Actos Reglados y Discrecionales: Concepto, Técnicas de Control y Actos Favorables, Apuntes de Derecho Administrativo

¡Descarga Actos Reglados y Discrecionales: Concepto, Técnicas de Control y Actos Favorables y más Apuntes en PDF de Derecho Administrativo solo en Docsity! 01. El acto administrativo. Clases y elementos Contenidos 1.1 Concepto y clases 2.2 Los actos políticos o de gobierno 3.3 Actos administrativos y potestad discrecional. Actos reglados y actos discrecionales 4.3.1 Discrecionalidad y conceptos jurídicos indeterminados 5.3.2 Las técnicas de control de la discrecionalidad 6.3.3 Actos reglados y actos discrecionales 7.4 Actos que no causan estado, actos firmes o consentidos y actos confirmatorios 8.5 Actos favorables y actos de gravamen 9.5.1 Los actos favorables 10.5.2 Los actos de gravamen 11.6 Actos expresos y actos presuntos por silencio administrativo 12.6.1 La evolución de la regulación del silencio administrativo 13.6.2 Los actos presuntos en la Ley 30/92 14.6.3 La modificación vigente de la Ley 4/1999 15.7 Los elementos del acto administrativo 16.8 El titular del órgano y la competencia 17.9 La causa y los presupuestos de hecho 18.10 Los móviles y la desviación de poder 19.11 El contenido y los elementos accidentales de los actos administrativos 20.12 Los elementos formales 21.12.1 Forma de la declaración Actos que no causan estado, actos firmes o consentidos y actos confirmatorios Desde el punto de vista procesal, y a los efectos de su exclusión del control judicial, es de interés la distinción entre actos que no causan estado, actos firmes o consentidos y actos confirmatorios. Actos que no causan estado. Son aquellos que no expresan de manera definitiva la voluntad de la organización administrativa en que se producen, porque contra los mismos puede y debe interponerse un recurso ante el superior jerárquico del órgano que los dictó, antes de acudir a la vía judicial. No agotan la vía administrativa. En la Administración del Estado, agotan la vía administrativa: 1. Las resoluciones de los recursos de alzada; 2. Las resoluciones dictadas por órganos colegiados o comisiones específicas no sometidas a instrucciones jerárquicas, dictadas en sustitución del recurso de alzada en procedimientos de impugnación, reclamación, conciliación, mediación o arbitraje. 3. Las resoluciones de los órganos administrativos que carezcan de superior jerárquico, salvo que una ley establezca lo contrario. 4. Las demás resoluciones de órganos administrativos cuando una disposición legal o reglamentaria así lo establezca; 5. Los acuerdos, pactos, convenios o contratos que tengan la consideración de finalizadores del procedimiento. En la Administración local causan estado: 1. Los actos del Pleno, Alcaldes o Presidentes y las Comisiones de Gobierno, salvo en los casos excepcionales en que una ley sectorial requiere la aprobación ulterior de la Administración del Estado o de la CCAA, o cuando actúen por delegación de un ente superior. 2. Los actos de autoridades y órganos inferiores, cuando resuelvan por delegación del Alcalde, del Presidente o de otro órgano cuyas resoluciones pongan fin a la vía administrativa. El medio normal de conseguir la recurribilidad de un acto que no causa estado es agotar la vía administrativa, interponiendo contra el mismo el correspondiente recurso de alzada. Según la LRJAP-PAC, basta con interponer un solo recurso de alzada para agotar la vía administrativa y para que el acto cause estado. Actos firmes o consentidos. Son actos que, al margen de que hayan o no causado estado, se consideran manifestaciones indiscutibles de la voluntad de un órgano administrativo porque su recurribilidad resulta vetada por el transcurso de los plazos establecidos para su impugnación sin que la persona legitimada por ello haya interpuesto el correspondiente recurso administrativo o jurisdiccional. A ellos se refiere el art. 28 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, al decir que no se admitirá el recurso contencioso administrativo contra los actos que sean reproducción de otros anteriores que sean definitivos y firmes y los confirmatorios de acuerdos consentidos por no haber sido recurridos en tiempo y forma. En el ajuste del concepto del acto firme el TS exige que el acto sea declaratorio de derechos, y que el interesado haya prestado su consentimiento. El concepto y función del acto consentido no impide la acción de nulidad que, en cualquier tiempo, puede ejercitarse contra los actos nulos de pleno derecho, es decir, el interesado puede reabrir el debate judicial mediante una petición de revisión de oficio, cuya denegación por la administración autora del acto podrá, en su caso, impugnar ante la Jurisdicción Contencioso-Administrativa. Actos reproductorios y confirmatorios. Son aquellos que reiteran, por reproducción o confirmación, otros anteriores firmes y consentidos. Si se prohíbe su impugnación es para evitar que, a través de una nueva petición y su denegación por la Administración, se reabra un debate judicial sobre lo que ya ha sido definitivamente resuelto en vía administrativa o judicial. El acto confirmatorio no debe recoger ninguna novedad respecto del anterior, del que constituye una mera reproducción o simplemente su formal confirmación, debiendo rechazarse la excepción de inadmisibilidad cuando respecto al anterior es diverso: • El órgano, o los recurrentes, • Los objetos sobre que versa con la introducción de un elemento nuevo • Se da disparidad de pretensiones, • Son diversas la “causa petendi”o los fundamentos legales aducidos, • Se produce un cambio en el ordenamiento jurídico aplicable, • O en la situación fáctica en la que se basa. El TS admite el recurso contra: • Los reglamentos y actos de aplicación singularizada y reiterada de éstos. • Los actos de interpretación de otros anteriores que supongan una adaptación a las circunstancias nuevas. • Los actos nulos de pleno derecho siempre impugnables, no obstante el transcurso del tiempo. • Los actos que reiteran o confirman otros que o no han sido notificados o lo fueron de forma defectuosa. Actos favorables y actos de gravamen Por razón de sus contenidos materiales, la clasificación de los actos administrativos de mayor relieve es la que distingue entre los que amplían y los que restringen la esfera jurídica de los particulares. En este sentido pueden ser: actos favorables y actos de gravamen. Los actos favorables Actos favorables o declarativos de derechos son los que amplían la esfera jurídica de los particulares. Son actos fáciles de dictar pero difíciles de anular o revocar. Por ello no necesitan motivación respecto de sus destinatarios ni, en principio, apoyarse en normas con rango de ley. Excepcionalmente pueden ser retroactivos. No pueden ser revocados sino a través de procedimientos formalizados. Como ejemplos de actos favorables están las admisiones, las concesiones, las autorizaciones, las aprobaciones y las dispensas. Los actos de gravamen Los actos de gravamen o restrictivos son aquellos que limitan la libertad o los derechos de los administrados o bien les imponen sanciones. Por ello, el ordenamiento exige para su emisión determinadas garantías a favor de los beneficiados, siendo inexcusable el trámite de audiencia del interesado y la motivación, sin que en ningún caso pueda reconocérseles efecto retroactivo. En lo que atañe a su revocación o anulación, la regla es no oponer a la misma exigencias procedimentales, pero sí un límite material: “que la revocación no constituya dispensa o exención no permitida por las leyes, o sea contraria al principio de igualdad, al interés público o al ordenamiento jurídico” . Entre los actos administrativos de gravamen o restrictivos se incluyen: las órdenes, los actos traslativos de derechos (expropiación forzosa), los actos extintivos, y los actos sancionadores. Actos expresos y actos presuntos por silencio administrativo Por la forma de su exteriorización, los actos administrativos pueden ser expresos o presuntos, en virtud de silencio administrativo. En los actos expresos, la Administración, declara su voluntad dirigida a producir un efecto jurídico. Formalmente, la falta de respuesta, el silencio de la Administración, frente a una petición o recurso no es un acto, sino un hecho jurídico, pues falta la declaración de voluntad dirigida a producir efectos jurídicos, como es propio de los actos expresos. En Derecho Administrativo, se atribuye el silencio de la Administración frente a una petición o recurso el valor de una decisión de significado, unas veces negativo o desestimatorio y otras veces estimatorio o positivo. De aquí que se hable de dos clases de silencio, negativo y positivo, y de actos presuntos positivos y negativos. La evolución de la regulación del silencio administrativo La primera regulación del silencio administrativo configuró el silencio como un acto desestimatorio. Según la Ley de P.A. de 1958, cuando se formulare alguna petición ante la Administración y ésta no notificase su decisión en 3 meses, el interesado podía denunciar la mora, y transcurridos 3 meses desde la denuncia, debía considerar desestimada su petición. Sin embargo, se reconoce al silencio carácter positivo o estimatorio en las relaciones interorgánicas o interadministrativas para los supuestos de autorizaciones y aprobaciones que deban acordarse en el ejercicio de funciones de fiscalización y tutela de los órganos superiores sobre los inferiores. En las relaciones entre la Administración y los particulares sólo se entendía positivo en aquellos casos que así lo estableciera una disposición expresa. Los actos presuntos en la Ley 30/92 La Ley 30/1992 pretendió acabar con la inactividad formal de la Administración con remedios procedimentales y de represalia sobre los funcionarios ante todo silencio o retraso en la resolución de los procedimientos. Reitera la obligación de resolver los procedimientos en forma expresa, en el plazo de 3 meses, y cuyo transcurso sin resolución había de provocar la responsabilidad disciplinaria de los funcionarios y la remoción del puesto de trabajo. Vencido el plazo o su excepcional prórroga, que tampoco podía exceder de otros 3 meses, el silencio tenía carácter positivo o negativo en unas u otras materias según hubiera determinado cada Administración Pública o, en defecto de esa determinación, según la distribución de materias que la propia ley establecía. Para acreditar el silencio, era necesario que el interesado volviera de nuevo al órgano silente y obtuviera de él un certificado (de acto presunto) de que ese silencio se había producido, certificado en el que debían constar los efectos que de ello se derivaban, conminando de nuevo al funcionario a su expedición, bajo amenaza de incurrir en infracción disciplinaria grave. Conseguido ese certificado del acto presunto o acreditado, se podía acceder a los recursos administrativos o judiciales o ejercitar el derecho si se trataba de un acto presunto positivo; pero este beneficioso efecto no está garantizado, pues la Administración podía dar por desconocido el acto presunto positivo, alegando que era nulo de pleno derecho, porque no se daban en él las condiciones esenciales para la correspondiente adquisición de derechos o facultades que en él se reconocían. La presión para que los funcionarios resolvieran en plazo, aun negativamente, las pretensiones de los funcionario hubiera preferido no resolver a resolver precipitadamente o sobre un expediente incompleto, debía luego certificar su propia falta mediante el certificado de acto presunto. Y esto supone reconocerse culpable del retraso, autoinculparse, para que se le sancionase y privase de su puesto de trabajo; por ello, la constitucionalidad de la obligación de expedir este certificado, podría haber sido cuestionada desde el derecho a no confesarse culpable que garantiza el art. 24 CE. La modificación vigente de la Ley 4/1999 La Ley 4/1999, que modifica la Ley 30/1992, ha introducido una nueva regulación del silencio y de los actos presuntos, que parte de la obligación de la Administración de resolver de forma expresa. El plazo máximo es el fijado por la norma reguladora del correspondiente procedimiento que no podrá exceder de 6 meses, salvo que una Ley establezca uno mayor o así venga previsto en la normativa comunitaria europea. Cuando no esté previsto ese plazo máximo, el plazo será de 3 meses. Transcurrido ese plazo sin resolver de forma expresa se origina el acto presunto, de forma que la solicitud puede entenderse estimada o desestimada por silencio administrativo. La regla general en los procedimientos iniciados a instancia del interesado es el silencio positivo. Por excepción se entiende negativo y la pretensión desestimada, en los siguientes casos: • Cuando una norma con rango de ley o norma de Derecho comunitario europeo establezca lo contrario. • En los procedimientos de ejercicio de derecho de petición a que se refiere el art. 29 CE, aquellos cuya estimación tuviera como consecuencia que se transfieran al solicitante o a terceros facultades relativas al dominio público o al servicio público, así como los procedimientos de impugnación de actos y disposiciones, en los que el silencio tendrá efecto desestimatorio. No obstante, cuando el recurso se haya interpuesto contra la desestimación por silencio administrativo de una solicitud por el transcurso del plazo, se entenderá estimado el mismo si, llegado el plazo de resolución, el órgano administrativo competente no dictase resolución expresa sobre el mismo.. En nuestro Derecho, la estimación por silencio administrativo, tiene a todos los efectos la consideración de un acto administrativo finalizador del procedimiento. Por el contrario, la desestimación por silencio administrativo tiene los solos efectos de permitir a los interesados la interposición del recurso administrativo o contencioso-administrativo. Los actos administrativos producidos por silencio administrativo se podrán hacer valer tanto ante la Administración como ante cualquier persona física o jurídica, pública o privada. Los mismos producen efectos desde el vencimiento del plazo máximo en el que debe dictarse y notificarse la resolución expresa sin que la misma se haya producido, y su existencia puede ser acreditada por cualquier medio de prueba admitido en Derecho, incluido el certificado acreditativo del silencio producido que pudiera solicitarse del órgano competente para resolver. Solicitado el certificado, éste deberá emitirse en el plazo máximo de 15 días. Obviamente, en los procedimientos iniciados de oficio, normalmente limitativos de derechos o sancionadores, el escenario es distinto y no se prestan a la técnica del acto presunto positivo, aunque sí a la caducidad. En estos casos, el vencimiento del plazo máximo establecido sin que se haya dictado y notificado resolución expresa no exime a la Administración del cumplimiento de la obligación legal de resolver. Si se trata de procedimientos de los que pudiera derivarse el reconocimiento o, en su caso, la constitución de derechos y otras situaciones jurídicas individualizadas, los interesados que hubieren comparecido podrán entender desestimadas sus pretensiones por silencio administrativo. En los procedimientos en que la Administración ejercite potestades sancionadoras o, en general, de intervención, susceptibles de producir efectos desfavorables o de gravamen, se producirá la caducidad. El art. 26 RD-Ley 2/2011 establece que en los procedimientos iniciados a solicitud del interesado que se citan en el Anexo I, el vencimiento del plazo máximo fijado, en su caso, en ese mismo anexo sin que se haya notificado resolución expresa, legitima a los interesados para entender estimada su solicitud por silencio administrativo, en los términos del art. 43 Ley 30/1992. Los elementos del acto administrativo La doctrina española, clasifica los elementos en: subjetivos, objetivos y formales, y asimismo en elementos esenciales del acto administrativo: El sujeto, el objeto, la voluntad, la causa, el contenido, la forma y elementos accidentales del acto administrativo: El término, la condición y el modo. Por estar más cerca los actos administrativos de los actos jurídicos que de los actos privados, adquieren especial relieve algunos elementos como el fin y la causa. Hay que advertir la importancia que para los actos administrativos tienen los elementos formales, con la exigencia de seguir un procedimiento, de la escritura y la necesidad de la notificación, para que el acto adquiera eficacia. Por el contrario, en los actos privados rige el principio de libertad de forma. El titular del órgano y la competencia El sujeto del que emana la declaración de voluntad en que el acto administrativo consiste es siempre una Administración Pública, pero actúa siempre a través de una persona física, titular de un órgano. Por eso, el elemento subjetivo del acto administrativo comienza por el estudio de los requisitos y condiciones que en este titular deben concurrir. El contenido de la declaración en que los actos consisten, deberá siempre recoger algunos datos que permitan la identificación del acto mismo, como la autoridad que lo dicta, mandato o resolución y la fecha, así como la motivación en los casos que es preceptiva. Por último y de manera fundamental, el acto debe contener la decisión, que deberá ser motivada en los casos que proceda, y expresará, además, los recursos que contra la misma procedan, órgano administrativo o judicial ante el que hubieran de presentarse y plazo para interponerlos, sin perjuicio de que los interesados puedan ejercitar cualquier otro que estimen oportuno”(art. 89.3). La motivación Como requisito de forma, en determinados casos se exige expresar los motivos que lo justifican. La LRJAP-PAC, respecto a la LPA de 1958, ha ampliado los actos necesitados de motivación: • A los actos que limiten derechos subjetivos o intereses legítimos. • Los que resuelvan procedimientos de revisión de oficio de disposiciones o actos administrativos, recursos administrativos, reclamaciones previas a la vía judicial y procedimientos de arbitraje. • Los que se separen del criterio seguido en actuaciones precedentes o del dictamen de órganos consultivos. • Los acuerdos de suspensión de actos, cualquiera que sea el motivo de éstos, así como la adopción de medidas provisionales. • Los acuerdos de aplicación de la tramitación de urgencia o de ampliación de plazos. • Los que se dicten en el ejercicio de potestades discrecionales y • los que deban serlo en virtud de disposición legal o reglamentaria expresa. La motivación consiste en una sucinta referencia de hechos y fundamentos de derecho. Su brevedad no supone que pueda ser cumplida con cualquier formulismo. Ha de ser suficiente para dar razón plena del proceso lógico y jurídico del acto en cuestión, sin que valgan las falsas motivaciones. El Tribunal Supremo, valorando la incidencia de la falta de motivación sobre la validez del acto administrativo, ha señalado que la motivación es tanto para los actos que limitan derechos como para los que los extinguen (siendo inválido si se limita a la invocación del precepto legal sin especificar los hechos determinantes de la decisión). Se entiende que se da la motivación mediante la aceptación e incorporación al texto de la resolución de informes o dictámenes previos. Notificación y publicación de los actos administrativos La comunicación de los actos administrativos a los interesados se realiza por medio de la notificación (comunicación singular a persona o personas determinadas) o de la publicación (comunicación dirigida a un colectivo de personas o singulares pero en paradero desconocido). La doctrina italiana los encuadra dentro de los actos administrativos, sin embargo, para nosotros, más que una clase de actos administrativos son una condición de la eficacia de los actos administrativos. Según el art. 57.2 LRJAPyPAC “la eficacia del acto administrativo quedará demorada cuando así lo exija el contenido del acto o esté supeditada a su notificación, publicación o aprobación superior”. Además, la notificación es una condición “sine qua non” para proceder a la ejecución de un acto administrativo, según el art. 93.2 “el órgano administrativo que ordene un acto de ejecución material de resoluciones estará obligado a notificar al particular interesado la resolución que autorice la actuación administrativa”. Notificación La notificación es una comunicación singular a persona o personas determinadas, mientras que la publicación se dirige a un colectivo de personas o singulares pero en paradero desconocido. La notificación es la técnica más solemne y formalizada de la comunicación porque incluye la actuación mediante la cual ciertos funcionarios atestiguan haber entregado a una persona la copia escrita de un acto. La LRJAPyPAC impone el deber de notificar a los interesados “las resoluciones o actos administrativos que afecten a sus derechos o intereses” para regular después hasta cuatro formas de notificación: la notificación personal, notificación por edictos, la publicación y la publicación-notificación. El plazo para notificar (para dar curso a la notificación) es de 10 días a partir de la fecha en que el acto sea dictado (art. 58), aunque si se tarda más no se produce la nulidad del acto administrativo sino que es una irregularidad no invalidante. La fecha de la notificación es, en todo caso, la de la efectiva recepción por el destinatario. El contenido de la notificación deberá comprender: • El texto íntegro de la resolución, con indicación de si es o no definitivo en la vía administrativa, • La expresión de los recursos que procedan, • Órgano ante el que hubieran de presentarse y, • Plazo para interponerlos, sin perjuicio de que los interesados puedan ejercitar, en su caso, cualquier otro que estimen procedente. Si falta alguno de los extremos anteriores, será una notificación defectuosa, por lo que el acto carecerá de eficacia. Sin embargo, son defectos convalidables ya que las notificaciones que, conteniendo el texto íntegro del acto, omitiesen alguno de los requisitos surtirán efecto a partir de la fecha en que el interesado realice sus actuaciones que supongan el conocimiento del contenido y alcance de la resolución o acto objeto de la notificación, o interponga el recurso procedente” (art. 58). De no producirse la subsanación ni darse el interesado por notificado, el acto incorrectamente notificado no adquiere firmeza, por lo que se mantiene indefinidamente la posibilidad de recurrir contra el mismo. En los procedimientos iniciados a solicitud del interesado, la notificación se hará en el lugar que haya designado el interesado en su solicitud y cuando ello no fuera posible, en cualquier lugar adecuado a tal fin y por cualquier medio. Cuando la notificación se practique en el domicilio del interesado, de no hallarse presente éste en el momento de entregarse la misma, podrá hacerse cargo de ella cualquier persona que se encuentre en el domicilio y haga constar su identidad. Si nadie pudiera hacerse cargo de la notificación, se hará constar en el expediente tal circunstancia, junto con el día y la hora en que se intentó la notificación; este intento se repetirá por una sola vez dentro y en una hora distinta dentro de los 3 días siguientes (art. 59). En cuanto a los medios de notificar se ha pasado de la notificación personal a la admisión de “cualquier medio que permita tener constancia de su recepción por el interesado o su representante, así como de la fecha, la identidad y el contenido del acto notificado” (art. 59). La acreditación de la notificación efectuada se incorporará al expediente. Se permite la notificación utilizando medios telemáticos. El sujeto pasivo de la notificación personal es el propio interesado o su representante. Si éstos rechazan la notificación se hará constar en el expediente, especificándose las circunstancias del intento de notificación y se tendrá por efectuado el trámite siguiéndose con el procedimiento (59.3, mod. por ley de 13/01/99). Lo fundamental es que se acredite fehacientemente la recepción de la notificación por el interesado. El siguiente sistema es el de la notificación por anuncios, “cuando los interesados en un procedimiento sean desconocidos, se ignore el lugar de la notificación o el medio, o bien, intentada la notificación, no se hubiere podido practicar, la notificación se hará por medio de anuncios en el tablón de edictos del Ayuntamiento de su último domicilio y en el BO del Estado, de la CCAA o de la Provincia, según cual sea la Administración de la que proceda el acto a notificar y el ámbito territorial del órgano que los dictó”. Si el último domicilio conocido estaba en el extranjero, se publicará en el tablón de anuncios del Consulado o Sección Consular de la Embajada correspondiente. Publicación Otra forma subsidiaria de la notificación es la publicación que consiste en insertar la resolución en el Boletín Oficial del Estado, de la Comunidad Autónoma o en el de la Provincia, según cual sea la Administración que haya dictado el acto. Respecto a la LPA de 1958, la vigente LRJAP-PAC amplía los casos en que la Administración puede recurrir a la publicación, admitiéndose: 1. Cuando el acto tenga por destinatario a una pluralidad indeterminada de personas o cuando la Administración estime que la notificación efectuada a un solo interesado es insuficiente para garantizar la notificación a todos… … 2. Cuando se trata de actos integrantes de un procedimiento selectivo o de concurrencia competitiva de cualquier tipo… Tanto la notificación como la publicación pueden contener el texto íntegro del acto o una somera indicación del contenido del acto para que después el interesado comparezca en el plazo que se le señale para enterarse de su contenido íntegro y dejar constancia de tal conocimiento. Esa fórmula de comunicación puede emplearla el órgano competente cuando apreciase que la notificación por medio de anuncios o la publicación de un acto lesiona derechos o intereses legítimos. 02. El acto administrativo. Eficacia y ejecutoriedad Contenidos 1.1 La presunción de validez 2.2 La eficacia de los actos administrativos. Demora en la eficacia e irretroactividad 3.3 La ejecutoriedad de los actos administrativos 4.4 La configuración histórica del privilegio de decisión ejecutoria en el Derecho español 5.5 La colaboración judicial en la ejecución de los actos administrativos 6.6 Cuestionamiento constitucional 7.7 Suspensión de efectos del acto administrativo 8.8 Los medios de ejecución forzosa 9.8.1 La ocupación 10.8.2 El apremio sobre el patrimonio 11.8.3 La multa coercitiva 12.8.4 La compulsión sobre las personas 13.9 Límites y control judicial de los actos de ejecución. Su recurribilidad: tercerías de dominio e impugnación contenciosa La presunción de validez El acto administrativo se perfecciona cuando en su producción concurren todos los elementos esenciales, lo que lleva consigo que se la atribuya presunción de validez. Ésta dispensa a la Administración autora del acto de seguir ningún tipo de proceso declarativo si alguien, en cualquiera instancia, pusiera en duda o pretendiera su invalidez, presumiéndose válidos mientras su nulidad no hay sido declarada administrativa o judicialmente. Según el art. 57.1 LRJAPyPAC “los actos de la Administración serán válidos y producirán efecto desde la fecha en que se dicten, salvo que en ellos se disponga otra cosa”. El Tribunal Supremo denomina esta cualidad “presunción de validez”, “presunción de legalidad”, “presunción de legitimidad” (la actividad de la Administración se ajusta por principio a Derecho) y reserva el término “ejecutividad” para identificarlo con el de ejecutoriedad. La presunción de validez cubre los actos definitivos pero no toda la actividad probatoria previa a éstos y que se refleja en el expediente administrativo. Dentro de los actos internos del expediente, actos no definitivos, la presunción de validez tiende a extenderse a los acuerdos o propuestas de organismos técnicos como los Tribunales de concursos y oposiciones. No así a los informes técnicos de órganos administrativos. La presunción de validez o ejecutividad de los actos jurídicos privados se establece así en el Derecho positivo con referencia a los actos de los simples particulares, produciendo los efectos jurídicos pretendidos por sus autores, entre ellos y ante los registros públicos, como en la regulación de las organizaciones, ya sean comunidades de propietarios, sociedades o asociaciones (presumir válido y ejecutivo el acuerdo de la organización imponiendo sobre el disidente la carga de recurrir en plazos perentorios). La Ley de Propiedad Horizontal también reconoce carácter de ejecutoria al acuerdo de la Junta de propietarios contra los morosos en el pago de las cuotas. Pero lo que diferencia los actos administrativos en relación con los privados en el Derecho español es que el acto administrativo está La colaboración judicial en la ejecución de los actos administrativos En el Derecho español puede afirmarse que el sistema judicial penal demostró pronto su absoluta inoperancia tanto para la protección del ordenamiento legal y reglamentario de la Administración como de los actos dictados en su aplicación. La falta de operatividad del sistema penal represivo no ha supuesto que la ejecución judicial sin carácter represor se haya marginado de la ejecución de los actos administrativos. Se utilizó a los jueces como instrumento de la ejecución de los actos de la Administración, sin que en dicho proceso existiera realmente ningún control previo sobre la regularidad de los actos administrativos, que los Juzgados llevaban a ejecución como si de sentencias firmes se tratase. Esta posibilidad está todavía abierta. Uno de los ejemplos más significativos de ejecución de las sentencias judiciales era el consagrado en el anterior Código de la Circulación para el cobro de las multas por infracciones de tráfico. (art. 295 -transcurridos 5 días desde la notificación del apremio sin realizar el pago, "se pasara el expediente al juzgado municipal que corresponda para que éste haga efectivo el pago de la multa y apremio por la vía judicial con las costas a que haya lugar"-). Pero el caso más importante por el número de afectados y el volumen de operaciones que comporta lo constituye la ejecución por las Magistraturas de Trabajo de las cuotas impagadas a la SS. Estos supuestos no son sino el grado máximo de la autotutela administrativa, constituyendo claras pruebas de dominación de la Administración sobre el Poder Judicial, o lo que es igual, de la inversión de los papeles que corresponden a la Administración y a los jueces que, en vez de controladores de la actividad de aquella y de sus actos ponen todo el prestigio y la fuerza del Poder Judicial al servicio ciego de la ejecución de actos ajenos. Son por ello inconstitucionales, pues conforme ha sido siempre y continúa siéndolo con arreglo al art. 117.3 CE, los jueces sólo pueden ejecutar lo previamente juzgado por ellos mismos. Sin llegar a la ejecución completa de los actos administrativos, los supuestos en que los jueces han de ejercer de comparsas en la ejecución de los actos de las administraciones públicas no paran, en lo dicho. Así ocurre con las autorizaciones de entrada en domicilio que los jueces "deben" otorgar al servicio de ejecuciones administrativas, reguladas en el inicial art. 130 de la Ley General Tributaria (que ya no se mantiene en el actual art. 134). La LOPJ de 1985, al prescribir la competencia de los Jueces penales de instrucción “para otorgar, en autorización motivada, la entrada en domicilios y en los restantes edificios o lugares de acceso dependiente del consentimiento de sus titulares, cuando ello proceda para la ejecución de los actos de la Administración” presuponía reconocerles, con la obligación de motivar su resolución, un poder de control sobre el acto administrativo en ejecución, por lo que se abría la cuestión de si dicho control, se extendía tanto a la regularidad formal como a la legalidad de fondo. No parece, sin embargo, que esta amplia concepción sea admitida por el TC, para el “que nada autoriza a pensar que el Juez a quien se pide permiso y competente para darlo debe funcionar con un automatismo formal. No se somete a su juicio, ciertamente, una valoración de la acción de la Administración, pero sí la necesidad justificada de la penetración en el domicilio de una persona” (STC 22/1984 de 17 de febrero). En la actualidad, son los Juzgados de lo Contenciosos-Administrativo los que conocen “de las autorizaciones para la entrada en los domicilios y restantes lugares públicos cuyo acceso requiera el consentimiento de su titular, siempre que ello proceda para la ejecución forzosa de los actos de la Administración pública” (art. 8.5 de la Ley de la Jurisdicción Contenciosos-administrativa de 1998); pero este precepto ya no exige que la autorización sea motivada. La colaboración de la autoridad judicial ha sido también históricamente requerida en el procedimiento de apremio y embargo para presidir las subastas de los bienes de los deudores de la Administración. Esta intervención ha sido eliminada. Cuestionamiento constitucional Ese rasgo peculiar de la ejecución de los actos administrativos en nuestro Derecho por el cual se atribuye a los actos administrativos el mismo valor de las sentencias judiciales no e sólo un exceso semántico de la legislación tributaria. Efectivamente lo tienen mayor que las sentencias civiles y penales de primera instancia, cuya ejecución puede paralizarse automáticamente mediante los recursos de apelación y casación, mientras que los recursos administrativos y contencioso-administrativos no suspenden en principio la ejecución del acto. Así pues, tienen más valor ejecutorio que esas sentencias y menos que las sentencias firmes; están a mitad de camino. Pero esta cualidad de los actos administrativos contradice en principio la definición constitucional de la función judicial (“juzgar y hacer ejecutar lo juzgado”) y su reserva en exclusiva a los jueces y Tribunales (art. 117.3 CE). Pese a ello, negar a estas alturas las potestades ejecutorias de la Administración, puede resultar una utopía, porque la ejecución de los actos administrativos por la propia administración constituye una realidad incuestionable al margen de lo que la CE pueda decir. Y también porque la Norma suprema, en evidente contradicción con los principios de reparto de las funciones judiciales y administrativas, reconoce a la Administración una facultad todavía más poderosa que la ejecución directa de sus actos, más rigurosamente judicial, como es la potestad sancionadora de la Administración en los términos que más adelante se estudiarán (art. 25 CE). Invocando el principio de que quien puede lo más puede lo menos, el TC podría haberse ahorrado la necesidad de fundamentar en la STC 22/1984 el privilegio de decisión ejecutoria de la Administración en el principio de eficacia que consagra el art. 103 CE. La eficacia es simplemente una directiva o directriz para la buena organización y funcionamiento de la Administración, pero nunca nadie ha pensado que sobre tan endeble fundamento pudiera construirse la atribución de una potestad claramente judicial a la Administración como hace el TC, quien, después de reconocer que el art. 117.3 CE atribuye el monopolio de la potestad jurisdiccional a los Jueces y Tribunales, añade a continuación que también corresponde esa facultad a la Administración. Suspensión de efectos del acto administrativo La rigidez del principio de eficacia y ejecutoriedad de los actos administrativos está atemperada por la posibilidad de que la Administración suspenda una y otra cuando circunstancias sobrevenidas así lo impongan o cuando, por estar pendiente una reclamación, se suspenda, de oficio o a instancia del interesado, la eficacia del acto administrativo, paralizando su ejecución. Nuestro Derecho contempla la suspensión de los actos administrativos, de una parte, como una medida a tomar dentro de la tramitación de la revisión de oficio y de los recursos administrativos y contenciosos- administrativos, y de otra, como una técnica preventiva en los conflictos de competencia entre las Administraciones Públicas: En vía de revisión de oficio, la regla es que “el órgano competente para resolver podrá suspender la ejecución del acto, cuando ésta pudiera causar perjuicios de imposible o difícil reparación” . Suspensión en vía de recurso administrativo, la regla general es que la interposición de cualquier recurso, excepto en los casos en que una disposición establezca lo contrario, no suspenderá la ejecución del acto impugnado. No obstante se admite la suspensión del acto impugnado si se dan los siguientes requisitos (art. 111 LRJAPyPAC): • Que el órgano competente proceda a una “ponderación suficientemente razonada entre el perjuicio que causaría al interés público o de terceros y el perjuicio que se causa al recurrente como consecuencia de la eficacia inmediata del acto recurrido”. No basta efectuar la ponderación, sino que el resultado de la misma suponga que el perjuicio para el recurrente es mayor que el que se ocasiona al interés público o a terceros. • Que, además de esa ponderación favorable al recurrente, concurra cualquiera de las siguientes circunstancias: • Que la ejecución pudiera causar perjuicios de imposible o difícil reparación. Se trata del “periculum in re” o riesgo de malograr la pretensión ejercitada si se sigue adelante en la ejecución dando lugar a una situación irreversible. • Que la impugnación se fundamente en una causa de nulidad de pleno derecho prevista en la Ley. La apreciación de esta circunstancia supone que el órgano competente para decidir la suspensión examina, siquiera sea sumariamente, las pretensiones del recurrente en orden a valorar las posibilidades efectivas de que su impugnación prospere en cuanto al fondo por nulidad de pleno derecho, por cuanto no tendría lógica alguna suspender la ejecución del acto si el recurso no presenta posibilidad razonable alguna de éxito. • El acuerdo de suspensión puede estar condicionado en su eficacia por la exigencia de medidas cautelares que debe prestar el recurrente beneficiario del mismo, siempre que sean necesarias para asegurar la protección del interés público o de terceros o la eficacia del acto o la resolución impugnada, cuando la suspensión puedan derivarse perjuicios de cualquier naturaleza. La suspensión se entenderá otorgada si transcurriesen 30 días desde que el recurrente presentó la solicitud de suspensión y la Administración no dictare resolución expresa (suspensión automática [art. 11.3]). La suspensión deja de producir efecto cuando se resuelve el recurso. No obstante si contra la desestimación del recurso se interpusiera recurso contencioso-administrativo y en éste se solicitase la suspensión, la suspensión decretada en vía administrativa se mantiene hasta que tenga lugar un pronunciamiento judicial sobre la misma (art.114). Si la suspensión no se alcanza en vía de recurso, se podrá solicitar de nuevo en el proceso contencioso-administrativo. También se dan supuestos de suspensión automática, aparte de la consignada en vía de recurso administrativo. El caso más común es el de la suspensión de ejecución de liquidaciones tributarias dentro del procedimiento económico-administrativo, que debe acordarse siempre y cuando el recurrente afiance el pago del importe de la deuda tributaria. Esta suspensión debe prolongarse durante la tramitación del proceso contencioso-administrativo posterior si se prestan las mismas garantías. En materia de sanciones administrativas, la jurisprudencia estimó, después de la CE, que su naturaleza cuasi-penal era incompatible con la ejecución antes de la resolución definitiva de los recursos interpuestos. Sin embargo, esa línea jurisprudencial ha ido debilitándose para quedar en una suspensión temporal limitada al tiempo que tarda en subsanarse no todo el proceso sino el incidente de suspensión planteado por el recurrente. No obstante, la suspensión automática por la interposición de recurso se ha impuesto en algunas regulaciones disciplinares como en las sanciones a los jueces y magistrados y en materia de sanciones penitenciarias. La técnica de la suspensión automática está presente en las impugnaciones de los actos de las administraciones territoriales superiores sobre las inferiores. Así la suspensión automática viene determinada por la propia CE cuando el Estado impugna ante el TC las disposiciones y resoluciones de las CCAA. Asimismo la LBRL de 1985 prevé la suspensión automática de los actos de la Entidad Local que atenten gravemente al interés general de España. Los medios de ejecución forzosa Los medios de ejecución de los actos administrativos son el apremio sobre el patrimonio, la ejecución subsidiaria, la multa coercitiva y la compulsión sobre las personas. Todos ellos se someten a la regla de la proporcionalidad y se aplican “cuando varios de ellos sean admisibles, eligiendo el menos restrictivo de la libertad individual” (art.96). Sin embargo, la enumeración resulta incompleta porque no recoge la ocupación directa de bienes. La ocupación Es la forma de ejecución de los actos que imponen a los particulares la entrega de un bien determinado del que aquéllos están en la posesión; si el particular no lo entrega, la Administración toma posesión de él por medio de sus funcionarios. Esta técnica se utiliza para cumplimentar los actos dictados en protección de sus bienes. Dentro de la ocupación cabe incluir los diversos supuestos de recuperación de los bienes de dominio público y patrimoniales, dentro de los que constituyen una variedad los casos de desahucio administrativo. El apremio sobre el patrimonio Es el procedimiento más generalizado de ejecución de los actos administrativos. Se aplica al cobro de toda suerte de débitos. La LRJAP-PAC se remite “a las normas reguladoras del procedimiento recaudatorio en vía ejecutiva” (Reglamento General de Recaudación). Dictado el acto que obligue al pago de una cantidad líquida (certificación de descubierto), y transcurrido el plazo del pago voluntario, el procedimiento se inicia con la providencia de apremio. Trámite fundamental es el aseguramiento del crédito a través de los correspondientes embargos de bienes en cantidad suficiente para cubrir el importe total de la deuda más los recargos y costas que puedan causarse. El embargo de bienes muebles puede implicar la entrada en el domicilio del deudor con autorización judicial. Para los inmuebles el embargo se realiza mediante la correspondiente anotación preventiva en el Registro de la propiedad. El procedimiento termina con la ejecución del crédito sobre las cuentas corrientes embargadas o la subasta pública de los bienes trabados, a menos que se produzca reclamación por tercería de dominio que se sustancia ante el juez civil. La multa coercitiva Este medio de ejecución consiste en la imposición de multas reiteradas en el tiempo hasta doblegar la La regulación de la multa coercitiva viene a resaltar su diferencia respecto de las multas de Dº penal, afirmándose que no tiene carácter de pena con la consecuencia de la inaplicación del principio “non bis in idem”: “la multa coercitiva será independiente de las que puedan imponerse en concepto de sanción y compatible con ellas” (art. 99 LRJAP-PAC). La multa coercitiva se sujeta a un estricto principio de legalidad. No basta con que la ley autorice su establecimiento al poder reglamentario, sino que es necesario que la ley determine su forma y cuantía. Los supuestos en que procede son muy amplios y comprenden desde “los actos personalísimos en que no proceda la compulsión directa sobre las personas”o cuando “la Administración no la estimara conveniente”, hasta aquellos otros para “cuya ejecución pueda el obligado encargar a otra persona” (art. 99 LRJAP- PAC). La multa coercitiva es aplicable en la fase de ejecución de un acto administrativo. No es lícita su utilización en actuaciones inspectoras para doblegar la voluntad del inspeccionado y obligarle a declarar en su contra o facilitar documentos o pruebas que le comprometan, como ocurre en materia fiscal (art. 83.6 Ley General Tributaria). La compulsión sobre las personas El art. 100.1 LRJAP-PAC permite el empleo de la compulsión directa sobre las personas, para la ejecución de actos administrativos que impongan una obligación personalísima de hacer o soportar. La compulsión directa sobre las personas comprende medidas de coerción muy variadas, desde el simple impedimento de progresar en un determinado camino o la entrada en un lugar, hasta el desplazamiento físico de una persona, pasando por su inmovilización para privarla momentáneamente de su libertad o para someterla a determinadas medidas sobre su cuerpo (operaciones, vacunaciones obligatorias) e incluso la agresión física con armas de fuego, cuando se trata de medidas extremas de policía. La extrema gravedad de esta técnica obliga a postular que su aplicación sólo es lícita cuando los demás medios de ejecución no se corresponden con la naturaleza de la situación creada, aparte de que la “ley expresamente lo autorice” (art. 100). Se exige que la compulsión sobre las personas se lleve a efecto “dentro del respeto debido a la persona humana y a los derechos fundamentales”. Se establece el criterio del mínimo indispensable de la medida compulsoria, el de su proporcionalidad a las circunstancias, y se admite la impugnación de todas las disposiciones y actos de la Administración relacionados con estas medidas. La compulsión sobre las personas ha de actuarse previo un acto formal y personal de intimidación para el debido cumplimiento del acto u orden de cuya ejecución se trata. Cuando la compulsión actúa sobre un colectivo de personas, la orden previa se convierte en una acción de conminación que a veces se expresa de forma simbólica (disolución de manifestaciones). Límites y control judicial de los actos de ejecución. Su recurribilidad: tercerías de dominio e impugnación contenciosa La doctrina ha destacado la importancia de que la ejecución se sitúe en línea directa de continuación del acto administrativo sin transformar o alterar, por consiguiente, sus contenidos. De este principio general se deriva la posibilidad de impugnar en vía contencioso-administrativa los actos de ejecución que vayan más allá de lo permitido por el acto de cuya ejecución se trata. La ejecución tampoco puede lesionar los derechos de tercero ajenos al acto. Los embargos y apremios deben limitarse estrictamente a los bienes del ejecutado, tal y como se desprende de las inscripciones regístrales, sin que puedan extenderse a otros inscritos a nombre de terceros. Justamente para salvaguardar las titularidades de terceros no sujetas al procedimiento de ejecución, se ha arbitrado el incidente de tercería de dominio o de mejor derecho en la fase de ejecución administrativa. La invalidez puede definirse como una situación patológica del acto administrativo caracterizada porque faltan o están viciados algunos de sus elementos. Unos vicios originan simplemente una nulidad relativa o anulabilidad que cura el simple transcurso del tiempo o la subsanación de los defectos, mientras que otros están aquejados de la nulidad absoluta o de pleno derecho, lo que conduce irremisiblemente a la anulación del acto. Nulidad. Según el art. 62 LRJAP-PAC, modificado por Ley 4/1.999 son actos de la Administración nulos de pleno derecho: 1. Los que lesionen los derechos y libertades susceptibles de amparo constitucional. 2. Los dictados por órganos manifiestamente incompetentes por razón de la materia o de territorio. 3. Los que tengan un contenido imposible. 4. Los que sean constitutivos de infracción penal o se dicten como consecuencia de ésta. 5. Los dictados prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido o de las normas que contienen las reglas esenciales para la formación de la voluntad de los órganos colegiados. 6. Los actos expresos o presuntos contrarios al ordenamiento jurídico por los que se adquieren facultades o derechos cuando se carezca de los requisitos esenciales para su adquisición. 7. Cualquier otro que se establezca expresamente en una disposición de rango legal. Con este inciso se abre la posibilidad de que el legislador ordinario, estatal o autonómico, amplíe indefinidamente esta categoría. Anulabilidad. La anulabilidad es la regla general ya que son anulables “los actos que infringen el ordenamiento jurídico, incluso la desviación de poder” (art. 63). Además de estas dos categorías de invalidez, la Ley encuadra una tercera, la irregularidad no invalidante, integrada por los actos con vicios menores, es decir, aquellos en los que se de “el defecto de forma que no prive al acto de los requisitos indispensables para alcanzar su fin, ni provoque la indefensión de los interesados” así como los actos “realizados fuera del tiempo establecido, salvo que el término sea esencial” (art. 63.2 y 3). La inexistencia Además de las categorías de la nulidad de pleno derecho, anulabilidad e irregularidad no invalidante, se plantea la conveniencia de completar el cuadro de la invalidez con la figura del acto inexistente. Aun cuando sea posible la diferenciación teórica, en la realidad la distinción con la nulidad resulta prácticamente imposible porque en la mecánica judicial de aplicación del Derecho el acto inexistente posee un régimen idéntico al del acto nulo. La razón de la persistencia de esta categoría en la moderna doctrina se encuentra exclusivamente en consideraciones prácticas: constituir un instrumento que permite suplir las deficiencias de la construcción técnica de la nulidad, bien para introducir nuevos supuestos allí donde las nulidades aparecen tasadas, como ocurre en la LRJAP-PAC, bien para facilitar su ejercicio procesal cuando no se reconocen los poderes de oficio para declararla o cuando la acción de nulidad se considera prescriptible. En la jurisprudencia española, aunque algunas sentencias afirman la inaceptabilidad del acto inexistente y “su carencia de efectos sin necesidad de declaración administrativa o judicial” otras, parecen asimilar el acto inexistente al radicalmente nulo, pero sin que en ningún caso lleguen a establecer un régimen jurídico diferenciado, es decir, un tercer grado de invalidez superior al de la nulidad de pleno derecho. La nulidad de pleno derecho. Análisis de los supuestos legales El acto nulo de pleno derecho es aquél que por estar afectado de un vicio especialmente grave no debe producir efecto alguno y, si lo produce, puede ser anulado en cualquier momento sin que a esa invalidez pueda oponerse la subsanación del defecto o el transcurso del tiempo. Para determinar cuales son esas infracciones de mayor gravedad que determinan la nulidad radical, la doctrina ha respondido con dos criterios diversos: el de la apariencia y ostensibilidad del vicio y el de la carencia total de un elemento esencial o bien su contradicción con el orden público, de forma que sólo las infracciones que afectan de manera especial a éste exigirían un tratamiento particularizado, que ampliaría las potestades de enjuiciamiento del Tribunal para anular el acto administrativo, contrario al Ordenamiento. Causas previstas en el art. 62 LRJAP-PAC. Actos que lesionen los derechos y libertades susceptibles de amparo constitucional Este supuesto se introdujo por la Ley 30/92 con el fin de reforzar la protección de los derechos fundamentales, (que ya goza de una especial garantía procesal a partir de la Ley 62/1978 de 26 de diciembre de Protección de los Derechos Fundamentales y del recurso de amparo ante el TC). La inclusión de este supuesto supone una cierta desnaturalización de la categoría de la nulidad de pleno derecho, que estaba configurada como una categoría asimilable o muy cercana a la inexistencia. Actos dictados por órgano manifiestamente incompetente por razón de la materia y del territorio Se distinguen diversas clases de incompetencia en función de la materia, el territorio y la jerarquía del órgano. Es manifiesta la incompetencia por razón de la materia o el territorio cuando: • se invaden la de otros poderes del Estado (como el judicial o el legislativo) • las competencias ejercidas corresponden por razón de la materia o territorio a otro órgano administrativo siempre y cuando esa incompetencia aparezca de forma patente, clarividente y palpable (de forma que salte a primera vista, sin necesidad de un esfuerzo dialéctico o de una interpretación laboriosa). Respecto de la incompetencia jerárquica, el TS la excluyó, en principio, del concepto de incompetencia manifiesta y por tanto de la nulidad de pleno derecho, en base a que el vicio de incompetencia puede ser convalidado cuando el órgano competente sea superior jerárquico del que dictó el acto convalidado (art. 67.3 LRJAP-PAC). Sin embargo las que podrán ser convalidadas serán únicamente las que ofrezcan dudas sobre el grado de la jerarquía y, quizás, las menos graves (como aquellas en que el superior resuelve por avocación los asuntos del inferior, pero no los casos inversos de flagrante y grave incompetencia jerárquica). En definitiva, la incompetencia manifiesta no queda reducida en la versión jurisprudencial a los supuestos de incompetencia por razón de la materia y del territorio, pues incluye la jerárquica, aunque limitadamente a los casos de incompetencia grave, la que tiene relevancia para el interés público o para los administrados. Actos de contenido imposible Dado que el contenido de los actos puede hacer referencia a las personas, a los objetos materiales y el elemento o situación jurídica, en los supuestos de actos con contenido imposible se alude a una imposibilidad por falta de sustrato personal (nombramiento de funcionario a una persona fallecida); por falta del substrato material (como cuando la ejecución que el acto administrativo impone es material o técnicamente imposible); y por falta del substrato jurídico (como puede ser el caso de la revocación de una acto administrativo ya anulado). Actos que sean constitutivos de infracción penal o se dicten como consecuencia de ésta Se refiere a los delitos que puedan cometer la autoridad o el funcionario con motivo de la emanación de un acto administrativo, pues la Administración Pública como persona jurídica no puede ser sujeto activo de incriminación penal de una conducta y también de las faltas. En todo caso debe tratarse de una conducta tipificada en el CP o en las leyes penales especiales, no bastando que el hecho pueda constituir, únicamente, una infracción administrativa o disciplinaria. La muy difícil cuestión que plantea este supuesto es si la clasificación delictual del acto cuya nulidad se pretende declarar debe hacerse por los Tribunales penales en todo caso o si cabe que la realice la Administración al resolver los recursos administrativos, o bien los Tribunales Contencioso-Administrativos como presupuesto de sus sentencias anulatorias del acto. A juicio de Ramón Parada, debe admitirse la competencia de la Administración y los Tribunales Contencioso-Administrativos para una calificación prejudicial objetiva del presunto delito como acción típica y antijurídica a los solos efectos de anulación del acto, pero sin por ello prejuzgar condena, obviamente, ni suponer imputación a persona alguna, ni condicionar la actuación de los Tribunales penales sobre los elementos subjetivos del delito, a los que en definitiva corresponderá completar en su caso esa calificación objetiva con los elementos subjetivos de la imputabilidad y culpabilidad para la imposición de las penas. Sólo si se admite esa competencia prejudicial en el orden contencioso-administrativo, podrán realmente anularse aquellos actos que, siendo constitutivos de delito, no se pueda llegar a una sentencia de condena, bien por falta de los elementos subjetivos del delito, culpabilidad o imputabilidad, bien porque se ha extinguido la acción penal, como en los casos de muerte del reo o prescripción del delito o de la pena. Actos dictados con falta total y absoluta de procedimiento. El alcance invalidatorio de los vicios de forma Frente al principio de esencialidad de las formas, la LRJAP-PAC reduce al mínimo los efectos invalidatorios de los vicios de procedimiento, de manera que o bien este defecto es muy grave, en cuyo caso estamos en presencia de la nulidad absoluta o de pleno derecho, o no lo es tanto y entonces no invalida el acto, constituyendo simplemente una irregularidad no invalidante. Con esta interpretación, los dos supuestos de anulabilidad (cuando carezca de los requisitos formales indispensables para alcanzar su fin o dé lugar a la indefensión de los interesados) lo serían realmente de nulidad de pleno derecho. El defecto de forma se puede referir, en primer lugar, al procedimiento de producción del acto, siendo nulo de pleno derecho si “falta absolutamente el procedimiento legalmente establecido” (en la falta total y absoluta de procedimiento deben encuadrarse los casos de cambio de procedimiento legalmente establecido por otro distinto). En los actos de gravamen sancionadores y arbitrales, la simple “falta de vista y audiencia del interesado” provoca asimismo la nulidad. La jurisprudencia ha calificado este trámite como “elemento natural, trámite elemental, esencialísimo y hasta sagrado porque un eterno principio de justicia exige que nadie pueda ser condenado sin ser oído”. El derecho de audiencia y defensa se garantiza en el art. 105.3 CE “cuando proceda”. La LOPJ impone también la nulidad de pleno derecho de los actos judiciales cuando se dicten con infracción de los derechos de audiencia, asistencia y defensa, siempre que efectivamente se haya producido indefensión. La nulidad de pleno derecho debe comprender los más graves defectos en la forma de manifestación del acto administrativo que, como los actos judiciales, requieren unas determinadas formas y requisitos, algunas esenciales como la constancia escrita y la firma del titular de la competencia que dicta la resolución o del inferior que recibe la orden. Sin esa constancia escrita y la firma del autor del acto, éste no vale nada. A este vicio se refiere el art. 63.2 LRJAP-PAC cuando alude a los actos administrativos en los que faltan los requisitos indispensables para alcanzar el fin”. Sin embargo, cuando este mismo vicio de forma se produce en el proceso, el acto se califica de nulo de pleno derecho. Actos dictados con infracción de las reglas esenciales para la formación de la voluntad de los órganos colegiados La inclusión de este supuesto dentro de la nulidad se justifica por la gran importancia que en la organización administrativa tienen los órganos colegiados. Todos ellos se rigen por sus reglas específicas y a falta de ellas por la normativa básica de los arts. 22 a 28 LRJAP-PAC, reglas de las que hay que partir para determinar cuales son las que pueden ser consideradas esenciales y cuya falta determina la nulidad. Para la jurisprudencia son esenciales la convocatoria, siendo nulo el acuerdo tomado sobre una cuestión no incluida en el orden del día. También la composición del órgano, especialmente en los casos en que es heterogénea como los Jurados de Expropiación cuyos miembros ostentan la representación de diversos sectores de intereses; el quórum de asistencia y votación que determina la voluntad del órgano,... Actos expresos o presuntos contrarios al ordenamiento jurídico por los que se adquieren facultades o derechos sin los requisitos esenciales El origen de esta causa de nulidad está en una jurisprudencia muy consolidada que negaba validez a los actos presuntos por silencio administrativo positivo cuando daban origen al reconocimiento de derechos sin que se dieran los presupuestos legales para adquirirlos. La ley extiende esa invalidez, con la sanción máxima de la nulidad de pleno derecho, a los actos expresos contrarios al ordenamiento cuando de ello se deduce que se adquieran facultades o derechos sin los requisitos esenciales para su adquisición. No basta, pues, que el acto sea contrario al ordenamiento, sino que además se ha de dar la ausencia de determinadas circunstancias subjetivas en el beneficiado por el acto. Cualesquiera otros que se establezcan expresamente en una disposición legal Según el artículo 62.1.g LRJAP-PAC con esa referencia específica a los supuestos en que se califiquen por ley otros supuestos de nulidad de pleno derecho, supone que esta categoría puede ser ampliada no sólo a las leyes estatales, sino también por leyes autonómicas, con lo que será el criterio variable de cada legislador el que marque la frontera de ahora en adelante entre la nulidad de pleno derecho y la anulabilidad. La nulidad radical de las disposiciones administrativas El grado de invalidez aplicable a los reglamentos es, por regla general, la nulidad de pleno derecho, pues a las causas o supuestos que determinan la nulidad de pleno derecho de los actos administrativos se suman los supuestos en que la disposición administrativa infrinja la CE, las leyes u otras disposiciones de rango superior, las que regulen materias reservadas a la ley y las que establezcan la retroactividad de disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de los derechos individuales (art. 62.2). Este especial rigor para los reglamentos se explica porque aquella invalidez puede dar lugar en la aplicación del reglamento inválido a una infinita serie de actos administrativos, que serían asimismo inválidos. La imprescriptibilidad de la acción de nulidad de pleno derecho Hay que contemplar la diferencia del régimen jurídico de la nulidad de pleno derecho y la anulabilidad en lo que toca al reconocimiento del carácter imprescriptible de la acción de nulidad, que es lo que se desprende del art. 103 LRJAP-PAC, que al regular la revisión de los actos inválidos, permite que la acción de nulidad se actúe, de oficio o a instancia de parte, en cualquier tiempo, mientras el plazo para la revisión de oficio de los actos anulables se cifra en 4 años. En este sentido la Ley 4/1999 configura la acción de nulidad para los actos nulos de pleno derecho como un derecho que no depende de la discrecionalidad o libre apreciación de la Administración. Asimismo dicha Ley presupone que la acción de nulidad contra los actos nulos de pleno derecho debe tramitarse en todo caso y en cualquier tiempo: “Las Administraciones en cualquier momento, por iniciativa propia o a solicitud de interesado, y previo dictamen favorable del Consejo de Estado u órgano consultivo equivalente de la Comunidad Autónoma, si lo hubiere, declararán de oficio la nulidad de los actos administrativos que hayan puesto fin a la vía administrativa o que no hayan sido recurridos en plazo, en los supuestos previstos en el artículo 62.1” (art. 102.1). Anulabilidad e irregularidad no invalidante El art. 63 LRJAP-PAC ha convertido la anulabilidad en la regla general de la invalidez al disponer que “son anulables, los actos de la Administración que incurran en cualquier infracción del OJ, incluso la desviación de poder”. Los vicios que originan la anulabilidad del acto administrativo son actos convalidables: siempre que esté previsto en el propio acto o en la norma como ocurre en los casos de rescate o caducidad de concesiones, o por surgimiento de circunstancias imprevistas, una de las cuales puede ser el cambio de legislación. El titular del derecho revocado tendrá o no derecho a indemnización en función de las causas que determinan la revocación y de la naturaleza del derecho afectado. En cuanto al plazo, la Ley sin precisar un plazo específico, prohíbe que “las facultades de revisión sean ejercidas cuando por prescripción de acciones, por el tiempo transcurrido u otras circunstancias, su ejercicio resultare contrario a la equidad, a la buena fe o al derecho de los particulares o a las leyes” (art. 106 LRJAP- PAC). La rectificación de errores materiales y aritméticos El acto administrativo, como cualquier otro acto jurídico, puede contener un error. El error, como el dolo en los negocios jurídicos, consiste en un falso conocimiento de la realidad, si bien en el supuesto doloso ese falso conocimiento es provocado por un tercero. Las consecuencias sobre el acto administrativo son las mismas: su anulación. La razón es que el error de hecho supone una apreciación defectuosa del supuesto fáctico sobre la que se ejercita la correspondiente potestad administrativa. El mismo efecto anulatorio debe predicarse del error de derecho (aplicación de norma derogada) en cuanto supone la indebida aplicación del Ordenamiento Jurídico, siendo irrelevante a los efectos de la invalidez que esa infracción se produzca por error o intencionadamente por la autoridad o funcionario que es su autor. Ambas clases de error imponen la misma consecuencia anulatoria. En todo caso, ambos errores, de hecho y de derecho, son vicios que originan la anulabilidad prevista en el art. 63 LRJAP-PAC. Por ello, la Administración debe seguir los procedimientos establecidos para la anulación en los términos antes señalados. Hay otro supuesto más modesto que incide o se ocasiona en el momento de producirse la declaración o formalización del acto, el llamado error material y aritmético, que es al que se refiere el art. 105 LRJAP- PAC para legitimar una inmediata rectificación de oficio por la Administración al margen de cualquier procedimiento: “Las Administraciones Públicas podrán rectificar en cualquier momento, de oficio o a instancia de los interesados, los errores materiales, de hecho o aritméticos existentes”. El error material y el error aritmético para que la Administración pueda eliminarlos han de ser ostensibles, manifiestos e indiscutibles; que se evidencien por sí solos, manifestándose por su sola contemplación, teniendo en cuenta exclusivamente los datos del expediente administrativo. Si el pretendido error, no es ostensible y notorio, se presta a dudas o es preciso recurrir a datos ajenos al expediente, no es posible la rectificación mecánica inmediata sin procedimiento anulatorio. 04. El procedimiento administrativo Contenidos 1.1 Significado y origen del procedimiento administrativo 2.2 La regulación del procedimiento administrativo. Antecedentes, contenidos, ámbito de aplicación y desarrollo reglamentario 3.3 Clases de procedimiento administrativo 4.4 Los sujetos en el procedimiento administrativo. El titular de la competencia. Abstención y recusación 5.5 Los interesados en el procedimiento administrativo. Capacidad, representación y asistencia técnica 6.6 Principios y cuestiones básicas del procedimiento administrativo 7.6.1 Los principios del contradictorio e inquisitivo en el procedimiento administrativo 8.6.2 La publicidad en los procedimientos administrativos 9.6.3 La gratuidad del procedimiento 10.7 La iniciación del procedimiento 11.8 Tramitación e instrucción 12.8.1 Alegaciones escritas y aportación de documentos, vista oral y trámite de información pública 13.8.2 Informes 14.8.3 Prueba 15.8.4 El trámite de vista y audiencia 16.8.5 Los plazos 17.9 La terminación del procedimiento 18.9.1 El desistimiento y la renuncia 19.9.2 La caducidad 20.9.3 La resolución expresa o presunta (por silencio administrativo) 21.9.4 La terminación convencional 22.10 La Administración electrónica Significado y origen del procedimiento administrativo La actividad administrativa se desenvuelve mediante procedimientos diversos, hasta el punto que la actuación a través de un procedimiento es un principio fundamental de Derecho Administrativo que el art. 105.3 CE ha recogido explícitamente. El procedimiento administrativo constituye la forma propia de la función administrativa. El procedimiento administrativo se podría definir, como aquella “actividad administrativa con eficacia extrema, que se dirige al examen, preparación y emisión de un acto administrativo o a la conclusión de un convenio jurídico público, incluyendo la emisión del acto administrativo o la conclusión de un convenio”. Sobre las diferencias entre proceso judicial y procedimiento administrativo, el proceso posee el máximo de complejidad formal; por el contrario, en el procedimiento Administrativo hay menor solemnidad en las secuencias de los actos y menor rigor preclusivo, desarrollándose ante una autoridad que es, a la vez, juez y parte. En el procedimiento administrativo se da una menor complejidad o solemnidad y rigidez que el proceso judicial; se ha huido de la ordenación rígida y formalista de un procedimiento unitario en el que se den todas aquellas actuaciones integradas como fases del mismo (carácter formalista). Hay que resaltar en todo caso el carácter garantista que se evidencia en la moderna regulación del procedimiento administrativo. Ese afán garantista, explicaría aparte de la mención del procedimiento Administrativo en la CE, la incorporación en la LRJAP-PAC de una tabla de derechos de los ciudadanos que van desde el conocer el estado de la tramitación de los procedimientos y acceder a ellos, obtener copias de documentos, etc. Origen del procedimiento administrativo. La Exposición de Motivos de la primera ley de procedimiento administrativo, de 1889, ya expresaba la necesidad de que la función administrativa se canalizara a través de un procedimiento, de la misma forma que el Poder Judicial (proceso) y el Legislativo (procedimiento) disponían de los suyos. En cuanto a las diferencias entre proceso judicial, y procedimiento administrativo, se señalan la menor complejidad y rigidez en el procedimiento administrativo. La Exposición de Motivos de la LPA de 1958 expresa la misma idea de al menor rigidez del procedimiento administrativo frente al proceso judicial. La razón sustancial de las diferencias está en que: • El proceso supone siempre la existencia clara de un conflicto entre partes sobre al aplicación del Derecho, una resolución de conflictos jurídicos. • En el procedimiento administrativo es cauce necesario de la buena gestión de los intereses públicos, que por estar sometida al principio de legalidad, exige (a diferencia de la gestión privada) el cumplimiento de formalidades que, incorporadas al expediente, permitirán después el control judicial de la actividad administrativa. • A resaltar el carácter pretenciosamente garantista en la moderna regulación del procedimiento administrativo: • Orientar y vigilar, dejando constancia de la actividad de los funcionarios y autoridades en el ejercicio de sus potestades, • Evitar conculcación de los derechos y libertades de los ciudadanos. La regulación del procedimiento administrativo. Antecedentes, contenidos, ámbito de aplicación y desarrollo reglamentario La Ley de 1889, la primera en Derecho Español y comparado sobre procedimiento administrativo, estableció las bases a las que habrían de adaptarse los reglamentos de procedimiento de cada Ministerio. A este efecto regulaba el registro de entrada de los documentos, informes, audiencia,…, posteriormente, los diversos departamentos ministeriales fueron dictando los respectivos reglamentos en desarrollo de la Ley de Bases, proceso que se prolongó durante varias décadas. Sin embargo, la diversidad de regulaciones provocó una corriente favorable a la unificación de las reglas de procedimiento, lo que hizo la Ley de 17-10-58. Esa Ley de Procedimiento Administrativo desbordó la materia estrictamente procedimental, pues, aparte de los aspectos procesales o procedimentales propiamente dichos, reguló el sistema garantizador en vía gubernativa, estableció una ordenación general sobre los órganos administrativos, determinó el régimen jurídico de los actos administrativos. Esta Ley, por la importancia de sus contenidos, ocupó un lugar central en el Derecho Administrativo, pasó a ser norma básica a los efectos del Derecho Autonómico. Por su parte, la LBRL de 1985 confirmó la aplicación de la LPA a las Entidades locales. A la LPA de 1958 le sucedió la Ley 30/1992, que respetó la mayor parte de sus contenidos, pero que también introdujo algunas novedades desafortunadas, como las referidas a la regulación del silencio administrativo. La Ley 4/99 modifica la 30/92. La Ley se aplica a todas las Administraciones Públicas y a las Entidades de Derecho Público con personalidad jurídica propia, así como a las Corporaciones Públicas en el ejercicio de potestades administrativas. También se aplica, en defecto de normas expresas, a la actividad administrativa o gubernativa de organizaciones que no tienen formalmente el carácter de Administración Pública, por ser poderes públicos constitucionales (CGPJ o Administración Electoral). No se aplica a la revisión de actos en materia tributaria. La Ley ha sido seguida de un amplio desarrollo reglamentario, destacando los Reglamentos de carácter general. determinación, como conocimiento y comprobación de los datos, la apertura de un periodo de prueba sin necesidad de petición de los interesados (art. 78), y, por último, el órgano competente en aras del interés general puede extender el contenido de su decisión a todas las cuestiones planteadas por el expediente y aquellas otras derivadas del mismo (art. 89), al margen de que hayan sido o no planteadas por los interesados. El principio inquisitivo y de impulsión de oficio tiene como una de sus finalidades conseguir la mayor celeridad y economía en el procedimiento. La publicidad en los procedimientos administrativos La Ley vigente admite que los interesados conozcan en cualquier momento el estado de la tramitación de los procedimientos en que tengan la condición de interesados, y obtener copias de documentos contenidos en los mismos (art. 35.a), así como el trámite de vista y audiencia. En cuanto al derecho de los ciudadanos en general a conocer los procedimientos administrativos, la CE lo ampara en su art. 103.b, al consagrar el derecho de los ciudadanos al acceso a los archivos y registros administrativos, salvo en lo que afecte a la seguridad y defensa del Estado, y a la averiguación de los delitos. Sorprende la regulación de la LRJAP-PAC, que sólo permite acceder a los registros y documentos que forme parte de un expediente ya terminado en la fecha de solicitud. El derecho de acceso, que no puede ejercitarse, sobre procedimientos o expedientes en tramitación, puede ser denegado, tratándose de expedientes ya terminados, cuando la información pueda afectar a la intimidad de las personas, cuando prevalezcan razones de interés público, o por intereses de terceros más dignos de protección, o, en fin, cuando así lo disponga una ley, debiendo, en estos casos, el órgano competente dictar resolución motivada. Además, el derecho de acceso no puede ser ejercido en ningún caso respecto de los expedientes que contengan información sobre las actuaciones del Gobierno del Estado o de las CCAA en el ejercicio de sus competencias constitucionales no sujetas al Derecho Administrativo, los que contengan información sobre la Defensa Nacional o la Seguridad del Estado, los tramitados para la investigación de los delitos cuando pudieran ponerse en peligro los derechos y las libertades de terceros o las necesidades de las investigaciones que se estén realizando, los relativos a las materias protegidas por el secreto comercial o industrial, y los relativos a actuaciones administrativas derivadas de la política monetaria. En todo caso, el derecho de acceso (que conlleva el de obtener copias o certificados de los documentos cuyo examen sea autorizado por la Administración), deberá ser ejercitado por los particulares de forma que no se vea afectada la eficacia del funcionamiento de los servicios públicos, debiéndose, a tal fin, formular petición individualizada de los documentos que se desee consultar, sin que quepa, formular solicitud genérica sobre una materia o conjunto de materias. Además de las limitaciones y excepciones ya señaladas, hay que tener en cuenta las que puedan derivarse de otras regulaciones específicas a las que la Ley se remite: materias clasificadas, datos sanitarios personales, Registro Civil y Central de Penados y Rebeldes, de los Diputados y Senadores de las Cortes Generales y de los miembros de las Asambleas Legislativas de las CCAA o de las Corporaciones Locales y, en fin, sobre la consulta de los fondos documentales existentes en los Archivos Históricos. Otra grave limitación al derecho de acceso a la información afecta al derecho de los contribuyentes a conocer los datos que la Administración tributaria tiene sobre ellos mismos. La gratuidad del procedimiento La Ley no dice nada sobre la gratuidad del procedimiento administrativo. Ésta se desprende, en principio, y como regla general, del carácter inquisitivo del procedimiento. Únicamente, el art. 81 LRJAP-PAC impone el pago de los gastos que ocasionen las pruebas propuestas por el interesado, cuyo abono podrá serle exigido, incluso anticipadamente, a reserva de la liquidación definitiva. La iniciación del procedimiento El procedimiento administrativo, se inicia de oficio, o a petición o denuncia de un particular o de otra Administración pública (art. 68). Lo decisivo en la iniciación de oficio es, ante todo, el acuerdo del órgano competente, que actúa “motu proprio”o que puede ser excitado para ello “por orden superior, moción razonada de los subordinados o por denuncia”. El acuerdo de iniciación del expediente es, claramente, un acto de trámite y, por ello, en principio, no susceptible de recurso independiente del acto final resolutorio. La Ley admite que como cautela, antes de la iniciación de un procedimiento, que el órgano competente instruya unas diligencias previas, que se describen como “un periodo de información previa con el fin de conocer las circunstancias del caso concreto y la conveniencia o no de iniciar expediente” (art. 69.2). El procedimiento que se inicia a instancia del interesado, a través de un escrito, solicitud o instancia en el que deben constar: 1. Nombre, apellidos y domicilio del interesado, y, en su caso, la persona que le represente, así como la identificación del medio preferente o del lugar que se señale a efectos de notificaciones. 2. Hechos, razones y petición en que se concrete, con toda claridad, la solicitud. 3. Lugar y fecha 4. Firma del solicitante o acreditación de la autenticidad de su voluntad. 5. Órgano, centro o unidad administrativa a la que se dirige. La solicitud puede ser colectiva cuando es formulada en un solo escrito por varias personas con pretensiones que tengan un contenido idéntico o sustancialmente similar. También se admite que las Administraciones establezcan modelos o sistemas normalizados. Del escrito de solicitud y de los demás escritos que presenten los interesados podrán exigir copias selladas y la devolución de los documentos originales. En cuanto al lugar de presentación de las solicitudes, lo normal es presentar las instancias ante el órgano que ha de resolverla. Al tiempo, la Ley facilita la recepción de las instancias en los registros de cualesquiera Administraciones Públicas. En caso de Administraciones locales, se debe haber suscrito el correspondiente convenio. También se pueden presentar ante las oficinas de correos, representaciones diplomáticas o consulares españolas (art. 38). También por correo electrónico cuando se creen los registros telemáticos para la recepción o salida de solicitudes, escritos y comunicaciones que se transmitan por medios telemáticos. Los registros telemáticos permitirán la presentación de solicitudes, escritos o comunicaciones todos los días del año durante las veinticuatro horas. La recepción en un día inhábil para el órgano o entidad se entenderá efectuada en el primer día hábil siguiente. Recibida la instancia, el órgano competente puede, si el escrito de iniciación no reuniera los datos necesarios, (y, además, el número de D.N.I., exigible por RD 357/1962) requerir a quien lo hubiese firmado para que en 10 días subsane la falta o acompañe los documentos preceptivos, con apercibimiento de que si así no lo hiciere, se archivará el expediente (art. 71). Además, el órgano competente adoptará las medidas provisionales que estime oportunas para asegurar la eficacia de la resolución que pudiera recaer, siempre y cuando existieren suficientes elementos de juicio para ello y dichas medidas no causen perjuicios irreparables a los interesados, o impliquen violación de derechos amparados por las leyes (art. 72). Tramitación e instrucción Iniciado el procedimiento, la Administración desarrollará los actos de instrucción necesarios para la determinación, conocimiento y comprobación de los datos, en virtud de los cuales deba pronunciarse la resolución. Estos actos se realizarán de oficio por el órgano que tramite el procedimiento, sin perjuicio del derecho de los interesados a proponer aquellas actuaciones que requieran su intervención o constituyan trámites legal o reglamentariamente establecidos (art. 78). Loa actos de instrucción constituyen, los más importantes del procedimiento, por cuanto tienden a proporcionar al órgano decisorio los elementos de juicio necesarios para una adecuada resolución. Ello no implica que en todo procedimiento se den todos los actos de instrucción regulados por la Ley, pues en muchos casos bastarán las alegaciones aducidas por el interesado en su escrito inicial para que la Administración, sin más trámites, dicte la resolución procedente. La constatación de hechos y datos, que es la función primordial de esta fase del procedimiento, se lleva a cabo mediante las alegaciones de los interesados, el trámite de información pública, los informes, las pruebas y el trámite de audiencia. Alegaciones escritas y aportación de documentos, vista oral y trámite de información pública Las alegaciones son afirmaciones de conocimientos de hechos y razonamientos jurídicos, en su caso, que formulan los interesados “en cualquier momento del procedimiento, y siempre con anterioridad al trámite de audiencia”. Asimismo, podrán aportar documentos y otros elementos de juicio, a tener en cuenta por el órgano competente al redactar la correspondiente propuesta de resolución (art. 79). Vista oral y trámite de información pública. El trámite de vista oral, para el caso de alegaciones conjuntas, aún sin estar recogido en la LRJAP-PAC, no impide al órgano instructor del expediente, configurarlo; y a este efecto reunir a los interesados en un solo acto, a la manera judicial, contrastar sus puntos de vista sobre los hechos, las pruebas practicadas y los fundamentos jurídicos que han de servir de soporte a la resolución. Al margen de esta regulación general, la vista oral está contemplada en el procedimiento de las reclamaciones económico-administrativas. De la misma naturaleza que el trámite de Alegaciones puede considerarse el de información pública. Mediante este trámite se llama públicamente a opinar sobre cuestiones de hecho, de ciencia o de derecho a cualquier persona, sea o no interesada en el procedimiento La información pública se abre cuando la naturaleza del procedimiento así lo requiere. Además, no es infrecuente que las regulaciones administrativas sectoriales impongan este trámite con carácter imperativo. El trámite de información pública se anunciará en el BOE, de la CCAA, en el de la provincia respectiva, o en ambas. La comparecencia en el trámite de información pública no otorga por sí misma la condición de interesado, no obstante quienes presenten alegaciones u observaciones en este trámite tienen derecho a obtener de la Administración una respuesta razonable (art. 86.3). Informes Son actuaciones administrativas a cargo, normalmente, de órganos especializados que sirven para ilustrar al órgano decisor. Se trata, sustancialmente, de manifestaciones de juicio, jurídicas o técnicas, pero nunca de voluntad, y por ello, no se consideran actos administrativos impugnables; únicamente podrán ser valorados como uno más de los presupuestos de la resolución final del procedimiento (art. 82). En principio, el titular de la competencia decide libremente sin tener que atenerse a los términos del dictamen, salvo que la Ley lo califique de vinculante. Pero el informe tiene, sin embargo, una configuración diversa cuando es vinculante, pues entonces la voluntad del órgano decisor resulta hipotecada por la del emisor del informe, produciéndose un supuesto de competencia compartida, pero sin que el informe adquiera en este caso, la virtualidad propia de los actos administrativos, es decir, la presunción de la validez y la recurrabilidad. Aparte de la distinción entre los informes vinculantes y no vinculantes, la LRJAP-PAC los clasifica en preceptivos y no preceptivos, estableciendo, además, la presunción de que salvo disposición expresa, los informes serán facultativos y no vinculantes (art. 83.1). La validez del acto podrá depender de que el informe preceptivo sea, según la distinción legal, determinante o no para la resolución del procedimiento (art. 83.3). Los informes serán evacuados en el plazo que tengan señalados o en el de 10 días, pero de no emitirse en el plazo señalado, se podrán proseguir las actuaciones, cualesquiera que sea el carácter del informe solicitado, excepto cuando sean preceptivos y determinantes para la resolución del procedimiento. Prueba Es aquella actividad que se desarrolla durante el procedimiento para acreditar la realidad de los hechos, y, en su caso, la vigencia y existencia de las normas aplicables, cuando lo uno y lo otro constituyen presupuestos ineludibles de la resolución que ha de dictarse. Objeto de prueba son los hechos controvertidos (sobre los que no hay acuerdo entre los interesados [particular o Administración]) no siendo necesario probar la existencia y vigencia de las normas jurídicas aplicables, pues se presume que el funcionario o juez las conocen. En cuanto a la carga de la prueba, no hay reglas específicas. La LRJAP-PAC prescribe, únicamente, la obligatoriedad de la apertura de un período probatorio, pero no resuelve a quien corresponde la carga de la probanza. En los Procedimientos sancionadores, la regla de la presunción de inocencia hace que la carga de la prueba pese exclusivamente sobre quien acusa. Por analogía en todos los procedimientos de privación o limitación de derechos. En Procedimientos arbitrales o triangulares, la carga de la prueba debe repartirse en términos análogos al proceso civil, de forma que, el actor debe probar los hechos constitutivos del derecho que reclama, mientras el demandado debe probar los hechos impeditivos o extintivos. En cuanto a los medios de prueba, la Ley no establece limitación alguna, pudiéndose acreditar por cualquier medio de prueba admitido en derecho (art. 88.1). El instructor del procedimiento deberá acordar por sí mismo la práctica de las pruebas que crea oportunas, así como las que propongan los interesados, que sólo podrá rechazar cuando sean manifiestamente improcedentes o innecesarias, mediante resolución motivada. Un medio de prueba muy generalizado lo constituyen las inspecciones a cargo de funcionarios. Al respecto, la LPA impone con rigor el principio de legalidad. A los efectos de la práctica de prueba u otras diligencias, los ciudadanos sólo están obligados a comparecer ante las oficinas públicas cuando así esté previsto en una norma con rango de ley (art. 40). En Derecho Administrativo tampoco hay una respuesta genuina a la cuestión de la valoración de la prueba, por lo que resultan aplicables los criterios generales que se han impuesto en nuestro derecho, que es el criterio de libertad de apreciación, más propio de los procesos penales. Este criterio se conoce como el de “apreciación conjunta de la prueba”. El trámite de vista y audiencia Una vez instruidos los Procedimientos, e inmediatamente antes de redactar la propuesta de resolución, el instructor habrá de poner el expediente de manifiesto a los interesados para que éstos puedan alegar y presentar los documentos y justificaciones que estimen pertinentes. Es éste un trámite obligado del procedimiento administrativo, tradicionalmente configurado como “esencialísimo y hasta sagrado”por reiterada jurisprudencia, ya que su omisión es considerada como causa de nulidad en cuanto produce la indefensión para los interesados. Sólo se puede prescindir del trámite de audiencia “cuando no figuren en el procedimiento ni sean tenidos en cuenta en la resolución otros hechos ni otras alegaciones y pruebas que las aducidas por el interesado. La finalidad de este trámite, es facilitar al interesado el conocimiento de la totalidad del expediente para que pueda realizar una defensa eficaz y completa de sus intereses. Por ello, la vista o puesta de manifiesto de lo actuado tiene lugar al término del periodo de instrucción, inmediatamente antes de que se redacte la propuesta de resolución. El plazo para examinar el expediente y formular alegaciones no puede ser inferior a 10 días ni superior a 15, pudiendo darse por realizado el trámite si antes del vencimiento los interesados manifiesten su decisión de no efectuar alegaciones ni aportar nuevos documentos o justificaciones. Los plazos En la instrucción del procedimiento administrativo, como en los procesos judiciales, resulta fundamental la regulación de los plazos dentro de los cuales han de llevarse a efecto las actuaciones. La regla general es que “los términos y plazos obligan tanto a las Contenidos 1.1 Las clases de la actividad administrativa 2.2 Los principios que condicionan la actividad administrativa 3.2.1 El principio de legalidad o de norma previa 4.2.2 El principio de igualdad 5.2.3 Proporcionalidad y favor libertatis 6.2.4 La buena fe y la confianza legítima 7.2.5 El interés público 8.3 La actividad administrativa de limitación 9.4 Los grados de limitación en la libertad y derechos de los particulares 10.5 Las técnicas de la actividad de limitación 11.6 La autorización 12.6.1 El concepto de autorización 13.6.2 Diferencia con la concesión 14.6.3 Otorgamiento, condicionamiento, transmisión y extinción de las autorizaciones 15.6.4 La desconfianza europea sobre la autorización y la opción prioritaria en favor de la comunicación previa o declaración responsable 16.7 Declaración responsable y comunicación previa 17.8 Ordenes, mandatos y prohibiciones Las clases de la actividad administrativa La ordenación de las normas administrativas y su estudio se ha venido configurando sobre la idea del fin público último a que tales normas atendían o sobre la clase de materia que regulaban. De aquí que la clasificación más común de la llamada “parte especial” atendiera a los diversos sectores de la actuación o intervención administrativa: orden público, asuntos exteriores, comercio, agricultura, industria, sanidad, educación, etc. Aparte de esa clasificación por los fines, sectores o materias sobre los que incide la norma administrativa, es preciso disponer también de otros criterios que permitan sistematizar, dentro de cada sector o materia (orden público, sanidad, etc), las normas que la rigen. Para ello se atiende al efecto que la actividad administrativa causa en la libertad y derechos de los particulares, distinguiéndose entre: 1. Actividad de limitación o de policía: restringe la libertad, los derechos o la actividad de los particulares. 2. Actividad de fomento o incentivadora: Estimula mediante premios o apoyos el ejercicio de la actividad de los particulares para que oriente ésta al cumplimiento de fines de interés general. 3. Actividad de prestación o de servicio público: La Administración suministra prestaciones a los particulares (sanidad, educación, transporte etc.). Pero estas tres formas de la actividad administrativa (actividad de policía, fomento y servicio público), no agotan la realidad de la actividad de la Administración, puesto que en nuestro Derecho la Administración ha sido investida de funciones de indudable carácter judicial, de tipo sancionador y arbitral, que no encajan en el concepto de actividad de limitación o de policía. Parece obligado separar la llamada actividad administrativa de limitación o de policía de la: 1. Actividad sancionadora: es distinta de la actividad de limitación o de policía, puesto que no se limitan derechos de los particulares, pues toda actividad sancionatoria presupone una infracción o conducta antijurídica del destinatario de la sanción, lo que impide decir que se está limitando su derecho (no hay limitación jurídica donde hay conducta contraria a Derecho). La actividad sancionadora tiene naturaleza garantizadora de cualquier otro tipo de actividad administrativa y tiene un carácter cuasi-judicial de la misma naturaleza que la represiva penal, y que sólo por razones históricas y circunstanciales se ha atribuido a la Administración. 2. Actividad arbitral de la Administración: con este concepto se pretende acoger la actividad administrativa de mediación entre los intereses y derechos de los particulares, actividad que ni fomenta, ni da pretensiones, ni sanciona, ni limita derechos, sino por la que la Administración decide o arbitra entre pretensiones contrarias de los particulares, actuando como verdadero árbitro mediador. También tiene naturaleza cuasi-judicial, porque la Administración actúa en alguna forma como juez civil y el acto administrativo cumple funciones similares a la sentencia. Estas formas de actividad administrativa operan en todos los campos de intervención de la Administración, aunque pueden estar presentes en distinta medida (Ej. en el orden público actúan fundamentalmente las formas de limitación y de sanción pero no tanto las de fomento). También es posible alcanzar un mismo fin público con diversas formas de intervención, que se pueden combinar y sustituir unas por otras, en lo que se ha llamado principio de intercambiabilidad de las técnicas de intervención administrativa. La Administración, por ejemplo, para conseguir un grado digno de asistencia sanitaria puede fomentar con subvenciones los hospitales privados o crear sus propios servicios públicos hospitalarios. Los principios que condicionan la actividad administrativa Toda la actividad administrativa, a diferencia de la actividad de los particulares, está sujeta a determinados principios: legalidad, igualdad, proporcionalidad, buena fe, confianza legítima e interés público. No obstante, algunos de estos principios se presentan como condiciones de la actividad de limitación o de policía. El principio de legalidad o de norma previa La vinculación de toda la actividad administrativa a la legalidad se expresa en el art. 103 CE, conforme al cual la Administración debe actuar con sometimiento pleno a la Ley y al Derecho. La vinculación positiva rigurosa, es decir, la regulación por norma legal es requisito esencial de toda actividad limitativa o ablatoria que comporte limitación de las libertades y derechos de los ciudadanos definidos en la CE. Sin embargo no es razonable exigir que cualquier actividad administrativa sea objeto de previsión legal, en términos exhaustivos. La vinculación positiva no se impone en cambio con tanto rigor cuando la actividad administrativa va en la línea de ampliar los derechos y esfera de actuación de los particulares. Admitida, la tesis de la vinculación positiva de forma general no es, sin embargo, razonable exigir de la Ley una regulación minuciosa de la actividad administrativa, cualquiera que ésta sea y cuyo efecto sería la obsolescencia de los reglamentos ejecutivos. En la actividad de limitación y sancionadora debe exigirse el máximo de precisión legal sobre los aspectos fundamentales, sin que basten los poderes generales de intervención. Por el contrario, una simple previsión o apoderamiento legal será suficiente para desarrollar actividades de servicio público y de fomento. El principio de igualdad Está fundamentado en el art. 14 CE “Los españoles son iguales ante la Ley, sin que pueda prevalecer discriminación alguna por razón de nacimiento, raza, sexo o religión, opinión o cualquier otra condición o circunstancia personal o social”. Y supone que a supuestos de hecho iguales deben aplicárseles consecuencias iguales y que las diferencias de tratos necesitan justificar adecuadamente la existencia de los motivos de tales diferencias. Encuentra una aplicación directa en el Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales (RSCL), que sujeta al principio de igualdad ante la ley toda intervención sobre la libertad y propiedad; principio que también se aplica a la actividad de fomento y a la de servicio público en que todos los administrados tienen en igualdad de condiciones derecho a las mismas prestaciones, sin que puedan establecerse discriminaciones injustificadas en las tarifas. Proporcionalidad y favor libertatis La proporcionalidad entre la actividad administrativa y el fin público a que debe responder supone que los medios empleados se correspondan con los resultados, sin que éstos sobrepasen las necesidades públicas. Este principio se invoca de forma especial en el art. 6 del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales: “El contenido de los actos de intervención será congruente con los motivos y fines que lo justifiquen; si fueren varios los admisibles, se elegirá el menos restrictivo de la libertad individual”. Este principio, aplicable con carácter general a toda actividad administrativa, tiene una mayor aplicación en la actividad de limitación y en la sancionatoria. La buena fe y la confianza legítima El principio de buena fe rige las relaciones entre la Administración y los administrados del mismo modo que rige las relaciones entre los particulares. Como la buena fe remite a la creencia del sujeto sobre la licitud jurídica de su propia actuación, se aminoran las consecuencias negativas de los actos contrarios a Derecho, y, por el contrario, se agravan para el que obra de mala fe. Principio quebrantado cuando una de las partes actúa contra sus propios actos, abusa de la nulidad por motivos formales, ejercita un derecho con retraso o abusa de sus prerrogativas. La confianza legítima aparece como una manifestación o especialidad de la buena fe. Ocurre cuando se pone el énfasis en el deber de la Administración de no variar su conducta si con ella ha generado el administrado expectativas razonables de continuidad. La jurisprudencia comunitaria exige para su aplicación determinadas condiciones: Una acción de la Administración que justifique las legítimas expectativas de los administrados; Que las expectativas puedan ser objetivamente reconocidas por un observador neutral; Que los intereses de los afectados no sean contrarios a intereses públicos. El interés público Sirve de justificación a toda actividad administrativa. El interés público es un interés común que, aunque no beneficie a la totalidad de la comunidad, si favorece al menos a una parte importante de sus miembros. La invocación al interés público tiene ciertas limitaciones, y así la Administración no puede en función del interés público proceder a reglamentar la vida privada, ni confundir aquél con el fiscal o recaudatorio, enriqueciéndose a expensas de algunos administrados, con infracción del principio de igualdad. La actividad administrativa de limitación Por actividad administrativa de limitación o de policía se entiende aquella forma de intervención mediante la cual la Administración restringe la libertad o derechos de los particulares, pero sin sustituir con su actuación la actividad de éstos. La actividad administrativa de limitación supone en todo caso que la incidencia negativa de ésta sobre la libertad y derechos de los particulares sea consecuencia del ejercicio de una potestad administrativa con un acto administrativo de por medio y no efecto directo de una norma. Cuando la limitación tiene lugar sin el intermedio de un acto administrativo, estamos en presencia de una limitación legal (como ocurre en el caso de determinadas nacionalizaciones o en algunas imposiciones generalizadas de deberes, como los deberes fiscales). Los grados de limitación en la libertad y derechos de los particulares La actividad administrativa de limitación de los derechos y libertades de los administrados responde a una escala o progresión, según la intensidad de la medida interventora: • En el grado menor de la intervención administrativa: Deberes o cargas que la Administración puede exigir a los administrados de comunicar determinados comportamientos o actividades, bien mediante la remisión de la información o imponiendo el deber de identificación o la obligación d soportar inspecciones administrativas (inspección laboral, sanitaria, tributaria etc.). • En un segundo grado: Sometimiento del ejercicio de un derecho a una autorización administrativa; constatación reglada por la Administración de que se dan las condiciones requeridas para ello (Ej. permiso de conducir o licencia de construcción) • Tercer grado: Prohibición formal de hacer o imposición de una determinada conducta positiva (Ej. orden de cierre de establecimientos por razones de orden público). Incluso la limitación de la esfera individual puede llegar a imponer al particular y a favor de la Administración prestaciones de dar o hacer sin abonar por ello compensación alguna (Ej. requisa de determinados servicios profesionales en caso de epidemia). Una forma de limitar los derechos es también su sacrificio o privación en favor de un interés público mediante una indemnización (la expropiación forzosa). Las técnicas de la actividad de limitación La LBRL de 1985 enumera las técnicas de limitación de la actividad de los ciudadanos del siguiente tenor: • Ordenanzas y Bandos Contenidos 1.1 Concepto y evolución de la actividad de fomento 2.2 Las modalidades de la actividad de fomento y su naturaleza reglada 3.3 Los incentivos económicos 4.4 La subvención 5.4.1 Concepto amplio y estricto de subvención 6.4.2 Naturaleza jurídica de la subvención 7.4.3 Los principios del régimen de las subvenciones publicas 8.5 La gestión indirecta de las subvenciones 9.6 Procedimiento de otorgamiento de las subvenciones 10.7 La relación de subvención: anulación, modificación, obligaciones del beneficiario y reintegro 11.8 Control y sanciones 12.9 Subvención y Derecho comunitario Concepto y evolución de la actividad de fomento Por actividad de fomento se entiende aquella modalidad de intervención administrativa consistente en dirigir la acción de los particulares hacia fines de interés general mediante el otorgamiento de incentivos diversos. La incentivación de actividades privadas es conocida desde los primeros tiempos de nuestra civilización, pero es en el despotismo Ilustrado del siglo XVIII donde ese modo de intervención es teorizado más conscientemente como una modalidad de la acción pública y de forma más consciente. La política económica del siglo XIX sitúa la acción de fomento en el centro mismo del intervencionismo administrativo, lo que dio nombre al más importante Ministerio, el de Fomento. La instauración del sistema ferroviario puedo hacerse gracias a las ayudas económicas con que el Estado estimuló a las compañías concesionarias del ferrocarril. No hay que olvidar, sin embargo, que con la política de subvenciones llegó también la corrupción y el falseamiento de la libre competencial empresarial. Tras la constitución de 1876, los estímulos económicos cobran de nuevo decisiva importancia en las obras públicas que regula la Ley General de 13 de abril de 877, que define la subvención como “cualquier auxilio directo o indirecto de fondos públicos, incluso la franquicia de los Derechos de Aduanas para el material que hay de introducirse”. En el siglo XX se extienden las ayudas económicas a todos los sectores productivos y se racionalizan con la Ley 152/1963. La incentivación a las empresas, a través de polos de desarrollo, polígonos industriales, zonas de preferente localización, se han prolongado hasta nuestro días. De otro lado, la actividad incentivadora se ha extendido a todos los sectores económicos (agricultura, minería, vivienda, etc) En la actualidad no hay duda sobre la legitimidad de esta forma de intervención, pues la propia CE de 1978 alude en numerosos preceptos a la actividad administrativa de fomento. Así, al sancionar los principios rectores de la política social y económica indica que “poderes públicos de fomentaran la educación los sanitaria, educación física y el deporte” (art. 43.3), las organizaciones de consumidores (art. 51.2), y las sociedades cooperativas (129.2). La actividad de fomento es también título competencial específico, bien del Estado (investigación científica y técnica), bien de las CCAA (desarrollo económico de la Comunidad). Las modalidades de la actividad de fomento y su naturaleza reglada Atendiendo a las ventajas que se otorgan a los particulares cuya acción pretende incentivarse, el fomento puede consistir en medidas honoríficas, como las condecoraciones civiles, militares, otorgamiento de títulos, etc; económicas: primas, subvenciones, desgravaciones fiscales, etc; y jurídicas: carácter de beneficiarios de la expropiación forzosa, etc. No es fácil fuera de esta descripción de la acción de fomento reconducir a un mismo régimen jurídico las numerosas acciones de fomento, ni calificar de reglada o discrecional la actividad administrativa incentivadora, que depende de las diversas regulaciones y procedimientos. Hay supuestos en donde la discrecionalidad es manifiesta, como ocurre con la concesión de títulos nobiliarios por el Rey. Básicamente discrecional es el otorgamiento de condecoraciones civiles, como las previstas en la Orden de Alfonso X el Sabio, etc. Por el contrario, la concesión de las condecoraciones militares es básicamente reglada. No es discrecional, en absoluto, el otorgamiento o la denegación de becas para el estudio, sujetas a reglamentaciones muy precisas. Por último, debe destacarse el carácter discrecional de la concesión de estímulos económicos, ni, en general, los beneficios de carácter jurídico que se vinculan a aquéllas, como el beneficio de expropiación forzosa. Los incentivos económicos Los incentivos económicos son “uno de los procedimientos más eficaces de promoción de la iniciativa económica privada y el cauce a través del cual los poderes públicos orientan y corrigen el sistema de mercado en una determinada dirección”. El otorgamiento de estímulos económicos orienta libremente la acción del beneficiario hacia el fin, pero al tiempo constituye un título habilitante que permite a la Administración intervenir, ordenar y controlar las actuaciones privadas apoyadas por ayudas públicas; una intervención que habrá de acomodarse al principio de mensurabilidad de las potestades administrativas y de la especificad del fin público perseguido. Los estímulos económicos pueden suponer para la Administración una pérdida de ingresos (exenciones y desgravaciones fiscales) o una efectiva salida de dinero público hacia el beneficiario (anticipos, premios o primas y seguros de beneficios industriales). La actividad del fomento económico está sujeta al principio de legalidad (art. 133.3 CE: “todo beneficio fiscal que afecte a los tributos del Estado deberá establecerse en virtud de una Ley”). No hay subvención sin consignación expresa en los presupuestos y su falta implica la inexigibilidad de las obligaciones dinerarias de los entes públicos que no estén reflejadas en los presupuestos, así como la nulidad de pleno derecho de los actos administrativos y de las disposiciones generales con rango inferior a la Ley que supongan compromisos de gastos por cuantía superior al importe de los créditos presupuestados. No obstante, si bien esa nulidad se puede predicar del acto de otorgamiento del beneficio económico sin cobertura presupuestaria, el beneficio de buena fe dispone de una acción de responsabilidad contractual o extracontractual para exigir de la Administración el resarcimiento de los daños producidos, ya que al fin y a la postre es siempre la Ley sustantiva la que reconoce el derecho a las medidas de fomento, limitándose la Ley de Presupuestos a posibilitar la exigibilidad temporal del gasto. El principio de igualdad está vigente sobre la actividad de fomento, que obliga a tratar por igual a los presuntos beneficiarios de dicha acción y a distribuir las ayudas a través de procedimientos basados en las reglas de transparencia, publicidad y libre concurrencia. La subvención Concepto amplio y estricto de subvención La subvención, según la doctrina más autorizada debe distinguirse de otras ayudas económicas en función de las siguientes notas: 1. La subvención es ante todo una atribución patrimonial a fondo perdido. 2. De una Administración Pública como sujeto activo otorgante a favor de un particular. 3. Afectación inicial de la atribución patrimonial al desarrollo de una actividad del beneficiario. Sin embargo, la legislación española, como ahora la comunitaria, parte de un concepto más amplio de subvención que comprende toda clase de ayuda económica. La Ley General Presupuestaria recoge tanto el concepto estricto de subvención “disposición gratuita de fondos públicos realizada por el Estado o sus Organismos autónomos a favor de personas o Entidades, públicas o privadas, para fomentar una actividad de utilidad o interés social o para promover la consecución de un fin público” como el amplio “cualquier tipo de ayuda que se otorgue con cargo al Presupuesto del Estado o de sus Organismos autónomos y las subvenciones o ayudas financiadas, en todo o en parte, con fondos de la Comunidad Económica Europea. La concepción amplia de la subvención entendida como cualquier tipo de ayuda pública económica, directa o indirecta, perspectiva dominante en el Derecho comunitario, es la que rige para el control de la acción incentivadora desde la defensa de la libre competencia; la concepción estricta de la subvención, como disposición directa de capital público a favor de un tercero, es la base de partida para la aplicación del régimen de otorgamiento y control de las disposiciones directas de capital (Ley 38/2003) aplicable a todas las AAPP. A los efectos de esta ley, se entiende por subvención toda disposición dineraria realizada por una administración pública a favor de personas públicas o privadas, que cumpla los siguientes requisitos: 1. Que la entrega se realice sin contraprestación directa de los beneficiarios. 2. Que la entrega esté sujeta al cumplimiento de un determinado objetivo, la ejecución de un proyecto, la realización de una actividad, la adopción de un comportamiento singular, ya realizados o por desarrollar, o la concurrencia de una situación, debiendo el beneficiario cumplir las obligaciones materiales y formales que se hubieran establecido. 3. Que el proyecto, la acción, conducta o situación financiada tenga por objeto el fomento de una actividad de utilidad pública o interés social o de promoción de una finalidad pública. No están en el ámbito de esta ley las aportaciones dinerarias entre AAPP. Naturaleza jurídica de la subvención En cuanto a su naturaleza jurídica, la relación jurídica que se crea con el otorgamiento de la subvención se califica como jurídico- administrativa y la litigiosidad que engendra es competencia de la Jurisdicción Contenciosa-Administrativa. Cierto que en la regulación de las ayudas públicas económicas se pueden encontrar elementos y perfiles contractuales, sobre todo cuando se hacen en el seno de un convenio, pero no es menos cierto que la mecánica operativa y su régimen jurídico es más cercano al del acto unilateral. Los principios del régimen de las subvenciones publicas La Ley General de Subvenciones obliga a las AAPP a concretar en un plan estratégico los objetivos y efectos que se pretenden, entre otros aspectos. El otorgamiento de subvenciones se ajustará a los principios de publicidad, transparencia, concurrencia, objetividad, igualdad y no discriminación. Consecuentemente, el otorgamiento se condiciona a la aprobación y publicidad de las bases, a la existencia de crédito, a la tramitación del procedimiento de concesión, a la fiscalización previa de los actos administrativos de contenido económico, y a la aprobación del gasto por el órgano competente. Otro principio capital debiera ser el de riesgo compartido, que impide considerar la subvención como pura donación que libere al beneficiario de todo riesgo o aportación de capital propio a la actividad subvencionada. Sin embargo la Ley es equívoca a este respecto. Por último, la ayuda o subvención debe respetar la libre competencia entre los operadores económicos del sector sin crear situaciones de desigualdad entre unos y otros. La gestión indirecta de las subvenciones La Ley Presupuestaria permite la gestión indirecta de la actividad administrativa de fomento, de forma que “ las bases reguladoras de las subvenciones o ayudas establezcan que la entrega y distribución de los fondos públicos a los beneficiarios se efectúe a través de una Entidad colaboradora”. Podrán ser colaboradoras las sociedades estatales, las Corporaciones de Derecho Público y las fundaciones que estén bajo el protectorado de un ente de Derecho público, así como las personas jurídicas que reúnan las condiciones de solvencia y eficacia que se establezcan. Procedimiento de otorgamiento de las subvenciones La Ley General presupuestaria sometió la concesión de subvenciones a los principios de publicidad, concurrencia y objetividad, principios que deben guiar la interpretación de las normas del procedimiento de concesión de subvenciones públicas. El principio de publicidad obliga a establecer las oportunas bases reguladoras de la concesión y, una vez librados los fondos a favor de los beneficiarios, a publicar trimestralmente en el BOE las subvenciones concedidas en cada período. La concurrencia competitiva es obligada cuando la finalidad o naturaleza de la subvención así lo exija, como es el caso de las subvenciones imputadas a un mismo crédito presupuestario y pretendidas por una pluralidad de solicitudes. En el trámite de instrucción, el órgano competente realizará de oficio cuantas actuaciones estime necesarias para la determinación, conocimiento y comprobación de los datos en virtud de los cuales debe pronunciarse la resolución, siguiendo después el trámite de audiencia a los interesados, concediéndoles un plazo de quince días para que formulen las alegaciones y presente los documentos y justificaciones pertinentes. La resolución del procedimiento tendrá lugar en el plazo que establezca la convocatoria y, en su defecto, en seis meses. Transcurrido el plazo máximo para resolver sin que haya recaído resolución expresa, se entenderá que el silencio es desestimatorio de la concesión de subvención. También se admite la terminación convencional del procedimiento, cuando las normas reguladoras de la subvención así lo prevean, respetándose el objeto, condiciones y finalidad de la subvención, así como los criterios de valoración establecidos respecto de solicitudes o peticiones. Contenidos 1.1 La actividad de prestación o servicio público 2.1.1 Clases de servicios públicos 3.1.2 De la creación de los servicios públicos a su privatización 4.1.3 El equivalente norteamericano del Servicio público. El régimen de las public utilities 5.1.4 Los servicios compartidos entre la gestión pública y la privada 6.1.5 Servicios públicos y tercer sector 7.2 Las fronteras entre la actividad pública y la privada en la Constitución 8.3 El régimen del servicio público tradicional. Principios generales 9.4 La relación de prestación. El estatus de los usuarios de los servicios públicos 10.4.1 Admisión del servicio 11.4.2 Derechos y deberes de los usuarios. La contraprestación económica del servicio. Tasas, precios públicos y tarifas 12.4.3 Relación de prestación y garantía judicial 13.5 Las formas de gestión de los servicios públicos 14.6 Las formas de gestión de los servicios públicos 15.7 El modelo europeo de los servicios de interés económico general y el desmantelamiento de los servicios públicos económicos 16.7.1 Electricidad 17.7.2 Servicio Postal 18.7.3 Hidrocarburos 19.7.4 Gas 20.7.5 Telecomunicaciones 21.8 Los servicios públicos impropios o actividades privadas reglamentadas La actividad de prestación o servicio público Es aquella por la que la Administración satisface directamente una necesidad pública mediante la prestación de un servicio a los administrados (transporte, abastecimientos, enseñanza, sanidad, etc.). La actividad de prestación se denomina también de servicio público, un término polémico y polisémico al mismo tiempo. Polémico por la tensión político-ideológica que suscita entre quienes ven en los servicios públicos los males de la estatalización, la burocracia, el aumento del intervencionismo y del déficit público en contraste con la iniciativa y empresa privada, en no va más de la eficiencia económica y servicial. Polisémico en cuanto por servicio público no se entiende exclusivamente una forma de la actividad administrativa, sino el conjunto de ella con independencia de que sea de prestación, de limitación o de fomento. En este sentido, la calificación que algunas leyes hacen de una actividad como de servicio público no habilita sólo para actividades de prestación, sino que constituye un título general de intervención que justifica la limitación de derechos, la sanción e, incluso, el fomento de la acción de los particulares. El término servicio público sirve también para designar una administración, un órgano administrativo. Clases de servicios públicos Determinadas prestaciones de interés general, tradicionalmente a cargo del estado, derivan del ejercicio de funciones conectadas directamente a la soberanía, como la Justicia. El poder ejecutivo satisface también otras necesidades que los ciudadanos perciben de forma general y no personalizada, como la defensa nacional, la seguridad pública, las relaciones internacionales. Se habla entonces de servicios públicos uti universi, en contraposición a los servicios públicos uti singuli que son aquellos que se disfrutan individualizadamente, de forma que los usuarios puedan asumir todo o parte de su coste. Así ocurre con los servicios públicos de enseñanza, sanidad, transporte, etc, actividades todas ellas susceptibles también de explotación económica por la iniciativa privada. De la creación de los servicios públicos a su privatización Sintetizando la evolución de los servicios públicos desde su nacimiento con la Monarquía absoluta hasta nuestros días, puede afirmarse que se está cerrando el ciclo vital de este poderoso instrumento de gobierno y administración. Construido en la Europa continental en los últimos siglos sobre la ideas de gestión directa por funcionarios, monopolio y carácter nacional, están desapareciendo en nuestros días por las contrarias ideas de privatización, libre competencia y globalización económica que socaban los fundamentos del Estado del Bienestar. Una señal más de la crisis del Derecho público. El equivalente norteamericano del Servicio público. El régimen de las public utilities En los EEUU, carentes de una eficiente Administración central, pero con una sociedad enérgica y un capitalismo pujante, la satisfacción de las necesidades de interés general fue abordada desde empresas privadas a las que se impusieron por ley obligaciones públicas y un régimen riguroso en defensa de la libre competencia. Obviamente no bastaba con dictar leyes intervencionistas que impusieran a los operadores de las public utilities obligaciones de interés público, consistentes en prestar el servicio a todos los solicitantes, sin trato discriminatorio y mediante unos precios razonables, sino que era preciso crear organizaciones públicas garantizadoras de su aplicación. Con esta finalidad se crearon comisiones reguladoras ad hoc para cada sector, las agencias independientes, investidas de poderes reglamentarios, sancionadores y arbitrales. Sobre estos operadores privados controlados por agencias o administraciones independientes, se está construyendo entre nosotros los servicios públicos económicos. Los servicios compartidos entre la gestión pública y la privada Para completar el panorama de cómo se satisfacen fines públicos es necesario referirse a dos aspectos significativos: la convergencia de organizaciones públicas y empresas privadas en determinadas materias (sanidad, educación y seguridad) y el surgimiento de un tercer sector de organizaciones que pretende satisfacerlas desde la filantropía, es decir, sin ánimo de lucro. Con anterioridad al siglo XIX, la Iglesia católica había asumido en solitario o juntamente con la Corona la satisfacción de necesidades sociales de interés general. Así ocurrió en materia de educación y beneficencia, sin perjuicio de otras funciones, hoy claramente públicas, como el registro civil, antes registros parroquiales. La aparición del constitucionalismo y la separación Iglesia-Estado desplazó a la Iglesia de aquellos cometidos y, en su lugar, se organizaron servicios públicos, atendidos desde los presupuestos estatales, nutridos ya con los fondos provenientes de la desamortización de los bienes eclesiásticos y manos muertas. En la actualidad, el sector público de gestión directa y empresas privadas concurren en la satisfacción de las necesidades educativas y sanitarias; modelo mixto adoptado también en la seguridad pública, donde empresas privadas de seguridad conviven con las Fuerzas y Cuerpos de la Seguridad del Estado. Servicios públicos y tercer sector El estado social de nuestros días, más allá del aseguramiento para todos de estos infortunios frente a la enfermedad y la pobreza de solemnidad, se ha empeñado en combatir a través de lo que se ha venido en denominar acción social otras miserias de la condición humana (asistencia domiciliaria, drogodependencia, etc). Al servicio de esta plúrima acción social, que ya contaba con la presencia de entes especializados (la ONCE, Cruz Roja, etc), las CCAA han asumido sus competencias en la materia, dictando leyes ad hoc y creando institutos de acción social o bienestar social. En apelación a la sociedad civil supone una corrección de ciento ochenta grados de la política con que la beneficencia se inició en el Estado liberal: Un Estado sin recursos pero decidido a asumir directamente la gestión de los servicios sociales. Ahora vivimos un Estado débil pero con fuertes recursos que desparrama sus dineros sobre multitud de organizaciones privadas no lucrativas. Además de la preterición del sector lucrativo a favor del no lucrativo, el tercer sector disfruta del privilegio de trabajar con una financiación pública estable y, eventualmente, la cesión de bienes públicos de equipo para su afectación al servicio concertado; por el contrario la ONG ha de someterse a las potestades administrativas de planificación, coordinación e inspección. Las fronteras entre la actividad pública y la privada en la Constitución La Constitución, dictada en un momento en que el socialismo real de los países comunistas estaba vivo, el neoliberalismo y la globalización todavía en ciernes y España fuera de la CE, pretendió ser neutral, poniendo una vela en el altar del liberalismo económico al reconocer “la libertad de empresa en el marco de una economía de mercado” y otra vela en el del socialismo e intervencionismo público al prescribir que, “toda riqueza del país en sus distintas formas y sea cual fuere la titularidad está subordinada al interés general” y, sobre todo, al reconocer “la iniciativa pública en la actividad económica”. La Constitución no es obstáculo formal para que el Estado o las CCAA creen por ley nuevos servicios públicos, declarando determinada actividad esencial con exclusión de la actividad privada. La realidad, sin embargo, la ideología liberal dominante y el Derecho de la Unión Europea hacen cada vez más impensable esa alternativa. Para los entes locales la LBRL después de reservar a las Entidades locales determinados servicios que declaran esenciales (abastecimiento, depuración de aguas, etc) prescribe que “El Estado y las CCAA en el ámbito de sus respectivas competencias, podrán establecer, mediante ley, idéntica reserva para otras actividades y servicios” . La iniciativa pública no está limitada a los servicios esenciales o de interés general, sino que puede proyectarse, aunque en las mismas condiciones que la iniciativa privada, sobre cualquier sector de la actividad económica, sin sujetarse a la regla de subsidiaridad, antes vigente. Según esta regla mientras una actividad económica pudiera ser asumida por el sector privado tal actividad estaba vetada al público. Regla no vigente en la actualidad, por lo que tanto el Estado como las CCAA pueden crear empresas públicas. Para los entes locales el único requisito que ahora se exige a la actividad económica pública competitiva con la privada es que sea de utilidad pública. Según el Tribunal Supremo, mientras los particulares pueden crear sus empresas con plena libertad de criterios, sin más condición que la que sus fines sean lícitos, todas las actuaciones de los órganos de la Administración Pública deben responder al interés público que en cada caso, y necesariamente, siempre ha de concurrir, tanto si se trata de actos de autoridad como de actuaciones empresariales, pues en cuanto a estas últimas, el art. 31.2 CE también exige una equitativa asignación de los recursos públicos y que su programación y ejecución responda a criterios de eficiencia y de economía, lo cual no es compatible con actuaciones empresariales públicas carentes de justificación. Por otra parte, la coexistencia de empresas públicas con fines empresariales y de empresas privadas en el marco de una economía de mercado, y la pertenencia de España a la Comunidad Económica Europea, exige que se garantice y salvaguarde la libre competencia, y para ello han de regir las mismas reglas para ambos sectores de producción, público y privado. El régimen del servicio público tradicional. Principios generales La actividad de prestación o de servicio se sujeta a determinados principios, alumbrados por la jurisprudencia y doctrina francesa e igualmente predicables de los servicios públicos en nuestro Derecho. Se trata de unos principios de aplicación general, cualesquiera que sean el objeto del servicio y la naturaleza, pública o privada, del gestor. • En virtud del principio de legalidad corresponde al poder legislativo el reconocimiento de una actividad como de interés general y la dotación de créditos necesarios para su satisfacción mediante la creación de un servicio público. La ley autonómica o estatal puede reservar en monopolio la actividad a la Administración si se trata de servicios esenciales. En el ámbito local el principio de legalidad ya está cubierto para determinados servicios por la LBRL. • Por el principio de continuidad, el servicio público debe desarrollarse de forma ininterrumpida de acuerdo con la naturaleza de la prestación. Ello implica que unos servicios habrán de prestarse en forma continua (policía, abastecimiento en general) y otros en los días y horarios previstos (educación, transporte). • El principio de perfectibilidad o adaptabilidad de los servicios públicos supone que quien los presta, sea la Administración o un concesionario, está obligado a incorporar a la prestación que suministra a los usuarios del servicio los adelantos técnicos que se vayan produciendo. • Por el principio de neutralidad, una concreción del principio constitucional de objetividad en el funcionamiento de la administración, los servicios públicos deben prestarse teniendo en cuenta las exigencias del interés general, siendo ilícita su utilización con fines partidistas, como un medio de propaganda o e favoritismo. • Por su parte el principio de igualdad, y de acuerdo con la Constitución (art. 14 CE), implica un trato igual para todos los que tiene, derecho de acceso al servicio y la prohibición de todo trato discriminatorio. • El principio de gratuidad sólo es aplicable cuando se deriva de la naturaleza del servicio (la protección ciudadana) o viene impuesto por una norma constitucional (art. 27 CE; la enseñanza básica es obligatoria y gratuita) o legislativa específica. usuarios. Además se le reserva con carácter exclusivo, determinados servicios: de giro, envíos interurbanos y transfronterizos, con peso igual o inferior a 350 gramos, etc. Para garantizar la prestación del servicio postal universal y la referencia reserva se otorgan al operador los importantísimos derechos que recuerdan al monopolio anterior: condición de beneficiario de la expropiación forzosa; exención de cuantos tributos graven su actividad vinculada a los servicios reservados, etc. Hidrocarburos La liberación de los hidrocarburos (Ley de 7 de octubre de 1998) supone en principio que estas actividades “no requieren de la presencia y responsabilidad del Estado para su desarrollo”. A pesar de ello, los hidrocarburos siguen siendo dominio público del Estado, cuya exploración y explotación está sujeta a autorizaciones y concesiones administrativas, como las minas y las mismas concesiones hidroeléctricas. Gas Respecto al Gas, la liberalización sólo opera para los transportistas, los comercializadores y distribuidores. Pero la liberalización no se extiende al Gestor Técnico del sistema, transportista titular de la mayoría de las instalaciones de la red básica de gas natural, que tendrá la responsabilidad de la Red Básica y de las redes de transporte secundario con objeto de garantizar la continuidad y seguridad del suministro de gas natural y la correcta coordinación entre los puntos de acceso, los almacenamientos, el transporte y la distribución. Telecomunicaciones La Ley general de Telecomunicaciones, de 24 de abril de 1998, en cumplimiento de la directiva 97/13/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 10 de abril de 1997, relativa a un marco común en materia de autorizaciones generales y licencias individuales en el ámbito de los servicios de telecomunicaciones, las define como “servicios de interés general que se prestan en régimen de competencia” cuyo ejercicio requiere dos tipos de autorizaciones: Autorización general para la prestación de los servicios y para el establecimiento o explotación de las redes de telecomunicaciones que no precisen de una licencia individual, de acuerdo con lo establecido en el capítulo siguiente. Se requerirá licencia individual para el establecimiento o explotación de redes públicas de telecomunicaciones, para la prestación del servicio telefónico disponible al público, para la prestación del servicios o el establecimiento o explotación de redes de telecomunicaciones que impliquen el uso del dominio público radioeléctrico. A diferencia de las autorizaciones generales, las individuales podrán denegarse cuando el número de licencias sea limitado y quien solicite una no haya resultado adjudicatario del título en la correspondiente licitación. La Ley distingue como obligaciones de servicio público el servicio universal de telecomunicaciones, los otras obligaciones de servicio público impuestas por razones de interés general. Por servicio universal de telecomunicaciones, se entiende el conjunto definido de servicios de telecomunicaciones con una calidad determinada, accesible a todos los usuarios con independencia de su localización geográfica y aun precio asequible de forma que todos los ciudadanos puedan recibir conexión a la red telefónica pública fija y acceder a la prestación del servicio telefónico fijo disponible para el público. El Gobierno podrá, por necesidades de la defensa nacional y de la seguridad pública, imponer, mediante Real Decreto, otras obligaciones de servicio público distintas de las de servicio universal y de los servicios obligatorios a los titulares de licencias individuales o de autorizaciones generales. Los servicios públicos impropios o actividades privadas reglamentadas En nuestro Derecho, la doctrina calificó de servicios públicos impropios (o actividades administrativas reglamentadas) el servicio de taxis, la enseñanza privada, la banca, las farmacias, etc. Dentro del mismo régimen y concepto podrían incluirse actividades tales como la notarial, al servicio de la seguridad jurídica preventiva y hoy entrarían en esta categoría las nuevas actividades para realizar las inspecciones técnicas de vehículos. La salvaguarda de esta iniciativa privada, frente a una publicatio que llevaba a la gestión directa por la Administración o indirecta a través de concesionario, en todo caso monopólica, se abordó alternativamente en el Derecho europeo con su remisión a la iniciativa privada sujeta a una fuerte intervención: autorización previa, poder reglamentario mediante instrucciones de servicio, potestad tarifaria y poderes arbitral y sancionador entre y sobre los operadores. Ante esa realidad, ¿no será que la única diferencia entre el régimen del servicio público prestado en gestión indirecta (concesión) y el servicio público impropio o virtual esté en la sustitución de un concesionario (monopolio) por varios operadores (oligopolio)? Puede concluirse que la especificidad del régimen de las actividades reglamentadas o servicios públicos impropios y el nuevo modelo derivado de la privatización, recientemente llevada a cabo para determinados servicios públicos económicos (telecomunicaciones, energía, transporte, correo, etc.), frente al servicio público tradicional consiste en que la satisfacción de necesidades generales se remite a la actividad privada (principio de subsidiariedad), si bien sujeta a una fuerte intervención administrativa con repudio, en todo caso, del monopolio; una técnica que el liberalismo decimonónico aceptó con naturalidad y que el neoliberalismo condena y sataniza allí donde es posible, como contrario a la libre competencia, el primer mandamiento de mercado. En definitiva, del monopolio al oligopolio, ésa es la diferencial esencial. 08. La actividad sancionadora Contenidos 1.1 Fundamento constitucional y límites de la potestad sancionadora 2.2 El principio de legalidad y sus manifestaciones. Reserva de la Ley y tipicidad 3.3 La responsabilidad y la culpabilidad en las infracciones administrativas. La responsabilidad de las personas jurídicas 4.4 Concepto, clases y graduación de las sanciones administrativas 5.5 La responsabilidad civil derivada de las infracciones administrativas 6.6 La extinción de las infracciones y las sanciones administrativas 7.7 El principio non bis in idem y la subordinación de la potestad sancionadora administrativa a la jurisdicción penal 8.8 El derecho constitucional a las garantías procesales y la actividad administrativa sancionadora 9.9 El procedimiento sancionador 10.10 El principio nulla poena sine iudicio y la ejecutoriedad de los actos sancionadores de la Administración Fundamento constitucional y límites de la potestad sancionadora La potestad sancionadora de la Administración ha sido convalidada por el art. 25.1 CE que al establecer el principio de legalidad en materia punitiva, se refiere a la penal y a la administrativa: "nadie puede ser condenado o sancionado por acciones u omisiones que en el momento de producirse no constituyan delito, falta, o infracción administrativa, según la legislación vigente" y en el párrafo 3 de este artículo dice "la administración civil no podrá imponer sanciones que, directa o subsidiariamente, impliquen privación de libertad". También el art. 45.3 de la CE reconoce la licitud de las sanciones impuestas por la administración a quienes violen la legislación referente al medio ambiente. Consecuentemente con estos preceptos el TC ha confirmado la legitimidad de la potestad sancionadora de la Administración en diversos pronunciamientos y sobre todo en las sentencias 77/1983 en la que ha establecido las condiciones y límites para la imposición de sanciones administrativas en los siguientes términos: 1. Sujeción de la potestad sancionadora al principio de legalidad. 2. Interdicción de las penas de privación de libertad (éste límite no es aplicable al régimen disciplinario). 3. El respeto de los derechos de defensa reconocidos en el art. 24 CE. 4. La subordinación de la potestad sancionadora de la Administración a la autoridad judicial, que consiste en el control posterior de los actos sancionadores por la jurisdicción Contenciosos-Administrativa y la preferencia de la jurisdicción penal para aquellos hechos susceptibles de ser enjuiciados por ambas jurisdicciones. El TC ha considerado también inexcusable la concurrencia del elemento de la culpabilidad. Sin embargo, dicho tribunal no se ha planteado los límites cuantitativos de la potestad sancionadora, cuestión ineludible si como afirma, la potestad sancionadora de la Administración es “auxiliar de la penal” que corresponde a los tribunales de Justicia. En contra de ese carácter subordinado, la realidad es que las multas administrativas superan en cientos de millones los límites establecidos con carácter general para las penas de multa por delito en el Código penal, que fija entre cien mil y un millón de pesetas la de mayor gravedad. El principio de legalidad y sus manifestaciones. Reserva de la Ley y tipicidad Las leyes administrativas precisan de ordinario las sanciones y sus cuantías máximas cuando se trata de multas y definen genéricamente como infracción el incumplimiento de los preceptos legales, remitiendo al reglamento de ejecución de la Ley la enumeración o tabla de conductas sancionables. La LRJAP-PAC ha recogido esta doctrina al establecer la reserva de Ley y la tipicidad para las infracciones, al tiempo que permite la regulación complementaria por reglamentos. La Ley también recoge las reglas complementarias de estos principios sobre irretroactividad. Por último hay que señalar que, aunque el principio de legalidad debiera haberse entendido sin equívocos, al igual que en materia penal, como exigencia de ley estatal, negando, en consecuencia, a los parlamentos autonómicos toda posibilidad de aprobar normas sancionadoras administrativas, ello no ha ocurrido así. Reserva de Ley. El art. 25 CE se refiere al principio de legalidad en materia penal, estableciendo que “nadie podrá ser sancionado por acciones u omisiones que en el momento de producirse no constituyan delito, falta o infracción administrativa, según la legislación vigente”. En una interpretación amplia, este precepto implica además de la exigencia de ley habilitante o de reserva de ley, la traslación a la actividad administrativa sancionadora del principio de tipicidad, de irretroactividad de la norma sancionadora y retroactividad de la más favorable, prohibición de analogía y del doble castigo (bis in idem) y en general, la aplicación de los principios condicionantes de la potestad punitiva del Estado. Desde la perspectiva de reserva legal, el empleo por el constituyente del término “legislación” no ha creado problemas en el derecho penal, porque el TC se ha precipitado a declarar que en éste se da una reserva absoluta de Ley, que debe ser orgánica cuando se limiten derechos fundamentales. Sin embargo, para el TC este precepto tiene distinto alcance en materia de sanciones administrativas, pues “la reserva de ley establecida en el art. 25.1 CE no puede ser tan estricta en relación con la regulación de las infracciones y sanciones administrativas como por referencia a los tipos y sanciones penales en sentido estricto”. Se entiende por ello, que en el ámbito administrativo no es necesario esa reserva absoluta de ley, bastando con una “cobertura legal”. Principio de tipicidad. En definitiva, la diferencia entre el principio de “reserva absoluta de ley” que opera en materia penal, y de, “cobertura legal” aplicable a las sanciones administrativas, es que en la primera, la ley legitimadora ha de cubrir por entero tanto la previsión de la pena como la descripción de la conducta ilícita (tipicidad) sin posibilidad de completar esa descripción por medio de un Reglamento de aplicación o desarrollo; mientras que el principio de “cobertura legal” de las sanciones administrativas, sólo exige cubrir con ley formal una descripción genérica de las conductas sancionables y las clases y cuantía de las sanciones, con la posibilidad de remitir a la potestad reglamentaria la descripción pormenorizada de las conductas ilícitas, es decir, la tipicidad. La responsabilidad y la culpabilidad en las infracciones administrativas. La responsabilidad de las personas jurídicas En la versión penalista más común la culpabilidad es un juicio personal de reprochabilidad dirigido al autor de un hecho típico y antijurídico. La LRJAP-PAC, en vez de remitir al Código Penal la solución de estas cuestiones, lo más adecuado dada la identidad de toda potestad punitiva, la ha abordado en términos muy incompletos en su artículo 130, refiriéndose únicamente a la responsabilidad de las personas jurídicas, a la responsabilidad civil derivada de la infracción administrativa y a la autoría múltiple. A falta de previsión expresa, sólo se puede ser administrativamente incriminado en concepto de autor, no de cómplice o encubridor, y, por el contrario, siempre serán aplicables las normas penales sobre exención de responsabilidad criminal previstas en al art. 8 de Código Penal, como la enajenación penal, etc. Dentro del precepto referido a la responsabilidad la Ley afronta el reparto de las sanciones en los supuestos de autoría múltiple, es decir, “cuando el cumplimiento de las obligaciones previstas en una disposición legal corresponda a varias personas conjuntamente” al que se aplica la discutible regla de imponer la responsabilidad solidaria de las infracciones que en su caso, se cometan y de las sanciones que se impongan. Otra cuestión que suscita el Derecho administrativo sancionador es la exigencia del elemento de la culpabilidad y si, a diferencia de lo que acontece en el Derecho penal, pueden ser o no sancionadas las personas jurídicas. Sobre la culpabilidad, la LRJAP-PAC parece confusa, pues no contiene referencia alguna a la voluntariedad, a la intencionalidad o a la culpa del autor de los hechos infraccionales. Es más al aludir a la “responsabilidad a título de simple inobservancia” la Ley parece admitir una responsabilidad sin culpa, y lo mismo pudiera inferirse cuando incluye entre los criterios que sirven para graduar la responsabilidad la concurrencia de la intención del sancionado, de lo que parece deducirse que sin esa intencionalidad también es posible la sanción; y, en fin, parece desdeñarse el elemento de la culpabilidad cuando se admite la responsabilidad administrativa de las personas físicas o jurídicas que tienen el deber de prevenir el incumplimiento por otras de las obligaciones impuestas por la Ley. Sin embargo, no puede admitirse, diga lo que diga la Ley citada, que pueda darse infracción alguna, penal o administrativa, sin el elemento subjetiva de la culpabilidad, a título de dolo o negligencia. Una quiebra de la exigencia de la culpabilidad es, sin embargo, la admisión de la responsabilidad de las personas jurídicas, admisión que ha sido una de las causas del desarrollo de la potestad sancionadora administrativa que permitía castigar a entes que, por no ser personas físicas, no se consideraban culpables ante el Derecho penal y que, además no podían ser condenados a penas privativas de libertad, las ordinarias en aquél derecho. Concepto, clases y graduación de las sanciones administrativas La legislación no ofrece una definición de lo que son las sanciones administrativas, aunque se podrían definir estas como “cualquier Administrativa) vincule a la Jurisdicción penal, por cuanto es doctrina constitucional “la imposibilidad de que los órganos de la Administración lleven a acabo actuaciones o procedimientos sancionadores en aquellos casos en que los hechos pueden ser constitutivos de delito o falta según el Código penal o las leyes penales especiales, mientras la autoridad judicial no se haya pronunciado sobre ellos”. La LRJAP-PAC recoge la preferencia procesal de la Jurisdicción penal en la averiguación de los hechos, en su determinación o fijación definitiva, al prescribir que “los hechos declarados probados por resoluciones judiciales penales vincularán a las administraciones públicas respecto de los procedimientos sancionadores que sustancien”. El derecho constitucional a las garantías procesales y la actividad administrativa sancionadora La CE condiciona el ejercicio de la potestad sancionadora de la Administración a la observancia de determinados procedimientos y garantías judiciales posteriores. Así el art. 105 impone a la administración la necesidad de actuar y, por ello, de sancionar a través de un procedimiento administrativo con un trámite de audiencia, y el art. 106 reconoce el derecho a revisar los actos sancionadores ante una instancia judicial. El TC ha declarado aplicable el artículo 24 CE que garantiza el derecho a la tutela judicial efectiva. Además la potestad sancionadora de la Administración debe ejercerse de acuerdo con las garantías establecidas en los art. 6 y 7 del Convenio Europeo de Derechos y Libertades Fundamentales y consiguiente jurisprudencia del Tribunal Europeo. La primera garantía en el ejercicio de la potestad sancionadora es, sin duda, la de la exigencia de un procedimiento sancionador La LRJAP-PAC establece que en los procedimientos sancionadores debe estar separada la fase instructora y la sancionadora, encomendándose a órganos distintos. El TC además de afirmar la inexcusabilidad del procedimiento sancionador, se ha pronunciado sobre la esencialidad de algunos principios insitos en al tutela judicial efectiva. Entre los principios de rigurosa observancia está el derecho de audiencia y defensa, al que expresamente alude el artículo 24 CE, derecho que el TC concreta en el trámite de audiencia y el derecho a aportar pruebas de descargo frente a la acusación.. Este derecho ha sido desarrollado por la LRJAP-PAC que integra en ellos siguientes derechos: 1. A ser notificado de los hechos que se le imputen, de las infracciones que tales hechos puedan constituir y de las sanciones que en su caso pudieran imponerse, así como la identidad del instructor, de la autoridad competente para imponer la sanción y de la norma que atribuya la competencia. 2. A formular alegaciones y utilizar los medios de defensa admitidos por el ordenamiento jurídico que resulten procedentes. El procedimiento sancionador debe asegurar el respeto a la presunción de inocencia que la Sentencia del TC 13/1982 de 1 de abril, afirma ser un derecho fundamental frente a todos los poderes públicos y por ello vigente en el ámbito sancionador administrativo. La LRJAP-PAC recoge que los procedimientos sancionadores respetarán la presunción de no existencia de responsabilidad administrativa mientras no se demuestre lo contrario (art. 137.1). La regla de presunción de inocencia cede, sin embargo, cuando se parte de hechos declarados probados por resoluciones judiciales penales firmes, las cuales vincularán a las administraciones públicas respecto de los procedimientos sancionadores que sustancien. En cuanto al derecho a no declarar contra sí mismo y a no declararse culpables (a que también se refiere el art. 24 CE), si impide a los jueces en los procesos penales coaccionar a los inculpados para que declaren sobre los hechos que se le imputan, respetando su derecho al silencio, debe impedir igualmente en los procedimientos sancionadores que los funcionarios fuercen a declarar a los administrados o les obliguen a presentar documentos o pruebas para documentar los procedimientos que instruyen contra ellos bajo amenaza de nuevas sanciones. El principio de separación entre la fase instructora y sancionadora, encomendándolas a órganos distintos, constituye otro de los principios esenciales y sagrados de todo procedimiento punitivo. Por último hay que considerar el derecho a la asistencia letrada, que también recoge al art. 24 CE. El TC ha reconocido este derecho únicamente para los procesos penales por delito, limitación que justifica en función de la menor entidad tanto de las faltas penales como de las infracciones administrativas. El procedimiento sancionador La ley 30/92 no contiene una regulación del procedimiento sancionador, limitándose a establecer unos principios a los que deben sujetarse estos, y el Reglamento de Procedimiento para el ejercicio de la potestad sancionadora (RD 1398/93) sólo tiene aplicación supletoria: “en defecto total o parcial de procedimientos específicos previstos en las correspondientes normas”. El reglamento de procedimiento (RD 1398/93), establece dos modalidades procedimentales: el procedimiento general u ordinario y el simplificado. Los trámites son los mismos para ambos, pero en el simplificado se reducen los plazos de tramitación y se concentran algunos actos con el fin de lograr una mayor celeridad procedimental en las infracciones administrativas leves. De acuerdo con el reglamento de procedimiento, la iniciación de los procedimientos sancionadores se produce por acuerdo del órgano competente en cada caso, bien por propia iniciativa o como consecuencia de orden superior, petición razonada de otros órganos o denuncia. A tal efecto, al recibir comunicación o denuncia sobre una supuesta infracción administrativa, el órgano competente podrá acordar la realización de unas “actuaciones previas” con el objeto de “determinar con carácter preliminar si concurren circunstancias que justifiquen tal iniciación”. Será competente para realizar estas actuaciones, el órgano o unidad que tenga atribuidas las funciones de investigación, averiguación o inspección de las infracciones administrativas, o la persona u órgano designado al efecto por el órgano competente. Estas actuaciones previas no forman parte del expediente sancionador y su omisión no constituye un vicio de procedimiento. El acuerdo de iniciación habrá de precisar, como contenido mínimo lo siguiente: • Identificación de la persona o personas presuntamente responsables. • Hechos que motivan la incoación, su posible calificación y sanción correspondiente. • Determinación de los órganos instructor y decisor. • Medidas de carácter provisional que el órgano competente para iniciar el procedimiento haya podido acordar a fin de asegurar la eficacia de la resolución que pudiera recaer. • Indicación del derecho a formular alegaciones, audiencia en el procedimiento y plazos para su ejercicio (art. 13.1). La formulación del acuerdo de iniciación con este contenido mínimo, es un trámite esencial del procedimiento y constituye el presupuesto formal básico de su existencia. El acuerdo de iniciación se comunica al instructor, con traslado de las actuaciones que existan y se notifica al denunciante, en su caso, y a los interesados entendiéndose por tal al inculpado. Los interesados, recibido el acuerdo, tienen un plazo de 15 días para ejecutar alegaciones en relación a los extremos contenidos en dicho acuerdo. Si los interesados no formulan alegaciones en dicho plazo, la iniciación podrá considerarse como propuesta de resolución (si contiene un pronunciamiento preciso de la responsabilidad imputada, obviándose toda fase instructora previa). Otra posibilidad de eliminar trámites y obtener una pronta resolución, es el pago voluntario que algunas normas sectoriales admiten (seguridad vial, control de cambio) y que requieren que el infractor reconozca su responsabilidad, o que proceda al pago de la sanción, voluntariamente, en los plazos y términos establecidos). El Reglamento establece la posibilidad de adoptar en cualquier momento del procedimiento, “las medidas de carácter provisional que resulten necesarias para asegurar la eficacia de la resolución que pudiera recaer… ”. El instructor del procedimiento realizará de oficio cuantas actuaciones resulten necesarias para el examen de los hechos, recabando los datos e informaciones que sean relevantes para determinar, en su caso, la existencia de responsabilidades susceptibles de sanción, y podrá acordar, una vez recibidas las alegaciones o transcurrido el plazo para efectuarlas, la apertura de un periodo de prueba, por un plazo entre 10 y 30 días: “se practicarán de oficio o se admitirán a propuesta del presunto responsable cuantas pruebas sean adecuadas para la determinación de los hechos y posibles responsabilidades” (art. 137). La carga de la prueba corresponde a la Administración. En aplicación del principio de presunción de inocencia, el interesado no tiene que probar la no comisión de los hechos que se le imputan. Acreditados los hechos se procede a la formalización de la propuesta de resolución, en la que se fijarán, de forma motivada los hechos, especificándose los probados y su exacta calificación jurídica; se determinará la infracción y las personas que resulten responsables, especificándose la sanción que se propone o declarando la no existencia de infracción. La propuesta de resolución se notificará a los interesados, indicándoles la puesta de manifiesto del procedimiento y concediéndoles un plazo de 15 días para formular alegaciones y para presentar los documentos e informaciones que estimen pertinentes ante el instructor del procedimiento. Se abre así un trámite de audiencia del que sólo se puede prescindir cuando, en la propuesta de resolución, no se tomen en cuenta otros hechos ni otras alegaciones que las incorporadas al acuerdo de iniciación. Presentados los escritos de alegaciones, o transcurrido el plazo para ello, el instructor cursará inmediatamente su propuesta de resolución al órgano competente para resolver, junto con todos los documentos, alegaciones e informaciones que obren en el mismo. El órgano decisor podrá, antes de dictar resolución, decidir, mediante acuerdo motivado, la realización de actuaciones complementarias indispensables para resolver el procedimiento, que él mismo llevará a cabo. El órgano competente dictará resolución en el plazo de 10 días desde la recepción de la propuesta de resolución (salvo suspensión por actuaciones complementarias). La resolución ha de ser motivada y ha de decidir todas las cuestiones planteadas por los interesados o derivadas del procedimiento, y en ella no se podrán aceptar hechos distintos de los determinados en la fase de instrucción (salvo los que resulten de actuaciones complementarias). Se reconoce así, el principio de congruencia, la vulneración de éste es causa de nulidad de pleno derecho de la resolución, porque afecta al derecho de defensa del administrado y así lo ha declarado el TC "la resolución deberá fundarse únicamente en los hechos que hubieren sido notificados por el instructor al interesado. En otro caso, la resolución podrá recurrirse de nulidad por indefensión" sentencia 44/1983. El principio nulla poena sine iudicio y la ejecutoriedad de los actos sancionadores de la Administración Un problema de procedimiento especialmente grave y mal resuelto por el Derecho español, es el de si la interposición de recursos judiciales, es decir, el contencioso-administrativo, o en su caso el de amparo constitucional, contra los actos sancionadores suspende o no su ejecutoriedad. Los principios afectados por esta cuestión son los recogidos en el artículo 24 CE, de presunción de inocencia y el de la efectividad misma de la tutela judicial. A favor de la suspensión automática de la sanción por la interposición de un recurso opera también el argumento analógico de que los recursos contra las sentencias penales suspenden siempre la ejecución de la pena, regla capital porque el principio nulla poene sine indicio obliga a respetar la situación previa a la sentencia de primera instancia y la misma presunción de inocencia hasta el agotamiento de todas las restantes instancias judiciales. En nuestro Derecho, el arbitrismo del legislador es manifiesto, pues mientras la mayoría de las leyes que regulan la potestad sancionadora nada dicen sobre la ejecutoriedad inmediata de las sanciones, otras imponen la suspensión, y no han faltado tampoco supuestos de prohibición de cualquier medida suspensiva. Al contradictorio panorama legislativo, hay que sumar las vacilaciones de la jurisprudencia constitucional. En definitiva, pues, para no entender infringido el principio nuulla poena sine indicio es forzoso aceptar el carácter automático de la suspensión con motivo de la interposición de los recursos administrativos y jurisdiccionales, sin condicionarla tampoco, como ocurre en materia fiscal, a costosos o imposibles avales a costa de los recurrentes. De lo contrario seguirá vigente la contradicción, no explicada ni justificada por el alto Tribunal, de que la ejecución de las penas impuestas por los jueces y tribunales penales se suspenda por al simple interposición de los recursos procedentes y que ese mismo efecto garantizador no se produzca cuando la potestad punitiva del estado se actúa a través de las autoridades o funcionarios administrativos, cuya fiabilidad, desde el punto de vista de la independencia y objetividad, la Constitución presume que es menor que la de aquellos jueces. A menor fiabilidad jurídica en los agentes sancionadores y menores garantías procedimentales, menores garantías también en el trámite del recurso judicial. Ésa es, en fin, la “peculiar” conclusión a que conduce esa restrictiva doctrina del TC en la interpretación del art. 24 CE que recogió, más o menos, después la LRJAP-PAC, que reduce la suspensión de efectos del acto sancionador, en caso de que proceda, hasta el momento de la resolución de un recurso ordinario administrativo (art. 138.3; la resolución será ejecutiva cuando ponga fin a la vía administrativa). Ahora bien, las consideraciones expuestas parece que han dado algún fruto sobre la más reciente jurisprudencia constitucional y así la STC 78/1996 de 20 de mayo, afirma que vulnera el derecho constitucional a la garantía judicial efectiva la ejecución de una sanción que no ha ganado firmeza y también cuando los tribunales no han resuelto o decidido todavía sobre la correcta petición (pretensión) de suspensión de la ejecución, pues entonces la Administraciones habría convertido en el Juez de dicha suspensión. La novedad de la doctrina de esta sentencia está en que acentúa el concepto de daño irremediable que pudiera producirse a los derechos e intereses de l que acciona si no se adopta la medida cautelar de suspender la ejecución de la sanción, reafirmando que lo que lesiona el derecho a la tutela judicial es la imposibilidad de que los Tribunales conozcan y decidan sobre la concreta pretensión de la suspensión de la ejecución de la sanción antes de que se ejecute realmente aquélla. 09. La actividad administrativa arbitral Contenidos 1.1 Arbitraje y Administración Pública 2.1.1 La desconfianza tradicional ante el arbitraje y la transacción sobre derechos del Estado 3.1.2 El arbitraje como sucedáneo de los recursos administrativos y de la justicia administrativa 4.2 La actividad arbitral de la Administración 5.3 La presunta inconstitucionalidad de la actividad administrativa arbitral y la dualidad de sus manifestaciones 6.4 El régimen de la actividad administrativa arbitral 7.5 La actividad de la Administración en el arbitraje voluntario de Derecho privado Arbitraje y Administración Pública Una cosa es que la Administración cuando se encuentra en un conflicto con otro sujeto, de Derecho público o privado, someta al juicio de un tercero la resolución de la controversia, y otra muy distinta es que ella misma arbitre sobre bienes o derechos de particulares en ejercicio de una potestad administrativa atribuida por Ley, desarrollando lo que hemos denominado la actividad arbitral de la Administración. La actividad de la Administración en el arbitraje voluntario de Derecho privado Distinta es la actividad de la Administración cuando actúa en funciones de arbitraje por el cauce de la Ley 36/1988 de 5 de diciembre, de arbitraje de Derecho civil. En este caso ni actúa una potestad administrativa que se impone obligatoriamente a los administrados en conflicto, ni su actividad se concreta en un acto administrativo ni, por consiguiente, ese acto se enjuiciará en su caso por la Jurisdicción Contencioso- Administrativa, sino por la civil en los términos que se prevén en la citada Ley de Arbitraje. A la vista de las diversas soluciones que las Leyes ofrecen, se puede distinguir dos modelos: • Uno de arbitraje institucional, en que es un órgano administrativo Ad hoc ejercita funciones de árbitro. • Otro en el que la Administración gestiona o administra el arbitraje a través de la creación de órganos mixtos, representativos de la Administración y de los sectores interesados que ejercerán las funciones de árbitro. El primer caso estaría representado por la Comisión del Mercado de Telecomunicaciones, etc. Y el segundo modelo por las diferentes Juntas arbitrales que se constituyen con representantes de la Administración y de los sectores interesados en el transporte, consumo, etc. En todo caso, la Administración hace aquí el papel de árbitro privado con sujeción a las reglas de la Ley de Arbitraje, pero con ciertas particularidades, como son la gratuidad y la innecesariedad de la protocolización notarial del laudo, que se documentará por los órganos arbitrales previstos en las normas correspondientes. Lo más singular del acto arbitral de la Administración en estos casos (sea dictado por ella misma o por las Juntas arbitrales o árbitros designados en la forma prevista por la Ley) es que está desprovisto de dos características esenciales de los actos administrativos: la ejecutoriedad por la propia Administración y la recurribilidad ante la jurisdicción Contencioso-Administrativa. La ejecución del laudo, según la Ley de arbitraje está a cargo del Juez de Primera Instancia del lugar en donde se haya dictado. En cuanto a su recurribilidad el laudo que dicta la Administración, al igual que los que dictan los demás árbitros privados, es susceptible únicamente de recurso ordinario de anulación ante la audiencia Provincial del lugar donde se hubiere dictado el laudo y por causas tasadas. a su vez contra los laudos firmes sólo cabe el recurso de revisión, conforme a lo establecido en la legislación procesal para las sentencias judiciales firmes. 10. Los recursos administrativos y reclamaciones previas frente a la Administración Contenidos 1.1 Los recursos administrativos 2.2 Clases de recursos 3.2.1 El recurso de alzada 4.2.2 El recurso potestativo de reposición 5.2.3 El recurso de revisión 6.3 El procedimiento de tramitación y resolución de los recursos administrativos 7.3.1 La interposición 8.3.2 La suspensión de efectos del acto recurrido 9.3.3 Instrucción del procedimiento 10.3.4 La resolución 11.4 Revisión e impugnación de actos y sanciones tributarias. Las reclamaciones económico-administrativas 12.5 Las reclamaciones previas al proceso civil y laboral 13.5.1 La reclamación previa a la vía judicial civil 14.5.2 La reclamación previa a la vía laboral Los recursos administrativos Los recursos administrativos y las reclamaciones previas a la vía judicial y laboral son instituciones de similar finalidad y contenido. En ambos casos se trata de abrir una primera vía de revisión de la actividad administrativa ante la propia Administración a instancia de los interesados lesionados en sus derechos o intereses; pero además, estas técnicas quieren impedir que la Administración resulte enjuiciada sorpresivamente ante los Tribunales contencioso-administrativo, civiles o laborales. Los recursos administrativos suponen, en principio, una garantía del particular, al que se permite alegar o discutir la validez u oportunidad de un acto o conducta administrativo ante la propia Administración autora del acto; pero, de otra parte, y en abierta contradicción con esa naturaleza, y finalidad garantista, el recurso administrativo aparece como un privilegio de la Administración, pues con este filtro puede retrasar en su favor el enjuiciamiento por los Tribunales de sus actos y conductas. Los recursos administrativos se ven por el legislador más como un privilegio de la Administración que como una garantía del administrado. Ahora bien, el verdadero “privilegio” de la Administración no ha estado tanto en condicionar el inicio del proceso contencioso-administrativo a la interposición previa de un recurso administrativo, cuando en la conversión de los fugacísimos plazos de interposición de recurso de alzada (un mes) y contencioso-administrativo (2 meses) en plazos de prescripción de los derechos sustantivos. Clases de recursos La Ley 30/1992 y la Ley 4/1999 establecen los siguientes recursos: • Recurso de alzada, • Recurso de reposición, como previo a la vía contenciosa y, • Recurso de revisión, con carácter extraordinario. El recurso de alzada El sistema de recursos administrativos arranca con el recurso de alzada, recurso jerárquico, en cuanto permite al órgano superior corregir la actuación del inferior y al tiempo precisar que el acto eventualmente recurrible ante la Jurisdicción Contencioso- Administrativa lo es realmente de la cúspide que encarna la voluntad de la Administración, por haber agotado la vía administrativa. El recurso de alzada puede considerarse como el recurso común en la Administración del Estado y de las CCAA en las que se da una estructura jerárquica de dos o más niveles. Sin embargo no tiene apenas sentido aplicado contra los actos de los Entes Locales, pues al producirse la mayoría de las resoluciones como decisiones del Presidente o Alcaldía de las Corporaciones Locales o del Pleno, no encuentra muchas posibilidades de aplicación, sobre todo en los pequeños municipios. La Ley ha previsto también un sistema alternativo al recurso de alzada a regular por las leyes autonómicas. Se trata de que en supuestos sectoriales determinados, y cuando la especificidad de la materia así lo justifique, puede ser sustituido el recurso de alzada por otros procedimientos de impugnación o reclamación, incluidos los de conciliación, mediación o arbitraje, ante órganos colegiados o comisiones específicas, no sometidas a instrucciones jerárquicas, con respeto a los principios, garantías y plazos que la Ley reconoce a los ciudadanos y a los interesados en todo procedimiento administrativo. El objeto del recurso de alzada son las resoluciones y actos de trámite, si estos últimos deciden directa o indirectamente el fondo del asunto, determinan la imposibilidad de continuar el procedimiento, producen indefensión o perjuicio irreparable a derechos o intereses legítimos, siempre y cuando dichos actos o resoluciones no pongan fin a la vía gubernativa. La vía administrativa se agota cuando no hay un superior jerárquico, como es el caso del Gobierno o Gobiernos autonómicos o Plenos de los Ayuntamientos. La Ley especifica varios supuestos, en que, si bien quedan superiores jerárquicos ante los que recurrir, la vía administrativa se entiende formalmente agotada, y estos son: • El agotamiento de la vía administrativa se produce por la resolución de un previo recurso de alzada. • Con un solo recurso basta para agotar esa vía, aunque queden algunos escalones jerárquicos. • Agotan la vía administrativa las resoluciones que resuelven recursos interpuestos ante órganos colegiados o comisiones específicas. • Los acuerdos, pactos, convenios o contratos que tengan la consideración de finalizadores del procedimiento. • Las “demás resoluciones de órganos administrativos, cuando una disposición legal o reglamentaria así lo establezcan”. La interposición del recurso de alzada se hará por el interesado ante el órgano que dictó el acto que se impugna o ante el competente para resolverlo. Si el recurso se hubiera interpuesto ante el órgano que dictó el acto impugnado, éste deberá remitirlo ante el competente en el plazo de 10 días, con su informe y una copia completa y ordenada del expediente. El plazo para la interposición del recurso será de un mes, si el acto fuera expreso. Si no lo fuera, el plazo será de 3 meses. La resolución corresponde al órgano superior del que dictó el acto recurrido. A estos efectos, los Tribunales y órganos de selección del personal al servicio de las Administraciones Públicas se considerarán dependientes del órgano al que estén adscritos, o en su defecto, del que haya nombrado al presidente de los mismos. El plazo máximo para notificar la resolución será de 3 meses. Transcurrido este plazo sin que recaiga resolución expresa, se podrá entender desestimado el recurso, salvo que éste se haya interpuesto contra la desestimación por silencio administrativo de una solicitud por el transcurso del plazo, en cuyo caso se entenderá estimado el mismo si, llegado el plazo de resolución, el órgano administrativo competente no dictase resolución expresa sobre el mismo. Contra la resolución de un recurso de alzada, no cabrá ningún otro recurso administrativo, salvo el recurso extraordinario de revisión en los casos establecidos en la Ley. El recurso potestativo de reposición El recurso de reposición es un recurso que con carácter potestativo se puede interponer contra los actos que agotan la vía administrativa, y antes de recurrir ante la Jurisdicción Contencioso-Administrativa. Es la última posibilidad de arreglo antes de un enfrentamiento judicial Pueden ser objeto de recurso de reposición los mismos actos que lo son del recurso de alzada, es decir, los actos y las resoluciones y actos de trámite, si estos últimos deciden directa o indirectamente el fondo del asunto, determinan la imposibilidad de continuar el procedimiento, producen indefensión o perjuicio irreparable a derechos o intereses legítimos, siempre y cuando dichos actos o resoluciones hayan puesto fin a la vía gubernativa. El plazo para la interposición del recurso de reposición será de un mes, si el acto fuera expreso. Si no lo fuera, el plazo será de 3 meses y se contará, para el solicitante y otros posibles interesados, a partir del día siguiente a aquél en que, de acuerdo con su normativa específica, se produzca el acto presunto. A su vez, el plazo máximo para dictar y notificar la resolución del recurso será de un mes, si bien contra la resolución de un recurso de reposición no podrá interponerse de nuevo dicho recurso. La especialidad de la vía económico-administrativa surge con la Ley Camacho de 31 de diciembre de 1881 y se ha configurado desde sus orígenes conforme al principio de separación entre la actividad de gestión y actividad de resolución de recursos. Conforme a este principio de separación funcional, el conocimiento de las reclamaciones económico-administrativas se encomienda a unos órganos colegiados integrados por funcionarios de la propia Hacienda y estructurados en dos niveles, el Tribunal Central y los Tribunales Regionales. La vía económico-administrativa constituye el equivalente para la materia tributaria a los recursos administrativos y es necesario agotarla para poder acudir a la vía contenciosos-administrativa. Por vía económico-administrativa se sustancian materias estrictamente tributarias y otras afines. Estas materias se relacionan en el art. 165 de la Ley General Tributaria, y en el art. 2 del Reglamento de Procedimiento en las Reclamaciones Económico-Administrativas, aprobado por RD 391/1996 de 1 de marzo, las enumera en los siguientes términos: 1. La gestión, inspección y recaudación de los tributos, exacciones parafiscales y, en general, de todos los ingresos de Derecho Público del Estado y de la Administración Local o Institucional. 2. La gestión, inspección y recaudación de los tributos cedidos por el Estado a las CCAA o de los recargos establecidos por éstas sobre tributos del Estado. 3. El reconocimiento o la liquidación por autoridades u organismos del Ministerio de Economía y hacienda de obligaciones del tesoro público y las cuestiones relacionadas con las operaciones de pago por dichos órganos con cargo al tesoro. 4. El reconocimiento y pago de toda clase de pensiones y derechos pasivos que sean peculiar competencia de la Dirección General del Tesoro. 5. Los actos relativos a los tributos que constituyan ingresos de las Haciendas Locales en los casos en que así se disponga por la legislación reguladora de dichas Haciendas. 6. Cualesquiera otras respecto de las que por precepto legal expreso así se declare. El procedimiento en la vía económico-administrativa se adecua en general a los principios generales consagrados por la LRJAP-PAC. El art. 160 de la Ley General Tributaria, completado por el RD de 7 de septiembre de 1989, regula, con el nombre de recurso de reposición, un recurso previo a la propia vía económico-administrativa. Se concibe siempre como potestativo, prohibiéndose su interposición simultánea con la vía económico-administrativa, que podrá ser intentada una vez que el recurso de reposición haya sido resuelto. La peculariedad de la legitimación en la vía económico-administrativa consiste en extenderla al Interventor General del Estado o sus delegados, en las materias a que se extienda la función fiscalizadora que le confieran las disposiciones vigentes; legitimación que para recurrir en alzada ante el Tribunal Económico- Administrativo Central se ha ampliado a los Directores Generales del Ministerio de Economía y Hacienda o los Directores de departamento de la Agencia Estatal de Administración Tributaria de quienes dependa orgánica o funcionalmente la oficina que haya dictado el acto recurrido en primera instancia, o a quienes corresponda la interpretación administrativa de las normas aplicables, y los interventores territoriales de la Administración del Estado. La suspensión de la ejecutoriedad de los actos impugnados se produce de forma automática siempre que el recurrente lo solicite en el momento de la interposición de la reclamación y afiance el importe de la deuda tributaria más el interés de demora y un 5% de aquélla por si el Tribunal llegase a apreciar mala fe o temeridad. En cuanto al silencio administrativo el vigente reglamento establece que “transcurrido el plazo de una año desde la iniciación de la vía económico-administrativa, en cualquiera de sus instancias, el interesado podrá considerar desestimada la reclamación al objeto de interponer el recurso procedente, cuyo plazo se contará a partir del día siguiente al en que debe entenderse desestimada”. Las reclamaciones previas al proceso civil y laboral Los conflictos que se originan cuando la Administración actúa en relaciones de Derecho privado se sustancian ante la Jurisdicción civil y laboral. No obstante, la presencia de la Administración, como demandada en los correspondientes procesos civiles y laborales, distorsiona su desenvolvimiento regular como consecuencia de la aplicación de reglas especiales relativas al fuero territorial de la Administración, a la suspensión de plazos para consulta, la exclusión de medidas de ejecución judicial sobre los bienes de la Administración y a las vías de reclamación previa. La reclamación previa es una técnica sustitutiva del juicio de conciliación previa a los procesos civiles entre simples particulares. Esta reclamación es un requisito previo al ejercicio de toda clase de acciones fundadas en el Derecho privado o laboral contra el Estado y Organismos Autónomos, lo que, igualmente, hay que entender referido a las CCAA, a los Entes Locales y a los organismos públicos de ellos dependientes. La reclamación previa tiene su finalidad en impedir un planteamiento judicial directo o sustituir, en su caso, a los actos conciliatorios previstos en los procesos civiles o laborales y produce los siguientes efectos: 1. Un efecto preclusivo de cierre del proceso mientras no se sustancia. La Ley, dice que si “planteada una reclamación ante las Administraciones Públicas, ésta no ha sido resuelta y no ha transcurrido el plazo en que debe entenderse desestimada, no podrá deducirse la misma pretensión ante la jurisdicción correspondiente”. 2. Un efecto interruptivo de los plazos de prescripción o caducidad para el ejercicio de las acciones judiciales, que volverán a contarse a partir de la fecha en que se haya practicado la notificación expresa de la resolución o, en su caso, desde que se entiende desestimada la pretensión por el transcurso del plazo. La reclamación previa a la vía judicial civil Como especialidades de la reclamación de la vía judicial civil hay que consignar, en primer lugar, que no tiene justificación ni por ello debe exigirse en aquellos procesos en que por su naturaleza urgente y sumaria se perjudique la finalidad misma del proceso, como en los interdictos posesorios o similares así como en los procesos de protección de derechos fundamentales. La reclamación ha de dirigirse al órgano competente de la Administración Pública de que se trate. Para la Administración del Estado se planteará ante el Ministro del departamento que por razón de la materia objeto de la reclamación sea competente, debiendo presentarse la reclamación en cualquiera de los lugares previstos por la Ley para la presentación de escritos y solicitudes. Recaerá sobre el órgano ante el que se haya presentado la reclamación el reunir los antecedentes necesarios, los cuales se unirán al escrito presentado por el interesado, remitiéndolo todo en el plazo de 5 días al órgano competente. Tampoco se establece la necesidad de plantear de forma inmediata la correspondiente demanda dentro de los 2 meses siguientes a la notificación de la resolución denegatoria, o, en su caso, en el de 4 meses desde el transcurso de la resolución presunta. Eliminada dicha exigencia, resulta que, una vez formulada una reclamación previa, la demanda civil podrá formularse en cualquier tiempo sin otra limitación que la derivada del plazo de prescripción del derecho material que se reclama. La reclamación previa a la vía laboral Como especialidad de la regulación de la reclamación previa en vía laboral debe subrayarse que la misma no es necesaria “en los procesos relativos al disfrute de vacaciones y a materia electoral, los iniciados de oficio, los de conflicto colectivo, los de impugnación de convenios colectivos, los de impugnación de estatutos de los sindicatos o de su modificación, los de tutela de la libertad sindical y las reclamaciones contra el Fondo de Garantía Salarial”. Las reclamaciones previas a la vía judicial laboral deben dirigirse al Jefe Administrativo o Director del establecimiento u organismo en que el trabajador preste sus servicios. Denegada la reclamación o transcurrido un mes sin haberle sido notificada resolución alguna, el interesado podrá formalizar la demanda ante la Magistratura de Trabajo competente. 11. La jurisdicción contencioso-administrativa Contenidos 1.1 La jurisdicción contencioso-administrativa 2.2 Los modelos orgánicos de justicia administrativa 3.3 Ámbito de la jurisdicción-administrativa 4.3.1 Ámbito inicial y su desarrollo 5.3.2 Incidencia de la Constitución de 1978 6.3.3 Control de la actividad administrativa de los órganos constitucionales 7.3.4 El contencioso interadministrativo 8.3.5 Lo contencioso-administrativo frente a lo civil, penal, laboral y militar. Materias conexas y cuestiones prejudiciales 9.3.6 Una competencia no contenciosa. La autorización de entrada al domicilio 10.4 Los órganos jurisdiccionales 11.4.1 Clases 12.4.2 La competencia objetiva o por razón de la materia 13.4.3 La competencia territorial 14.5 Las partes en el proceso contencioso-administrativo 15.5.1 La condición de demandante y demandado 16.5.2 Capacidad para ser parte, capacidad procesal, representación y defensa 17.5.3 La legitimación 18.6 Objeto del recurso 19.6.1 Actividad enjuiciable y pretensiones en la impugnación de actos y reglamentos 20.6.2 El recurso contra la inactividad de la Administración 21.6.3 El recurso contra la vía de hecho Lo contencioso-administrativo frente a lo civil, penal, laboral y militar. Materias conexas y cuestiones prejudiciales La competencia de la Jurisdicción contencioso-administrativa se afirma por consiguiente por la Ley actual en términos de práctica generalidad sobre todas las pretensiones que se deduzcan en relación con la actuación de las Administraciones públicas sujeta al Derecho administrativo, con las disposiciones generales de rango inferior a la ley y con los Decretos legislativos cuando excedan de los límites de la delegación (art. 1). Además, la Justicia administrativa conoce también incidentalmente de las cuestiones prejudiciales o incidentales no pertenecientes al orden administrativo, pero directamente relacionadas con un recurso contencioso- administrativo, salvo las de carácter penal que, de plantearse, determinarán la suspensión del procedimiento mientras no sean resueltas por los órganos penales a quienes corresponda (art. 4). La decisión, pues, que se pronuncie sobre una cuestión prejudicial o incidental civil no producirá efecto fuera del proceso en que se dicte, y podrá ser revisada por la Jurisdicción correspondiente. En cuanto a los límites entre la jurisdicción contencioso-administrativa y la jurisdicción laboral, la primera es competente para los conflictos entre la Administración y los empleados que tienen la condición de funcionarios públicos y la segunda para los que se producen entre la Administración y sus empleados sujetos al Derecho laboral. En cuanto a la materia disciplinaria militar, pese a ser de naturaleza contencioso- administrativa, la Ley remite su conocimiento a los tribunales militares. Una competencia no contenciosa. La autorización de entrada al domicilio Debe señalarse también que la Ley Jurisdiccional de 1998 introduce la novedad de restar de la competencia del juez penal y atribuir al orden contencioso-administrativo y, en concreto, a los Juzgados, la competencia de expedir las autorizaciones para la entrada en domicilios y restantes lugares cuyo acceso requiera el consentimiento de su titular, siempre que ello proceda para la ejecución forzosa de actos de la Administración pública (art. 8.5). Los órganos jurisdiccionales Clases El despliegue territorial de los órganos de la jurisdicción contencioso-administrativa ha pivotado siempre sobre una ubicación central (Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Supremo, Audiencia Nacional), y otra periférica, de asentamiento provincial (Consejos provinciales, Tribunales Provinciales de lo contencioso-Administrativo) o regional desde la Ley Jurisdiccional de 1956 (Salas de lo Contencioso-Administrativo de las Audiencias Territoriales, después de los Tribunales Superiores de Justicia). En la actualidad, tras la Ley de la Jurisdicción de 1998, el nivel periférico comprende tanto el provincial, con los nuevos juzgados de lo contencioso-administrativo, como el regional o autonómico, con las salas de lo contencioso administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia de las CCAA. Otra novedad es el refuerzo del nivel central con la creación de los Juzgados Centrales de lo Contencioso- Administrativo. En definitiva, el orden judicial contencioso-administrativo se estructura ahora, según la Ley 29/1998, de 13 de julio, sobre cuatro niveles de órganos judiciales: 1. Los juzgados unipersonales de lo Contencioso- administrativo, de los que habrá uno o más en cada provincia, con jurisdicción en toda ella y sede en su capital. 2. Las Salas de lo Contencioso-administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia, pudiendo crearse también Salas con competencia reducida a una o varias provincias de la Comunidad Autónoma. 3. Los Juzgados Centrales de lo Contencioso- administrativo. 4. La Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional. 5. La Sala Tercera de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Supremo. La revisión de las Sentencias de la Sala Tercera del TS corresponde a la Sala especial de Revisión del Tribunal Supremo. La competencia objetiva o por razón de la materia La regla tradicional de distribución de competencias en el orden contencioso-administrativo consistía en una correlación entre el ámbito de la competencia territorial del órgano administrativo del que proviene el acto recurrido y la del órgano judicial. Sin embargo, en la actualidad esta equiparación sólo se mantiene en el nivel superior de los órganos centrales de la Administración del Estado, pues los conflictos sobre actos y disposiciones de las autoridades centrales inferiores a Ministros y Secretarios de Estado, a falta de atribución legal expresa, corresponden a la competencia de los Tribunales Superiores de Justicia en virtud de la regla residual que atribuye a dichos Tribunales el conocimiento de todas las cuestiones que no hayan sido expresamente atribuidas a otros órganos, con la consiguiente sobrecarga de la competencia del Tribunal Superior de Justicia de Madrid. En el nivel superior, la audiencia Nacional fiscaliza los actos de los Ministros y Secretarios de Estado mientras la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo enjuicia los del Consejo de Ministros y Comisiones materialmente administrativos de otros órganos constitucionales (CGPJ, en materia de personal del Congreso y Senado, del TC, del Tribunal de cuentas y del Defensor del Pueblo y de la Junta Electoral Central). Para la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional y sus Juzgados queda sólo una parte de la restante materia contenciosa generada por la Administración del Estado emanada de órganos centrales. En este sentido es competente para conocer sobre los recursos contra las disposiciones generales y los actos de los Ministros y de los Secretarios de Estado en general, y en materia de personal cuando se refieran al nacimiento o extinción de la relación funcionarial; contra los del Ministerio de Defensa referidos a ascensos, orden y antigüedad en el escalafonamiento y destinos, etc. A los Juzgados Centrales de lo Contencioso-Administrativo se remiten los recursos contra disposiciones generales y contra actos emanados de los entes institucionales con competencia en todo el territorio nacional, las cuestiones de personal estatal salvo que se refieran al nacimiento o extinción de la relación de servicio de funcionarios de carrera o a ascensos, orden antigüedad de escalafonamiento y destinos militares, así como los recursos contra los actos de los órganos centrales de la Administración General del Estado en materia sancionadora que excedan de diez millones de pesetas o privación de derechos superior a seis meses. Los Juzgados de lo Contencioso-Administrativo de ámbito provincial asumen la conflictividad, pero no toda, originada por los entes locales (personal salvo nacimiento o extinción de la relación funcionarial, tributos, edificación, etc). La generada por las CCAA, salvo que proceda de sus Consejos de Gobierno, en cuestiones de personal salvo nacimiento o extinción de la relación funcionarial, la sancionadora en determinadas materias, y en fin, conocen de los recursos contra actos de la administración periférica del Estado y Autonómica y de los organismos, entidades y corporaciones cuya competencia no se extienda a todo el territorio nacional. Tampoco las Salas de lo Contencioso-Administrativo de los TSJ ciñen su competencia básica a la fiscalización de la Administración autonómica, sino que son jueces naturales de ésta, de la Administración local, salvo en la competencia atribuida a los juzgados ya expuesta, y, además, se les atribuye la fiscalización de los actos de los órganos de la administración central inferiores a los Secretarios de estado y cualesquiera otras actuaciones administrativas no atribuidas expresamente a la competencia de otros órganos. Lo dicho hasta aquí vale para la primera o única instancia. La segunda instancia o apelación esta atribuida, únicamente, a las Salas de lo Contencioso-Administrativo de los TSJ y de la audiencia Nacional, competentes respectivamente, para las apelaciones de los autos y sentencias, de los Juzgados provinciales y de los Juzgados centrales de lo Contencioso-Administrativo. Tribunales de casación los son las Salas del TSJ, limitadamente a la casación por unificación de doctrina y en interés de la Ley, y a la Sala del TS para las diversas modalidades de casación. Por último, funcionan como Tribunales de revisión de las sentencias de órganos inferiores las Salas de los TSJ, de la audiencia Nacional y de la Sala del TS, correspondiendo la revisión de las sentencias de ésta a la Sala de Revisión del TS. A tener en cuenta que las referencias que se hacen a la Administración del estado, CCAA y entidades locales comprenden a las Entidades y Corporaciones dependientes o vinculadas a cada una de ellas. La competencia territorial La existencia de órganos judiciales con la misma competencia objetiva pero que actúan en ámbitos territoriales distintos (Salas TSJ o Juzgados provinciales) o sobre el mismo territorio (varios Juzgados en la misma provincia o los varios Juzgados centrales) obliga a precisar a cuál de ellos se asigna la competencia. Para el primer supuesto con carácter general la competencia se atribuye al órgano jurisdiccional en cuya circunscripción tenga su sede el órgano que hubiere dictado la disposición o el acto originario impugnado. En el contencioso-administrativo las partes no pueden someterse voluntariamente a uno u otro órgano jurisdiccional entre los varios objetivamente competentes. De acuerdo con ello, la competencia será apreciada por el órgano jurisdiccional, incluso de oficio, previa audiencia de las partes y del Ministerio Fiscal. También tiene aplicación en el contencioso-administrativo la técnica del fuero real, es decir, la atribución del conflicto entre varios órganos competentes por razón de la materia al órgano judicial competente en el lugar donde radican los bienes que motivan el conflicto. En cuanto a la distribución de asuntos entre las diversas Salas de un mismo Tribunal, o entre las diversas Secciones de una misma Sala, será acordada por la Sala de gobierno del respectivo Tribunal, teniendo en cuenta la naturaleza y homogeneidad de la materia a que se refieren los recursos. Las partes en el proceso contencioso-administrativo La condición de demandante y demandado En el proceso contencioso-administrativo, como en todo proceso, se enfrentan dos partes: • Parte demandante, que es la que inicia el recurso o la acción. • Parte demandada, aquella frente a la que la acción o recurso se dirige. La particularidad del proceso contencioso-administrativo radica en que por regla general estos papeles están asignados previamente, de forma que los ciudadanos titulares de los derechos e intereses legítimos lesionados por el acto o actividad administrativa asumen la carga de ser demandantes y la Administración, autora del acto, la posición más cómoda de demandada. Los particulares, sin embargo, además de recurrentes, pueden estar en la posición de demandados en dos supuestos: 1. En el proceso de lesividad: La Administración autora del acto lo impugna previa declaración de lesividad en el plazo de cuatro años. La posición de demandado la asumirá entonces el titular de los derechos o intereses legítimos cuya revocación pretende la acción de lesividad. 2. Cuando los particulares u otros entes públicos entran en el proceso como codemandados, es decir, demandados juntamente con la Administración autora del acto recurrido, porque sus derechos o intereses legítimos pudieran quedar afectados por las pretensiones del demandante. La determinación de la parte demandante y la demandada se separa de estas reglas generales y ofrece problemas en el caso de los contenciosos interadminsitrativos, es decir, enfrentamientos contenciosos entre las Administraciones territoriales. Después de la Constitución de 1978 las relaciones entre éstas se han judicializado de tal manera que caben todas las variantes de conflictos contencioso-administrativos entre unas y otras. En principio será parte demandante la Administración que toma la iniciativa de formular frente a la otra el requerimiento para que derogue la disposición, anule o revoque el acto. Pero si la parte demandada, al margen de contestar o no al requerimiento, dicta a su vez otro nuevo acto sobre la misma materia se plantea un problema cuya solución más razonable parece la vía que la Ley ofrece de que el primer requirente acumule en su demanda cuantas pretensiones tengan una conexión directa entre sí. Capacidad para ser parte, capacidad procesal, representación y defensa Como en el proceso civil también el contencioso-administrativo se distingue entre capacidad para ser parte y capacidad procesal. Por regla general la capacidad para ser parte la ostentan las personas físicas y jurídicas que tienen capacidad con arreglo al Derecho civil y además los grupos de afectados, uniones sin personalidad o patrimonios independientes o autónomos, entidades todas ellas aptas para ser titulares de derechos y obligaciones al margen de su integración en las estructuras formales de las personas jurídicas, las cuales también tendrán capacidad procesal ante el orden jurisdiccional contencioso-administrativo cuando la Ley así lo declare expresamente. En el orden jurisdiccional contencioso-administrativo tienen capacidad procesal, esto es, aptitud para participar en el juicio, además de que la ostenten con arreglo a la Ley de Enjuiciamiento Civil, los menores de edad para la defensa de aquellos de sus derechos e intereses legítimos cuya actuación les esté permitida por el Ordenamiento Jurídico sin necesidad de asistencia de la persona que ejerza la patria potestad, tutela o curatela (art.18) (pensemos por ejemplo, en los mayores de dieciséis años para las cuestiones relacionadas con la conducción de los ciclomotores que les permite el ordenamiento jurídico). La representación de las partes deberá conferirse a un procurador con poder al efecto y la defensa encomendarse a un abogado. Pero cuando actúen ante los Juzgados provinciales o centrales, las partes pueden otorgar la representación al mismo abogado que lleva la defensa, en cuyo caso será a éste a quien se notifiquen las actuaciones. Para Parada, la imposición de dos profesionales en el proceso contencioso- administrativo, es una regla demasiado rígida, pues debería permitirse la representación y defensa directa ante cualquier Tribunal en asuntos de ínfima cuantía, que de otro modo no serán recurribles en la práctica por lo costoso del proceso. La legitimación La parte en un proceso ha de ostentar, además de capacidad procesal, la legitimación adecuada, que consiste en una especial conexión con la pretensión que ha de sustanciarse en el proceso, es decir, que le afecte, que le vaya algo en ello. De acuerdo con la Ley Jurisdiccional, “Están legitimadas las personas físicas o jurídicas que ostenten un derecho o un interés legítimo”. Como señala el profesor Parada, aunque la ley no lo explicite es preciso el concepto de lesión, es decir, que ese derecho o interés hayan sido agredidos por la disposición, acto, inactividad o vía de hecho de la Administración. La legitimación por lesión de un derecho es precisa cuando el recurrente pretende, además de la anulación del acto o disposición impugnado, el reconocimiento de una situación jurídica individualizada y/o además, el resarcimiento de daños y perjuicios. La misma legitimación requiere el recurso contra la inactividad de la Administración, que ha introducido la Ley Jurisdiccional de 1998, porque en este caso lo que se reclama es el derecho a una prestación concreta cuya titularidad deberá acreditarse. ¿Y que se entiende por interés? El TS describe el interés para recurrir como aquél que, de prosperar el recurso, produciría algún beneficio o evitaría un perjuicio de cualquier tipo al accionante. Por su parte el TC ha afirmado que la fórmula de interés legítimo a que se refiere el artículo 24.1 CE es más amplia que la de interés directo de la anterior Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, comprendiendo también los intereses indirectos. Desde la perspectiva de la legitimación de las personas públicas conviene hacer dos precisiones. La primera es reiterar lo dicho sobre el concepto de parte y que la Ley trata como problemas de legitimación: • que no están legitimadas para recurrir los actos y disposiciones de una Administración pública los órganos de la misma y los miembros de sus órganos colegiados, salvo que una Ley lo autorice expresamente, ni los particulares cuando obren por delegación o como meros agentes o mandatarios de ella ni las entidades de Derecho público que sean dependientes o estén vinculadas al Estado, las CCAA o las entidades Locales, respecto de la actividad de la administración de la que dependan, salvo aquellas Administraciones a las que por Ley se haya dotado de un estatuto específico de autonomía, como es el caso de la Universidad. Contenidos 1.1 El proceso contencioso administrativo como proceso revisor o de apelación y sus insuficiencias 2.1.1 Doctrina jurisprudencial coherente con el carácter revisor 3.1.2 La Ley Jurisdiccional de 1998: mantenimiento del carácter revisor para la impugnación de actos 4.1.3 El abandono del carácter revisor en los recursos contra la inactividad de la Administración y las vías de hecho 5.2 Medidas cautelares. La suspensión de efectos del acto recurrido 6.2.1 Las medidas cautelares en el Derecho español 7.3 El procedimiento contencioso-administrativo de primera o única instancia 8.3.1 El inicio del procedimiento 9.3.2 Publicidad, emplazamiento de los demandados y reclamación del expediente administrativo 10.3.3 Los trámite de admisión, demanda, alegaciones previas y contestación a la demanda. La reconvención 11.3.4 La prueba 12.3.5 El período conclusivo 13.4 La terminación del procedimiento 14.4.1 La sentencia: contenido, extensión y límites 15.4.2 Desistimiento, allanamiento y conciliación judicial 16.5 El procedimiento abreviado 17.6 El sistema de recursos 18.6.1 Evolución 19.6.2 Clases de recursos 20.6.3 El recurso de apelación 21.7 Los diversos recursos de casación y la revisión 22.7.1 El recurso ordinario de casación 23.7.2 El recurso de casación por unificación de doctrina 24.7.3 El recurso de casación en interés de la Ley 25.7.4 El recurso extraordinario de revisión 26.8 Ejecución de sentencias 27.8.1 El principio de la ejecución administrativa bajo dirección y control judicial 28.8.2 Suspensión, inejecución, expropiación e imposibilidad de la ejecución 29.8.3 Incidentes de ejecución y poderes del juez 30.8.4 Modalidades de la ejecución 31.8.5 Extensión a terceros de los efectos de una sentencia firme 32.9 Procesos especiales 33.9.1 El proceso de protección de derechos fundamentales 34.9.2 La cuestión de ilegalidad de una disposición general 35.9.3 Procedimiento en los casos de suspensión administrativa previa de acuerdos de las Corporaciones o Entidades públicas El proceso contencioso administrativo como proceso revisor o de apelación y sus insuficiencias El proceso contencioso-administrativo nació en 1845 como un proceso civil de primera instancia e inmediatamente evolucionó hacia un modelo similar al proceso de apelación civil, pero en el que el acto administrativo recurrido oficia de sentencia de primera instancia y el expediente administrativo cumple las funciones de los autos judiciales. Y de la misma forma que en la apelación civil la no impugnación de la sentencia de primera instancia en el corto plazo previsto para la apelación produce el efecto de cosa juzgada, así también la no impugnación del acto administrativo en los brevísimos plazos de los recursos administrativos previos o en el previsto para acceder al contencioso-administrativo judicial da lugar al mismo efecto de cosa juzgada, o, lo que es igual, lo convierte en un acto firme y consentido, definitivamente inatacable. Doctrina jurisprudencial coherente con el carácter revisor La jurisprudencia no ha dudado en afirmar el carácter revisor de actos del proceso contencioso-administrativo, una visión ajustada a la Ley de 1956 y anteriores, lo que, obviamente, llevó a graves restricciones en la admisión de los recursos y por ende de la garantía judicial efectiva del artículo 24 CE. La primera restricción es la derivada de la exigencia del acto previo. La Jurisprudencia declara inadmisible cualquier pretensión que no traiga causa de resoluciones o acuerdos de la Administración. Tampoco permite el enjuiciamiento de actos administrativos distintos de los citados como impugnados en el escrito de interposición del recurso e introducidos en el trámite de formulación de demanda sin guardar los requisitos propios de la acumulación. Y tampoco se acepta que el recurrente pretenda una pronunciación jurisprudencial sobre un acto posterior al escrito de interposición salvo que se den los requisitos de la ampliación. La prueba, sin embargo, se admite con mayor amplitud que en la apelación civil. Las limitaciones vigentes proceden precisamente de la Ley de 1956 que permitió al órgano jurisdiccional circunscribirla a los hechos de “indudable trascendencia”. En el carácter revisor se apoya la regla de la preferencia a la hora de dictar sentencia del análisis de los vicios graves de procedimiento, considerados como vicios de orden público, sobre las causas de inadmisibilidad del proceso y sobre las cuestiones de fondo. Manifestaciones del mismo carácter revisor son también la inadmisibilidad de los recursos prematuros contra actos aún no dictados, el rechazo de cuestiones nuevas no planteadas en vía administrativa, la inmutabilidad de las cuantías económicas solicitadas, la imposibilidad de pretensiones extrañas al contenido del acto, inadmisión de agravios comparativos, la prohibición de sustituir a la Administración en su actuación, y, en fin, la prohibición del ejercicio de acciones de carácter reconvencional. Con todo, la principal consecuencia del carácter revisor o de apelación que se otorga al proceso contencioso-administrativo de primera instancia es la equiparación que establece entre sentencia civil de primera instancia y acto administrativo. La Ley Jurisdiccional de 1998: mantenimiento del carácter revisor para la impugnación de actos La Ley de 1998, “trata de superar la tradicional y restringida concepción del recurso contencioso-administrativo como una revisión judicial de actos administrativos previos” pero advierte que “del recurso contra actos, el mejor modelado en el periodo precedente, poco hay que renovar” y por consiguiente mantiene el principal efecto del carácter revisor que es “la inadmisibilidad del recurso contra actos confirmatorios de otros firmes y consentidos”. El abandono del carácter revisor en los recursos contra la inactividad de la Administración y las vías de hecho La Ley jurisdiccional de 1998 configura dos tipos de proceso cuyo objetivo no es una sacralizada decisión previa con vocación de cosa juzgada sino más sencillamente una conducta omisiva o agresiva de la Administración. Se crea así un recurso contra la inactividad de la Administración,” que se dirige a obtener de la Administración, mediante la correspondiente sentencia de condena, una prestación material debida o la adopción de un acto expreso en procedimientos iniciados de oficio, allí donde no juega el mecanismo del silencio administrativo”. Pero la admisión de esta variedad del proceso queda sujeta a diversas cautelas: •De una parte “no se permite a los órganos judiciales sustituir a la Administración en aspectos de su actividad no prefigurados por el Derecho, incluida la discrecionalidad; •De otra parte, la ley limita esta acción a prestaciones concretas, y actos que tengan un plazo legal para su adopción. También fuera del carácter revisor del proceso, la Ley instaura el recurso contra las actuaciones materiales en vía de hecho que viene a ser una especie de interdicto contencioso-administrativo, y que viene a sustituir a los inseguros interdictos ante el juez civil. Para que estos nuevos recursos no cayesen en la lógica del proceso revisor era necesario evitar que la contestación de la Administración al requerimiento o reclamación del particular se asimilase a la de un recurso administrativo, evitando su conversión en acto firme consentido. Medidas cautelares. La suspensión de efectos del acto recurrido Las medidas cautelares están pensadas para asegurar el cumplimiento de la sentencia que en su día se dicte, pero con las que también se pretende evitar la ejecutoriedad del acto administrativo o anticipar la prestación solicitada en casos de necesidad, se juega en muchos casos el ser o no ser del derecho material discutido y la utilidad de los procesos, pues, o las resoluciones judiciales pueden efectivamente satisfacer la pretensión del que resulte en su día vencedor, o la Justicia será otra “estafa procesal”. Antes de la Ley Jurisdiccional de 1998 no se preveía otra medida cautelar que la suspensión de efectos del acto administrativo. La Ley Jurisdiccional de 1998 ha hecho un aparente esfuerzo de ampliación de las medidas cautelares, impulsada por una previa jurisprudencia progresiva y la evolución seguida por otros ordenamientos europeos y el Derecho comunitario. Las medidas cautelares en el Derecho español En nuestro derecho las medidas cautelares se admiten en las más variadas formas por el art. 1428 LEC, precepto que reconoce al demandante el derecho a solicitar “las medidas necesarias para asegurar la efectividad de la sentencia que en juicio recayere”. Para el otorgamiento de la suspensión, la Ley de 1956 ponía el acento en que la ejecución del acto pudiera hacer peligrar la viabilidad posterior de la pretensión ejercitada. El TS ha llegado a reconocer que la sentencia de primera instancia favorable al solicitante de la medida cautelar es más que suficiente justificación de esa apariencia de buen derecho para otorgar la medida cautelar de la El actor podrá pedir por otrosí en su demanda que el recurso se falle sin necesidad de recibimiento a prueba ni vista o conclusiones. Si la parte demandada no se opone, el pleito será declarado concluso para Las partes demandadas podrán formular dentro de los primeros 5 días de plazo para contestar la demanda, alegaciones previas sobre inadmisibilidad, referidas a los motivos que pudieran determinar la incompetencia del órgano jurisdiccional o la inadmisibilidad del recurso. La contestación a la demanda, escrito parejo de ésta, debe formularse en el plazo de 20 días, o de los que quedasen después de los invertidos en el trámite de formulación de alegaciones previas y tiene la misma estructura formal de la demanda: separación de hechos y fundamentos de Derecho, y las mismas reglas sobre acompañamiento de documentos que rigen para aquélla son aplicables a la contestación. En el proceso civil la reconvención es una acción nueva que el demandado ejercita frente al actor, para que se sustancie en el mismo proceso y se decide en la misma sentencia. La jurisprudencia niega que la Administración pueda formular una reconvención a partir del argumento de que lo “pretendido a través de una sui generis reconvención es materia nueva, ajena al acto impugnado y sobre la que la administración no ha hecho pronunciamiento alguno” o bien porque “La jurisdicción Contencioso-Administrativa ha de ceñirse a las cuestiones resueltas por el acto previo de la Administración, sin que sea posible variar las pretensiones formuladas en la vía administrativa, toda vez que la Jurisdicción debe examinar el acto previo, para analizarlo a la luz del ordenamiento jurídico”. La prueba En la prueba rige, como en el proceso civil, el principio dispositivo de forma que el recibimiento del proceso a prueba se solicita por medio de otrosí, en los escritos de demanda y contestación y en los de alegaciones complementarias. La disponibilidad de las partes sobre la prueba queda, no obstante, rebajada por el amplio margen reconocido al juez para decidir la apertura del periodo probatorio, condicionado a una valoración judicial que versará sobre dos circunstancias: que exista disconformidad en los hechos y que éstos fueran de trascendencia para la resolución del pleito. Además, y al margen de la voluntad de las partes, el juez puede acordar de oficio el recibimiento a prueba y disponer la práctica de cuantas estime pertinentes para la más acertada decisión del asunto. La prueba se desarrollará con arreglo a las normas generales establecidas para el proceso civil, si bien el plazo será de 15 días para proponer y 30 para practicar. El período conclusivo El proceso contencioso-administrativo termina con una fase de recapitulación y valoración de lo actuado, cuya existencia se remite a la voluntad de las partes, pues éstas podrán solicitar en la demanda y en la contestación que se celebre vista, que se presenten conclusiones o que el pleito sea declarado concluso, sin más trámites, para sentencia. En el acto de la vista, se dará la palabra a las partes por su orden para que de forma sucinta expongan sus alegaciones. Cuando se acuerde el trámite de conclusiones, las partes presentarán unas alegaciones sucintas acerca de los hechos, la prueba practicada y los fundamentos jurídicos en que apoyen sus pretensiones en el plazo de 10 días, sin que puedan plantearse cuestiones que no hayan sido suscitadas en los escritos de demanda y contestación. Celebrada la vista o presentadas las conclusiones, el juez o Tribunal declarará que el pleito ha quedado concluso para sentencia, salvo que haga uso de la facultad de acordar determinadas pruebas para mejor proveer, en cuyo caso dicha declaración se hará inmediatamente después de que finalice la práctica de la diligencia o diligencias de prueba acordadas. La terminación del procedimiento El procedimiento contencioso-administrativo, como los pleitos civiles y laborales, concluye por sentencia, por desistimiento del actor y por allanamiento del demandado. Además puede terminar por reconocimiento en vía administrativa de las pretensiones del demandante o por conciliación judicial. La sentencia: contenido, extensión y límites Es el modo normal de terminación del proceso y por ella el órgano jurisdiccional decidirá sobre la regularidad del proceso y sobre las pretensiones de las partes. Se dictará en el plazo de 10 días desde que el pleito haya sido declarado concluso y decidirá todas las cuestiones controvertidas en el proceso. Se declarará la inadmisibilidad del recurso o de alguna de las pretensiones cuando el Juzgado o el Tribunal Contencioso-Administrativo carezca de jurisdicción, se hubiera interpuesto por persona incapaz, no debidamente representada o no legitimada, o tuviere por objeto disposiciones, actos o actuaciones no susceptibles de impugnación, recayera sobre cosa juzgada o existiera litispendencia, o, en fin, cuando se hubiera presentado el escrito inicial del recurso fuera del plazo establecido. El recurso se desestimará cuando se ajusten a Derecho la disposición, acto o actuación impugnados. El recurso se estimará cuando incurrieran en cualquier infracción del ordenamiento jurídico, incluso la desviación de poder, en cuyo caso la sentencia estimatoria contendrá alguno de estos pronunciamientos: 1.Declarará no ser conforme a Derecho y, en su caso, anulará total o parcialmente el acto o disposición recurrido o dispondrá que cese o se modifique la actuación impugnada. 2.Si se hubiese pretendido el reconocimiento y restablecimiento de una situación jurídica individualizada, reconocerá dicha situación jurídica y adoptará cuantas medidas sean necesarias para el pleno restablecimiento de la misma. 3.Si la medida consistiera en la emisión de un acto o en la práctica de una actuación jurídicamente obligatoria, la sentencia podrá establecer plazo para que se cumpla el fallo. 4.Si fuera estimada una pretensión de resarcir daños y perjuicios, se declarará el derecho a la reparación, señalando quien viene obligado a indemnizar. La sentencia fijará la cuantía de la indemnización cuando lo pida el demandante. Un límite importante a los poderes del Juez es la prohibición de determinar el contenido de los preceptos de una disposición general en sustitución de los anulados o el contenido discrecional de los actos administrativos. En principio, la sentencia sólo produce efectos entre las partes, pero si se trata de una disposición general los tendrá “erga omnes” desde el día en que sea publicado su fallo y preceptos anulados. ¿Y sobre los actos dictados con anterioridad, cuál es el efecto de las sentencias anulatorias de un precepto de una disposición general? La Ley Jurisdiccional sigue aquí un criterio restrictivo, y tradicional, al prescribir que no afectarán por sí mismas a la eficacia de las sentencias o actos administrativos firmes que lo hayan aplicado antes de que la anulación alcanzara efectos generales. La estimación de pretensiones de reconocimiento o restablecimiento de una situación jurídica individualizada sólo producirá efectos entre partes. No obstante, puede darse una extensión a terceros de los efectos de una sentencia en materia tributaria y de personal al servicio de la Administración Pública, y a ejercitar en ejecución de la sentencia, cuando concurran las siguientes circunstancias: 1.que los interesados se encuentren en idéntica situación jurídica que los favorecidos por el fallo; 2.que el Juez o Tribunal sentenciador fuera también competente, por razón del territorio, para conocer de sus pretensiones de reconocimiento de dicha situación individualizada; 3.que soliciten la extensión de los efectos de la sentencia en el plazo de un (1) año desde la última notificación de ésta a quienes fueron parten en el proceso. Desistimiento, allanamiento y conciliación judicial El procedimiento termina también por el desistimiento que consiste, en los términos propios del proceso civil, en una declaración de voluntad del actor por la que abandona la acción ejercitada en el proceso, pero sin renunciar al derecho material ni a las pretensiones ejercitadas que pueden reiterar mientras no se produzca su prescripción. Por el contrario, en el proceso contencioso-administrativo, provoca que el acto recurrido se convierta en acto consentido, en acto posteriormente inatacable. Pero la Ley admite también un desistimiento del actor sin renuncia al derecho material, fundado en que la Administración demandada hubiera reconocido totalmente en vía administrativa las pretensiones del demandante. A diferencia del desistimiento, el allanamiento es un comportamiento procesal del demandado, que acepta mediante una manifestación de voluntad las pretensiones del actor. Admite dos variantes: •Cuando se produce dentro del proceso, el Juez o Tribunal, sin más trámites, dictará sentencia de conformidad con las pretensiones del demandante, salvo si ello supusiera infracción manifiesta del ordenamiento jurídico, en cuyo caso dictará sentencia ajustada a derecho; •Otra modalidad es el allanamiento extraprocesal, cuando la Administración reconoce totalmente las pretensiones del demandante fuera del proceso. En este caso cualquiera de las partes podrá ponerlo en conocimiento del juez y éste, oídas las partes por plazo común de 5 días y previa comprobación de lo alegado, dictará auto en el que también declarará terminado el procedimiento y ordenará el archivo del recurso y la devolución del expediente administrativo. Por último, la Ley Jurisdiccional recurre al activismo judicial para conseguir la rápida terminación de los procedimientos en primera o única instancia por medio de la conciliación judicial. En función de ésta, el juez, de oficio o a solicitud de parte, una vez formuladas la demanda y la contestación, somete a la consideración de las partes el reconocimiento de hechos o documentos, así como la posibilidad de alcanzar un acuerdo que ponga fin a la controversia. El intento de conciliación no suspenderá el curso de las actuaciones, salvo que todas las partes personadas lo solicitasen. Si las partes llegan a un acuerdo que implique la desaparición de la controversia, el Juez o Tribunal dictará auto declarando terminado el procedimiento, siempre que lo acordado no fuera manifiestamente contrario al ordenamiento jurídico ni lesivo del interés público o de terceros. El procedimiento abreviado Para los recursos que se deduzcan en las materias de que conozcan los Juzgados de lo contencioso-administrativo, cuando su cuantía no supere los 3.000€ o se trate de cuestiones de personal que no se refieran al nacimiento o extinción de la relación de servicio de los funcionarios públicos de carrera, la Ley prevé un proceso rápido, articulado en torno a los principios de concentración, oralidad y amplia discrecionalidad judicial. El procedimiento se iniciará por demanda, prescindiendo del escrito y trámite de interposición, a la que se acompañará los documentos establecidos para acompañar el escrito de interposición, que el juez, previo examen de su jurisdicción y de competencia objetiva, trasladará al demandado y citará a las partes para la celebración de la vista, con indicación de día y hora, y ordenará a la Administración demandada que remita el expediente administrativo. Recibido el expediente administrativo, el juez lo remitirá al actor y a los interesados que se hubieren personado para que puedan hacer alegaciones en el acto de la vista. Si las partes no comparecieren, o lo hiciera sólo el demandado, se tendrá al actor por desistido del recurso, y se le condenará en costas; y si compareciese sólo el actor, se proseguirá la vista en ausencia del demandado. La vista comenzará con exposición por el demandante de los fundamentos de lo que pida, o con una ratificación de los expuestos en la demanda. Acto seguido, el demandado podrá formular las alegaciones que a su derecho convengan. Si no se sustanciasen cuestiones procesales, se dará la palabra a las partes para fijar con claridad los hechos en que se fundamenten sus pretensiones. Si no hubiere conformidad sobre los hechos, se propondrán las pruebas y se practicarán, en cuanto no sean incompatibles con los trámites del juicio abreviado. Tras la práctica de la prueba, si la hubiere, y, en su caso, de las conclusiones, oídos los Letrados, las personas que sean parte en los asuntos podrán, con la venia del juez, exponer de palabra lo que crean oportuno para su defensa a la conclusión de la vista, antes de darla por terminada. El juez dictará sentencia en el plazo de 10 días desde la celebración de la vista. El sistema de recursos Evolución Contra las sentencias de primera instancia se han ensayado en la Justicia administrativa tres fórmulas impugnativas: recurso de nulidad, recurso de apelación y recurso de casación. Asimismo contra las sentencias firmes no susceptibles de recurso ordinario se ha arbitrado el recurso extraordinario de revisión. La Ley Jurisdiccional de 1956 estableció contra los autos y sentencias de las Salas de lo Contencioso-Administrativo recurso de apelación ente la Sala 3ª del TS, contra cuyas resoluciones, en apelación o primera instancia, no cabía recurso alguno, salvo el extraordinario de revisión. Este cuadro resultó alterado por las previsiones de la LOPJ de 1985 que configuró al TS como juez de casación en todos los ordenes jurisdiccionales y que pretendió hacer de los Tribunales Superiores de Justicia la culminación de la organización judicial en las respectivas CCAA. La Ley Jurisdiccional vigente de 1998 introduce sobre ese cuadro pocas novedades. Sin embargo, introduce algunos cambios, motivados unos por la creación de los Juzgados de lo Contencioso-Administrativo, que conduce a reimplantar los recursos de apelación contra sus resoluciones, que no tienen sin embargo carácter universal. Clases de recursos Todas las resoluciones judiciales son impugnables a través de un sistema de recursos que tienen en cuenta, para asignar el tipo que corresponde a cada impugnación, la diversa importancia del acto judicial impugnado (providencia, auto y sentencia) y la naturaleza y cuantía del objeto del proceso. Las clases de recursos admitidos en el contencioso-administrativo son los tradicionales del Derecho español: súplica, apelación, casación y revisión. •El recurso de súplica se admite en el proceso contencioso-administrativo contra las providencias y los autos no susceptibles de apelación o casación y se interpone y resuelve por el mismo juez autor de la resolución impugnada. •El recurso de apelación lo resuelve el órgano judicial superior y se caracteriza por dar lugar a una segunda instancia o reproducción simplificada del juicio anterior en el que se ha producido la resolución judicial impugnada, auto o sentencia. •El recurso de casación que igualmente se interpone ante un Tribunal Superior, pero con la finalidad de controlar la correcta interpretación del derecho por el órgano judicial de instancia. Ello determina que sólo se admite por motivos muy concretos a los que deben ceñirse los argumentos de las partes y la eventual casación o anulación de las resoluciones judiciales recurridas. •Por último, el recurso de revisión se configura como un recurso extraordinario contra sentencias firmes y, fundamentalmente, para corregir la apreciación de hechos, que la aparición de documentos hasta entonces desconocidos o posteriores condenas penales han evidenciado como inciertos o falsos. El recurso de apelación La apelación por su función revisora de la sentencia dictada en primera instancia es una reiteración, aunque simplificada, del debate objeto del proceso, un debate en que la apelación debe articularse no frente a la pretensión de la parte que dio lugar al inicial proceso, sino frente a la sentencia que remata la primera instancia, y no sobre un nuevo material documental, sino ante los “autos” o conjunto de sentencia recurrida y, cuando fuere estimatoria, fijará en el fallo la doctrina legal. En este caso, se publicará en el BOE y a partir de su inserción vinculará a todos los jueces y Tribunales inferiores de este orden jurisdiccional. El recurso extraordinario de revisión Se interpone ante las Salas de lo Contencioso Administrativo de los TSJ de las CCAA o ante la Sala de lo Contencioso Administrativo del TS, contra sentencias firmes por motivos excepcionales. Los motivos que dan lugar a la revisión son los siguientes: 1.Si después de pronunciada la sentencia se recobraren documentos decisivos, detenidos por fuerza mayor o por obra de la parte en cuyo favor se hubiere dictado. 2.Si hubiere recaído la sentencia en virtud de documentos que al tiempo de dictarse aquélla ignoraba una de las partes haber sido reconocidos y declarados falsos o cuya falsedad se reconociese o declarase después. 3.Si, habiéndose dictado sentencia en virtud de prueba testifical, fuesen los testigos condenados por falso testimonio, dado en las declaraciones que sirvieron de fundamento a la sentencia. 4.Si la sentencia se hubiere ganado injustamente en virtud de cohecho, violencia u otra maquinación fraudulenta. La interposición del recurso de revisión deberá hacerse en el plazo de 3 meses desde el día en que se descubrieron los documentos nuevos o el fraude, o desde el día del reconocimiento o declaración de la falsedad. En ningún caso podrá interponerse el recurso de revisión después de transcurridos cinco años desde la fecha de publicación de la sentencia que hubiera podido motivarlo. Con el escrito en que se solicite la revisión es indispensable acompañar un documento justificativo del depósito. Una vez presentado, el Tribunal reclamará los autos y mandará emplazar a cuantos en él hubieran litigado, para que comparezcan en el término de 40 días. La sentencia estimatoria que se dicte en el recurso de revisión revocará en todo o en parte la sentencia revisada. Ejecución de sentencias El principio de la ejecución administrativa bajo dirección y control judicial La regla tradicional en la ejecución de las sentencias contencioso-administrativas ha sido que la materialidad de ésta correspondía a la Administración que hubiere dictado el acto o la disposición objeto del recurso. Los poderes del Tribunal para hacer que se cumplieran sus fallos podían llegar hasta la deducción del tanto de culpa a los Tribunales penales. A la vista de esta regulación, no puede decirse que el papel de la Administración pasase de ser un simple servidor e instrumento de la propia ejecución judicial. Por ello, el sistema no infringía el artículo 117.3 CE, que atribuye, en exclusiva, a los jueces y Tribunales la potestad de juzgar y hacer ejecutar lo juzgado. Así resultaba excesivo el rigor de los que opinaban (García Enterría) que la regulación del sistema de ejecución de sentencias de la Ley de 1956 no se adecuaba al artículo 117 CE. La Ley de 1998 resuelve el problema de la ejecución de la sentencia encomendándola al órgano administrativo que hubiera realizado la actividad objeto del recurso mediante una orden del juez (art. 104.1). Una orden que deberá dictarse en el plazo de 10 días, a fin de que, en otros 10 días, se lleve a puro y debido efecto y se practique lo que exija el cumplimiento de las declaraciones contenidas en el fallo. Transcurridos 2 meses a partir de la comunicación de la sentencia o el plazo fijado en esta, para el cumplimiento del fallo, cualquiera de las partes podrá instar su ejecución. Suspensión, inejecución, expropiación e imposibilidad de la ejecución En cuanto a la suspensión, la Ley de 1998 prescribe que no podrá suspenderse el cumplimiento ni declararse la inejecución total o parcial del fallo, pero con la puerta abierta para algunas excepciones. Sí es diversa la regulación de la imposibilidad de ejecución. El artículo 107 de la Ley de 1956 afrontó la regulación de los supuestos de imposibilidad de ejecución negando su misma realidad. La Ley de 1998 prescribe que el órgano obligado al cumplimiento de la sentencia lo manifestará a la autoridad judicial a través del representante procesal de la Administración en el plazo de 2 meses a fin de que, con audiencia de las partes y de quienes considere interesados, el juez o Tribunal aprecie la concurrencia o no de dichas causas y adopte las medidas necesarias que aseguren la mayor efectividad de la ejecutoria. Incidentes de ejecución y poderes del juez La instrumentación de la ejecución permite su procedimentalización y de paso, pleito sobre pleito, dando pie a que se eternicen los conflictos que se susciten en el trámite de ejecución. La Ley admite que la Administración pública, las demás partes procesales y las personas afectadas por el fallo, mientras no conste en autos la total ejecución de la sentencia, puedan promover incidentes para decidir cuantas cuestiones se planteen en la ejecución. Del escrito planteando la cuestión incidental se dará traslado a las partes para que, en el plazo común que no excederá de 20 días, aleguen lo que estimen procedente, resolviendo el juez por auto, en el plazo de 10 días. Habrá que terminar con todos los incidentes y esperar a que transcurran todos los plazos, antes de que el juez pueda dictar, previa audiencia de las partes, las medidas necesarias para lograr la efectividad de lo mandado. Modalidades de la ejecución La Ley de 1998 además de la regulación general, despieza los diversos y más frecuentes supuestos de ejecución de sentencias en atención a sus contenidos. Cuando la Administración fuere condenada al pago de cantidad líquida, el órgano encargado de su cumplimiento acordará el pago con cargo al crédito correspondiente de su presupuesto que tendrá siempre la consideración de ampliable. Si la Administración condenada al pago estimare que el cumplimiento de la sentencia habría de producir trastorno grave a su Hacienda, lo pondrá en conocimiento del juez o Tribunal acompañando propuesta razonada para que, oídas las partes, se resuelva sobre el modo de ejecutar la sentencia en la forma que sea menos gravosa para aquella. Por último se admite la ejecución por compensación de deudas. Si la sentencia es de anulación del acto impugnado, el Juez o Tribunal dispondrá, a instancia de parte, la inscripción del fallo en los registros públicos a que hubiere tenido acceso el acto anulado, así como su publicación en los periódicos oficiales o privados, a costa de la parte ejecutada. Si la sentencia es de anulación de una disposición general o un acto administrativo general, el órgano judicial ordenará su publicación en diario oficial en el plazo de 10 días a contar de la firmeza de la sentencia. Si la sentencia fuere de condena a realizar una determinada actividad o a dictar un acto, el Juez o Tribunal podrá, en caso de incumplimiento: 1.Ejecutar la sentencia a través de sus propios medios o requiriendo la colaboración de la Administración condenada o, en su defecto, de otras Administraciones, y 2.Adoptar las medidas necesarias para que el fallo adquiera la eficacia que, en su caso, sería inherente al acto omitido, entre las que se incluye la ejecución subsidiaria con cargo a la Administración condenada. Extensión a terceros de los efectos de una sentencia firme Novedad de la Ley de 1998 es la extensión a terceros de los efectos de una sentencia firme si versa sobre materia tributaria o de personal al servicio de las Administraciones públicas, y asimismo en los casos de suspensión de la tramitación de procesos análogos a otros que se tramiten con preferencia, y precisamente con la finalidad de extender después los efectos de la sentencia aquellos retenidos en su curso procesal. En materia tributaria y de personal se exige que los interesados se encuentren en idéntica situación jurídica que los favorecidos por el fallo, que el juez o Tribunal fuera también competente, por razón de territorio, para conocer de sus pretensiones de reconocimiento de dicha situación individualizada, y que lo soliciten en el plazo de un año desde la última notificación de la sentencia. Por otro lado, la tramitación diseñada, más que un “atajo” judicial, puede convertirse en un verdadero proceso con su fase gubernativa incluida. Así la solicitud deberá dirigirse primero a la Administración demandada y sólo después de la denegación o de un silencio de 3 meses, podrá acudirse al juez mediante escrito razonado acompañado del documento/s que acrediten la identidad de situaciones, sustanciándose la pretensión por los trámites establecidos para los incidentes. La segunda modalidad de la extensión de efectos de una sentencia tiene lugar cuando los terceros están ya en el proceso. En ese caso los recurrentes afectados por la suspensión podrán interesar del juez o Tribunal de la ejecución que extienda a su favor los efectos de la sentencia/s firmes recaídas en los recursos resueltos. Procesos especiales La Ley de 1998 ha suprimido el procedimiento especial en materia de personal, aunque subsisten algunas peculiaridades a lo largo del articulado, incluye la regulación del proceso especial en materia de derechos fundamentales con importantes novedades, regula ex novo la llamada cuestión de ilegalidad de los reglamentos y el procedimiento en caso de suspensión administrativa previa de acuerdos. El proceso de protección de derechos fundamentales Las singularidades de este proceso, que pretendió ser una especie de interdicto administrativo, es decir, un proceso inspirado en los principios de urgencia y sumariedad, se centraron en la eliminación de los requisitos de interposición, en la intervención del Ministerio Fiscal, en la facilitación de la suspensión del acto impugnado y en la reducción de plazos respecto al proceso ordinario. La Ley Jurisdiccional de 1998 mantiene el proceso con el mismo carácter preferente y urgente que ya tenía, pero introduce importantes variaciones. La Ley pretende superar la rígida distinción entre legalidad ordinaria y derechos fundamentales, por entender que la protección del derecho fundamental o libertad pública no será factible, en muchos casos, si no se tiene en cuenta el desarrollo legal de los mismos. Según la nueva versión, este recurso tiene por objeto hacer valer todas las pretensiones del proceso, siempre que tengan como finalidad restablecer o preservar los derechos o libertades por razón de los cuales el recurso hubiere sido formulado. El plazo de interposición es de 10 días, que se computarán, según los casos, desde el día siguiente al de la notificación del acto, publicación de la disposición impugnada, requerimiento para el cese de la vía de hecho, o transcurso del plazo fijado para la resolución, sin más trámites. El escrito de interposición se concibe como un anticipo de la demanda puesto que expresará con precisión y claridad el derecho/s cuya tutela se pretende y, de manera concisa, los argumentos sustanciales que den fundamento al recurso. Viene después el trámite de admisión del procedimiento especial a cuyo efecto el Juez, en el supuesto de estimar posibles motivos de inadmisión o inadecuación del procedimiento, los comunicará a las partes y lo resolverá en una comparecencia a la que convocará a las partes y al Ministerio Fiscal. La sentencia, y ésta es una novedad destacable de la modificación introducida por la Ley de 1998, estimará el recurso cuando la disposición, la actuación o el acto incurran en cualquier infracción del ordenamiento jurídico, incluida la desviación de poder, y como consecuencia de la misma vulneren un derecho de los susceptibles de amparo (art. 121). Tramitación especial se da a la prohibición o propuesta de modificación de reuniones, previstas en la LO Reguladora del Derecho de Reunión (1983) que no sean aceptadas por los promotores. El recurso se interpondrá dentro de las 48 horas siguientes a la notificación de la prohibición o modificación, trasladándose a los promotores copia debidamente registrada del recurso a la autoridad gubernativa, con el objeto de que ésta remita inmediatamente el expediente. El Tribunal, en el plazo improrrogable de 4 días, y poniendo de manifiesto el expediente si se hubiera recibido, convocará al representante legal de la Administración, al Ministerio Fiscal y a los recurrentes a una audiencia, en la que, de manera contradictora, oirá a todos los personados y resolverá sin ulterior recurso. La decisión que se adopte únicamente podrá mantener o revocar la prohibición o las modificaciones propuestas. La cuestión de ilegalidad de una disposición general Cuando un juez o tribunal hubiese dictado sentencia estimatoria por considerar ilegal el contenido de la disposición general aplicada, y no fuere competente para anularla en un recurso directo, deberá plantear la cuestión de ilegalidad ante el Tribunal competente. Se trata fundamentalmente de un control, suscitado de oficio, de la legalidad del reglamento que aprovecha la circunstancia de una sentencia estimatoria de un recurso indirecto contra un acto de aplicación y a resolver por el juez competente para el recurso directo. No es, sin embargo, un proceso garantista de los derechos e intereses de las partes intervinientes. Esta novedad, arroja sobre el juez de instancia la carga de fundamentar ante el superior la invalidez del reglamento ya aplicado, con el riesgo de ser desautorizado por haber estimado indebidamente un recurso indirecto, lo que lo expone a eventuales acciones de responsabilidad. El planteamiento de la cuestión de ilegalidad por el juez se hará dentro de los 5 días siguientes a aquel en que conste en las actuaciones la firmeza de la sentencia y habrá de ceñirse exclusivamente a aquel o aquellos preceptos reglamentarios cuya declaración de ilegalidad haya servido de base para la estimación de la demanda, emplazando a las partes para que en el plazo de 15 días, puedan comparecer y formular alegaciones ante el Tribunal competente para fallar la cuestión. La sentencia estimará o desestimará parcial o totalmente la cuestión, salvo que faltare algún requisito procesal insubsanable, caso en que la declara inadmisible. La sentencia que resuelva la cuestión de ilegalidad no afectará a la situación jurídica concreta derivada de la sentencia dictada por el Juez o Tribunal que planteó aquélla. Procedimiento en los casos de suspensión administrativa previa de acuerdos de las Corporaciones o Entidades públicas Suprimidos los controles administrativos directos de las Administraciones territoriales superiores sobre las inferiores, sólo quedan las técnicas impugnativas por razones de legalidad ante el sistema judicial. Cuando estas impugnaciones van precedidas del reconocimiento legal de un efecto suspensivo sobre la actividad cuestionada, dicha suspensión deber ir seguida de la impugnación o traslado de aquéllos ante la Jurisdicción contencioso-administrativa. A ese efecto, en el plazo de 10 días siguientes a la fecha en que se hubiera dictado el acto de suspensión o en el que la Ley establezca, deberá interponerse el recurso mediante escrito fundado, o darse traslado directo del acuerdo suspendido al órgano jurisdiccional, según proceda, acompañado en todo caso copia del citado acto de suspensión. Interpuesto el recurso o trasladado el acuerdo suspendido, el órgano jurisdiccional requerirá a la Corporación para que en el plazo de 10 días remita el expediente administrativo. Recibido el expediente administrativo, el órgano jurisdiccional lo pondrá de manifiesto junto con las actuaciones, convocándolos para la celebración de la vista, que se dará como mínimo a los 10 días de la puesta de manifiesto del expediente, vista que podrá sustituirse motivadamente por alegaciones escritas. Celebrada la vista o deducidas las alegaciones, se dictará sentencia por la que se anule o confirme el acto o acuerdo objeto del recurso, disponiendo lo que proceda en cuanto a la suspensión (art. 127).