La renuncia a cargos públicos representativos: Configuración legal y efectividad, Diapositivas de Derecho

¡Descarga La renuncia a cargos públicos representativos: Configuración legal y efectividad y más Diapositivas en PDF de Derecho solo en Docsity! 1 RENUNCIA AL CARGO PÚBLICO REPRESENTATIVO, DESISTIMIENTO Y DISCIPLINA DE PARTIDO. UNA NUEVA SOLUCIÓN JURISPRUDENCIAL Francisco J. Gutiérrez Rodríguez Universidad de Sevilla Configuración legal e interpretación judicial del art. 23.2 CE Cualquier intento de analizar la jurisprudencia constitucional sobre la renuncia a los cargos públicos y la posibilidad de desistimiento a la renuncia formulada debe partir de la circunstancia de que el art. 23.2 CE remite a «los requisitos que señalen las leyes» la configuración de los derechos allí reconocidos. Esto va a suponer que no exista una única regulación constitucionalmente válida del tema que nos ocupa y así ha sido recordado por el Tribunal Constitucional en las ocasiones que ha debido abordarlo. Ya el ATC 7/84 en su fundamento jurídico segundo declaró que «el derecho a renunciar a un cargo público forma parte del derecho a acceder al mismo cargo, reconocido por el art. 23.2 CE, aunque con los límites establecidos por la legislación reguladora del cargo en cuestión (Sentencia núm. 60/1982, de 11 de octubre)». Y en época más reciente la STC 81/94, también en su fundamento jurídico segundo, volvería a señalar que «estando su configuración deferida a «lo dispuesto en las leyes», ellas habrán de ser las que establezcan los requisitos extrínsecos e intrínsecos del acto de renuncia». Es obvio pues, que el carácter de derecho fundamental de configuración legal1 que corresponde a los consagrados en el art. 23.2 CE obliga al análisis de la 1 Paradójicamente, pese a las claras afirmaciones del Tribunal Constitucional, la doctrina académica no es unánime a la hora de calificar a los derechos contenidos en el art. 23.2 CE como derechos de configuración legal. Para Javier Jiménez Campo, "Sobre los derechos fundamentales de los parlamentarios" en Estudios de Derecho Constitucional y de Ciencia Política, (Homenaje al Profesor Rodrigo Fernández Carvajal), Universidad de Murcia, 1997, págs. 415 y ss., no podemos considerar como derechos de configuración legal a los allí contenidos. Javier García Roca, "La difícil 2 legislación aplicable a cada caso. Y aunque esto puede poner de manifiesto en ocasiones la dificultad a la hora de marcar la divisoria entre la legalidad y la constitucionalidad en las controversias trabadas en torno a la interpretación judicial de la legislación configuradora del derecho, no podemos olvidar que si bien en los derechos fundamentales de configuración legal opera intensamente el legislador en cuanto procede a la delimitación de sus contenidos y perfiles concretos, no dejan por ello de ser derechos fundamentales, debiendo consiguientemente el Tribunal Constitucional revisar en vía de amparo si la interpretación de la legalidad se ha llevado a cabo secundum Constitutione y, en particular, si su aplicación ha podido afectar a la integridad del mismo2. Por tanto, con independencia de la variedad de regulaciones existentes y posibles, la tarea del Tribunal debe ser la de determinar cuáles de aquéllas no son constitucionalmente admisibles o, lo que es más habitual por la vía del recurso de amparo -y que no obliga al planteamiento de la autocuestión de inconstitucionalidad3-, qué interpretaciones de la legalidad vigente no son constitucionalmente sostenibles por vulneradoras de los derechos fundamentales en juego. Es decir, debe fijar más allá de dónde el legislador delimitador del derecho o el juez interprete de los preceptos legales no puede ir por ser contrario a la Norma Fundamental. De esta forma, el Tribunal Constitucional, aun admitiendo y reconociendo la variedad de regulaciones y de interpretaciones posibles debe establecer los límites infranqueables por la noción de cargo público representativo y su función delimitadora de uno de los derechos fundamentales del art. 23.2 de la Constitución", en Revista de la Cortes Generales, nº 34, 1995, págs. 51 y ss., defiende en cambio una postura contraria y concordante con la expresada por el Tribunal Constitucional. 2 STC 214/98, FJ 3: «Pero, de otro lado, en atención a la función creadora que desempeña la legalidad en la propia delimitación del contenido de estos «derechos de configuración legal», no puede tampoco dejar de reconocerse que a los Jueces y Tribunales integrantes del Poder Judicial debe corresponder, en línea de principio, un cierto margen de apreciación en la resolución de los casos en que estén en juego derechos de esta naturaleza». 3 También denominada por un sector de la doctrina cuestión interna de inconstitucionalidad. Cfr. Joaquín P. Urías Martínez, La cuestión interna de inconstitucionalidad, McGraw-Hill, Madrid, 1996, pág. 4. Asimismo, adopta esta terminología el ATC 239/97. 5 candidatos electos la titularidad de los cargos públicos representativos que ocupaban, lo que evidencia una concepción de la representación política en la que cobra un lugar preeminente la persona del candidato electo -frente al partido político de pertenencia o el órgano político en el que esté integrado- y la relación que liga a éste con los ciudadanos representados8. En consonancia con lo anterior, otros dos pronunciamientos jurisprudenciales -realizados éstos como apoyo para la resolución de casos de renuncia- nos ayudan a comprender que el Tribunal Constitucional deba afirmar de un modo genérico, y no sólo en función de la legislación aplicable al caso, que la efectividad de la renuncia no puede hacerse depender de la aceptación por parte de otro órgano sino que únicamente depende de la voluntad del titular del derecho. El primero de ellos se produce en el fundamento jurídico segundo de la STC 81/94, donde se declara que «los cargos públicos representativos materializan o personifican la efectividad del derecho de los ciudadanos a participar en los asuntos públicos libremente elegidos en elecciones periódicas» y que «en estos casos la relación jurídica liga, pues, al elector o ciudadano y al elegido como representante, sin que en ella tenga juego alguno la Cámara, ámbito o foro». El segundo en la STC 185/93 que, a pesar de ocuparse en esta ocasión de la renuncia a pertenecer al grupo parlamentario del partido político en cuyas lista se concurrió a las elecciones, se apoya en manifestaciones anteriores vertidas a propósito de la renuncia al cargo público representativo, recordando que «este Tribunal ha tenido ya ocasión de pronunciarse sobre los efectos de la renuncia al cargo de concejales, declarando al respecto (ATC 7/1984), que no existe limitación alguna en cuanto a la posibilidad de renuncia en cualquier momento, sin que sea necesario para que surta efectos que la misma sea aceptada por los correspondientes Ayuntamientos, 8 No obstante, ha habido sentencias en las que se ha defendido un concepción distinta de la representación política. Cfr. SSTC 32/85, 75/85 y 31/93. 6 configurándose como una declaración de voluntad que surte efectos automáticos, igual que en los supuestos de fallecimiento o incapacidad»9. Como vemos, no se hace mención a posibles requisitos legales de cada caso. Es más, incluso para el supuesto de renuncia a seguir perteneciendo al grupo político del partido en cuyas listas se concurrió a las elecciones el Constitucional seguirá aplicando idéntica doctrina: «Tal doctrina debe ser ahora reafirmada por este Tribunal, en la medida en que sería contrario al contenido del art. 23.2 de la Constitución, que ha sido interpretado en reiteradas ocasiones por parte de este Tribunal como creador de una vinculación inmediata entre electores y elegidos, que no puede ser condicionada en sus elementos esenciales por la mediación de los partidos políticos por tratarse de un mandato libre (STC 10/1983). Es pues evidente que la Constitución Española protege a los representantes que optan por abandonar un determinado grupo político y que de dicho abandono no puede en forma alguna derivarse la pérdida del mandato representativo (entre otras, SSTC 5/1983, 10/1983, 16/1983 y 20/1983). Pero precisamente porque tal derecho de los representantes se encuentra constitucionalmente protegido, no puede en forma alguna estar sometido a autorización o interposición alguna por parte de ningún grupo político, sino que adquiere plena eficacia desde el momento de su formalización, y habría que considerar vulnerador del art. 23 de la C.E. cualquier intento de ser impedido o sometido a condicionamientos sobre el fondo de esa decisión»10. A la vista de lo anterior, debemos concluir entonces que ninguna configuración legal ni ninguna interpretación judicial puede regular o entender regulado como requisito de validez o perfeccionamiento de la renuncia al cargo público representativo la aceptación por parte de órgano o entidad alguna, pues ello estaría condicionando el libre ejercicio por parte del representante en cuestión de los derechos que tiene constitucionalmente reconocido en el apartado segundo del art. 23 9 STC 185/93, FJ 5. 10 STC 185/93, FJ 5. 7 CE. Así pues, sólo la voluntad11 de la persona a la que pertenece el cargo puede poner fin a la relación representativa que le une a los representados, a los ciudadanos. Ni la Cámara, ni el partido político en cuyas listas haya concurrido a las elecciones pueden, en congruencia, perturbar esa relación condicionando a su visto bueno o aceptación la eficacia de la renuncia presentada, y -volvemos a repetir- ninguna configuración legal ni ninguna interpretación judicial puede soslayar este postulado constitucional. Hasta aquí todo resultaba bastante claro y la doctrina académica no planteaba demasiadas dudas al respecto12. Incluso podía de un modo razonable formularse una teoría general de la renuncia al cargo representativo como la realizada recientemente por el profesor Cano Bueso13. Sin embargo, la STC 214/98 -que a continuación analizaremos- ha venido a trastocar lo que parecía asentado y a dificultar cualquier intento integrador de la jurisprudencia constitucional sobre la renuncia al cargo público representativo. Sentado y fundamentado está que la efectividad de la renuncia no puede hacerse depender de la aceptación por parte de otro órgano. Ahora bien, ¿es constitucionalmente admisible someter la renuncia al cargo público representativo a requisitos formales de presentación y, en consecuencia, igualmente válido establecer distintas configuraciones legales o interpretaciones judiciales de esos requisitos formales según los casos concretos? De nuevo debemos rastrear la jurisprudencia constitucional sobre la materia en busca de respuesta la pregunta planteada. Sabiendo de antemano que las palabras pronunciadas por el Tribunal viene referidas a los supuestos concretos y, por tanto, a la configuración legal aplicable en 11 Sobre los vicios de la voluntad que pueden impedir la correcta formación de la misma, tal y como se alegaba en la STC 81/94, puede verse José María Morales Arroyo, "La renuncia como medio para finalizar el mandato parlamentario", en Parlamento y Justicia Constitucional, (IV Jornadas de la Asociación Española de Letrados de Parlamentos), Aranzadi Editorial, Pamplona, 1997, págs. 285 y 286. 12 Cfr. Cano Bueso, op. cit., págs. 65 y ss. Asimismo José María Morales Arroyo, op. cit., pág. 287 y ss. La Junta Electoral Central no parece en cambio que lo haya tenido tan claro, según se desprende del trabajo de Enrique Arnaldo Alcubilla, "Resoluciones de la Junta Electoral Central en materia de elecciones locales", en Anuario del Gobierno Local 1997, Marcial Pons, 1997. 13 Véase las conclusiones finales al trabajo de Cano Bueso, op. cit., págs. 83 y ss. 10 quepa, por tanto, desistir de la misma. Desde luego, lo que en ningún caso podrá el Tribunal Constitucional es entender que una vez perfeccionada la renuncia es posible desistir de ella, porque esto iría en contra de los más elementales principios de la lógica jurídica19. El desistimiento La finalidad, entonces, de conocer con exactitud en qué momento debemos considerar perfeccionada la renuncia no es otra -en lo que aquí nos interesa- que la de saber si es posible presentar un escrito de desistimiento de la renuncia formulada entre tanto ésta se perfecciona20. Hasta la STC 214/98 daba la impresión por los distintos pronunciamientos del Tribunal Constitucional21 que no era posible el desistimiento, que una vez que el cargo público representativo había decidido renunciar y había presentado su escrito de renuncia no podía retractarse. Pero, ciertamente, el Tribunal lo único que había manifestado era que en los casos planteados -y cada caso tiene su normativa correspondiente dada la configuración legal del derecho que nos ocupa- no cabía el desistimiento. En ningún momento, aunque pudiera parecer lo contrario, el Tribunal Constitucional había afirmado que fuese contrario a la Constitución (o, en concreto, al principio según el cual la efectividad de la renuncia no puede hacerse depender de la 18 Ibídem. 19 Sobre el concepto jurídico de renuncia puede consultarse, por todos, el trabajo de A. Cano Mata, La renuncia a los derechos, Barcelona, 1985. 20 La STC 214/98, FJ 4, señala que «el art. 9.4 ROF sitúa el momento de la renuncia en aquel en el que la misma se hace «efectiva» ante el Pleno, esto es, no cuando se presenta en el Registro de la Corporación Municipal, sino precisamente cuando, registrada en el Ayuntamiento, dicha renuncia es llevada ante el Pleno, siendo ahí, en ese instante, cuando se hace efectiva. Hasta ese momento puede hablarse, si se quiere, de una renuncia en curso o en tramitación, pero la efectividad de la misma, esto es, su eficacia jurídica, se concreta por la normativa vigente en el momento preciso en el que la misma llega al Pleno de dicha Corporación». Que la renuncia no se ha hecho efectiva no puede querer decir otra cosa que no se ha perfeccionado; sólo cuando se haga efectiva ante el Pleno podemos considerar que la renuncia es perfecta y si no se cumple con este trámite o requisito formal no se habrá renunciado al cargo: ¿tiene entonces en este caso carácter recepticio la renuncia a diferencia de la STC 81/94? 11 aceptación por parte de otro órgano) que una vez presentado el escrito de renuncia fuese admisible presentar un ulterior escrito de desistimiento. En consecuencia, la configuración legal de la renuncia al cargo público representativo podía establecer en cualquier momento la posibilidad de desistimiento. Y, de igual modo, la interpretación judicial de la legalidad podía considerar, a la luz de las disposiciones aplicables al caso, que el desistimiento a la renuncia presentada era posible. Siempre y cuando, claro está, la renuncia no se hubiese perfeccionado. Los anteriores pronunciamientos del Tribunal Constitucional no dejaban esto suficientemente claro, pero tras la STC 214/98 sólo entendiéndolo así podemos integrar toda la jurisprudencia constitucional sobre la renuncia a los cargos públicos representativos. Ahora bien, admitiendo la posibilidad de que la configuración legal exija requisitos formales de presentación de la renuncia para que ésta quede perfeccionada -y sólo a partir de ese momento no pueda consecuentemente desistirse de ella, antes sí- ¿es esto lo que ocurría en el «caso Cantoria»22 del que se ocupa la mencionada STC 214/98?, ¿establecía o podía interpretarse que establecía la normativa aplicable al caso un requisito formal de presentación de la renuncia que, sin condicionar a la misma, difería su perfeccionamiento hasta el cumplimiento de dicho requisito, siendo posible entre tanto desistir de la intención de renunciar? Adelantando la respuesta afirmativa que el Tribunal Constitucional dará a estas preguntas, debemos analizar cuáles han sido las razones, los fundamentos jurídicos que han llevado al Tribunal a considerar tal cosa ahora, en este caso, y no en los casos anteriores. Para ello, una comparación entre las distintas normativas reguladoras de la materia en las cuatro ocasiones en las que el Constitucional ha tenido que pronunciarse consideramos que se hace imprescindible: 21 ATC 7/84 y STC 81/94. No ocurrirá lo mismo con la jurisprudencia ordinaria, en la que podemos encontrar opiniones para todos los gustos. Un amplio repertorio de esta última ha sido recopilado por Cano Bueso, op. cit., págs. 71-73. 22 Para conocer los antecedentes puede utilizarse, además de la propia STC 214/98, el trabajo de Cano Bueso, op. cit., págs. 73-78; no en vano el autor pertenece a la Universidad de Almería a la cual el Ayuntamiento de Cantoria encargó un informe jurídico sobre el caso. 12 1.- ATC 7/84: art. 11.6 de la Ley 39/1978, de 17 de julio, de Elecciones Locales: «En caso de fallecimiento, incapacidad o renuncia de un candidato proclamado electo, la vacante será atribuida al candidato de la misma lista a quien corresponda, de acuerdo con lo establecido en el párrafo anterior»23. 2.- STC 185/93: art. 24.1 del Real Decreto 2568/1986, de 28 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales: «Los Grupos Políticos se constituirán mediante escrito dirigido al Presidente y suscrito por todos sus integrantes, que se presentará en la Secretaría General de la Corporación...»; art. 25 del mismo Real Decreto 2568/1986: «De la constitución de los Grupos Políticos y de sus integrantes y portavoces, el Presidente dará cuenta al Pleno...». 3.- STC 81/94: art. 20.4 del Reglamento de la Asamblea Regional de Cantabria: «El Diputado perderá su condición de tal: (4º) Por renuncia expresa del Diputado presentada por escrito ante la Mesa de la Asamblea». 4.- STC 214/98: art. 9.4 del Real Decreto 2568/1986, de 28 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales: «El Concejal, Diputado o miembro de cualquier entidad local perderá su condición de tal por las siguientes causas: (4º) Por renuncia, que deberá hacerse efectiva por escrito ante el Pleno de la Corporación». Poco aportan los dos primeros supuestos salvo la insinuación del carácter automático y sin vuelta a tras de la renuncia al equipararla con el fallecimiento en el primer caso24, y, en el segundo, la interpretación de la expresión «dar cuenta al Pleno» 23 Posteriormente, la L.O. 6/1983 vendría a modificar el párrafo segundo de este art. 11.6 estableciendo un régimen específico para los casos de Concejales de Municipios que tuviesen una población comprendida entre 25 y 250 habitantes: «En caso de fallecimiento, incapacidad o renuncia de un candidato proclamado electo, la vacante será atribuida al candidato siguiente que más votos haya obtenido». 24 Además el art. 182 de la LOREG, de aplicación también en el caso de la STC 214/98, se expresa en similares términos: «En caso de fallecimiento, incapacidad o renuncia de un Concejal, el escaño se atribuirá al candidato o, en su caso, al suplente de la misma lista a quien corresponda, atendiendo a su orden de colación». 15 detrimento de la llevada a cabo por el Tribunal Superior de Justicia no parece que sea la forma ideal de marcar la línea divisoria entre la legalidad y la constitucionalidad, esto es, de evitar que el Constitucional se convierta en una última instancia de recurso de la vía judicial. Es por ello que el Tribunal se ve ahora forzado a recurrir a un principio de razonamiento que olvidó mencionar cuando resolvió el caso de la STC 81/94. Así, en segundo lugar, anulará la resolución impugnada porque la interpretación dada por el Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con ser posible, no es -en palabras del Ministerio Fiscal- la más favorable al ejercicio del derecho fundamental, es decir, «resulta innecesariamente restrictiva en orden a la efectividad del derecho fundamental al mantenimiento en los cargos públicos»28, y por tanto -más adelante reitera el Constitucional- «la interpretación efectuada por el Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, en la medida en que aprecia la absoluta irrevocabilidad del escrito de renuncia desde el momento de su presentación, sin posibilidad alguna de incidencia de cualquier otro escrito presentado por el propio recurrente revocando el anterior, con independencia de que el primero no hubiera sido aún presentado ante el Pleno, implica una restricción enteramente innecesaria y como tal ilegitima a la efectividad del reiterado derecho fundamental, determinando así la vulneración del mismo»29. La interpretación del art. 9.4 ROF por la que aboga el Ministerio Fiscal y que acoge el Tribunal Constitucional es la más favorable al ejercicio del derecho fundamental al mantenimiento en los cargos públicos. Es evidente que con ella el recurrente en amparo (el Concejal que renuncia y luego desiste) vería mejor garantizado su derecho a permanecer en los cargos públicos y cualquier otra interpretación del art. 9.4 ROF -como la realizada por el TSJ de Andalucía- supondría una vulneración del derecho, concreción del anterior, a no ser removido de los mismos si no es por causa y de acuerdo con procedimientos legalmente establecidos. Sin 28 STC 214/98, FJ 4. 29 STC 214/98, FJ 4. 16 embargo, aunque sólo sea como ejercicio meramente reflexivo, debemos preguntarnos qué hay del derecho a acceder en condiciones de igualdad a los cargos y funciones públicas con los requisitos de señalen las leyes. ¿No sería más favorable al ejercicio del derecho a acceder al cargo público representativo la interpretación del art. 9.4 ROF que efectuó el TSJ de Andalucía, pues al no admitir la posibilidad de desistir garantizaría plenamente el derecho del candidato siguiente en la lista a acceder al cargo con los requisitos que señalan las leyes? El TSJ de Andalucía resolvió el recurso contencioso-electoral presentado, entre otros, por la persona a quien correspondía ocupar el cargo que se podía considerar vacante tras la renuncia del Concejal anterior. Difícilmente podía entonces dicho Tribunal realizar una interpretación más favorable al ejercicio de un derecho fundamental que no había provocado el proceso -el derecho a permanecer en el cargo del Concejal renunciante- en perjuicio de la interpretación más favorable al ejercicio de otro derecho fundamental que sí lo había provocado -el derecho a acceder al cargo del candidato suplente-. Podría argumentarse quizás la mayor legitimidad o superior valor del derecho del Concejal renunciante puesto que ha salido elegido en las urnas como representante de los ciudadanos, mientras que el candidato suplente no ha sido expresamente deseado por los electores. Pero, claro está, eso sólo en el caso de que el renunciante no hubiese accedido al cargo por el mismo procedimiento de la sustitución. Sobre todo cuando el Tribunal Constitucional considera que no cabe extraer la existencia de un plus de representatividad ni siquiera a los cabeceras de lista30. Consecuencias políticas de la STC 214/98 Sea como fuere, pudiéndose estar de acuerdo o no con el fallo de la STC 214/98 desde la estricta técnica jurídica, lo cierto es que esta Sentencia tal vez traiga consigo interesantes consecuencias políticas para la omnipresente disciplina de partido. 30 STC 31/93, FJ 3. 17 El profesor Pedro de Vega31 puso ya de relieve en 1985 la existencia histórica de dimisiones en blanco firmadas por los candidatos a cargos públicos representativos como medio más o menos habitual empleado por los partidos políticos para mantener controlados y bajo la disciplina del partido a "sus" cargos electos. De esa forma, cuando un partido político se encontrase incomodo con la actuación de un cargo público perteneciente a sus filas o en cuyas listas hubiese concurrido a las elecciones, podía de una manera expeditiva y limpia prescindir de sus "servicios" y dar entrada en el puesto a una persona más comprometida con las directrices del partido. Expeditiva y limpia puesto que a la luz pública era el cargo en cuestión quien voluntariamente renunciaba, bien fuera por discrepancias con la dirección del Grupo, bien "por motivos personales". Qué duda cabe que con la doctrina derivada de los pronunciamientos anteriores del Tribunal Constitucional, que no parecía permitir la posibilidad de desistimiento, podía resultar muy complicado saber en cada ocasión si la renuncia presentada por un cargo público representativo correspondía efectivamente a su voluntad de renunciar o si, por el contrario, se trataba de la utilización por parte del partido político de la dimisión en blanco firmada de manera previa32. Ahora, en cambio, las cosas son distintas; al menos en todos aquellos supuestos que se hallen bajo la regulación del art. 9.4 ROF: presentada la renuncia por el cargo público es posible la revocación de la misma antes de que se haga efectiva ante el Pleno, con lo cual si en verdad no existía voluntad de renunciar, sino utilización de la dimisión en blanco por el partido, la renuncia no llegará nunca a producirse y perderá, por tanto, todo su sentido aquella exigencia de firmar la dimisión en el momento de ser proclamado candidato electoral. 31 Pedro de Vega, "Significado constitucional de la representación política", en Revista de Estudios Políticos, nº 44, 1985, págs. 40 y ss. Véase también José María Morales Arroyo, "La determinación del periodo de vigencia del estatuto de diputados y senadores", en Revista de las Cortes Generales, nº 19, 1990, págs. 78 y ss. 32 La única vía posible para corregir este fraude era, desde luego, la sugerida por Morales Arroyo, op. cit., págs. 285 y 286, es decir, la de hacer entrar en juego los principios jurídicos sobre los vicios de la voluntad.