa más frecuente y trascendente, pero puede ser también otra AP e incluso la misma AP, constituyendo, así, una relación reflexiva. Las relaciones entre AAPP son ciertamente frecuentes en nuestro ordenamiento y están presididas por los principios de coordinación (art. 103.1 CE) y cooperación (art. 3.2 LPC). Las relaciones entre la Administración del Estado y de las CCAA se prevén en los arts. 4 y ss. LPC, en los que se contemplan instrumentos de colaboración (Conferencias sectoriales, Convenios de colaboración, Consorcios). Las relación de las dos anteriores con las AAPP locales se prevé en el art. 9 LPC, que remite a la legislación básica de régimen local (arts. 55 a 61 Ley 7/85, de Bases del Régimen Local, fundamentalmente). Al contrario que las primeras, en las que la relación es esencialmente paritaria y regida por el principio de competencia, las relaciones de la Admón. del Estado y de las CCAA con las AAPP locales Derecho Administrativo I. Grado en Derecho. Curso 2016/2017 (Grupo 3) 28 son más desiguales, estableciéndose la posibilidad de que las dos primeras puedan disponer una coordinación impositiva sobre las segundas (art. 59 LBRL). En cuanto a la posibilidad de convenios entre CCAA, depende de las previsiones estatutarias y, en todo caso, deben producirse dentro del marco establecido en el art. 145.2 CE (LEER). Las relaciones reflexivas hacen referencia a las relaciones de organización interna de las AAPP. La materia de organización ha sido tradicionalmente excluida del ámbito del Derecho Administrativo por ciertos autores, en base a la consideración de que las relaciones jurídicas de la AP eran exclusivamente las establecidas entre ella y los administrados. La fuente de esta consideración arranca muy probablemente de la doctrina alemana decimonónica basada en el principio monárquico, que estableció la distinción entre ley material y ley formal. Era ley material aquella cuyo contenido fuese general y abstracto o incidiese en la libertad y propiedad de los ciudadanos, fuese cual fuese el poder que la emanara (Legislativo o Ejecutivo). Era ley formal el acto dictado con esa forma por el Parlamento. La ley material terminó por identificarse con el concepto mismo de norma y se entendió, en una solución de compromiso entre el Parlamento y el Rey, que las disposiciones que afectasen a la libertad y propiedad de los ciudadanos (leyes materiales) debían ser aprobadas por el Parlamento (a través de leyes formales). Ello suponía habilitar al Ejecutivo para regular autónomamente un vastísimo campo, el de la organización administrativa, que quedaba privado de los atributos de lo jurídico. Parece evidente que las relaciones que estableciera la AP en su ámbito interno, esto es, en base a sus normas (no jurídicas) de organización, no podían ser relaciones jurídicamente relevantes. Esto no puede sostenerse en la actualidad. La organización constituye hoy la parte más estable del Derecho Administrativo, en la medida en que la actividad externa de la AP es más contingente y mudable. Al tiempo que el criterio de la organización —esto es, de la integración en la estructura administrativa— es hoy día el más efectivo a la hora de determinar la naturaleza administrativa de una determinada entidad, ya que el criterio de la función no es definitivo al respecto. C. CARACTERES ESPECÍFICOS DEL DA Derecho Administrativo I. Grado en Derecho. Curso 2016/2017 (Grupo 3) 28 La AP personifica, como venimos diciendo, el poder del Estado y asume el servicio objetivo de los intereses generales de acuerdo con el principio de eficacia (art. 103.1 CE). Para ello dispone de unos poderes inéditos en el ámbito de los demás sujetos de Derecho; goza, así, de unas potestades exorbitantes del Derecho común. Junto a esos poderes exorbitantes y que hacen del DA un Derecho de privilegios en más, el DA somete a la AP a unos límites o privilegios en menos (JEAN RIVERO), que hacen de él también un Derecho de garantías a favor de los particulares y del interés general. Veamos algunos ejemplos de ambos tipos de privilegios. Privilegios en más: 1. Potestades ablatorias unilaterales: la AP puede crear, modificar y extinguir derechos por su sola voluntad mediante actos unilaterales (ej. expropiación forzosa). 2. Privilegio de decisión ejecutoria y acción de oficio: la AP puede ejecutar de oficio por procedimientos extraordinarios sus propias decisiones (ej. puede cobrar una multa por vía de apremio pudiendo llegar a enajenar los bienes del deudor para cobrar su crédito), pudiendo llegar incluso al ejercicio de la fuerza física (compulsión sobre las personas). 3. Privilegio de autotutela: Al contrario de lo que ocurre con cualquier otro sujeto de derecho, la AP no tiene necesidad de acudir a los Tribunales para que, a través de un juicio declarativo, declaren la existencia de su derecho, sino que sus actos constituyen verdaderos títulos ejecutivos no precisados de declaración judicial previa. Aún más, la AP no precisa tampoco acudir a un juicio ejecutivo para obtener la ejecución de sus actos, sino que dispone, como hemos visto, de medios propios de ejecución. En todo esto consiste el privilegio de la autotutela, en el hecho de que la AP puede hacerse justicia a sí misma, sin perjuicio, claro está, del ulterior y eventual control jurisdiccional. 4. Traslado a los particulares de la carga de impugnar los actos administrativos ante un orden especializado: el contencioso- administrativo, en el que la AP ostenta la posición procesal más favorable de demandada. 5. El control jurisdiccional contencioso-administrativo es un control a posteriori, esto es, la interposición del recurso no suspende, como regla general, la eficacia ejecutiva del acto cuestionado. Derecho Administrativo I. Grado en Derecho. Curso 2016/2017 (Grupo 3) 28 regula, debido al imparable y mudable intervencionismo público; fenómeno este que ha dado en llamarse motorización legislativa y que ha impedido, en gran medida, que el DA sea un Derecho codificado. 4.- RELACIONES CON OTRAS RAMAS JURÍDICAS El Derecho Administrativo es un Derecho Público, esto es, un Derecho del Estado, próximo, por tanto, a las demás ramas que integran el Derecho Público: Derecho Político o Constitucional, Penal, Procesal, Financiero y Tributario y el Derecho de la Seguridad Social. El Derecho Financiero es en buena medida un Derecho referente a la actividad tributaria de las AAPP—regulando, por tanto, procedimientos (gestión, inspección, sancionadores, etc.), recursos, relación jco.-tributaria y potestades clásicas de la AP— El Derecho de la SS es en esencia Derecho Administrativo, pero conectado de modo eminente con el objeto del Derecho Laboral: la relación laboral, lo que justifica su estudio separado del DA e integrado en aquella disciplina (por eso las relaciones DA-Derecho de la SS no las vemos: se trata del Derecho Administrativo de un ente específico]. Al margen del Derecho Público interno del Estado, que acabamos de sintetizar, el Derecho Internacional Público es el Derecho del Estado en sus relaciones con otros Estados, fundamentalmente. - Derecho Administrativo y Derecho Político o Constitucional: La conexión entre el DA y el Derecho Constitucional es eminente. Éste, como Derecho que regula las normas y principios básicos de la estructura y organización de los poderes públicos y, entre ellos, destacadamente de la AP, así como los derechos fundamentales y libertades públicas de los ciudadanos, condiciona el contenido del DA de modo sobresaliente. La Constitución condiciona los rasgos esenciales del DA y de la Administración Pública. La CE recoge muchos preceptos que son al tiempo de una y otra rama del ordenamiento, hablándose, así, de las bases constitucionales del DA: forma de Estado y de Gobierno, como presupuestos esenciales que determinan la naturaleza, fisonomía y funciones de la AP (arts. 1 y 2); Administración pública y funcionarios (arts. 103 y 104); procedimiento administrativo (art. 105); control judicial y responsabilidad de la Administración (art. 106); servicios públicos diversos (arts. 27 o 43); expropiación forzosa (art. 33); dominio público (art. 132). Compete al DA el Derecho Administrativo I. Grado en Derecho. Curso 2016/2017 (Grupo 3) 28 desarrollo más detallado de todos estos aspectos jurídico públicos, en consonancia con las normas y principios constitucionales, dando lugar a lo que F. WERNER ha llamado Derecho constitucional concretizado. - Derecho Administrativo y Derecho Procesal: A diferencia del DA, el Derecho Procesal —como el Penal— no está destinado al Estado como sujeto de Derecho sino como garante del mismo, de todo él, tanto el público como el privado (PARADA VÁZQUEZ). El Derecho procesal es, básicamente, el Derecho que regula la organización y funciones del Poder judicial y sus puntos de contacto con el Derecho Administrativo son varios: • La independencia del poder y la función jurisdiccional queda garantizada, entre otras circunstancias, por la existencia de un órgano constitucional encargado de la administración y gobierno de los jueces y tribunales: el CGPJ. No obstante, subsiste un departamento ministerial, el Ministerio de Justicia, encargado de ciertas funciones administrativas y cuyo titular es miembro del Consejo de Ministros. • En España la conexión DA y el Derecho Procesal es todavía más intensa que en otros países de modelo francés, dado que la AP en nuestro sistema se encuentra sometida a un orden jurisdiccional ordinario especializado. El hecho de que la competencia de dicho orden venga determinada por la actuación o conducta de las AAPP sometida al DA, con las especialidades técnicas que ello implica, ha hecho que el denominado Derecho Procesal administrativo, que es indudablemente una rama del Derecho procesal, haya sido parte del Derecho Administrativo. • Por lo demás, el proceso jurisdiccional y el procedimiento administrativo son especies que tienen un género común, el procedimiento concebido como sucesión de actos vinculados y orientados a la consecución de un fin. Ambos, por lo demás, comparten principios comunes como los de Derecho Administrativo I. Grado en Derecho. Curso 2016/2017 (Grupo 3) 28 contradicción y audiencia o prohibición de indefensión. - Derecho Administrativo y Derecho Penal: En primer lugar, la Administración Pública dispone de una potestad sancionadora informada en gran parte por los mismos principios del Derecho Penal (legalidad y tipicidad de infracciones y sanciones, “non bis in idem”, presunción de inocencia, etc.), hasta el punto de que se habla a menudo de un Derecho punitivo del Estado, integrado por el Derecho Administrativo sancionador y el Derecho Penal, actuado el primero, en ejercicio de su potestad sancionadora, por la AP —en todo caso sometido su ejercicio a ulterior control judicial —, actuado el segundo por los Jueces y Tribunales del orden penal. En segundo lugar, debe tenerse en cuenta que la Jurisdicción penal tiene preferencia frente a la actuación sancionadora de la AP: [cuando un ilícito sea considerado por la AP como constitutivo de delito, dará cuenta al Mº Fiscal y suspenderá el procedimiento sancionador hasta tanto no recaiga resolución judicial; lo mismo deberá observar la AP cuando tenga constancia de que se está tramitando un proceso penal sobre el mismo ilícito —siempre que concurra identidad de sujeto, hechos y fundamentos—; si la sentencia fue condenatoria, la AP no podrá posteriormente imponer sanción por el mismo ilícito cuando concurra identidad de sujetos, hechos y fundamentos —principio del “non bis in idem”—; además, los hechos declarados probados por el juez penal en resolución judicial firme, vinculan a la AP en la resolución de sus procedimientos sancionadores (arts. 133 LPC y 7 Reglamento para el ejercicio de la potestad sancionadora, RD 1398/1993, de 4 de agosto)]. La vinculación al orden penal se extiende a la propia JCA, en la medida en que las cuestiones prejudiciales penales en el seno de un proceso contencioso-administrativo son la excepción —junto a las constitucionales cuando se trate de normas con rango de Ley— al principio de que el juez de la cuestión principal es también juez de la cuestión incidental y, por tanto, deberán ser remitidas al órgano penal correspondiente con suspensión del proceso administrativo (art. 4 LJ). En tercer lugar el Derecho penal establece una serie de delitos y faltas cometidas por funcionarios públicos (prevaricación, cohecho, malversación), así como una serie de delitos y faltas cometidos contra la AP o sus agentes (atentado, resistencia, desobediencia, falsificación de documentos públicos, usurpación de funciones públicas, etc.). Además, en ocasiones, el juez penal ha de tener en cuenta instituciones, normas y conceptos del DA para valorar determinadas conductas tipificadas como delitos o faltas (así, delitos contra el Patrimonio histórico o contra la ordenación del suelo y el medio ambiente). Por último un complejo administrativo, la Administración penitenciaria —integrada en el Ministerio de Derecho Administrativo I. Grado en Derecho. Curso 2016/2017 (Grupo 3) 28 Cuando la AP actúa con sometimiento al DA ocurre en ocasiones el fenómeno inverso al de los actos separables, consistente en que en dicha actuación administrativa se entrecrucen elementos de Derecho Privado. Es, por ej., el caso de la imposición por la AP de una sanción a una empresa en materia laboral o el caso del deslinde administrativo de una finca. El primer caso implica un previo análisis conducente a averiguar si el empresario ha infringido o no el Derecho laboral. El segundo implica una clara cuestión de posesión o dominio sobre la finca. A estas cuestiones se les denomina cuestiones prejudiciales o incidentales y la competencia para su resolución compete a la Jurisdicción contencioso- administrativa (art. 4 LJ), que solo deberá suspender el proceso y remitir la cuestión a la Jurisdicción competente en el caso de las cuestiones prejudiciales penales. -Derecho Administrativo y Derecho laboral: Las relaciones entre estas ramas del ordenamiento se concretan fundamentalmente en: 1. Algunas de las normas del Derecho laboral tienen naturaleza administrativa —otras son modulaciones del contrato civil de arrendamiento de servicios, con una función tuitiva del trabajador—. Así, normas sobre inspección, vigilancia y sanción de infracciones administrativas en materia laboral, o las relativas a las prestaciones comprendidas en el régimen de la Seguridad Social — pues constituyen actividad de servicio público. 2. El hecho de que todas estas normas sean estudiadas, por razón de su vinculación con la relación laboral, por el Derecho del Trabajo y de la SS, determina que sea creciente la transmisión a la Jurisdicción laboral de los pleitos originados en este ámbito a pesar de que intervenga la AP. Así, la Jurisdicción social conoce, a partir de la LJ de 1998 (disp. adic. 5ª) de la mayoría de los actos sancionadores en materia social, así como de las actuaciones administrativas en materia de regulación de empleo y de traslados colectivos. Han sido, por último, polémicos los conflictos de jurisdicción entre la Jurisdicción laboral y la contencioso-administrativa en materia de responsabilidad de la AP como consecuencia de los daños ocasionados en la prestación de servicios sanitarios. 3. Por último, pertenece al DA la regulación de las condiciones de trabajo del personal funcionario de las AAPP, el cual, Derecho Administrativo I. Grado en Derecho. Curso 2016/2017 (Grupo 3) 28 por tanto, queda excluido de la disciplina del Derecho laboral y viene regulado por un estatuto propio, de modo que muchos derechos laborales básicos quedan exceptuados o modulados (ej.: derechos de asociación, sindicación, huelga, negociación y convenios colectivos). Pero, por otra parte, el Derecho laboral se aplica a una parte importante de los empleados de las AAPP —el personal laboral—, así como de modo supletorio al llamado “personal estatutario” de los servicios públicos sanitarios. Derecho Administrativo I. Grado en Derecho. Curso 2016/2017 (Grupo 3) 28