Elementos y clases de actos administrativos: validez, motivación y efectos - Prof. 314, Apuntes de Derecho Administrativo

¡Descarga Elementos y clases de actos administrativos: validez, motivación y efectos - Prof. 314 y más Apuntes en PDF de Derecho Administrativo solo en Docsity! El acto administrativo es cualquier manifestación o declaración de voluntad o de desea que realiza la Administración, para producir efectos jurídicos, dictada en el ejercicio de una potestad administrativa (que es distinta de la potestad reglamentaria). Los actos administrativos son actos de la Administración Pública sujetos al Derecho Administrativo. • La declaración debe proceder de una Administración. Hay una pluralidad de Administraciones territoriales y de entes institucionales adscritos a ellas, pero no todos son calificables como Administraciones (si bien no disponen de la misma personalidad) y por tanto no siempre actúan de acuerdo al D.A. En tales casos sus actos no serían calificables como administrativos. • El acto jurídico de un particular nunca podrá ser calificable como acto administrativo. • Tampoco serán actos administrativos los dictados por órganos judiciales o legislativos aunque materialmente se asemejen a los mismos. Por ejemplo, una sanción disciplinaria que impone la Mesa del Congreso de los Diputados a un letrado de las Cortes. • La Administración dicta el acto administrativo en el ejercicio de una potestad propia (potestad administrativa) distinta de la reglamentaria. • La declaración ha de emanar siempre de una Adm. publica (y estar sometido al Derecho Administrativo). Ello supone que no son actos administrativos, sino simples actos de la Administración, los que ésta realiza sometida al Derecho Privado, como cualquier particular (por ejemplo, cuando compra o alquila un edificio o realiza una actividad puramente industrial o mercantil). • Es necesaria una declaración intelectual (que puede ser expresa o tácita).Como por ejemplo, acuerdo de derribo de un edificio porque excede de la altura permitida, esto deja fuera a las actuaciones puramente materiales o físicas, como sería el derribo efectivo del edificio. Antes de la demolición, se requiere previamente que un acto administrativo así lo ordene. El derribo requiere la previa resolución que lo acuerde. Así lo establece expresamente el artículo 93 LRJPAC. Hay actos que se manifiesta a través de conductas, por ejemplo un agento de circulación para la ordenación del tráfico que realiza una serie de señales o gestos (creo que se trata de una mera actuación material o física). No hay que confundirlo con declaración intelectual tacita. • La declaración puede ser: • De voluntad (se impone una sanción, se otorga una autorización, etc.) • De Juicio y opinión (actos consultivos o de informe). • De deseo (propuestas o peticiones de un órgano adm. a otro). • De conocimiento (actos certificantes, etc). El Reglamento crea el derecho incorporándose al ordenamiento jurídico y aplicándose en reiteradas ocasiones, mientras que el acto administrativo se limita a aplicar el Derecho previamente existente, agotando su eficacia en su aplicación. Ya que los actos administrativos no suponen una alteración del Derecho objetivo. El acto administrativo se dirige a la producción o al establecimiento de una consecuencia jurídica, consecuencia que consistirá en la creación, modificación o extinción de un derecho o de un deber. Deben tener carácter regulador. Por ejemplo, la respuesta de la Adm a una consulta carece de los elementos esenciales actos que adoptan forma verbal, como ocurre muchas veces en la función docente: preguntas de los exámenes, disciplina de aula, etc.). No obstante, una cosa es la forma escrita de producción del acto y otra distinta es la forma escrita de constancia del mismo (art. 55.2 LRJPAC, por ejemplo, los órganos colegiados producen normalmente sus actos de forma verbal, pero la constancia de los mismos es escrita). En cuanto a la forma concreta de cada acto, está en función del mismo. El artículo 89.3 LRJPAC detalla un contenido mínimo, siempre se deben de hacer constar el órgano que dicta el acto o su fecha. Elemento muchas veces esencial del acto administrativo es su motivación (es la exposición de las razones de su adopción). La motivación ha de ser suficiente y racional. La motivación. La ley impone la obligación de motivar los actos. La Adm. debe motivar sus actos, es decir, debe hacer públicos los motivos de hechos y de derecho que los justifican (mediante una declaración formal). El art. 54 LRJPAC enumera los actos administrativos que habrán de ser necesariamente motivados. Siempre hay que motivar cuando se trate de actos con incidencia externa (no meros actos internos de la Administración) o motivar actos en los que resulten afectados los derechos e intereses de los ciudadanos. Clases de actos administrativos. Las más importantes son las siguientes: Actos simples y actos complejos. En la producción de los actos simples interviene un único órgano administrativo con facultades resolutorias. En la producción de acotos complejos intervienen varios órganos administrativos con facultades decisorias. Actos singulares y actos generales. Los actos singulares van dirigidos a una persona, mientras que los actos generales van dirigidos a una pluralidad indeterminada de personas. A los actos generales alude el art.59.6 LRJPAC. Pero generalmente los actos administrativos van dirigidos a una o unas personas concretas, por tanto, en caso de que vayan dirigidas a una pluralidad de personas indeterminadas, resulta problemática en cuanto a su distinción con los reglamentos. Ante esta situación se acude al criterio ordinamental, que los diferencia, ya que los reglamentos son susceptibles de repetición (integrándose en el ordenamiento), mientras que los actos administrativos se agotan con la aplicación. Son aquellos que van dirigidos a una pluralidad indeterminada de personas, como los Reglamentos, pero que a diferencia de éstos, se agotan con su aplicación. Actos favorables y actos de gravamen Son actos favorables los que producen efectos beneficiosos para los interesados (una subvención, una autorización, licencias, admisiones, aprobaciones, nombramientos, etc.) y actos de gravamen los que perjudican a los interesados (una sanción, una liquidación tributaria, multas, cierre de actividades, etc.). Las diferencias fundamentales de régimen jurídico entre unos y otros son: a) Los actos de gravamen pueden ser revocados en cualquier momento por la Administración (con los límites que marca el artículo 105.1 LRJPAC); los favorables sólo pueden serlo, en principio, por motivos de ilegalidad y con enormes limitaciones (artículos 102 y siguientes LRJPAC). b) Excepcionalmente, los actos favorables podrán tener carácter retroactivo (artículo 57.3 LRJPAC), a diferencia de los de gravamen (que no pueden ser retroactivos). c) Los actos de gravamen han de ser siempre motivados (artículo 54.1 a) LRJPAC). Actos resolutorios (o actos definitivos) y actos de trámite. Los primeros (resoluciones) son aquellos que ponen fin a un procedimiento administrativo, decidiendo sobre el fondo del asunto (imponen la sanción, conceden la autorización). Los actos definitivos son actos impugnables tanto en vía administrativa como en vía contencioso-administrativa. Los segundos son los actos que forman parte del procedimiento que culminará, en su caso, con la resolución (acto de iniciación de un expediente, informes, propuestas, etc.). Sólo las resoluciones son susceptibles de recurso administrativo o jurisdiccional. Los actos de trámite no son impugnables, pero por excepción, pueden ser recurribles los actos de trámite por 3 excepciones: • que decidan directa o indirectamente el fondo del asunto, • determinen la imposibilidad de continuar el procedimiento (por ejemplo, que ordenen el archivo de las actuaciones), • produzcan indefensión (por ejemplo, la inadmisión incorrecta de una prueba) o perjuicio irreparable a derechos e intereses legítimos. Así lo dispone el artículo 107.1 LRJPAC. Actos que ponen o no fin a la vía administrativa. Recursos ordinarios: -Alzada (no ponen fin a la vía de administración). -Reposición (con carácter potestativo, si ponen fin a la vía de administración). Es importante distinguir cuando el acto pone o no fin a la vía administrativa (cuando se dicte finalmente o no). La jurisdicción contencioso-administrativa puede adentrarse en el enjuiciamiento de los actos del Gobierno cuando: • estén afectados los derechos fundamentales. • cuando concurran elementos reglados. Más allá de los aspectos referidos, en cuanto al fondo de la decisión, el control ya no será posible. EFICACIA E INVALIDEZ DEL ACTO ADMINISTRATIVO. EFICACIA. Para que un acto administrativo produzca los efectos que estaba buscando, no basta en la gran mayoría de los casos con que simplemente se haya dictado: es preciso normalmente el cumplimiento de determinados requisitos que fundamentalmente se centran en la necesidad de garantizar el conocimiento del acto por aquellos a quienes va dirigido, a fin de que puedan darle efectivo cumplimiento. La Ley 30/1992 regula la eficacia de los actos administrativos en el Capítulo III del Título V (artículos 56 a 61). Hay actos de la Administración que no están sujetos al Derecho Administrativo, por ello, se habla de actos sujetos al Derecho Administrativo (en los preceptos legales). Los actos administrativos se presumen válidos y producen efectos desde la fecha en que se dictan (artículo 57.1); no obstante, ya en el mismo precepto deja a salvo la posibilidad de que el propio acto disponga otra cosa (por ejemplo, cuando fije un plazo o término para que comiencen los efectos del acto). Y en el artículo 57.2 añade también que la eficacia quedará demorada cuando así lo exija el contenido del acto o está supeditada a su notificación, publicación o aprobación superiores: finalmente, el artículo 57.3 regula la posibilidad de otorgar eficacia retroactiva a los actos. PRESUNCIÓN DE VALIDEZ DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS. Como hemos visto, el artículo 57.1 LRJPAC declara que los actos administrativos se presumen válidos. Ello quiere decir que en tanto no se declare su invalidez, los actos administrativos se consideran como si fuesen conformes al ordenamiento jurídico y deben ser cumplidos y hechos cumplir por los ciudadanos y por la Administración. Es decir, cuando se cree que un acto es inválido, el particular afectado, con el fin de evitar que tal acto le produzca los efectos correspondientes del acto que puedan perjudicarle, deberá impugnar el acto, de presentar contra el acto los correspondientes recursos administrativos o jurisdiccionales, con la finalidad de solicitar y obtener su anulación. De manera que en tanto que el acto no quede suspendido o finalmente declarado inválido o disconforme al derecho el acto será eficaz, produciendo los efectos correspondientes. EFICACIA DEMORADA DEL ACTO ADMINISTRATIVO. Como ya hemos señalado, la teórica regla general de eficacia inmediata del acto administrativo del artículo 57.1 LRJPAC admite excepciones. Estos son los supuestos en los que la eficacia queda demorada o paralizada: a) Cuando así lo disponga el propio acto. Por ejemplo, el propio acto pueda establecer un plazo para su eficacia (otorgamiento de una autorización de apertura de un establecimiento a partir del día 1 de enero de 1996) o supeditarla al cumplimiento de determinadas condiciones (empezara a producir efectos cuando se cumplan las condiciones establecidas). b) Cuando así lo exija (lo disponga) el contenido del acto. Se trata de aquellos supuestos en que el acto, por su propia naturaleza, no puede producir efectos sin la producción de un requisito posterior. Así, por ejemplo, el nombramiento de un funcionario no adquiere su eficacia sino hasta el acto de toma de posesión. c) Cuando la eficacia esté supeditada a la aprobación superior del acto. Se puede llegar a producir la paralización de la eficacia de los actos, cuando en vía de recurso administrativo o de recurso contencioso-administrativo, se solicita la suspensión del acto. Dicha ineficacia se prolongara hasta que haya una decisión final (es decir, hasta que se resuelva el recurso) sobre si el acto es válido o invalido. La eficacia también puede quedar demorada hasta el momento de su notificación o publicación: d) Notificación y publicación: la notificación o publicación del acto administrativo, (cuando así se ha establecido como un requisito) es necesaria para que el acto administrativo produzca todos sus efectos. Solo a partir de la notificación o publicación, comienzan los efectos del acto, y también a partir de ese momento es cuando se abren los plazos para poder recurrir (para poder interponer los correspondientes recursos). Mientras que la notificación o publicación no se haya practicado correctamente, ello supone que el acto no produce efectos perjudiciales para el interesado, pero sí los que le beneficien. Según el art. 59.6. LRJPAC, la publicación sustituirá a la notificación cuando el acto tenga por destinatario a una pluralidad indeterminada de personas o también cuando la Administración estime que la notificación efectuada a un solo interesado es insuficiente para garantizar la notificación a todos (aunque en este caso la publicación es adicional o se suma a la notificación). Asique la notificación queda sujeta a una serie de requisitos formales que han de ser observados para que el acto surta plenos efectos y para que a partir de la misma notificación, el acto llegue a ser plenamente eficaz. Dichos requisitos formales se enumeran en el art. 58.2. LRJPAC y obligan a que la notificación sea cursada dentro del plazo de 10 días a partir de la fecha en la que el acto haya sido dictado, también se obliga a indicar si el acto es o no definitivo en vía administrativa (con el fin de saber que recursos caben contra él y ante que órgano han razonada. Cuando se de alguna de estas dos excepciones, se producirá la suspensión del acto, de su eficacia. Otra regla, es que si una vez solicitada la suspensión del acto en vía de recurso, si en el plazo de 30 días no hay resolución automáticamente se entiende otorgada y el acto queda suspendido. La suspensión puede venir acompañada de la adopción de otras medidas cautelares (para asegurar la protección del interés público o de terceros). Por ejemplo, un acto que declara la demolición de un edificio y se ordena su demolición: si se llegase a acordar la suspensión de dicho acto, evitándose la demolición hasta la determinación de si el acto es válido o no, entonces sería razonable que el interesado preste caución en el caso de los daños que pudieran producirse si el edificio se derrumbase. b) En procedimientos de revisión de oficio (artículo 104 LRJPAC). Es cuando la propia administración autora del acto puede suspender la eficacia del acto, siempre que el órgano competente aprecie que la ejecución del acto puede causar perjuicios de imposible o de difícil reparación. c) En vía de recurso jurisdiccional (ante la jurisdicción contencioso administrativa). d) Como consecuencia del control de unas Administraciones sobre otras. Así ocurre respecto de determinados actos de la Administración Local, que pueden ser suspendidos por la Administración estatal (artículo 67 de la Ley de Bases de Régimen Local). http://html.rincondelvago.com/acto-administrativo.html Tema 7: El procedimiento administrativo. La actividad de las Administraciones públicas se ha de llevar a cabo siguiendo los tramites (procedimientos) establecidos por la ley. 2. INVALIDEZ Un acto administrativo es inválido cuando infringe el ordenamiento jurídico. En el Derecho Administrativo se distinguen legislativamente dos clases de invalidez: la nulidad de pleno derecho y la anulabilidad, para los que se han propuesto diversos criterios de distinción, que pasamos a analizar: a) La anulabilidad del acto es la regla, mientras que la nulidad de pleno derecho es la excepción, que sólo tiene lugar en los casos tasados que marca el artículo 62 LRJPAC, produciéndose normalmente por vicios más graves que los de la anulabilidad. b) La nulidad de pleno derecho no permite nunca su subsanación o convalidación, sea por el transcurso del tiempo o por otras razones. Siempre puede declararse la nulidad de pleno derecho de un acto, mientras que el acto anulable puede quedar definitivamente sanado si no ha sido impugnado en tiempo y forma, a través de los diversos procedimientos existentes. c) Los actos nulos, dada la gravedad del vicio que les afecta, carecen inicial y perpetuamente de efectos. Por ello los efectos de la declaración de nulidad se producirán ex tunc, es decir, desde la fecha en que el acto declarado nulo se dictó. Sin embargo, el acto anulable produce efectos, en tanto no sea anulado y dicha anulación es efectiva ex nunc, esto es, sólo desde la fecha en que se produce la anulación. • SUPUESTOS DE NULIDAD DE PLENO DERECHO. Los recoge el artículo 62 LRJPAC, habiendo declarado el Tribunal Supremo que deben ser interpretados con carácter restrictivo, y en función de la gravedad de las circunstancias que concurren en cada caso concreto. Examinemos separadamente los supuestos del artículo 62.1. - El apartado a) se refiere a los actos administrativos que lesionen los derechos y libertades recogidos en los artículos 14 a 29 de la Constitución o el derecho a la objeción de conciencia. - El apartado b) exige que el acto se haya dictado por órgano manifiestamente incompetente. Se exige, por tanto que la incompetencia sea manifiesta (esto es, que sea patente y clara, que salte a la vista, según la jurisprudencia) y que afecte a la materia (sanción en materia de transportes impuesta por el Consejero de Cultura) o al territorio (sanción impuesta por un Delegado Provincial de Granada por hechos cometidos en Sevilla), pero no a la incompetencia jerárquica (sanción impuesta por un Director General cuando el competente es el Consejero), por ser susceptible de convalidación. - El apartado c) exige que el contenido del acto sea imposible físicamente (orden de construir en terrenos no aptos material o físicamente para ello, embargo de un bien destruido). - El apartado d) exige que el acto en sí constituya un delito o falta castigado en el Código Penal, o se dicte como consecuencia de un delito o falta. - El apartado e) se refiere en primer término a los actos dictados prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido. La jurisprudencia entiende por tal, en ocasiones, la ausencia total de procedimiento que haya concluido con la correspondiente resolución (otorgamiento de una subvención sin más, etc.). Otras veces sanciona con la nulidad de pleno derecho la inobservancia de trámites esenciales (por ejemplo, falta de audiencia a los interesados; falta de pago de justiprecio en la expropiación). Otras veces también lo aprecia cuando la Administración ha seguido un procedimiento, pero no el adecuado en relación con el acto que se dictó (sanción sin procedimiento sancionador, contratación directa cuando lo procedente era la subasta). En cuanto al motivo de nulidad consistente en prescindir de las normas que contienen las reglas esenciales para la formación de la voluntad de los órganos colegiados, como tales considera la jurisprudencia las normas sobre convocatoria, composición del órgano colegiado, orden del día, quorum de asistencia y votación y deliberación y votación. - El apartado f) establece que serán nulos los actos contrarios al ordenamiento jurídico por los que se adquieren facultades o derechos cuando se carezca de los requisitos esenciales para su adquisición. - Finalmente, el apartado g) se remite a otros motivos de nulidad contenidos en Leyes (y no Reglamentos) específicas, y el artículo 62.2 se refiere a la nulidad de pleno derecho de las disposiciones reglamentarias y a sus causas. El órgano competente para resolver es el que dictó el acto que se revoca o su superior. La revocación, por tanto, procede en el caso de actos de gravamen o desfavorables. Pero ¿qué ocurre si se pretende dejar sin efecto un acto declarativo de derechos? La Ley da a la Administración diversas posibilidades: 1. La rectificación de errores. El artículo 105.2 señala que la Administración podrá, en cualquier momento, rectificar los errores materiales, de hecho o aritméticos existentes en sus actos. Debemos advertir en este caso que: • El objeto es modificar (rectificar) el acto, el cual sigue existiendo, a diferencia de la revocación, en la que el acto desaparece del mundo jurídico. • La causa de la corrección es la existencia de un error material, de hecho o aritmético. Esto es, el error versa sobre una cosa, hecho o suceso, independiente de cualquier opinión o interpretación. Así, se pueden rectificar por esta vía errores de trascripción, errores de suma, etc., esto es, que se trate de una palpable equivocación, cuya apreciación pueda realizarse de una forma directa, clara y evidente. Sería el caso, por ejemplo, de la resolución definitiva de una Comisión de selección que otorgara una puntuación distinta a la que aparece en el acta de valoración de la Comisión. • Puede ejercitarse en cualquier momento, con los límites del 106. 2. La revisión de oficio de disposiciones y actos nulos y la declaración de lesividad de actos anulables Los artículos 102 a 104, ambos inclusive, regulan los procedimientos que debe aplicar la Administración para dejar sin efecto a la mayoría de sus actos (declarativos de derechos), cuando no se dan las circunstancias que permiten utilizar los procedimientos previstos en el artículo 105. Las diferencias esenciales entre los distintos procedimientos que se regulan en los citados artículos atienden a las causas por las que se revisa y al procedimiento aplicable en cada caso. Pasamos a continuación a estudiar los distintos procedimientos: a) Artículo 102. Revisión de oficio de disposiciones y actos nulos Supone la obligación de la Administración de declarar en cualquier momento la nulidad de aquellos de sus actos en los que se aprecien causas de nulidad, aun cuando dichos actos hayan puesto fin a la vía administrativa o aunque contra ellos no se haya interpuesto recurso administrativo en plazo. Igualmente la Administración está facultada para revisar de oficio sus disposiciones administrativas en las que concurran causas de nulidad. Como elementos esenciales de esta vía de revisión destacamos: 􀂃 Aspecto subjetivo. Puede iniciarse tanto de oficio como a instancia de parte. 􀂃 Iniciación de oficio. Puede iniciarse por propia iniciativa, orden de superior jerárquico, petición razonada de otro órgano o denuncia de un particular.