Teoría de los actos administrativos: elementos, clases y nulidad, Apuntes de Derecho Administrativo

¡Descarga Teoría de los actos administrativos: elementos, clases y nulidad y más Apuntes en PDF de Derecho Administrativo solo en Docsity! LECCIÓN 10ª. Los actos administrativos: concepto y elementos. Clases. Eficacia de los actos. El silencio administrativo I. EL CONCEPTO DE ACTO ADMINISTRATIVO 1*Significación general y alcance de la teoría de los actos administrativos La teoría de los actos administrativos se refiere a los actos jurídicos dictados por la administración y que están sujetos al derecho administrativo. Estos actos se diferencian de los actos no jurídicos dictados por la administración y de los actos dictados por los administrados. Los actos administrativos son unilaterales y consisten en una declaración, y se distinguen de los reglamentos, que son actos distintos. La regulación de los actos administrativos se encuentra en el tercer libro de la Ley de Procedimiento Administrativo Común, pero su alcance está limitado en algunas materias especiales. En general, los actos administrativos están sujetos al control contencioso-administrativo, pero hay algunas excepciones. 2*Definición del acto administrativo Un acto administrativo es una declaración de voluntad, juicio, conocimiento o deseo realizada por la administración en ejercicio de su potestad administrativa, que es distinta de la potestad reglamentaria. Este acto consiste en una declaración intelectual, expresa y escrita, que debe venir de la administración competente y que puede ser directa o indirecta. Además, se ve encuadrado en el ejercicio de una potestad administrativa y produce los efectos propios de dicha potestad. Es importante señalar que no son actos administrativos los que expresan la capacidad y la titularidad de derechos comunes de las administraciones. Además, el acto es legal porque no hay potestad sin norma previa, y no hay acto sin norma específica que lo autorice y lo prevé. Finalmente, es importante destacar que la potestad administrativa del acto no es lo mismo que la potestad reglamentaria, ya que el reglamento innova el derecho y el acto lo aplica. II. LOS ELEMENTOS DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS Art.34 LPAC: se distinguen 3 elementos constitutivos de los actos administrativos: 1. Elementos subjetivos 2. Elementos objetivos 3. Elementos formales. 1*Los elementos subjetivos: administración, órgano, competencia, investidura del titular del órgano. En resumen, para que un acto sea considerado como acto administrativo debe ser producido únicamente por la administración pública, no puede ser dictado por cualquier órgano público ni por particulares. Además, la administración pública debe ser titular de la potestad que permite dictar un acto y el órgano que tenga competencia podrá dictar actos administrativos. La competencia es la medida legalmente establecida de la potestad que corresponde a cada órgano y se determina en base a tres criterios: material, territorial y temporal. En un órgano deben confluir todos los criterios de competencia para que sus actos dictados sean válidos, de lo contrario, existe un vicio legal que afecta la validez del acto. Finalmente, la persona que ostenta la investidura legítima para actuar no debe tener relación con el fondo del asunto, es decir, debe ser imparcial. 2*Los elementos objetivos Los actos administrativos son decisiones que toma la administración en función de las leyes y normas que le dan potestad. Para que estos actos sean válidos, deben tener en cuenta tres aspectos: presupuesto de hecho, fin y motivos. El presupuesto de hecho se refiere a la situación material objetiva que debe existir para que la administración pueda tomar una decisión. Es decir, debe haber una ley que conecte una consecuencia jurídica a un tipo de hecho específico y la administración solo puede tomar una decisión en función de este presupuesto de hecho. Además, este presupuesto de hecho debe ser controlable por el juez y es un requisito de validez del acto. El fin público es el objetivo que persigue la administración y debe estar establecido en las normas creadoras de la potestad. El acto administrativo debe necesariamente servir a este fin público y cualquier desviación de este fin puede ser considerado un vicio legal. La causa del acto administrativo es su finalidad y se encuentra especificada por la ley. La administración no tiene un poder ilimitado para configurar regulaciones preceptivas, sino que se limita a actualizar previsiones legales específicas y típicas, las cuales portan en sí su propia causa, cuya efectividad y realidad resulta exigible. Los motivos son necesariamente incorporados en la causa del acto y son una obligación legal de motivar los actos. Los motivos deben hacerse públicos mediante declaración formal de los motivos de hecho y de derecho. Además, los motivos deben incluir la realidad del presupuesto de hecho a que el acto se aplica y el servicio del interés público específico que constituye la causa propia del acto. El objeto de la declaración se refiere al comportamiento del administrado, de otra administración, de otro órgano, del titular del órgano, de dar, hacer, no hacer sobre el administrado, otra administración, órgano u otro bien. La administración tiene libertades apreciativas o configuradoras en cuanto a la determinación del objeto, pero siempre debe respetar los límites de lo autorizado por la ley y el objeto debe ser posible. En resumen, los actos administrativos deben tener en cuenta el presupuesto de hecho, fin y motivos para ser válidos y deben estar dentro de los límites autorizados por la ley. Este texto trata sobre las condiciones de eficacia de los actos administrativos. La regla general es que los actos administrativos tengan eficacia inmediata, pero existen excepciones como cuando la eficacia del acto se supedita a su notificación, publicación o aprobación superior. La notificación es el medio por el cual se comunican a los interesados las resoluciones y los actos administrativos que afectan sus derechos o intereses. La notificación debe cumplir ciertos requisitos formales y debe hacerse de forma habilitante, es decir, que la notificación debe ser cursada en un plazo de 10 días tras la resolución y debe contener el texto íntegro de la resolución. Además, debe haber constancia en su envío, recepción o acceso por el interesado, y se debe dar en propia mano, no se admite dejar la notificación en el buzón de los interesados. Si la notificación es defectuosa, el interesado puede interponer un recurso procedente y pedir que la administración practique de nuevo la notificación con arreglo a la ley. También se habla de la publicación de los actos administrativos, que es un sucedáneo de la notificación cuando no se encuentra el domicilio de los destinatarios o hay una pluralidad indeterminada de destinatarios. La publicación debe contener las mismas menciones que la notificación y no excusa a la administración el deber de notificación. Además, se menciona la obligatoriedad de la notificación electrónica para algunos procedimientos, ciertos colectivos de personas físicas y personas con colegiación obligatoria. 3*La retroactividad de los actos administrativos El artículo 39.3 de la Ley del Procedimiento Administrativo Común establece que los actos administrativos pueden tener efecto retroactivo cuando sustituyen a otros actos que han sido anulados o cuando producen efectos favorables al interesado. Sin embargo, esta retroactividad no puede perjudicar a terceros ni afectar a la estabilidad de las relaciones jurídicas establecidas. Además, esta medida solo puede tomarse en beneficio de los destinatarios y no de la administración y se deben tener en cuenta las circunstancias específicas de cada caso. Si se excede el límite de retroactividad, el acto será nulo. En resumen, la eficacia retroactiva de los actos administrativos solo se permite en determinadas circunstancias y siempre que se cumplan ciertos requisitos para proteger a los interesados y terceros. 4*La cesación de la eficacia: la suspensión y sus clases La cesación definitiva de un acto administrativo ocurre cuando se cumplen ciertos criterios, como su total cumplimiento, la desaparición de los supuestos facticos, el vencimiento del plazo (si estaba limitada en el tiempo), la condición resolutoria (si estaba sujeto a ella) o su anulación o revocación. La cesación temporal o suspensión del acto se utiliza como medida cautelar y provisional para asegurar la integridad del objeto litigioso o garantizar el control o tutela del ente u órgano superior sobre el autor del acto. Puede ocurrir mientras se produce una decisión definitiva sobre la validez del acto y puede prolongarse cuando se acude a la vía jurisdiccional. La suspensión puede afectar a varias personas y debe ser publicada. También puede prolongarse en casos especiales, como cuando se impugna una disposición o resolución adoptada por las CCAA, y puede ser adoptada por los delegados del gobierno de las CCAA en ciertas situaciones. VI. EL SILENCIO ADMINISTRATIVO La figura del silencio administrativo surge cuando la administración no emite una respuesta expresa a una solicitud o petición. Existen dos tipos de silencio administrativo, positivo y negativo. Sin embargo, el silencio es una simple ficción de efectos procesales, que se limita a abrir la vía de recurso. 1*El silencio administrativo en la primitiva LPA de 1958 silencio negativo En la primitiva LPA de 1958, el silencio administrativo podía ser negativo o positivo. El silencio negativo implicaba que si la administración no respondía en un plazo de 6 meses, se consideraba desestimada la petición, pero el interesado podía levantar un recurso. El silencio positivo se aplicaba a las autorizaciones y aprobaciones sujetas a control de los órganos superiores sobre los inferiores, y el plazo para responder se computaba desde el ingreso de la solicitud hasta la notificación al interesado. Si no se respondía en ese plazo, se consideraba aprobado el proyecto en los términos presentados, pero esta opción solo se prefería si era legalmente posible. 2*La regulación del silencio administrativo en la LPC de 1992 La regulación del silencio administrativo en la LPC de 1992 establece que la inactividad administrativa debe tener un carácter positivo, es decir, que la administración debe responder en un plazo establecido. El término "silencio administrativo" se cambió por "actos presuntos", los cuales se producen cuando la administración no dicta una resolución expresa en un determinado plazo. Si el procedimiento es iniciado por el interesado, el acto presunto tendrá carácter estimatorio. Solo el acto positivo es equiparable al acto expreso, mientras que el negativo no tiene efectos procesales. Si la norma no establece el sentido concreto del silencio administrativo, se entenderá como positivo, y para que sea negativo se requiere una norma de rango de ley que se fundamente en razones imperiosas de interés general. En resumen, la regulación busca garantizar que los ciudadanos obtengan una respuesta expresa de la administración en el plazo establecido. Este texto habla sobre el silencio administrativo, que es cuando la administración no responde en un plazo determinado a una petición o solicitud. En el caso del silencio negativo, esto permite al interesado presentar un recurso, pero la administración sigue teniendo la obligación de dar una respuesta. En el caso del silencio positivo, se considera que la petición ha sido aceptada y la administración debe confirmarlo en una resolución posterior. Sin embargo, la administración puede impugnar este acto si lo considera ilegal. También se explica en qué situaciones el plazo puede ser interrumpido, como cuando se solicitan informes o cuando se requiere a otra administración para que revise un acto ilegal. El plazo para producir el silencio administrativo puede variar entre el plazo general y el supletorio, que es establecido por una norma reglamentaria. Además, la impugnación contencioso-administrativa de una resolución basada en el silencio administrativo no tiene un plazo preclusivo, lo que significa que siempre se puede impugnar legalmente el silencio administrativo. LECCIÓN 11ª. Los actos administrativos (continuación): Validez e invalidez. Revocación y anulación I. LA TEORÍA DE LAS NULIDADES EN EL DERECHO ADMINISTRATIVO 1*La invalidez de los actos jurídicos en general : inexistencia, nulidad y anulabilidad Las reglas de derecho común establecen que un acto jurídico puede ser nulo, anulable o inexistente. Cuando un acto es nulo, su ineficacia es intrínseca y no tiene efectos jurídicos desde el momento en que se realiza. Cualquier persona puede impugnar su nulidad y no puede ser sanado por confirmación o prescripción. Por otro lado, si un acto es anulable o tiene una nulidad relativa, el afectado puede pedir su anulación dentro de un plazo determinado. Si no se impugna dentro de ese plazo, el acto se convierte en válido y no se puede impugnar en el futuro. Finalmente, si un acto es inexistente, esto significa que no cumple con los requisitos esenciales para ser considerado un acto jurídico y, por lo tanto, no tiene ningún efecto jurídico. 2*La Autotutela de la Administración y su incidencia en la teoría de las nulidades La regla general es que los actos contrarios a la ley son nulos, lo que significa que no tienen efectos jurídicos válidos. Sin embargo, en la administración hay una presunción de validez de los actos, que se verifica después. Si se declara la invalidez de un acto, se aplican técnicas de garantía para limitar los efectos negativos de esa invalidez. Los actos administrativos tienen privilegios, como la presunción de validez y la eficacia inmediata, lo que significa que pueden tener efectos aunque no se haya verificado su validez. Si un particular no está de acuerdo con un acto administrativo, debe impugnarlo en plazos muy cortos. Si no lo hace, el acto producirá sus efectos, pero no se convertirá en acto válido y la nulidad inicial podrá ser declarada posteriormente. 3*Grados de invalidez de los actos administrativos *EN APUNTES* ESQUEMA!!! Finalmente, se destaca que la declaración de nulidad de un acto administrativo debe estar fundamentada en la existencia de un vicio de forma o de fondo, y que el vicio de forma no determina por sí solo la anulación del acto, sino que es menester el pronunciamiento sobre el fondo. 4*Convalidación, conversión e incomunicación de invalidez El principio de presunción de validez de los actos administrativos establece que se parte del supuesto de que un acto emitido por la Administración es válido, salvo que se demuestre lo contrario. Por lo tanto, se permite la convalidación de actos que presenten vicios, la incomunicación de validez de los actos subsiguientes independientes del primero, la conversión si contienen elementos constitutivos de otro distinto y se considera que las irregularidades no son necesariamente invalidantes. IV. LAS IREGULACIONES NO INVALIDANTES La presunción de validez significa que los actos administrativos se consideran válidos mientras no se demuestre lo contrario. Los actos pueden ser corregidos por la administración, y la anulación de una parte no invalida el resto. Las irregularidades menores no son suficientes para anular un acto, pero pueden tener otras consecuencias, como sanciones disciplinarias. V. LA REVOCACIÓN DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS 1*Planteamiento general. Clases de revocación La revocación es la retirada por la administración de un acto previo mediante otro contrario. Se clasifica en: 1) por motivos de legalidad, 2) por motivos de oportunidad; 3) de origen legal o negocial; y 4) por vía de sanción o indirecta. 2*La revocación por motivos de legalidad. La revisión de oficio en la LPAC La Ley de Procedimiento Administrativo establece un régimen de revisión de oficio aplicable a todas las Administraciones Públicas. Este régimen permite la declaración de nulidad de los actos administrativos que hayan puesto fin a la vía administrativa o que no hayan sido recurridos en plazo, siempre y cuando se cumplan ciertos requisitos. Es necesario el preceptivo dictamen del Consejo de Estado para acordar la revisión del acto nulo y las Administraciones pueden establecer indemnizaciones en la misma resolución. El procedimiento iniciado de oficio caduca después de seis meses sin resolución, mientras que el procedimiento iniciado a solicitud de interesado se resuelve mediante silencio negativo después de seis meses sin resolución. - La revisión de oficio de los actos anulables no se admite, excepto para los actos desfavorables o de gravamen. - La AP puede impugnar ante el orden jurisdiccional contencioso-administrativo los actos favorables para los interesados que sean anulables, previa su declaración de lesividad para el interés público. - La AP puede revocar de oficio en cualquier momento sus actos de gravamen o desfavorables, excepto en materias reservadas por ley. - La AP puede rectificar errores materiales, de hecho o aritméticos existentes en sus actos, pero no errores de derecho. - Las facultades de revisión tienen límites en cuanto a prescripción de acciones, tiempo transcurrido, equidad, buena fe, derecho de los particulares y leyes. La AP tiene un plazo de 4 años para declarar lesivos sus actos favorables e impugnarlos en la vía contencioso-administrativa. 3*Las especialidades del ámbito fiscal La LGT de 2003 regula la revisión de oficio de los actos nulos de pleno derecho, requiriendo el dictamen previo del Consejo de Estado. La revocación de oficio de los actos de gravamen en materia de tributos y sanciones solo procede en caso de circunstancias sobrevenidas o indefensión del interesado, y siempre que no haya transcurrido el plazo de prescripción de 4 años y sea contrario al Ordenamiento Jurídico. 4*La revocación por motivos de oportunidad La revocación de un acto administrativo que declare derechos a favor de un particular y que no tenga vicios solo se puede realizar por motivos de simple oportunidad o conveniencia, siempre y cuando se garantice el interés público y los derechos de los particulares mediante una indemnización adecuada por la pérdida de los derechos reconocidos por el acto revocado. Esto se aplica en casos como la expropiación de terrenos. En el ámbito local, la regulación permite la revocación de licencias municipales por incumplimiento de condiciones, cambio de circunstancias, cambio de criterios de apreciación o error en el otorgamiento, siempre y cuando se pague una indemnización por daños y perjuicios a menos que se invoquen circunstancias en las que la indemnización no sea obligatoria. 5*Las reservas de revocación, la revocación sanción y las revocaciones indirectas Este tema se refiere a la revocación de actos administrativos, que solo es posible por razones de oportunidad o conveniencia en el ejercicio de una potestad discrecional. Para garantizar los derechos de los particulares, la revocación debe ir acompañada de una indemnización adecuada. También se pueden incluir cláusulas accesorias en ciertos actos y negocios para permitir la revocación en caso de que se requiera en interés público. Además, hay diferentes tipos de revocación, como la revocación por sanción o la revocación indirecta, pero solo son legales si tienen cobertura legal. VI. LA ANULACIÓN DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS EN VÍA DE RECURSO Los actos pueden ser anulables o revocables en vía de recurso (administrativa o judicial) siempre que incurran en una infracción del OJ LECCIÓN 12ª. Los contratos de la administración y, en especial, los contratos administrativos I. LOS CONVENIOS DE LA ADMINISTRACIÓN EN GENERAL. NATURALEZA Y CLASES. 1*La actividad multilateral de la Administración y sus distintas especies La actuación de la administración puede ser mediante una declaración unilateral, que son los actos administrativos, o mediante una declaración conjunta simultánea, que son actos jurídicos que proceden al mismo tiempo de dos o más sujetos. Los convenios son un tipo de declaración conjunta que pueden ser entre distintas administraciones (convenios interadministrativos) o entre la administración y un administrador (convenios administración-administrado). Los convenios de colaboración pertenecen al derecho de la organización y no serán estudiados en este momento. 2*En particular, los convenios entre administración y administrados. Clases. En especial, los llamados conciertos de administración La actuación de la administración puede ser una declaración unilateral o una declaración conjunta simultánea. Los convenios son acuerdos entre la administración y otros sujetos, que pueden ser otras administraciones o administrados. Hay tres tipos de convenios entre la AP y los administrados: contratos administrativos, contratos de derecho privado y conciertos o convenios de colaboración. La teoría de la administración concertada implica que la administración renuncia a hacer valer sus poderes de forma unilateral y busca la colaboración voluntaria de los particulares. Esta técnica se ha incrementado durante las crisis económicas y se ha desarrollado a nivel internacional y político. Los acuerdos, pactos, convenios, etc. deben respetar los procedimientos administrativos del art. 86 LPAC y satisfacer el interés público. 3*La aplicación de la institución contractual a los convenios Administración-Administrados En general, los convenios administración-administrado pueden encajar en el esquema técnico del contrato, pero existen algunas diferencias y obstáculos a considerar. En el caso de los contratos administrativos, hoy en día se considera que son verdaderos contratos, ya que existe igualdad en las partes y es esencialmente el intercambio de bienes y servicios. Sin embargo, los conciertos de administración pueden presentar obstáculos, como la aparente ausencia de autonomía de voluntad del administrado y la desigualdad entre el administrado y la AP. Además, en los conciertos de administración, las obligaciones no se contratos administrativos como los privados tienen regímenes jurídicos próximos. La competencia y procedimiento para la preparación y adjudicación de los contratos de la AP tienen reglas comunes y principios inspiradores, como la publicidad, concurrencia, transparencia, confidencialidad, igualdad y no discriminación. No hay un régimen jurídico unitario para todos los contratos administrativos y privados de la administración. La materia está presidida por el principio de libertad de pactos y existen diferentes tipos contractuales. La LCSP regula cinco tipos de contratos nominados y típicos, y para los contratos administrativos especiales se remite a las normas privativas de cada uno. El régimen jurídico de los contratos administrativos y privados es variable y mixto, y la calificación del contrato como administrativo o privado no es decisiva para su régimen jurídico, sino que depende de las reglas específicas de cada contrato. La distinción entre los contratos administrativos y los contratos privados de la AP era procesal: los primeros iban a la jurisdicción contencioso-administrativa y los segundos a los tribunales ordinarios. Según la LCSP, la jurisdicción contencioso-administrativa conocerá cuestiones que se susciten en relación con los contratos administrativos y los actos de preparación y adjudicación de los demás contratos sujetos a la legislación de contratación de las AP. La jurisdicción civil es competente en todos los demás casos. IV. EL PROCEDIMIENTO DE CONTRATACIÓN EN GENERAL 1*Normas aplicables a los distintos entes y organismos sujetos a la LCSP Los arts. 131 a 187 de la LCSP regulan la adjudicación de contratos de las AP, mientras que los arts. 316 a 322 establecen las normas aplicables a otros organismos del sector público. En el caso de poderes adjudicadores que no sean AP, hay dos bloques de reglas: la regulación armonizada y la posibilidad de adjudicar directamente contratos por debajo de ciertos valores límite. 2*Presupuestos del procedimiento y preparación del contrato La LCSP garantiza la transparencia y la libre competencia en la contratación del sector público. El proceso de formalización del contrato busca controlar el gasto y asegurar la igualdad de trato. La nulidad del contrato está condicionada por la existencia de crédito suficiente en el presupuesto y por la competencia de la autoridad que lo celebra. Los pliegos de bases son vinculantes para las partes y constituyen la ley del contrato. El replanteo del proyecto es un trámite importante que permite comprobar la realidad de la obra antes de la contratación y resolver problemas y responsabilidades. 3*La libertad de concurrencia y sus excepciones El principio de libertad de concurrencia en la contratación pública protege los intereses del ente público y garantiza la igualdad de acceso a la contratación. La Unión Europea deroga leyes de protección de la industria nacional y reserva de contratación a empresarios nacionales para favorecer la apertura a los mercados comunitarios. Existen excepciones justificables en las personas que pueden contratar con la AP y en el procedimiento de selección del contratista, como el procedimiento negociado en casos excepcionales. 4*Los procedimientos de selección de contratistas y las formas de adjudicación de los contratos La legislación española ha eliminado el concurso-subasta, pero ha mantenido el concurso y la subasta para diferentes tipos de contratos. La nueva LCSP crea un sistema de combinación de los tipos de procedimiento y de las formas de adjudicación. La regla general es que la adjudicación del contrato se realiza mediante procedimientos abiertos o restringidos, y se utiliza el criterio de selección de mejor postor o de mejor calidad-precio. El órgano de contratación clasifica las proposiciones presentadas y formula la propuesta a favor del licitador que ha obtenido la mayor puntuación. La adjudicación definitiva debe ser motivada y notificada a los candidatos y licitadores y publicada en el perfil de contratante en un plazo de 15 días. 5*El recurso especial exigido por la normativa comunitaria La Directiva 89/665 establece un sistema de recursos eficaz para suspender los procedimientos de adjudicación o ejecución que violen los principios de transparencia y no discriminación. La LCSP amplía este recurso en el ámbito de contratación y se resuelve en el Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales, con medidas provisionales para corregir infracciones y suspender procedimientos. El tribunal debe dictar una resolución motivada en 5 días y se puede interponer en un plazo de 15 días desde la publicación/notificación del acto impugnado. 6*La formalización del contrato La contratación administrativa es formalista: no se puede contratar verbalmente y se debe formalizar el contrato por escrito en un plazo de 15 días después de la notificación de la adjudicación, salvo en casos de obras urgentes o de emergencia. Si la AP no cumple con la formalización, debe indemnizar al contratista por los daños y perjuicios causados, y si es culpa del contratista, se incauta la garantía definitiva. V. LAS GARANTÍAS DE LA CONTRATACIÓN En la nueva Ley de Contratos del Sector Público (LCSP), se elimina la garantía provisional salvo en casos justificados (hasta un máximo del 3% del presupuesto), y se exige una garantía definitiva del 5% a los licitadores seleccionados. La garantía debe ser devuelta después de la formalización del contrato, y si no se realiza en 10 días, la adjudicación no se efectúa. Si el contrato se resuelve por culpa del contratista, la garantía se incauta y se debe indemnizar a la AP por los daños. Si el contrato se cumple satisfactoriamente, la AP debe devolver la garantía y abonar intereses en caso de retraso. LECCIÓN 13ª. Los contratos administrativos nominados (de obras, servicios públicos, suministros y otros): Contenido, efectos y extinción I. LA CARACTERIZACIÓN LEGAL DE LOS CONTRATOS ADMINISTRATIVOS NOMINADOS (DE OBRAS, SERVICIOS, SUMINISTROS Y OTROS) 1*Introducción La LCSP permite a la AP incluir cualquier pacto o cláusula en los contratos, siempre que no vaya en contra del interés público ni de los principios de buena administración. La regulación de los contratos no es unitaria y la LCSP remite a normas específicas de cada tipo de contrato y a otras disposiciones legales. Existen 5 tipos contractuales nominados. 2*Los tipos contractuales de la LCSP Los tipos contractuales de la LCSP son: contrato de obras, concesión de servicios, concesión de obra pública, contrato de suministros y contrato de servicios. El contrato de obras es la figura contractual más definida en el ámbito administrativo, con objeto de construcción, reforma, reparación, conservación o demolición de un bien inmueble o realización de trabajos que modifiquen la forma o sustancia del suelo o del subsuelo por cuenta de la AP a cambio de un precio. El contrato de suministros es para proveer a la AP de productos, utensilios y servicios relativos a bienes muebles que necesita para el cumplimiento de sus funciones. El contrato de servicios es para el desarrollo de una actividad o en la obtención de un resultado distinto de una obra o un suministro. II. CONTENIDO Y EFECTOS DE LOS CONTRATOS ADMINISTRATIVOS NOMINADOS 1*Principios generales: la prevalencia del fin sobre el objeto y la peculiar configuración del equilibrio contractual En resumen, los contratos administrativos se rigen por las normas establecidas en la LCSP y su objetivo es satisfacer el interés público de la manera más eficiente posible. Las cláusulas de los contratos son obligatorias y no pueden modificarse salvo por razones de interés público. El equilibrio contractual se refiere a la proporcionalidad de las prestaciones entre las partes, y las adaptaciones que se hagan deben respetar la equivalencia económica de las prestaciones. Además, la administración tiene poderes generales que no provienen del contrato, como el de decisión unilateral y ejecutoria, pero el contratista puede impugnar dicha decisión en vía contenciosa. precio acordado supera los 4 meses, el contratista puede suspender el cumplimiento del contrato, y si supera los 6 meses, tiene derecho a resolver el contrato y recibir una indemnización. La Administración puede modificar, suspender o suprimir el objeto del contrato, pero existen límites a esta facultad y el contratista tiene derecho a la devolución de la fianza y a la compensación integral del daño emergente y del lucro cesante si la modificación excede de estos límites. El mutuo disenso es una forma de resolver un contrato por mutuo acuerdo entre las partes y solo se puede utilizar en casos en los que razones de interés público hagan innecesaria o inconveniente la permanencia del contrato y siempre que no existan otras causas de resolución. En este caso, existe un amplio margen de negociación entre la AP y el contratista para decidir el contenido de la resolución y sus efectos, y se debe devolver la fianza al contratista. La Ley de Contratos del Sector Público (LCSP) establece causas de resolución de contratos adicionales a las de la ley general de contratos. Entre ellas se encuentran la demora de más de 6 meses en la entrega de contraprestación de terrenos o medios auxiliares en los contratos de concesión de servicios y la imposibilidad de ejecutar la prestación en los términos pactados sin poder solucionar los problemas mediante la modificación del contrato. Estas causas permiten la resolución del contrato por razones de interés público o por imposibilidad de cumplimiento del mismo. IV. LA CESIÓN DEL CONTRATO Y EL SUBCONTRATO La cesión del contrato implica la sustitución de la persona del contratista a todos los efectos y requiere una autorización expresa y previa de la AP contratante, siempre que se cumplan ciertos requisitos. Por otro lado, el subcontrato implica que los subcontratistas quedan obligados solamente frente al contratista principal, quien sigue siendo responsable ante la AP por la totalidad del contrato. Estas son excepciones a la regla general del carácter personalísimo de los contratos administrativos. LECCIÓN 14ª. La coacción administrativa. La actividad técnica de la administración. I. EL SISTEMA GENERAL DEL TEMA DE LA COACCIÓN ADMINISTRATIVA. La coacción administrativa se refiere a la capacidad de la Administración Pública para hacer cumplir sus actos y decisiones mediante la aplicación de medidas coercitivas, tanto a través de la ejecución forzosa como de la coacción directa e inmediata. Esta capacidad se fundamenta en el monopolio estatal de la fuerza y la coerción legítima y se encuentra regulada en la Ley de Procedimiento Administrativo Común. Es importante destacar que no todos los actos administrativos están sujetos a coacción administrativa, sino que solo aquellos que implican una conducta física o ejecución. II. LAS MANIFESTACIONES DE LA COACCIÓN ADMINISTRATIVA La coacción administrativa se refiere a la ejecución forzosa de actos administrativos y a la aplicación directa e inmediata de la coacción a una situación de hecho. Se utiliza en casos previstos en el ámbito de licitud y en situaciones de vía de hecho. 1*La ejecución forzosa La ejecución forzosa es la materialización de los actos administrativos a pesar de la resistencia del obligado. Solo se aplica a los actos que imponen obligaciones a personas distintas de quien las ha dictado y cuando el obligado rechaza el cumplimiento de la obligación. La ejecución forzosa se basa en el principio de la ejecutoriedad inmediata de los actos administrativos y no requiere la firmeza del acto. La multa coercitiva es un punto intermedio entre la sanción y la ejecución forzosa, que impone una sanción por una conducta ilícita y cumple con el objetivo de quebrantar la resistencia al cumplimiento. Si un tribunal anula el acto, la administración tiene la obligación de realizar la restitutio in natura o la restitución de su equivalente económico y resarcir los daños causados por la ejecución previa. 2*La coacción directa (teoría de la autoridad) La coacción directa es la acción de utilizar la fuerza por parte de la administración pública para corregir una situación contraria al orden sin necesidad de un acto administrativo previo. Aunque se utiliza la fuerza, existe un acto previo que ordena su uso y debe tener un fin específico. La Ley de Protección de la Seguridad Ciudadana autoriza su uso en ciertas situaciones y los particulares pueden impugnarlos ante la jurisdicción contencioso-administrativa. Además, es obligatorio notificar por escrito cualquier acto de ejecución material de resoluciones en un plazo de 24 horas. 3*La coacción legítima y “vía de hecho” La coacción administrativa es una herramienta legítima pero su uso no siempre lo es, y tiene límites definidos por la ley y principios como la proporcionalidad. Si la administración pública supera esos límites, su acción se considera una vía de hecho y puede llevar a la nulidad de pleno derecho de la actuación fáctica. Además, si la AP actúa de manera ilegítima, pierde su privilegio de recuperar de oficio sus posesiones. Hay dos tipos de vía de hecho: la inexistencia o irregularidad sustancial del acto de cobertura y la irregularidad o exceso en la propia actividad de ejecución. III. LOS MEDIOS DE LA EJECUCIÓN FORZOSA (ART.104 LPAC) La ejecución forzosa en el ámbito administrativo respeta siempre el principio de proporcionalidad y se lleva a cabo a través de diferentes medios, como el procedimiento de apremio, la ejecución subsidiaria, la multa coercitiva y la compulsión sobre personas. El procedimiento de apremio es el más común y se utiliza para hacer efectivo el pago de deudas pecuniarias. La ejecución subsidiaria se emplea en casos en los que el acto administrativo no es de carácter personalísimo y puede ser realizado por un tercero. La multa coercitiva se utiliza para forzar el cumplimiento de lo ordenado y puede ser reiterada con el tiempo suficiente entre cada una para que el interesado tenga tiempo para cumplir su obligación. La compulsión sobre personas, que es el medio más radical, se utiliza cuando los demás medios de ejecución no funcionan y sólo se aplica en situaciones específicas, como el mantenimiento del orden público. El desahucio administrativo es un ejemplo de la compulsión sobre las personas y se utiliza para desalojar a personas que ocupan algo de forma injusta, como en el caso de la expropiación. *Principios generales de utilización de los medios de ejecución forzosa La AP no puede elegir libremente el medio de ejecución forzosa, sino que está vinculado a cada tipo de obligación. Se deben respetar los principios de proporcionalidad y de favor libertatis, y no se puede utilizar varios medios de forma simultánea para la misma obligación, salvo que uno desemboque en otro. *Requisitos del procedimiento ejecutivo (si no se cumple, constituye una vía de hecho) Los requisitos del procedimiento ejecutivo son la existencia de un acto administrativo que impone una obligación a una persona y que no ha sido cumplida. El procedimiento debe incluir una intimación o apercibimiento, la determinación del uso de la coacción y la elección del medio y orden de ejecución. La aplicación de la coacción debe ser proporcional y no puede haber sanción penal, solo una sanción que permita el cumplimiento de la obligación. Además, se deben respetar los derechos fundamentales de los interesados en el procedimiento, como la inviolabilidad del domicilio. Si no se cumplen estos requisitos, constituye una vía de hecho. IV. LA COACCIÓN DIRECTA No hay regulación general para la coacción directa y no se puede aplicar la regulación de la ejecución forzosa. Se debe buscar la regulación específica para cada uno de sus supuestos. 1*Los supuestos de coacción directa La autodefensa administrativa es el derecho que tiene la AP para repeler y reducir cualquier ataque que afecte su organización o funcionamiento. También incluye la facultad de recuperar la posesión de bienes mediante el interdictum propium en materia de posesión, en un plazo de un año, aunque existen excepciones como en el caso de los bienes de dominio público, donde no se aplica el plazo de un año. En estos casos, la autodefensa de la AP no encuentra obstáculos formales para desplegarse. produce efectos jurídicos, mientras que la actividad técnica no produce efectos jurídicos y es imputable a la persona que la realiza. 2*Teoría jurídica de la actividad técnica administrativa La teoría jurídica de la actividad técnica administrativa establece que la AP realiza dos tipos de actividades: jurídicas y técnicas. La actividad técnica es imputable al agente físico que la realiza y la AP se limita a organizar, ordenar y dirigir esa actividad. La responsabilidad por la actividad técnica recae directamente en la AP, ya que es la titular de la organización en cuyo seno y por cuenta de la cual se presta esa actividad. Esta responsabilidad no se extiende a la actividad técnica cumplida por organizaciones privadas con las que la AP contrata, como concesionarios. LECCIÓN 18ª. Las sanciones administrativas I. CONCEPTO, SIGNIFICADO Y EXTENSIÓN 1*Concepto y formación de una potestad sancionatoria administrativa En resumen, las sanciones administrativas son un tipo de acto administrativo que tiene como objetivo imponer una consecuencia negativa a los administrados como resultado de una conducta ilegal. Estas sanciones pueden incluir la privación de bienes o derechos, así como la imposición de multas. A diferencia de las penas en el derecho penal, las sanciones administrativas son impuestas por la Administración Pública y no pueden ser privativas de libertad. Aunque la potestad coercitiva reside en principio en el poder judicial, el legislador la delega en la AP para asegurar su eficacia y rapidez. El principio de separación entre la administración y el poder judicial implica que la jurisdicción penal siempre es superior a la administrativa y que el principio non bis in idem garantiza que una misma conducta no pueda ser sancionada dos veces. La UE tiende a la despenalización y a dar más poder sancionatorio a la AP, y las administraciones independientes tienen cada vez más poderes sancionatorios. La descentralización política en España ha creado muchos centros nuevos de poder sancionador, como las Comunidades Autónomas. A veces, las sanciones administrativas pueden ser más duras que las penales, especialmente en el caso de las multas. 2*El problema de la articulación técnico-jurídica de las sanciones administrativas El ius puniendi del Estado se puede aplicar tanto por la vía judicial penal como por la vía administrativa. En la vía administrativa, no interviene el juez, sino que este solo interviene eventualmente a posteriori. Los actos administrativos sancionatorios son actos políticos o discrecionales. Las sanciones administrativas no eran recurribles inicialmente, pero esto cambió debido a la necesidad de previsión legal. Es necesario que la conducta sancionable esté perfectamente tipificada para que el ciudadano tenga conciencia de su existencia. En la práctica, la AP siempre está favorecida con la presunción de veracidad. Tradicionalmente, la potestad sancionatoria administrativa ha utilizado técnicas de responsabilidad objetiva, supuestos estimativos y no tipificados legalmente, pruebas por presunciones y recursos en justicia condicionados a la previa efectividad de las sanciones (solve et repete), e imprescriptibilidad de la responsabilidad. 3*La aplicación de los principios generales del derecho penal al derecho sancionador de la administración El Tribunal Constitucional establece que los principios que rigen el orden penal también son aplicables, con ciertos matices, al ámbito de las sanciones administrativas, ya que ambos son expresiones del ordenamiento punitivo del Estado. Esto significa que los mismos bienes jurídicos pueden ser protegidos por técnicas sancionatorias administrativas o penales. Sin embargo, el cumplimiento de los requisitos constitucionales de legalidad, formalidad y tipicidad es esencial en el campo sancionatorio administrativo para garantizar la seguridad del ciudadano. Además, es importante proteger los derechos fundamentales de los ciudadanos en las relaciones de sujeción especial que se establecen entre ellos y la Administración Pública. 4*La cuestión de las sanciones disciplinarias y rescisorias La Administración Pública tiene la potestad disciplinaria para sancionar a sus agentes y a los usuarios de los servicios públicos y miembros de profesiones tituladas. Estas sanciones administrativas tienen dos peculiaridades: la titularidad natural de la AP en su propio ámbito interno y la valoración de las conductas en criterios deontológicos. Aunque anteriormente se dispensaba el cumplimiento de los principios de tipicidad y legalidad, hoy en día existe una integración general de los poderes disciplinarios con los poderes sancionatorios generales. La única singularidad que queda es la inaplicación del principio non bis in idem respecto a las sanciones disciplinarias. El régimen disciplinario de las fuerzas armadas está regulado por una ley específica y tiene sus propias peculiaridades. La autoridad sancionadora es el superior jerárquico y el procedimiento para las faltas leves es oral, mientras que para las faltas graves se requiere un juez instructor togado. Las sanciones disciplinarias disponibles pueden incluir las privativas de libertad, como el arresto por un máximo de 3 meses. Sin embargo, hoy en día la Justicia militar en general ha desaparecido y las faltas disciplinarias están tipificadas por la ley y pueden ser fiscalizadas por el orden judicial común. Las sanciones rescisorias son una medida que toma la AP cuando un acto administrativo favorable a un individuo ha sido otorgado de manera ilegal y se desea dejar sin efecto temporal o definitivamente dicho acto. Esta medida requiere la existencia de una conducta ilegal previa y se realiza dentro de la relación bilateral entre la AP y el sancionado. Además, estas sanciones no están afectadas por la prohibición de acumulación con las sanciones penales según el principio non bis in idem. 5*Las sanciones tributarias Las sanciones tributarias son sanciones administrativas reguladas por la Ley General Tributaria y se aplican en la relación jurídico-tributaria. Una misma infracción puede ser sancionada penal o administrativamente, dependiendo de la cuantía de los daños y perjuicios causados. II. PRINCIPIOS DEL DERECHO SANCIONATORIO ADMINISTRATIVO El artículo 25 del Código Penal regula las penas y sanciones administrativas. Tanto el Tribunal Constitucional como el Tribunal Supremo han establecido que los principios generales del Derecho Penal también se aplican a la esfera sancionatoria administrativa. El principio de legalidad establece que la ley debe preceder a la conducta sancionable y determinar el contenido de la sanción. Existe una reserva de ley en materia sancionatoria y los reglamentos no pueden definir conductas sancionables ni las sanciones aplicables. Los entes locales pueden establecer tipos de infracciones e imponer sanciones, pero deben respetar los criterios establecidos por la Ley. El principio de tipicidad establece que las infracciones y sanciones deben estar claramente definidas en la ley, sin posibilidad de aplicación analógica o cláusulas generales. Esto es importante para garantizar la libertad y seguridad jurídica de los ciudadanos. El Tribunal Constitucional ha declarado que las interpretaciones de las normas que describen los tipos de infracción deben estar dentro del significado de los términos utilizados. La culpabilidad es necesaria para imponer sanciones administrativas, exigiendo la imputación y el dolo o la culpa en la acción sancionable. Las infracciones tributarias se tipifican y sancionan por acciones u omisiones dolosas o culposas con cualquier grado de negligencia. La responsabilidad para las personas jurídicas se extiende a sus administradores y puede haber responsabilidad solidaria para las obligaciones previstas, pero esto es dudoso. La proporcionalidad exige que la sanción se corresponda con la infracción, evitando medidas innecesarias o excesivas. La AP debe observar la idoneidad y necesidad de la sanción y su adecuación a la gravedad de la infracción, estableciendo criterios concretos de graduación de la misma. Ejemplos de criterios son la intencionalidad y los perjuicios causados. El derecho a la presunción de inocencia, consagrado en el artículo 24.2 de la Constitución Española, implica que la Administración Pública sólo puede sancionar a alguien sobre la base de pruebas cumplidas aportadas por el acusador. Los procedimientos sancionadores deben respetar la presunción de no existencia de responsabilidad administrativa mientras no se demuestre lo contrario. Además, la carga de la prueba corresponde a quien acusa y cualquier insuficiencia en el resultado de las pruebas practicadas debe traducirse en un procedimiento absolutorio. La prescripción en el ámbito sancionador establece que las infracciones muy graves prescriben a los 3 años, las graves a los 2 años y las leves a los 6 meses, y estos plazos pueden ser interrumpidos. Sin embargo, las interrupciones cesan en sus efectos si los expedientes respectivos se paralizan durante más de 1 mes por culpa no imputable al interesado.