crecimiento URBANO Y ACCESO A OPORTUNIDADES, UN DESAFIÓ PARA AMERICA LATINA., Transcripciones de Arquitectura Contemporánea

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Crecimiento urbano y acceso a oportunidades: un desafío para América Latina RESUMEN EJECUTIVO RESUMEN EJECUTIVO Crecimiento urbano y acceso a oportunidades: un desafío para América Latina 5Resumen EjecutivoCrecimiento urbano y acceso a oportunidades: un desafío para América Latina Gráfico 1 Densidad de población de Bogotá, Lima y Ciudad de México en 2010 a/ Ciudad de México: Densidad de población (2010) Latitud Lo ng itu d 19,2ºN 19,3ºN 19,4ºN 19,5ºN 19,6ºN 99,4ºW 99,3ºW 99,2ºW 99,1ºW 99ºW 98,9ºW Lima: Densidad de población (2010) Latitud Lo ng itu d 12,3ºS 12,2ºS 12,1ºS 12ºS 11,9ºS 11,8ºS 77,1ºW 77ºW 76,9ºW 76,8ºW Bogotá: Densidad de población (2010) Latitud Lo ng itu d 4,5ºN 4,6ºN 4,7ºN 4,8ºN 4,9ºN 74,25ºW 74,15ºW 74,05ºW 0 10000 20000 30000 40000 50000 60000 0 10000 20000 30000 40000 50000 60000 0 10000 20000 30000 40000 50000 60000 a/ Los gráficos identifican la densidad por kilómetro cuadrado para 2010 utilizando como fuente la población georreferenciada estimada por Landsat 8 (USGS - NASA, 2010). Para cada ciudad se tomaron como centros las siguientes referencias geográficas: Bogotá (Zona T); Lima (Plaza Mayor); Ciudad de México (Zócalo). El primer círculo alrededor del centro mencionado tiene un radio de 5 km. El segundo tiene un radio de 10 km y a partir de ahí el radio de los círculos subsiguientes aumenta en 10 km. Como referencia geográfica se agregan la latitud y la longitud de cada ciudad en grados. Fuente: elaboración propia a partir de la BEAM (CAF, 2016), Ch et al. (2017) y datos de población de Landsat 8 (USGS - NASA, 2010). 6Resumen EjecutivoCrecimiento urbano y acceso a oportunidades: un desafío para América Latina Alta densidad en las ciudades de América Latina La distinción entre accesibilidad y densidad cobra importancia a partir de la evidencia presentada por el RED 2017. Un hecho estilizado con implicaciones importantes para el debate actual de políticas públicas es que las ciudades de América Latina tienen niveles altos de densidad poblacional, en comparación con aquellas de países desarrollados. Al mismo tiempo, sin embargo, resulta evidente que los niveles de produc- tividad y bienestar de las urbes de la región no alcanzan los de las ciudades norteamericanas o europeas. En ausencia de información comparable para un conjunto amplio de ciudades sobre la extensión urbana, su población y sus niveles de densidad poblacional, el RED 2017 propone una medida de extensión basada en la intensidad de la luz nocturna, capturada a partir de imágenes satelitales. La base de datos resultante, denominada Base de Extensión de Áreas Metropolitanas de CAF (BEAM) se combina con la información de población disponible a nivel de radio censal para calcular la densidad poblacional en las ciudades. El Gráfico 2 documenta la alta densidad relativa de las ciudades latinoamericanas con información para los años 2000 y 2010. Los niveles de densidad en la región casi doblan los de las ciudades europeas y cuadruplican los de las urbes de América del Norte. El Capítulo 2 confirma esta evidencia a partir de fuentes de datos alternativas como el Atlas de Expansión Urbana que elaboran conjuntamente ONU- Habitat, el Instituto Lincoln de Políticas de Suelo y la Universidad de Nueva York. En efecto, aunque los niveles resultantes de densidad difieren, las brechas relativas entre regiones se mantienen. Gráfico 2 Distribución de ciudades de acuerdo a la densidad poblacional por región en 2000 y 2010 a/ D en si d ad 2000 D en si d ad 2010 0 1,5 0,5 1 0 1,5 0,5 1 1 2 3 4 5 6 Logaritmo de la densidad poblacional América del Norte América Latina África subsaharianaSudeste Asiático Europa Occidental a/ El Gráfico reporta la distribución de la densidad para ciudades con más de 100 mil habitantes en las cinco regiones estudiadas. Las líneas punteadas muestran la mediana de cada distribución. Fuente: elaboración propia con datos de la BEAM (CAF, 2016) y Ch et al. (2017). 7Resumen EjecutivoCrecimiento urbano y acceso a oportunidades: un desafío para América Latina Otro hecho que destaca el Gráfico 2 (ver p. 6), es que la concentración de la población se redujo durante la década pasada en todas las regiones analizadas. Este hecho es consistente con la observación de que el proceso secular de desarrollo económico lleva a los hogares a demandar más espacio habitacio- nal y a utilizar el automóvil en mayor proporción: las familias quieren vivir en casas más grandes, sobre todo si esto no significa grandes sacrificios en términos de desplazamiento. En América Latina, por ejemplo, un aumento del 10% en los ingresos del hogar se asocia a un incremento del 2% en el tamaño de la vivienda –en metros cuadrados–. A su vez, los cambios tecnológicos que abaratan la infraestruc- tura de movilidad y el uso de los vehículos privados profundizan los procesos de expansión del tamaño de las ciudades. La política pública debe, por lo tanto, proponer mecanismos para transformar estos procesos en una mayor accesibilidad para todos, en lugar de tratar de frenar el crecimiento natural de la huella urbana. Gráfico 3 Extensión urbana de Bogotá, Lima, París y Chicago en 2000 y 2010 a/ Chicago: Extensión (2000 y 2010) Latitud Lo ng itu d 41,5ºN 42ºN 42,5ºN 43ºN 88,5ºW 88ºW 87,5ºW París: Extensión (2000 y 2010) Latitud Lo ng itu d 48,6ºN 48,8ºN 49ºN 49,2ºN 2ºE 2,5ºE Lo ng itu d Lima: Extensión (2000 y 2010) Latitud 76,7ºW 12,3ºS 12,2ºS 12,1ºS 12ºS 11,9ºS 11,8ºS 77,1ºW 77ºW 76,9ºW 76,8ºW Bogotá: Extensión (2000 y 2010) Latitud Lo ng itu d 4,5ºN 4,6ºN 4,7ºN 4,8ºN 4,9ºN 74,25ºW 74,15ºW 74,05ºW 2000 2010 a/ Los gráficos identifican los límites de la extensión urbana para 2000 (en gris) y 2010 (en rojo). Para cada ciudad se tomó como centro las siguientes referencias geográficas: Bogotá (Zona T); Lima (Plaza Mayor); París (Notre Dame); Chicago (Cloud Gate). El primer círculo alrededor del centro mencionado tiene un radio de 5 km. El segundo tiene un radio de 10 km y a partir de ahí el radio de los círculos subsiguientes aumenta en 10 km. Como referencia geográfica se agregan la latitud y la longitud de cada ciudad en grados. Fuente: elaboración propia a partir de la BEAM (CAF, 2016) y Ch et al. (2017). 10Resumen EjecutivoCrecimiento urbano y acceso a oportunidades: un desafío para América Latina fundamental para lograr el objetivo de accesibilidad. En efecto, la movilidad determina tanto el tamaño de las economías de aglomeración como la magnitud de los costos de congestión. Por un lado, las di- ficultades de movilidad impiden que las personas accedan a los mejores empleos disponibles y que las firmas contraten la mano de obra más preparada, disminuyendo así la productividad de toda la ciudad. Por el otro, la movilidad deficiente es una de las principales causas de los costos de congestión, inclu- yendo el tráfico vehicular, la contaminación del medio ambiente, los accidentes viales y otros fenómenos que afectan negativamente el bienestar de la población. Uno de los determinantes más importantes de la accesibilidad urbana es la infraestructura de movili- dad, que abarca no solo la infraestructura asociada al transporte motorizado (público y privado) sino también la de medios alternativos como la bicicleta o los desplazamientos a pie. De hecho, el Capítulo 3 documenta la relevancia del transporte público y de los desplazamientos a pie en la región. El 39% de los latinoamericanos se desplaza desde su residencia hacia su lugar de trabajo en transporte público, 22% en trasporte privado y 26% a pie. Esto se compara con valores respectivos de 23%, 54% y 11% en Europa, mientras que el 90% de los traslados desde la casa hasta el trabajo en Estados Unidos se realiza en automóvil privado. Al mismo tiempo, la evidencia muestra que la infraestructura de movilidad existente en la región es es- casa e inadecuada en comparación con lo observado en ciudades de países desarrollados. Este es el caso particularmente de los medios alternativos al transporte motorizado privado. Además, la limitada infraestructura se usa de manera ineficiente e inequitativa, debido a que se suele asignar poco espacio a aceras o carriles exclusivos para el transporte público, a pesar de que estas formas de movilidad son la alternativa más frecuente entre la población de menor ingreso. Las altas tasas de inseguridad vial que presenta América Latina (incluso controlando por nivel de desarrollo) indican que la mejora de la infraes- tructura es una necesidad apremiante. A pesar de que la extensión de las ciudades latinoamericanas es menor que la de las ciudades de países desarrollados (ver Gráfico 3, p. 7), debido a la mala infraestructura de movilidad, los tiempos de traslado son excesivamente altos. Según la ECAF 2016, el latinoamericano promedio tarda 40 minutos desde su casa hasta su lugar de trabajo (sin contar el tiempo de retorno). En ciudades como San Pablo, Bogotá, Ciudad de México y Lima una cuarta parte de la población emplea por lo menos una hora al día para llegar a su trabajo. Por otro lado, distintas formas de movilizarse al interior de las urbes tienen consecuencias diferentes en términos de la magnitud y la gravedad de los costos de congestión asociados, lo que conlleva con- secuencias distributivas. En particular, los vehículos privados (automóviles y motocicletas) producen las mayores externalidades negativas asociadas al tráfico vehicular, a la contaminación ambiental y a la incidencia de accidentes de tránsito. Al mismo tiempo, este modo de transporte es utilizado en mayor medida por grupos socioeconómicos de mayor ingreso (en el caso del automóvil). En este sentido, el RED 2017 enfatiza que la política pública debe crear mecanismos para que, quienes con su comporta- miento imponen costos sobre la sociedad, los compensen pagando en proporción al daño que causan. Los costos que el uso de transporte privado motorizado impone a terceros es preocupante a la luz del uso creciente de este modo de transporte. Mientras que desde finales de la década pasada la población urbana en América Latina ha aumentado en alrededor de 10%, en el mismo periodo la flota de automó- viles ha crecido más de 40% y la de motocicletas casi se triplicó. Esta tendencia tenderá a reforzarse con el incremento secular del ingreso promedio de las ciudades, pues conforme aumenta su ingreso las familias tienden a utilizar más el automóvil, en parte porque este sigue siendo el modo de transporte más rápido en la mayoría de las ciudades latinoamericanas. 11Resumen EjecutivoCrecimiento urbano y acceso a oportunidades: un desafío para América Latina El Capítulo 3 discute un conjunto extenso de políticas que comparte en objetivo mejorar la accesibili- dad urbana mediante la reducción de los costos de congestión de las ciudades, regulando el uso de vehículos privados y fomentando el del transporte público. El Capítulo aboga por un enfoque de política pública que haga a los usuarios de automóviles y motocicletas responsables por los costos sociales que producen sus desplazamientos. Para ello existen dos tipos de instrumentos regulatorios. Por un lado están las iniciativas que buscan emparejar el costo privado de uso del automóvil a su costo social, como los impuestos a la circulación en zonas y horarios de alto tráfico. Por el otro están los esfuerzos por restringir el uso de vehículos en ciertos días y horas, de acuerdo, por ejemplo, al número de la pla- ca. El Capítulo 3 discute las experiencias internacionales y latinoamericanas a este respecto y muestra que la efectividad de estas políticas varía de acuerdo con su diseño e implementación. Por ejemplo, las políticas de restricción de circulación suelen ser contraproducentes por que incentivan el aumento del parque vehicular. En todo caso, el éxito de las iniciativas de regulación del transporte privado motorizado no es in- dependiente de la cobertura del transporte público, así como de la calidad del servicio prestado. Lamentablemente, el transporte público de las ciudades de América Latina enfrenta retos importantes tanto en cobertura como en calidad. La cobertura es insuficiente: según la ECAF 2016, 1 de cada 5 la- tinoamericanos no puede acceder a ningún medio de transporte público formal a menos de 10 minutos de su vivienda. Si bien la oferta de transporte informal cubre algunas de las deficiencias de cobertura, alrededor del 15% de los habitantes de asentamientos informales en la región carece de acceso a cual- quier tipo de transporte público (formal o informal). Las restricciones de cobertura no solo están dadas por la lejanía del sistema de transporte público a las distintas zonas residenciales, sino también por la prevalencia de tarifas elevadas, en relación al ingreso de los hogares más pobres de la región. En efecto, las deficiencias del transporte público afectan más a estos hogares porque son los que más dependen de este servicio para acceder a las oportunidades que las ciudades ofrecen. Gráfico 4 Nivel de insatisfacción con el transporte público para 11 ciudades de América Latina a/ b/ Porcentaje 0 5 10 15 20 25 30 35 40 45 Bogotá Ciudad de Panamá Lima Montevideo San Pablo La Paz Caracas Quito Ciudad de México Buenos Aires Fortaleza 8,4 10,8 12,8 13,8 23,5 25,2 25,9 27,2 29,9 34,4 38,2 a/ El Gráfico se basa en la siguiente pregunta: “En la escala del 1 al 10 donde 1 es “nada satisfecho” y 10 es “totalmente satisfecho”, ¿qué tan satisfecho está usted con el transporte público de su ciudad?”. La medida de “persona insatisfecha” se construye a partir de quienes respondieron menor o igual a 3 en dicha pregunta. b/ La muestra excluye hogares en asentamientos informales. Fuente: elaboración propia con datos de ECAF 2016 (CAF, 2016). 12Resumen EjecutivoCrecimiento urbano y acceso a oportunidades: un desafío para América Latina En cuanto a la calidad, la ECAF 2016 sugiere que 1 de cada 4 latinoamericanos, en promedio, se en- cuentra insatisfecho con el servicio de transporte público, ya sea por su baja frecuencia, por la alta duración de los viajes, o por la inseguridad de los vehículos que prestan el servicio. El Gráfico 4 (ver p. 13) muestra, sin embargo, que este promedio encierra una variación importante al interior de la región. Mientras casi el 40% de los bogotanos está insatisfecho con el transporte público de la ciudad, solo el 10% de los habitantes de Buenos Aires piensa lo mismo del transporte público porteño. Aunque la ampliación de la cobertura y la mejora de la calidad del transporte público son prioritarias en América Latina, muchas veces estos dos objetivos pueden ser contrapuestos. Por ejemplo, si bien establecer tarifas bajas de transporte público puede aumentar su utilización (aunque en la práctica este incremento es limitado) esta estrategia también puede atentar contra la calidad del sistema.  Rigidez y baja asequibilidad en los mercados de vivienda Otro elemento muy importante para acceder a las oportunidades que brinda una ciudad es el lugar de residencia de las personas vis a vis la localización del empleo, de los servicios básicos, de las ameni- dades y de otras personas en la ciudad. En este sentido, el Capítulo 4 argumenta que el buen funciona- miento del mercado inmobiliario es fundamental para el acceso a una vivienda de calidad. Sin embargo, la evidencia reportada por el capítulo sugiere que los mercados inmobiliarios de América Latina pre- sentan una serie de problemas estructurales que limitan la capacidad de las ciudades de la región para explotar completamente los beneficios de la aglomeración. Uno de ellos tiene que ver con la relativamente mala calidad de las viviendas que habitan los hogares latinoamericanos. Los déficits habitacionales de la región se manifiestan, por ejemplo, en un acceso limitado a servicios públicos, especialmente agua y alcantarillado. Otro problema de primer orden es la baja asequibilidad de la vivienda, que se explica por los elevados precios (de compra o alquiler) en comparación con los bajos ingresos, así como por la escasa disponibilidad de crédito hipotecario. El Gráfico 5 (ver p. 13) muestra el número de salarios mensuales que, en promedio, son necesarios para pagar el valor de un metro cuadrado de vivienda en algunas ciudades de América Latina. Según este indicador, Ciudad de México es la ciudad latinoamericana menos asequible. En ella se precisan cinco meses de salario promedio para adquirir un metro cuadrado de la vivienda mediana. Por su parte, en la mayoría de las otras ciudades hacen falta entre dos y tres meses de salario. En ausencia de fuentes de financiamiento de amplia cobertura y bajo costo, el acceso a la vivienda se ve severamente limitado, sobre todo para los hogares de ingresos medios y bajos. Esto, a su vez, incentiva a los desarrolladores a construir solamente unidades para las cuales existe demanda, con lo cual la oferta de vivienda para sectores vulnerables se ve restringida, fomentando la búsqueda de soluciones informales. De hecho, un tercer problema de los mercados inmobiliarios de la región es su dualidad. Por un lado, existe un mercado formal que atiende a los sectores más pudientes de la población. Por el otro, el mercado informal facilita el acceso de sectores más pobres, que en promedio acceden a unidades de baja calidad. La flexibilidad de la oferta de vivienda determina la estructura interna de una ciudad. Esto sucede porque, a medida que las economías de aglomeración hacen que aumente la produc- 15Resumen EjecutivoCrecimiento urbano y acceso a oportunidades: un desafío para América Latina Cuarto, el objetivo de política es garantizar el acceso a vivienda de calidad, no necesariamente la pro- piedad de la misma. Por esta razón, el buen funcionamiento de los mercados de alquiler, tradicional- mente relegados a un segundo plano en América Latina, juega un papel fundamental para la consecu- ción del objetivo último de accesibilidad. En ese sentido, es necesario racionalizar las regulaciones al alquiler, promover un marco legal que ampare en igual medida a arrendatarios y arrendadores, y evitar los controles de precios. La necesidad de coordinar políticas a nivel metropolitano Más allá de la calidad técnica de muchas de las políticas discutidas a lo largo del RED 2017, que com- parten el objetivo de mejorar la accesibilidad en las ciudades de América Latina, el Capítulo 5 argumenta que el éxito de las intervenciones en áreas como el uso del suelo, la movilidad y el mercado de vivienda depende en gran medida de la gobernanza metropolitana. Las ciudades deben contar con arreglos institucionales que permitan la formulación e implementación de políticas de manera eficiente y eficaz, mediante procesos de toma de decisiones transparentes y participativos, y por lo tanto legítimos. Esto es importante porque en la formulación e implementación de políticas usualmente intervienen instituciones de diferentes niveles de gobierno, el sector privado y la sociedad civil. Además, los límites administrativos de una ciudad rara vez coinciden con las dinámicas económicas y sociales que en ella se desarrollan, por lo que es necesario contar con mecanismos de coordinación de políticas a nivel metropolitano. En ausencia de mecanismos de coordinación la efectividad de las políticas se verá limitada y las deci- siones de los distintos gobiernos locales en términos de uso del suelo, transporte y vivienda genera- rán externalidades sobre los habitantes de municipios aledaños, afectando su bienestar. Las redes de transporte, por ejemplo, frecuentemente trascienden los límites administrativos de un municipio, por los que la coordinación metropolitana es necesaria para mejorar la movilidad (y por lo tanto la accesibilidad) de los habitantes de todos los municipios que comparten una misma red de transporte. Revisando la escasa evidencia existente y apoyándose en estudios de caso paradigmáticos, el Capítulo 5 argumenta que, más allá de la existencia de acuerdos formales de cooperación, el éxito de los arreglos institucionales metropolitanos depende de tres pilares fundamentales: la complejidad de la coordina- ción y la capacidad institucional de los entes involucrados, la disponibilidad de recursos humanos y financieros, y la legitimidad política de los entes de coordinación metropolitanos y sus decisiones. En particular, los mecanismos de credibilidad y legitimidad son importantes para lograr esquemas de go- bernanza sostenibles, dada la segregación económica y la alta incidencia de asentamientos informales que se observa en varias de las ciudades de América Latina, y que explican en parte la desconfianza mutua entre los ciudadanos y los gobiernos municipales. Además, la participación ciudadana puede ser una herramienta eficaz de control de la gestión municipal. La región tiene en promedio una gobernanza metropolitana débil por falta de capacidades, recursos y legitimidad política. De hecho, el Gráfico 6 (ver p. 16) muestra que, en comparación con los países de la OCDE, América Latina tiene una prevalencia baja de organismos de gobierno metropolitano, tanto formales como informales. La mitad de las áreas metropolitanas latinoamericanas no cuenta con ningún mecanismo de coordinación, y solo 1 de cada 5 ciudades tiene algún esquema formal. 16Resumen EjecutivoCrecimiento urbano y acceso a oportunidades: un desafío para América Latina Gráfico 6 Organismos de gobierno metropolitano para América Latina y países de la OCDE No tiene 50%Formal 30% Informal 20% No tiene 31% Formal 33% Informal 36% Países OCDEb/ América Latinaa/ a/ Para América Latina, la conformación de organismos de gobernanza del área metropolitana puede dividirse en: formal, cuando el esquema de gobernanza se define mediante un acuerdo escrito de las partes; e informal, cuando se constituye a través de una autoridad ad hoc. b/ Para los países de la OCDE, los órganos de gobierno metropolitano con facultades de regulación con base en arreglos de coordinación flexibles son considerados informales. Fuente: elaboración propia a partir de Lanfranchi y Bidart (2016) y OCDE (2015). Existen varios obstáculos a la creación de mecanismos de coordinación metropolitana. Estos tienen que ver con la factibilidad de las instituciones supramunicipales, con la heterogeneidad de intereses de los distintos gobiernos locales y con factores de economía política. En cuanto al primero, la estructura del gobierno nacional hace más o menos factible la creación de cuerpos de gobernanza metropolitana. Por ejemplo, en gobiernos federales como el de Brasil, la implementación de mecanismos de coordinación entre municipios presenta menos obstáculos que en gobiernos centralistas. En cuanto a la heterogeneidad de intereses, las diferencias entre gobiernos locales en tamaño, en ca- pacidades administrativas y en disponibilidad de recursos hace que, algunas veces, los gobiernos de mayores capacidades se rehúsen a financiar proyectos que benefician a los habitantes de sus pares más chicos. También puede ocurrir lo contrario: los gobiernos locales chicos a veces temen perder au- tonomía si coordinan con sus pares más acaudalados. Finalmente, los incentivos personales de los gobernantes hacen que, muchas veces, las políticas im- plementadas en el contexto urbano disten de las que maximizan la accesibilidad de la población. Por ejemplo, a veces los políticos prefieren realizar proyectos visibles y de horizonte corto, que les den rédi- tos electorales. Aunque puedan ser mejores desde el punto de vista del bienestar social, las inversiones de largo plazo que superen el periodo de gobierno local no generan retornos políticos tan altos. Esto sugiere la necesidad de desarrollar instituciones y procesos sólidos de monitoreo y evaluación. Así, se requiere de fortalecimiento institucional y de capacidades estatales a nivel metropolitano para coordinar más y mejores políticas y llevar a las ciudades latinoamericanas a un nuevo equilibrio, donde predominen las ventajas de la aglomeración y así lograr ciudades más productivas y con mayores nive- les de bienestar para sus habitantes. En síntesis, ciudades con una mayor accesibilidad. 17Resumen EjecutivoCrecimiento urbano y acceso a oportunidades: un desafío para América Latina Referencias bibliográficas CAF (2016). Encuesta sobre acceso, calidad y satisfacción con los servicios públicos en América Latina. Datos disponibles en: https://www.caf.com/es/temas/i/investigacion-para-el-desarrollo/encuesta-caf/ Ch, R., Martín, D. y Vargas, J. F. (2017). Urban Sprawl using Nighttime Lights. CAF. Documento inédito. Lanfranchi, G. y Bidart, M. (2016). Gobernanza metropolitana en América Latina y el Caribe. CIPPEC. Documento de trabajo Nº 151. OCDE (Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico) (2015). Governing the City. París: OCDE. DOI: http://dx.doi.org/10.1787/9789264226500-en USGS – NASA (Servicio Geológico de los Estados Unidos - Administración Nacional de la Aeronáutica y del Espacio, USGS – NASA por sus siglas en inglés) (2010). Landsat 8. Datos descargados en enero de 2017. Disponibles en: https://earthexplorer.usgs.gov/