Actos Administrativos: Concepto, Características y Clasificación, Apuntes de Derecho Administrativo

¡Descarga Actos Administrativos: Concepto, Características y Clasificación y más Apuntes en PDF de Derecho Administrativo solo en Docsity! TEMA 7: LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS Los actos administrativos: concepto Está generalizando en la doctrina española caracterizar al acto administrativo como la declaración de voluntad, de juicio, de conocimiento o de deseo realizada por la Administración en ejercicio de una potestad administrativa distinta de la potestad reglamentaria. De esta definición se desprende unas características que conviene destacar: En primer lugar, la declaración debe proceder de una Administración, en relación con lo cual ha de recordarse que existe una pluralidad de Administraciones territoriales y, además, un amplio conjunto de entes institucionales a ellas adscritos, si bien no todos disponen de la misma personalidad y, por tanto, no todos son calificables como Administraciones, ni siempre actúan con arreglo al Derecho Administrativo. De ahí, en tales casos, sus actos no sean calificables como actos administrativos. Tampoco son actos administrativos los actos dictados por órganos judiciales o legislativos, por ejemplo, una sanción disciplinaria que impone la mesa del Congreso de los diputados a un letrado de las Cortes. En segundo lugar, todo acto administrativo supone una declaración intelectual, quedando excluidas del concepto lo que son meras actuaciones o actividades puramente materiales. Normalmente la declaración será expresa. La declaración puede ser: De voluntad: así, normalmente en las decisiones finales o resoluciones de los procedimientos. De juicio: actos consultivos o informes y actos de fiscalización. De deseo: propuestas o peticiones de un órgano administrativo a otro. De conocimiento: por ejemplo, actos certificantes. En tercer lugar, la declaración en que consiste el acto administrativo es el resultado o fruto del ejercicio de una potestad administrativa. Por eso mismo, el acto administrativo, a diferencia del negocio jurídico-privado, es un acto esencialmente típico o nominado que no trae causa del principio de autonomía de la voluntad de la Administración, ya que ésta no dispone de autonomía equivalente dada su vinculación plena y directa a la ley. Además es un acto unilateral. Por último, debe tenerse en cuenta la diferencia existente entre reglamento y acto: El acto administrativo resulta de enorme amplitud, por lo que lo más conveniente y acertado es adoptar un concepto más estricto, a fin de restringir la calificación de acto administrativo a aquéllas actuaciones o decisiones de la Administración dirigidas a a producción de efectos jurídicos precisos que aseguren la estabilidad de las relaciones jurídico-administrativas. El acto administrativo queda caracterizado por las siguientes notas: En primer lugar, y sobre todo por su carácter “regulador” (o vinculante, que es la nota definitoria más importante), queriéndose con ello significar que el acto administrativo se dirige precisamente a la producción o al establecimiento de una consecuencia jurídica; consecuencia que consistirá en la creación, la modificación o la extinción de un derecho o un deber, o en la declaración vinculante, o dado que se admite la existencia de actos administrativos reales, en la determinación de la condición jurídica de una cosa. Por consiguiente, para que una actuación de la Administración sea calificable como acto administrativo, la misma deberá dirigirse a la creación, modificación o extinción de una determinada relación jurídica, y, en su caso, a la declaración de un derecho respecto de una persona, cosa o actuación. Todo esto determinada que, por no tener carácter “regulador, no deberían considerarse actos administrativos las certificaciones y otras manifestaciones de conocimiento de la Administración, ni las comunicaciones, informes, opiniones, recomendaciones y advertencias. En segundo lugar, para que la decisión administrativa de carácter regulador sea calificable como acto administrativo, es preciso que produzca efectos externos, frente a terceros, fuera o más allá de la Administración que lo dicta: incluso, más allá de ls posibles relaciones interadministrativas producidas en el seno de un procedimiento. De este modo, no serían actos administrativos las instrucciones y órdenes de servicio, o las aprobaciones, los informes vinculantes u otras declaraciones o actos de tutela que, siendo necesarias en un procedimiento, sólo producen efectos externos a través de la resolución final del procedimiento a la que sirven de presupuesto. En tercer lugar, también en esta concepción más estricta el acto debe proceder de una Administración Pública, lo que determina las exclusiones señaladas (no son actos administrativos aquellas actuaciones que, aun siendo material o funcionalmente calificables como administrativas, no proceden de la Administración propiamente dicha, y ello aun cuando las mismas puedan estar sujetos al control de la jurisdicción contencioso-administrativa; ni tampoco pueden serlo los actos adoptados por sujetos privados, aunque igualmente pueden ser objeto de control). Se subraya que el requisito de que proceda de un órgano de la Administración Pública evidencia, ante todo, su carácter unilateral. En cuarto lugar, el acto administrativo se dicta en el ejercicio de una potestad administrativa, razón por la cuylno pueden ser considerados como tales las actuaciones de la Administración sometidas al Derecho privado. Y en quinto lugar, el acto administrativo es manifestación de la aplicación del Derecho, sin que innove el ordenamiento jurídico. Por eso mismo, ella acto es consecuencia del ejercicio de una potestad administrativa distinta de la potestad reglamentaria, ya que no supone una alteración del Derecho objetivo. Como se ha podido comprobar, la diferencia sustancial entre la concepción amplia y la restringida de ato administrativo radica en el carácter “regulador” que ésta última le asigna. En esta nota radica, en efecto, que determinadas actuaciones administrativas entren o no en la categoría de acto administrativo, con las consiguientes consecuencias jurídicas que de ello derivan. Elementos: subjetivos, objetivos, teológicos y formales De acuerdo con la caracterización o conceptualización amplia de acto administrativo que se ha expuesto, en todo acto se pueden distinguir una serie de elementos subjetivos, objetivos y formales que se configuran como requisitos de validez del mismo. 1. Subjetivos El acto administrativo sólo puede provenir de una Administración Pública. Más en concreto, como quiera que la Administración-persona jurídica actúa a través de órganos, el acto habrá de ser dictado por el órgano competente que tenga atribuido por ley el ejercicio de la correspondiente potestad. 2. Objetivos Para que el acto pueda y deba ser dictado por la Administración, deben aislarse lo que son los presupuestos de hecho previstos por la norma, a los que se vincula una cierta consecuencia jurídica. Algunos de esos hechos pueden consistir en una mera situación material perfectamente objetiva (por ejemplo, el requisito de titulación académica para ser nombrado funcionario), pero, en otros casos, el presupuesto puede referirse a una situación mas compleja, que exige determinadas valoraciones (la existencia de ruina en un edificio; la urgencia para acordar una expropiación urgente…). En todo caso, los presupuestos de hecho son controlables por los jueces y tribunales contencioso-administrativo (trata del llamado centro de los hechos determinantes), ya que del cumplimiento del presupuesto depende que la potestad se haya ejercitado correctamente y que, por tanto, el acto se ajuste a Derecho. Distinto del presupuesto de hecho es el fin público que la norma asigna a la potestad como un objeto a perseguir con su ejercicio. De ahí que un ejercicio de la potestad desviado del fin (y ello aunque formalmente parezca ajustado a la ley) determine la ilegalidad del acto y pueda ser anulado, como establecen los ART. 48.1 LPAC y 70.2 LJCA. Por otra parte, más allá de que no sea preciso dar entrada al concepto de causa para explicar esa adecuaron de todo acto al fin que lo justifica, la cuestión más importante por relación al contenido del acto es si a ala declaración se le pueden añadir las llamadas determinaciones accesorias de la voluntad; es decir, si el acto administrativo puede quedar sujeto a condición, modo o término. 3. Teológicos El acto, para ser válido, debe ser adecuado al fin para que se dicta (y por el que se ejercita una potestad). El uso de la potestad tiene que ser para el fin que ésta está prevista (si no, desviación de poder) La clasificación como favorables (o declarativas de derechos) queda referida a aquellos actos que amplían la esfera jurídica de las personas (licencias, autorizaciones, aprobaciones, admisiones, concesiones, subvenciones, nombramientos). Lo mas destacables es que éstos actos sólo en casos tasados pueden ser revocados, siempre con arreglo a los requisitos de los ART. 106 y 107. Y además, sólo los actos favorables pueden ser retroactivos, tal como resulta de lo dispuesto en el ART. 39.3 LPAC. Por el contrario, los actos de gravamen son limitativos de la esfera jurídica de las personas (multas, órdenes y cierre de actividades) y, a diferencia de los anteriores, pueden ser revocados en cualquier momento, si bien dentro de los límites que marca el ART. 109.1 PLAC. Actos que ponen o no fin a la vía administrativa La distinción que es muy importante, ya que fija el criterio para determinar el recurso administrativo (alzada o reposición) que debe o puede interponerse con carácter previo al recurso contencioso-administrativo frente al acto definitivo y al acto de trámite excepcionalmente impugnable. Fácilmente se comprende que será fundamental saber cuándo el acto pone o no fin a la vía administrativa, pues de ello dependerá el régimen de recursos administrativos previos al contencioso: recurso de alzada si no pone fin; reposición, con carácter potestativo, si pone fin o agota la vía administrativa. Pues bien, el ART. 114 LPAC establece con carácter general, que ponen fin a la vía administrativa: Las resoluciones de los recursos de alzada. Las resoluciones de los procedimientos de impugnación a que se refiere el ART. 112.2 LPAC. Las resoluciones de los órganos administrativos que carezcan de superior jerárquico, salvo que una Ley establezca lo contrario. Los acuerdos, pactos, convenios o contratos que tengan la consideración de finalizados del procedimiento. la resolución de los procedimientos de responsabilidad patrimonial, cualquiera que sea el tipo de relación, público o privada que se derive. La resolución de los procedimientos complementarios en materia sancionadora a los que se refiere el ART. 90.4 LPCA (es decir, los procedimientos que fijen la cuantía destinada a indemnizar los daños o prejuicios causados a las Administraciones por conductas sancionadas, siempre que esa cuantía no hubiese quedado ya determinada en el expediente sancionador). Y las demás resoluciones de órganos administrativos cuando una disposición legal o reglamentaria así lo establezca. En particular, las resoluciones o actos que ponen fin a la vía administrativa según los órganos de los que procedan, queda concretada, para las diversas administraciones públicas, en los siguientes términos: 5. Actos de los órganos de la AGE: A excepción de lo que pueda disponer una ley especial, el ART. 114.2 LPAC enumera los siguientes actos: Actos administrativos de los miembros y órganos del Gobierno Los emanados de los Ministros y los Secretarios de Estado en el ejercicio de las competencias que tienen atribuida los órganos de los que son titulares. Los actos emanados de los órganos directivos con nivel de Director General o superior, en relación con las competencias que tengan atribuidas en materia de personal. Cuando se trate de actos de organismos públicos adscritos a la AGE, la misma disposición establece que ponen fin a la vía administrativa los emanados de los máximos órganos de dirección unipersonales o colegiados, de acuerdo con lo que prevean sus estatutos, salvo que por ley se establezcan otra cosa. pero, además, hay que tener en cuenta que el acto dictado por delegación de un órgano cuyos actos agotan la vía administrativa, también la agotará. 6. Actos de los órganos de las Administraciones Autonómicas Hay que estar a lo dispuesto en las leyes propias de cada Comunidad Autónoma sobre la Administración autonómica, si bien se sigue el mismo criterio que para los actos de la AGE (atendiendo a la posición jerárquica de los diversos órganos). En consecuencia, agotan la vía administrativa los actos del Presidente y del Consejo de Gobierno y, como regla general, los actos de los Consejeros. 7. Actos de las Entidades Locales (Ayuntamientos y Diputaciones Provinciales De acuerdo con lo dispuesto en el ART. 52 LBRL, ponen fin a la vía administrativa los siguientes actos: Los del Pleno del Ayuntamiento y de la Diputación Provincial. Los del Alcalde y Presidente de la Diputación Provincial. Los actos de las Juntas de Gobierno. Los de las autoridades y órganos inferiores cuando resultan por delegación de un órgano cuyos actos pongan fin a la vía administrativa. Los de cualquier otra autoridad cuando así lo establezca una disposición legal Los actos resolutorios de u recurso de alzada. 6. Actos firmes Son los actos a los que no cabe ningún recurso administrativo ni jurisdiccional (con la única excepción del recurso administrativo extraordinario de revisión, en el ART. 125 LPAC). La firmeza de un acto administrativo se produce por el transcurso del plazo para recurrir sin interponer el correspondiente recurso ordinario, de manera que, el acto firme deviene inatacable. 7. Actos que reproducen otros anteriores definitivos y firmes y actos confirmatorios de actos consentidos Los actos que reproducen otros anteriores firmes y los actos confirmatorios de actos consentidos son aquellos frente a s que no cabe recurso contencioso-administrativo por ser en el fondo actos que debieron ser recorridos en su momento y no lo fueron, alcanzando así su firmeza. Se configura, una causa de inadmisión del recurso que responde a la finalidad de impedir que quién no recurrió en tiempo (dejando con ello que el acto alcanzase firmeza) pues reabrir la vía de recurso volviendo a reproducir la misma petición que ya le fue denegada. Así pus, los conceptos de acto definitivo, acto que pone fin a la vía administrativa y acto firme, guardan estrecha relación y son determinantes de los recursos que contra los mismos pueden interponerse. Las interpelaciones son claras: el acto definitivo es recurrible, pero dependerá de que ponga fin o no a la vía administrativa para que proceda el recurso de alzada o el de reposición (potestativo), y sobre todo ello con carácter previo, en su caso, al recurso contencioso-administrativo (la cuestión es de gran importancia, porque los plazos para interponer unos u otros recursos son distintos). Así mismo, el acto definido puede devenir firme si no recurre en plazo o forma.