Persona Jurídica y Actos Administrativos: Consecuencias y Teorías - Prof. Alonso, Apuntes de Derecho Administrativo

¡Descarga Persona Jurídica y Actos Administrativos: Consecuencias y Teorías - Prof. Alonso y más Apuntes en PDF de Derecho Administrativo solo en Docsity! INTRODUCCIÓN Y CONCEPTO LECCIÓN 1º EL DERECHO ADMINISTRATIVO: CARACTERIZACIÓN GENERAL 1. Aproximación al concepto de Derecho Administrativo: a) Derecho Administrativo: es la rama del Derecho que regula la organización y funcionamiento de la Administración Pública, su actividad y sus relaciones con los particulares (personas físicas, jurídicas…) b) Administración Pública: complejo organizativo personificado de carácter público dispuesto para el cumplimiento de determinados fines. Es por tanto, una organización instrumental propia del Estado, que resulta necesaria para la consecución de los fines que le son consustanciales. • Dadas las funciones que tiene que realizar, no puede equipararse a las personas privadas, y distintas han de ser las reglas por las que se rija. c) En la Constitución: • Art. 97: ‘El Gobierno dirige (…) la Administración civil y militar’ • Art. 103.1: ‘La Administración sirve con objetividad los intereses generales (…) con sometimiento a la ley y al Derecho’ • Esto significa que está sometida a la ley (al principio de legalidad) d) Los fines de la Administración: son contingentes y varían en el tiempo. • La evolución del Estado moderno prueba el continuo crecimiento de los fines, tareas y cometidos de los que el poder público se responsabiliza, lo que ha supuesto cambios en las funciones del Gobierno y la Administración. • En la CE se dice que ‘sirve a los intereses generales’ los intereses generales también evolucionan, lo que requiere una constante adaptación. 2. La Administración Pública como persona jurídica y la concepción subjetiva: a) En la Constitución: • Art. 103.1: criterios a los que debe someterse esa organización: jerarquía, desconcentración y coordinación. • Art. 103.2: ‘ Los órganos de administración del Estado son creados, regidos y coordinados de acuerdo con la ley’ • Art. 103.3 medios personales de que se sirve. b) La Administración Pública se configura como persona jurídica que se estructura y actúa a través de órganos jerarquizados y a cuya disposición se ponen diversos medios personales y materiales. c) AP → Persona jurídica: consecuencias: • Sometimiento al Derecho de la Administración, ya que ha asumido la condición de sujeto de derechos y obligaciones en las relaciones jurídicas que surjan de su propia actividad. d) Problema de la fiscalización de los actos administrativos: • 1º teoría: Personalidad Jurídica → Estado en su conjunto (para el control jurisdiccional de de organizaciones no personificadas, CG, Poder Judicial, T Constitucional…) • 2º teoría: Personalidad Jurídica → Distintos órganos CG, PJ, TC… (para los efectos de su gestión interna) • Solución: atribuir ex lege el enjuiciamiento de dichos actos a una jurisdicción contencioso – administrativa. e) Concepción subjetiva del Derecho Administrativo: • Nuestro ordenamiento concede personalidad jurídica exclusivamente a las Administraciones Públicas. Derecho Administrativo = regula a sujetos agrupados bajo el nombre de Administraciones Públicas. • En estrictas tesis subjetivistas no cabría actividad administrativa al margen de la Administración. Problema → Personas físicas y jurídicas de carácter privado ejercitan determinadas funciones públicas. • Estructura territorial: fuerte descentralización del poder a favor de las CCAA. • Transvase de poder a instituciones supraestatales (UE) Derecho Comunitario. c) Ambos procesos han cambiado contenidos sustantivos del Derecho Administrativo. d) El Derecho Administrativo ha de dar respuesta a la transformación del Estado tanto en sus fines como en su misma organización y estructura territorial. ORGANIZACIÓN LECCIÓN 2º LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA (I) LAS ADMINISTRACIONES TERRITORIALES Y SU ESTRUCTURA ORGANIZATIVA 1. La pluralidad de las Administraciones Públicas: La pluralidad de Administraciones Públicas es un hecho que se refleja inequívocamente en la propia Constitución, como consecuencia de la estructura territorial del Estado y el reparto del poder público en diversas estancias: (Estado + Comunidades Autónomas + Gobiernos Locales) a) Administración General del Estado: • Art. 97 CE: dirigida por el Gobierno. • Art. 70.1.b CE: inelegibilidad e incompatibilidad de parlamentarios. • Art. 103.2 CE: creación… de los órganos de la Administración. • Art. 154 CE: Delegado del Gobierno. b) Administraciones de las CCAA: • Art. 153 CE: la jurisdicción contencioso-administrativa ejercerá el control de la administración autónoma y sus normas reglamentarias. c) Administración Local Territorial: • Municipios: 140 CE → ayuntamientos (alcaldes + concejales) • Provincias: 141.2 CE → diputaciones. • Islas: 143.3 CE → cabildos o consejos. d) Otros entes: para el cumplimiento de los fines la Administración dispone de una serie de entes con personalidad jurídica (pública o privada) con cierto grado de autonomía para la realización de las funciones asignadas. • Entidades reguladoras. • Administración corporativa (Colegios + Cámaras) Para su estudio se dividen en territoriales, institucionales y corporativas. 2. Las Administraciones Territoriales (Administración General del Estado, Administraciones Autonómicas, Administraciones Locales): rasgos y características comunes: a) El territorio como elemento constitutivo: es más que el mero ámbito en el que se ejercitan las competencias. Es un elemento constitutivo, necesario, sin el cual no sería posible la existencia de la administración. Se refiere también a la población. Se distinguen de las no territoriales por la generalidad de fines y afectar a toda la población. b) Relación entre Gobierno y Administración: • Art. 97 CE: el Gobierno dirige la Administración civil y militar. • Ley 50/1997 de 27 de noviembre de organización, competencia y funcionamiento del Gobierno (LG) → LEY GOBIERNO • Ley 6/1997 de 14 de abril de organización y funcionamiento de la Administración General del Estado (LOFAGE) → LEY ADMIN • En la medida en la que el gobierno dirige la administración, desarrolla una actividad política (principal) frente a la actividad administrativa (subordinada) • El Gobierno de algún modo culmina la actividad administrativa, por lo que puede decirse que es también Administración Pública. • La Administración no está completamente subordinada al Gobierno, ya que debe actuar conforme al principio de legalidad… c) Relación entre Gobierno de CCAA y Administraciones: • Siempre dentro del círculo de las competencias que les atribuye el 149 de la CE. • La estructura territorial del Estado ha determinado que las CCAA hayan reproducido ese esquema organizativo del Estado y la AGE • El 152 de la CE establece para las CCAA un modelo con: • Asamblea legislativa. • Consejo de Gobierno. d) Relación entre gobierno y Administraciones Municipales y Provinciales: 10/1/2014 LECCIÓN 3º LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA (II) LAS ENTIDADES INSTITUCIONALES Y LAS ENTIDADES CORPORATIVAS 1. El fenómeno de la llamada Administración institucional. a) Concepto: son entidades jurídico – públicas o privadas, creadas por las Administraciones Territoriales para la gestión de los asuntos de su competencia, vinculadas siempre a las correspondientes Administraciones Territoriales. b) Causas de la creación de las Administraciones Institucionales: • Creciente complejidad y especialización de las funciones y prestaciones administrativas. • Búsqueda de una mayor eficacia en la gestión de esas funciones y prestaciones. c) Objeto de las Administraciones Institucionales: corporaciones e instituciones: • Corporaciones: constituidas por un grupo de personas organizadas en interés común de todas ellas y con la participación de las mismas en su administración y gestión. • Instituciones: conjunto de medios materiales y personales afectados a la gestión de una finalidad determinada por quien las crea. El fundador es una Administración Territorial. d) Marco normativo: • AGE: LOFAGE • EELL: LBRL • CCAA: algunas tienen leyes específicas, pero en la mayoría de los casos se acepta la regulación de leyes más generales. 2. Clases de entidades institucionales y régimen jurídico de cada tipo de entidad. a) Instituciones dependientes de la AGE: • Organismos autónomos (art. 45 y siguientes de la LOFAGE): personalidad jurídica pública + autonomía de gestión + potestades administrativas necesarias para el cumplimiento de sus fines. Se rigen por Derecho Administrativo. Realización de actividades de fomento, prestacionales o de gestión de servicios públicos. Sus actos y resoluciones ponen fin a la vía administrativa. Agencia Española de Seguridad Alimentaria y Nutrición. • Entidades Públicas Empresariales (art. 53 y siguientes de la LOFAGE): personas jurídico-públicas para la realización de actividades prestacionales de gestión de servicios o de producción de bienes de interés público susceptibles de contraprestación. Se rigen por Derecho privado excepto para la formación de la voluntad de sus órganos, en el ejercicio de las potestades administrativas que tengan atribuidas y en aspectos específicos regulados en la LOFAGE. Aeropuertos Españoles y Navegación Aérea (AENA) b) Instituciones con mayor grado de autonomía (disp. 8º, 9º y 10º LOFAGE): • Organismos reguladores (art. 8 a 26 Ley 2/2011 Economía Sostenible): personalidad jurídica pública. Disp. 10º LOFAGE: a los que se les reconozca independencia funcional o especial autonomía respecto de la AGE se regirán por su normativa específica. En régimen de personal, bienes, contratación… serán como organismos públicos. Comisión Nacional de Mercado y Competencia. c) Sociedades Mercantiles Estatales (disp. Adicional 12º LOFAGE): Configuradas como sociedades mercantiles, son personas jurídico-privadas que actúan con arreglo al Derecho privado. El art. 166 de la Ley 33/2003, de 3 de noviembre, del Patrimonio de las Administraciones Públicas, considera como tales a aquellas en las que la participación directa o indirecta, en su capital social de las entidades que, conforme a lo dispuesto en la LGP integran el sector público empresarial supere en 50% Sólo debieran constituirse en la medida en que las Administraciones Públicas realicen actividades mercantiles productoras de bienes y servicios. d) Agencias Estatales (Ley 28/2006, de Agencias Estatales): además también se rigen por el estatuto propio de cada una de ellas. Supletoriamente también por las normas de Derecho Público correspondientes. Personalidad jurídica pública. Patrimonio propio + Autonomía de gestión + ejercer potestad administrativa + mecanismos de autonomía funcional, responsabilidad por la gestión y control de resultados. Las resoluciones de Consejos Rectores y Directores de las agencias ponen fin a la vía administrativa. Agencia Estatal de Meteorología. e) Fundaciones del Sector Público (Ley 50/2002 de Fundaciones): Fundaciones que se constituyen con la aportación patrimonial mayoritaria, directa o indirecta de las Administraciones Públicas territoriales, o aquellas en las que su patrimonio fundacional, con un carácter de permanencia está formado por más de un 50% de bienes o derechos aportados o cedidos por entes públicos. Se configuran como personas jurídico-privadas + Derecho privado. La exclusión del Derecho Administrativo no llega a ser total. De acuerdo con la Ley de Fundaciones, limitaciones en materia de presupuestos, contabilidad y auditoría de cuentas. Además deben seleccionar su personal de acuerdo a los principios de igualdad, mérito, capacidad y publicidad de la correspondiente convocatoria. LECCIÓN 4º LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA (III) PRINCPIOS DE ORGANIZACIÓN Y ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA 1. La potestad auto organizadora y los principios organizativos: a) La configuración de las Administraciones públicas como personas jurídicas conlleva que el ordenamiento les conceda capacidad para auto organizarse, es decir, para decidir acerca de su concreta estructura orgánica y su funcionamiento. b) Art. 103.2 CE: su ejercicio queda vinculado a la ley, que va a marcar unos límites dentro de los cuales habrá de desenvolverse la potestad de la Administración para auto organizarse. c) En el art. 3.1 de la LOFAGE enuncia algunos principios a los que debe adecuarse la organización administrativa: jerarquía, descentralización funcional, desconcentración funcional y territorial, economía, suficiencia y adecuación estricta de los medios a los fines institucionales, simplicidad, claridad y proximidad a los ciudadanos y coordinación. 2. Asignación de competencias a los órganos administrativos y reglas ordenadoras para su ejercicio: El cúmulo de potestades y competencias de cada Administración Pública territorial se desglosa en las correspondientes atribuciones específicas de cada órgano, determinando los ámbitos en los que deben actuar. La actuación de los órganos administrativos queda predeterminada en consecuencia, por la competencia que se les asigna. El ejercicio de las competencias atribuidas a los órganos administrativos queda sujeto a un conjunto de reglas (art. 11 a 21 LRJPAC) a) Delegación: la competencia debe ser ejercida por el órgano que la tenga como propia, pero cabe la posibilidad de que delegue ese ejercicio. Delegación intersubjetiva: entre Administraciones Territoriales distintas, por ejemplo, Estado en CCAA (150.2 CE) • Necesaria la autorización del órgano superior del que dependa el órgano delegado. Art. 13 LRJPAC → Delegación inter orgánica (entre órganos de la misma administración). • Cualquier competencia es susceptible de delegación salvo: • La adopción de disposiciones de carácter general. • La resolución de recursos en órganos que hayan dictado los actos que se recurren. • Referida a asuntos relativos a las relaciones con la Jefatura de Estado, Presidencia del Gobierno de la Nación, Consejos de Gobierno de las CCAA, Cortes Generales y Asambleas Legislativas Autonómicas. • En los casos en que una norma con rango de ley lo prohíba. • Cuando la competencia que pretende delegarse se ejerza por delegación, a no ser que una ley lo autorice expresamente. • Las resoluciones administrativas que se adopten por delegación indicarán expresamente esta circunstancia y se considerarán dictadas por el órgano delegante. • La delegación puede ser revocada por el órgano que la hubiese conferido en cualquier momento. • Tanto la delegación como su revocación deberán ser publicadas en el correspondiente periódico oficial. • Cuando el delegante sea un órgano colegiado y se requiera para ejercer la competencia un quórum especial, el acuerdo de delegación deberá respetarlo. • Si la delegación es entre órganos de mismo ministerio hace falta la aprobación por parte del órgano superior. b) Avocación: art. 14 LRJPAC • Traslación de la competencia de un órgano inferior al órgano superior para la resolución de un caso concreto. • Puede referirse a competencia propia o delegada anteriormente. • 14.1. Cuando se trate de una competencia delegada a favor de un órgano no jerárquicamente dependiente del delegante, la avocación sólo podrá ser acordada por el órgano delegante. • 14.2. Ha de realizarse mediante acuerdo motivado que debe ser notificado a los interesados en el procedimiento con anterioridad a la resolución que se dicte en ejercicio de la competencia avocada. • En la AGE toda avocación debe ser puesta en conocimiento del superior jerárquico ministerial del órgano que avoca la competencia. c) Suplencia: art. 17 LRJPAC • El titular del órgano administrativo puede ser suplido temporalmente por el titular de otro órgano, sin que con ello se venga a alterar la titularidad de la competencia. d) Delegación de firma: art. 16 LRJPAC • 16.1. El titular del órgano puede delegar en los titulares órganos o unidades de él dependientes la firma de las resoluciones y actos que adopte en el ejercicio de su competencia. • 16.4. Prohíbe la delegación de firma en las resoluciones de carácter sancionador. e) Encomienda de gestión: art. 15 LRJPAC • Traslación del aspecto material de una potestad a un órgano distinto del encomendante, que conservará los aspectos jurídicos de tal potestad, dejando al órgano encomendado la realización de las actividades de carácter físico, material o técnico correspondientes. • El traslado de potestad responderá a razones de eficacia, es decir, deberá ser consecuencia de la falta de medios técnicos idóneos del encomendante para la realización de la actividad en cuestión. • No supone, una cesión de titularidad de la competencia ni de los elementos sustantivos de su ejercicio, siendo responsabilidad del órgano o entidad encomendante dictar cuantos actos o resoluciones de carácter jurídico den soporte o en los que se integre la concreta actividad material objeto de encomienda. previas, que, no siendo en sí mismas contrarias al ordenamiento, suponen un cambio de criterio o de decisión imprevisto que frustra legítimas expectativas y produce efectivos perjuicios a sus destinatarios. 4. Las relaciones interadministrativas: Conjunto de mecanismos y técnicas al servicio de la articulación de la pluralidad de organizaciones públicas territoriales dotadas de autonomía para la gestión de sus respectivos intereses, en base a la necesidad de que no actúen como compartimentos estancos ya que todas ellas forman parte del Estado. La LRJPAC en el Título I (De las Administraciones Públicas y sus relaciones) establece un conjunto de reglas ordenadoras de las relaciones: a) Principio de lealtad institucional como criterio rector de la cooperación y colaboración inter administrativa: art 4.1 LRJPAC: • Deberes negativos (a y b): • Respetar el ejercicio legítimo por las otras Administraciones de sus competencias. • Ponderar en el ejercicio de las competencias propias la totalidad de los intereses públicos implicados. • Deberes positivos (c y d): • Facilitar información necesaria a otras Administraciones. • Prestar cooperación y asistencia activas a otras competencias. • Colaborar y auxiliarse para aquellas ejecuciones de sus actos que hayan de realizarse fuera de sus respectivos ámbitos territoriales. b) Las conferencias sectoriales y otros órganos de colaboración: art. 5 LRJPAC: • Órganos de cooperación multilateral y de ámbito sectorial que reúnen a representantes del Gobierno de la Nación y de la AGE y a miembros de los consejos de Gobierno de las CCAA y representantes de sus respectivas administraciones. • El régimen de la CS será el establecido en el correspondiente acuerdo de institucionalización y su reglamento interno. • Con la misma finalidad y en ámbitos materiales específicos, la AGE y las ACCAA podrán constituir otros órganos de cooperación que reúnan a responsables en la materia. c) Los convenios de colaboración: naturaleza, efectos y control: art. 6 LRJPAC: • Son los que celebra la AGE y los organismos públicos vinculados o dependientes de la misma con los órganos correspondientes de las CCAA. Los titulares de los de los departamentos ministeriales, y los presidentes o directores de los organismos públicos vinculados o dependientes podrán celebrar los convenios previstos en el art. 6 dentro de las facultades que les otorga la normativa presupuestaria previo cumplimiento de los trámites establecidos. • Protocolos generales: convenios que establezcan pautas de orientación política sobre la actuación de cada administración en una cuestión de interés común. • Los instrumentos de formalización de los convenios especificarán: • Los órganos que lo celebran y su capacidad jurídica. • La competencia que ejerce cada administración. • La financiación del convenio. • Actuaciones que se acuerden desarrollar para el cumplimiento del convenio. • Necesidad o no de establecer una organización para su gestión. • Plazo de vigencia y causas de extinción. • Vinculan y obligan a las partes con arreglo a su propio contenido. • Deberán ser publicados en el BOE y en los Diario Oficiales de las correspondientes CCAA. • Serán comunicados al Senado. Las cuestiones litigiosas que puedan surgir de su interpretación y cumplimiento serán competencia del Contencioso Administrativo, y del Constitucional cuando corresponda. d) Los planes y programas conjuntos: art. 7 LRJPAC: • Convenios marco que participan de la misma naturaleza de los convenios de colaboración y que están al servicio de la puesta en práctica de las actuaciones conjuntas de las Administraciones Estatal y Autonómicas. • La finalidad es la de lograr objetivos comunes en materias en las que, tanto el Estado como las CCAA ostentan competencias concurrentes. • La iniciativa para ponerlos en funcionamiento corresponde a las Conferencias Sectoriales. Deberán especificarse: • Objetivos de interés común a cumplir. • Actuaciones a desarrollar por cada Administración. • Las aportaciones de medios personales y materiales de cada una de ellas. • Los compromisos de aportación de recursos financieros y la duración. • Mecanismos de seguimiento, evaluación y modificación. • Tendrán eficacia vinculante entre las Administraciones que los suscriban y serán objeto de publicación oficial. e) Régimen de las comunicaciones de proyectos de disposiciones y resoluciones a los órganos comunitarios: art. 10 LRJPAC: • Establece el trámite a seguir para la posterior comunicación a los órganos comunitarios de los proyectos de disposiciones y resoluciones que, con arreglo a derecho comunitario, deban serlo. • Deberán remitirse al órgano competente de la Administración estatal en el plazo de 15 días. En ausencia de plazo → plazo útil. f) Relaciones entre las Entidades locales y las Administraciones estatal y autonómicas: art. 55 a 62 LBRL: • Deberes negativos y positivos entre administraciones. • Destacar el deber de intercambio de información ( EELL deben remitir a la Administración Estatal y autonómica copia o extracto de sus actos y acuerdos y toda la información que se les solicite para comprobar la efectiva aplicación de la legislación estatal y autonómica) • Sólo Tribunal Supremo + Sentencias de Salas de lo Contencioso Administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia de las CCAA cuando decidan en última instancia. • El carácter vinculante de la jurisprudencia aparece más claramente expresado cuando se trata de la jurisprudencia del Tribunal Constitucional. 2. La pluralidad de ordenamientos jurídicos y sus relaciones: principios ordenadores: A diferencia de lo que ocurre en el seno de un mismo y único ordenamiento para un único Estado, en el que tradicionalmente ha bastado con el principio de jerarquía normativa para explicar las relaciones internormativas, la coexistencia de diversos ordenamientos jurídicos ha obligado a dar entrada al principio de competencia. a) El principio de competencia: • La relación entre la norma Estatal y la Autonómica queda presidida por el principio de competencia. • Entre la Constitución y los Estatutos de Autonomía se determina un reparto completo de las competencias legislativas entre Estado y CCAA. • Esto se completa con la clausula residual de atribución de competencias a favor del Estado del 149.3 de la CE. • Cada competencia tiene reservado un ámbito material y funcional, de manera que su ejercicio sujeto a este ámbito es presupuesto del ajuste de la ley o reglamento al orden constitucional de distribución de competencias. • En nuestro sistema autonómico no se han previsto competencias legislativas concurrentes en sentido estricto (es decir, supuestos en los que una misma competencia queda atribuida indistintamente a Estado y CCAA). • El problema radica en delimitar adecuadamente los ámbitos materiales y funcionales propios de las competencias. • Las colisiones normativas que se producen como consecuencia de la yuxtaposición de materias implican una extralimitación competencial por parte de una de las dos normas. • Problema también con las materias que comparten competencia legislativa con arreglo a la técnica de normas estatales básicas, normas autonómicas de desarrollo. b) El principio de prevalencia del Derecho estatal: • El art. 149.3 de la CE establece que las normas del Estado prevalecerán en caso de conflicto sobre las de las CCAA en todo lo que no esté atribuido a la exclusiva competencia de éstas. • Si la colisión surge como consecuencia de una norma que vulnera el orden competencial establecido, a la regla de prevalencia del derecho estatal no le corresponde ninguna función (se aplica el principio de competencia) • La aplicación de esta regla debe quedar circunscrita a aquellos supuestos en los que las normas en colisión procedan del ejercicio de competencias en régimen de concurrencia respecto de una misma materia. c) La cláusula de supletoriedad del Derecho estatal: • El art. 149.3 de la CE establece que el derecho estatal será, en todo caso, supletorio del Derecho de las CCAA. • En los Estatutos de autonomía también se dice que en defecto de derecho propio será de aplicación, como supletorio, el derecho general del Estado. • El valor supletorio del ordenamiento jurídico debe obtenerse por el aplicador del derecho a través de las reglas de interpretación pertinentes, incluida la vía analógica. • La supletoriedad no puede ser impuesta directamente por el legislador a través de normas especialmente aprobadas con tal exclusivo propósito. d) El principio de primacía del Derecho de la UE: • La primacía del Derecho comunitario sirve para garantizar la plena integración del ordenamiento comunitario en los ordenamientos civiles. • Sobre el juez nacional pesa la obligación de dejar sin aplicación toda disposición de la ley nacional eventualmente contraria al Derecho Comunitario. • En el ordenamiento español, en los art. 93 y 96.1 de la CE necesariamente queda garantizada la primacía del tratado sobre cualesquiera disposiciones legales, anteriores o posteriores que sean contrarias al mismo. • En la relación tratado-ley no se trata un concepto de validez, sino que es la aplicabilidad lo que se tiene en cuenta. Son los órganos de la jurisdicción ordinaria quienes deben determinar la norma aplicable al caso, dando aplicación preferente al tratado e inaplicando la ley que se le oponga. 3. Características generales del ordenamiento jurídico-administrativo: El ordenamiento jurídico administrativo se caracteriza por una ingente producción normativa, más contingente que estable, en el que las normas reglamentarias han pasado a ocupar un lugar preeminente. El ejercicio de esa potestad normativa no es muy satisfactorio, y la calidad de las normas deja mucho que desear. Hay que tener en cuenta también el fenómeno de la autoregulación, en virtud del cual, algunas regulaciones sectoriales provienen directamente de los propios agentes privados que operan en los correspondientes mercados. 4. Relación Ley – Reglamento: La potestad reglamentaria es el poder reconocido al Gobierno y a sus miembros para dictar normas jurídicas. Este poder normativo se traduce en el dictado de normas denominadas genéricamente reglamentos. Esta potestad viene recogida en el art. 97 de la CE. Su ejercicio queda supeditado a la ley, la cual fija, además límites específicos. previo dictamen del Consejo de Estado, así como de las demás disposiciones reglamentarias que procedan) → REALES DECRETOS. • 2º Disposiciones aprobadas por Orden Ministerial. (La potestad reglamentaria de los Ministros queda referida a los aspectos organizativos del propio ministerio y a desarrollar los reales decretos del Consejo de Ministros que se refieran a materias propias de su competencia) → ÓRDENES MINISTERIALES. • El art. 4 de la LG atribuye también a los ministros el ejercicio de la potestad reglamentaria en las materias propias de su departamento. • Esto se complementa con el 12 de la LOFAGE que establece que corresponde a los Ministros, en todo caso ejercer la potestad reglamentaria en los términos previstos en la legislación específica. • También hay normas que pueden proceder estrictamente de órganos administrativos, denominadas disposiciones administrativas. Estas normas, que mediante la correspondiente autorización pueden dictar los órganos inferiores a los ministros suelen adoptar la forma jurídica de circulares. • El art. 4 de la LBRL reconoce a los municipios , provincias e islas en su calidad de Administraciones Públicas de carácter territorial la potestad de dictar normas reglamentarias (ordenanzas municipales / bandos de los Alcaldes) • Determinadas entidades administrativas de carácter instrumental dotadas de un especial estatuto de autonomía se encuentran facultadas por la ley para dictar efectivas normas reglamentarias en materias de su competencia. • También los órganos constitucionales tienen reconocida la potestad de dictar reglamentos sobre su propio funcionamiento. b) Jerarquía normativa y principio de competencia: • L a jerarquía normativa actúa en la relación ley-reglamento (ley prevalece sobre reglamento) pero también entre las distintas normas reglamentarias. • Criterio en función de órgano de procedencia → Prevalencia de Real Decreto sobre Orden Ministerial. • Art. 51.2 LRJPAC: ninguna disposición administrativa podrá vulnerar los preceptos de otra de rango superior. c) Procedimiento de elaboración: • Regulado en el art. 24 de la LG. Se inicia por el centro directivo competente mediante la elaboración del correspondiente proyecto, acompañado de un informe sobre la necesidad y oportunidad de aquel, más una memoria económica. • A lo largo del proceso deberán realizarse cuantos estudios y consultas se estimen convenientes para garantizar la legalidad del texto. • Necesario el informe de la Secretaría General Técnica correspondiente y del Ministerio de Administraciones Públicas. • Con respecto a la participación de los interesados en el procedimiento de elaboración de las normas reglamentarias se establece: • La audiencia queda reservada para aquellas disposiciones que afecten a derechos e intereses legítimos de los ciudadanos, pudiendo ser sometida la disposición a información pública. • La audiencia será directa o a través de las organizaciones y asociaciones reconocidas por la ley que agrupen a los ciudadanos que los representen. • Publicación de los reglamentos en el BOE. Límites materiales o sustanciales: a) Irretroactividad de las normas reglamentarias: • Art. 9.3 de la CE sanciona el principio de la irretroactividad de las disposiciones sancionadoras no favorables. • Art. 62.2 LRJPAC también serán nulas de pleno derecho las disposiciones administrativas que establezcan la retroactividad de disposiciones sancionadoras no favorables. b) Sujeción a los principios generales del derecho: • Los principios generales actúan como límites sustanciales al ejercicio de la potestad reglamentaria y condicionan la validez de los reglamentos. • Entre estos principios, muchos de ellos normativizados se encuentra el de interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos. 7. Clases de Reglamentos: a) Por su origen formal: • Estatales + Autonómicos + Locales. b) Por sus efectos: • Jurídicos o normativos: acometen la regulación de cuestiones que se dirigen y afectan a los derechos e intereses de las personas. • Ejecutivos: el reglamento ejecutivo no sólo ejecuta la ley adoptando las medidas necesarias para que se cumpla, sino que también la desarrolla. La labor del reglamento ejecutivo es la desenvolver la ley preexistente. • Independientes: normas que no cuentan con una expresa habilitación legal para ser dictadas • De necesidad: normas dictadas por el Gobierno y la Administración en determinadas situaciones excepcionales, pudiendo dichas normas desplazar o dejar sin efecto a una ley siquiera sea temporalmente, en tanto persista la situación excepcional o de necesidad que justifica su dictado. Debe contar con la correspondiente cobertura legal y no se puede entender como un poder implícito del gobierno para dictar reglamentos contra legem. Art. 86.1 CE habilita para que en casos de extraordinaria y urgente necesidad pueda el gobierno dictar normas con rango, valor y fuerza de ley. • Administrativos u organizativos: regulan cuestiones relativas a la configuración y estructura orgánica de la administración. • Potestades innovativas: crean o modifican relaciones jurídicas. • Potestades conservativas: tutelan situaciones jurídicas preexistentes. • Potestades de supremacía general: proyectadas sobre los ciudadanos. • Potestades de supremacía especial: proyectadas sobre concretas personas. • Potestades que recaen sobre la propia esfera del titular (administración) • Potestades que someten a terceros. b) Potestades regladas: • Surge cuando la ley determina todas y cada una de las condiciones de su ejercicio. • La ley construye un supuesto legal completo y una potestad aplicable al mismo definida en todos sus términos y consecuencias. • La potestad reglada constriñe a la Administración, aunque ello no quiere decir que desaparezca por completo la interpretación Administrativa. c) Potestades discrecionales: • Surge cuando la ley sólo define algunas de las condiciones de ejercicio de la potestad que atribuye, remitiendo a la apreciación de la Administración las restantes condiciones (ya sea en cuanto a la integración última del supuesto de hecho o en cuanto al contenido mismo de la decisión) • La potestad discrecional introduce en el proceso aplicativo una estimación subjetiva de la Administración. Actualmente esta distinción ha perdido relevancia. Con la CE ha quedado definitivamente consagrado el control pleno de la administración al margen de cualquier calificación previa de las potestades administrativas como regladas o como discrecionales (art. 106.1 CE) 3. El control del ejercicio de la potestad discrecional y sus técnicas: Al margen de la ley no hay discrecionalidad, ya que esta existe, justamente en virtud de la ley y sólo en la medida que ésta lo haya dispuesto. a) En todo acto administrativo concurren uno elementos reglados mínimos: • La existencia misma de la potestad. • Su extensión (nunca podrá ser absoluta) • La competencia para actuarla (ente y órgano determinado) • Finalidad. b) Los hechos determinantes: • La potestad discrecional se atribuye por relación a determinados supuestos, por lo que el ejercicio de la potestad sólo será posible si concurren dichos supuestos. • De no mediar el presupuesto necesario la decisión administrativa carecerá de cobertura y deberá ser anulada. c) Los conceptos jurídicos indeterminados: • La norma que utiliza conceptos jurídicos indeterminados no está otorgando a la administración un poder discrecional. • El uso que la Administración haya hecho del margen de apreciación que le permite la incertidumbre que conlleva todo concepto jurídico indeterminado, podrá ser enjuiciado y sujeto a revisión en función de los elementos de prueba existentes y en la medida en que permitan demostrar que la solución adoptada no es la apropiada al interés público. • Discrecionalidad técnica: se trata de la aplicación de conceptos propios de la técnica o de la valoración de conocimientos científicos y similares que no se hallan predeterminados ni resultan pre determinables por la norma y el Derecho. No se trata de discrecionalidad propiamente dicha. d) La desviación de poder: • Cuando la Administración se aparta del fin legalmente previsto para el uso de la potestad incurre en una infracción del ordenamiento jurídico denominada desviación de poder. • Aunque formalmente el acto se ajuste a Derecho, el ejercicio desviado de la potestad determina la invalidez del acto. • Art. 63.1 LRJPAC: desviación de poder como supuesto de anulabilidad de los actos Administrativos. e) Los principios constitucionales y generales del derecho: • El ejercicio de una potestad discrecional propiamente dicha no exime a la Administración de observar los principios constitucionales y generales del derecho. • El control a través de los principios se ciñe a comprobar si la actuación discrecional los infringe o no, es decir, si resulta discriminatoria, o desproporcionada… vinculando negativamente a la Administración. 4. El principio de autotutela: a) Significado y alcance: • La Administración, para hacer ejecutorias sus decisiones, no necesita someterlas a juicio declarativo (art. 56 y 94 de la LRJPAC). Autotutela declarativa. • No necesita acudir a los tribunales para lograr que sus decisiones obliguen a sus destinatarios, sino que estos serán los que tengan que hacerlo en caso de que discrepen y se opongan a las mismas. • Tampoco necesita de la intervención de los tribunales para imponer coactivamente su cumplimiento (art. 95 LRJPAC). Autotutela ejecutiva. • Principio del acto previo: La intervención judicial sólo se producirá cuando la autotutela declarativa se haya hecho efectiva, y sólo para verificar que su ejercicio se ajusta a derecho. b) Clases: declarativa y ejecutiva: • El poder general de autotutela de que goza la administración se manifiesta a nivel declarativo y ejecutivo. • Declarativa: Administración puede plantear a cualquier juez o tribunal el conflicto. • Los conflictos los plantearán las referidas autoridades administrativas para reclamar el conocimiento de los asuntos que, de acuerdo con la legislación vigente, les corresponda entender a ellos mismos o a las autoridades que de ellos dependan. c) Procedimiento para la resolución: • El órgano que lo promueva requerirá la inhibición al que esté conociendo del asunto. • El requerido de inhibición, resolverá si declina su competencia o si la mantiene, notificando su decisión al requirente. • Si declina la competencia, le remitirá las actuaciones para que prosigan su curso. • En caso contrario, remitirá al Tribunal de Conflictos de Jurisdicción las actuaciones para que este resuelva quién es competente. • El procedimiento iniciado que da lugar al conflicto quedará en suspenso desde el momento mismo de la recepción del requerimiento de inhibición. ACTO, PROCEDIMIENTO Y RECURSOS EN LA VÍA ADMINISTRATIVA LECCIÓN 9º EL ACTO ADMINISTRATIVO (I) 1. El acto administrativo: concepto y validez: Declaración de voluntad, de juicio, de conocimiento o de deseo realizada por la Administración en ejercicio de una potestad administrativa distinta de la potestad reglamentaria. a) Debe proceder de una administración (existe una pluralidad de administraciones), el acto jurídico de un particular nunca podrá ser calificable como acto administrativo. Tampoco lo serán los dictados por órganos judiciales o legislativos. b) Supone una declaración intelectual, quedando excluidas las actividades puramente materiales. La declaración puede ser de voluntad, de juicio, de deseo o de conocimiento. c) La declaración en qué consiste el acto administrativo es el resultado del ejercicio de una potestad administrativa. Es un acto unilateral que no viene del ejercicio de la autonomía de la voluntad, como en el caso de un particular. Este concepto de acto administrativo es muy general. Es conveniente adoptar un concepto más estricto con las siguientes características: a) Carácter regulador: se dirige precisamente a la producción o al establecimiento de una consecuencia jurídica que consistirá en la creación, modificación o extinción de una determinada relación jurídica. • Por no tener carácter regulador no deberían considerarse actos administrativos las certificaciones, comunicaciones, informes, opiniones… b) Para que una decisión administrativa de carácter regulador sea calificable como acto administrativo es preciso que produzca efectos externos frente a terceros. • No serán actos administrativos las instrucciones y órdenes de servicio etc que siendo necesarias en un procedimiento sólo produzcan efecto externos a través de la resolución final. c) Debe proceder de una Administración pública. • Esto evidencia su carácter unilateral, por lo que tampoco debería incluirse en la categoría de acto administrativo la actividad contractual de la administración, incluidos los convenios. d) El acto administrativo se dicta en el ejercicio de una potestad administrativa. • No pueden ser considerados como tales las actuaciones de la Administración sometidas a Derecho privado. e) El acto administrativo es manifestación de la aplicación del Derecho sin que innove el ordenamiento jurídico. El acto es consecuencia del ejercicio de una potestad administrativa distinta de la potestad reglamentaria, ya que no supone una alteración del Derecho objetivo. Requisitos: en todo acto se pueden distinguir una serie de elementos objetivos, subjetivos y formales que se configuran como requisitos de validez del mismo. a) Subjetivos: el acto sólo puede provenir de una Administración Pública, el acto habrá de ser dictado por el órgano competente que tenga atribuido por ley el ejercicio de la correspondiente potestad. b) Objetivos: • Para que el acto pueda y deba ser dictado por la Administración deben aislarse lo que son los presupuestos de hecho previstos por la norma, a los que se vincula una cierta consecuencia jurídica. Del cumplimiento del presupuesto depende que la potestad se haya ejercitado correctamente y que por tanto el acto se ajuste a derecho. • La cuestión más importante con relación al contenido del acto es si a la declaración se le pueden añadir las llamadas determinaciones accesorias de la voluntad (condición, término o modo) • La ley impone la obligación de motivar los actos. La Administración debe hacerlos públicos mediante una declaración formal de los motivos de hecho y de derecho que los justifican. c) Formales: la declaración en que consiste todo acto administrativo debe seguir un iter concreto y observar unas determinadas formas. El procedimiento, por tanto es el cauce necesario para la producción de los actos administrativos. • Art. 105 CE: la ley regulará el procedimiento a través del cual deben producirse los actos administrativos garantizando, cuando proceda, la audiencia del interesado. • La LRJPAC es la ley que regulará el proceso concretamente. • La forma que normalmente adoptan los actos administrativos es la escrita y los mismos deben ser notificados o publicados. • Son aquello frente a los que no cabe recurso contencioso- administrativo por ser en el fondo actos que debieron ser recurridos en su momento y que no lo fueron, alcanzando así la firmeza. • Art. 28 LJCA: no es admisible el recurso contencioso- administrativo respecto de los actos que sean reproducción de otros anteriores definitivos y firmes y los confirmatorios de actos consentidos por no haber sido recurridos en tiempo y forma. • Se produce por tanto una causa de inadmisión de recurso, siendo necesario que exista una identidad de actos. 3. Los actos políticos o de gobierno: La radical exclusión del control jurisdiccional de cualquier acto procedente del gobierno con una “finalidad política” ha quedado definitivamente superada. Sin perjuicio del control de la función política del Gobierno, la propia LG reconoce expresamente: Los actos del Gobierno y de los órganos y actividades regulados en la presente ley son impugnables ante la jurisdicción contencioso- administrativa, de conformidad con lo dispuesto en su ley reguladora En la LJCA de 1998 se dispone que siempre que estén afectados los derechos fundamentales, o cuando concurran elementos reglados, además de lo relativo a las indemnizaciones que procedieren, la jurisdicción contencioso-administrativa puede adentrarse en el enjuiciamiento de los actos del Gobierno. En conclusión, la doctrina del acto político no es determinante de la inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo, por cuanto es obligado para el juzgador comprobar si existen en el acto del gobierno objeto de la impugnación elementos reglados etc. 4. Eficacia de los actos administrativos: a) Presunción de validez y eficacia: • Ejecutividad (art. 56 LRJPAC): Los actos de las Administraciones Públicas sujetos al Derecho Administrativo serán ejecutivos con arreglo a los dispuesto en esta ley • Efectos (art. 57.1 LRJPAC): Los actos de las Administraciones públicas sujetos a Derecho Administrativo se presumirán válidos y producirán efectos desde la fecha en que se dicten, salvo que se disponga otra cosa. • Por tanto, ejecutividad y presunción de validez quedan referidas a los actos sujetos a Derecho Administrativo. • La validez y ejecutividad de un acto administrativo sólo puede evitarse recurriendo contra el acto, a fin de demostrar que no es válido por hallarse incurso en algún vicio de nulidad o anulabilidad, y a la vez, solicitando su suspensión (en tanto no quede suspendido, será eficaz) • La ejecutividad se reconoce a todo acto definitivo o resolución. • Excepción: actos o resoluciones sancionadoras cuando no pongan fin a la vía administrativa. • A la presunción de validez de los actos administrativos le acompaña la presunción de veracidad o certeza de los hechos apreciados directamente por la Administración. • Esta presunción se enfrenta a límites taxativos. • No puede cambiar la calificación jurídica de los mismos. • No equivales automáticamente a prueba de cargo a los efectos de imponer una sanción. b) Supuestos en los que la eficacia queda demorada o paralizada: Sin perjuicio de que la eficacia quedará demorada cuando así lo exija el contenido del acto, la regla general es que a pesar de que el art. 57.1 LRJPAC dice que los actos administrativos producirán efectos desde la fecha en que se dicten, esa eficacia queda demorada al momento en que se lleve a cabo su notificación (o publicación). También la eficacia puede quedar paralizada cuando se solicite su suspensión. 5. La notificación: a) Concepto: • Es un requisito condicionante de su eficacia: sólo a partir de la notificación comienzan los efectos del acto y sólo a partir de ese momento se abren los plazos para poder recurrir. • Toda resolución que afecte a derechos e intereses de personas que se encuentren identificadas tiene que ser notificada por la Administración autora. b) Publicación: • La publicación sustituirá a la notificación: • Cuando el acto tenga por destinatario una pluralidad indeterminada de personas. • Cuando se estime que la notificación efectuada a uno solo es insuficiente para garantizar la notificación a todos. • Cuando intentada la notificación, no se hubiese podido practicar (notificación edictal) • La publicación se realizará en el tablón de anuncios y boletines correspondientes. c) Requisitos formales de la notificación (art. 58 LRJPAC): • La notificación deberá ser cursada dentro del plazo de 10 días a partir de la fecha en que el acto haya sido dictado. • Tiene que contener el texto íntegro de la resolución o el acto. • Tiene que indicar si el acto es o no definitivo en vía administrativa con expresión de los recursos que procedan contra el mismo, con expresión de los recursos que procedan contra el mismo, órgano ante el que hubieran de presentarse y plazo para interponerlos. • La notificación existirá y podrá surtir efectos en tanto que el interesado realice actuaciones que supongan el conocimiento del contenido y alcance de la resolución o acto, o en su caso, desde que interponga el recurso que proceda. d) Proceso de notificación (art. 59 LRJPAC): • La notificación se puede realizar por cualquier medio que permita tener constancia de su recepción, fecha, identidad y contenido del acto notificado. f) Suspensión de disposiciones y resoluciones de las CCAA: • Los art. 161.2 CE, 76 y77 LOTC, permiten afirmar que el Gobierno de la Nación puede impugnar ante el TC cualesquiera disposiciones reglamentarias y actos de las CCAA que estime incursos en un vicio de inconstitucionalidad. • La misma conlleva automáticamente la suspensión de la eficacia de la disposición o acto, al menos durante 5 meses. • Admite que pueda adoptarse un pronunciamiento acerca del mantenimiento o en su caso, levantamiento de la suspensión antes de que haya transcurrido el referido plazo de 5 meses. 7. Los medios de ejecución forzosa de los actos administrativos: La eficacia del acto viene acompañada del privilegio de la ejecución forzosa que permite a esta materializar o imponer de forma obligatoria el contenido del acto cuando el destinatario del mismo se opone y no procede a cumplir u observar lo en él dispuesto. Se regula a través del 93 y ss. LRJPAC. Las Administraciones públicas, a través de sus órganos competentes en cada caso, podrá proceder, previo apercibimiento a la ejecución forzosa de los actos administrativos, salvo en los supuestos en que se suspenda la ejecución de acuerdo con esta ley, o cuando la Constitución o la ley exijan la intervención de los Tribunales. a) Apremio sobre el patrimonio: • Art. 97: si en virtud de acto administrativo hubiera de satisfacerse cantidad líquida se seguirá el procedimiento previsto en las normas reguladoras del procedimiento recaudatorio en vía ejecutiva. • Hay una remisión al reglamento de recaudación, en el que se regulan las providencias de apremio, que otorgan un plazo al deudor para pagar, dándose paso, en otro caso al embargo por la Administración de los bienes que tuviere y en la cuantía suficiente para cubrir la deuda. b) Ejecución subsidiaria: • Art. 98: hay ejecución subsidiaria cuando se trate de actos que por no ser personalísimos puedan ser realizados por sujeto distinto del obligado. • Esto permite que las administraciones públicas puedan realizar el acto por sí o a través de las personas que determinen siempre a costa del obligado. c) Multa coercitiva: • Frente a la resistencia del particular destinatario del acto a cumplir lo ordenado, la Administración puede imponerle multas reiteradas en el tiempo. • Se requiere que la imposición de las multas esté autorizada por una ley específica, la cual fijará las cuantías de las mismas, y a que se trate de la ejecución de actos personalísimos en los que no proceda la compulsión directa del obligado, o asimismo, de actos cuya ejecución pueda el obligado encargar a otra persona. d) Compulsión sobre las personas: • Permite el uso de la coacción física: art. 100.1: los actos administrativos que impongan una obligación personalísima de no hacer o soportar podrán ser ejecutadas por compulsión directa sobre las personas en los casos en que la ley expresamente lo autorice, y dentro siempre del respeto debido a su dignidad y a los derechos constitucionales. • Si se trata de obligaciones personalísimas de hacer no se podrá dar lugar al uso de la fuerza sobre la persona, sino que el deberá resarcir de los daños y perjuicios. • No debe confundirse con los supuestos de coacción física sobre las personas que se ejerce directamente atendiendo a una orden de ejecución y con la finalidad de mantener o restaurar el orden público. LECCIÓN 10º EL ACTO ADMINISTRATIVO (II) 1. Teoría de las nulidades y vicios de los actos administrativos: Siempre se presume la validez de los actos administrativos, pero estos pueden estar viciados (nulidad, anulabilidad, otras irregularidades) Nulidad: el acto no puede convalidarse, ni sanarse; la nulidad permanece en el tiempo y por eso puede declararse de oficio en todo momento, haciendo ineficaz el acto desde el momento en que se dictó (efectos ex tunc) Anulabilidad: sana con el transcurso del tiempo. Los efectos de la declaración de anulabilidad sólo se producen a partir del momento de esa declaración. La presunción de validez de los actos administrativos implica que si estos no se impugnan en los plazos previstos, pueden devenir firmes e inatacables. Se habilita por tanto una vía específica al margen de los recursos, a fin de poder declarar su nulidad y privarlos de toda eficacia (procedimiento de revisión de oficio de los actos nulos) La norma general en Derecho Administrativo es que las infracciones del ordenamiento jurídico se califican como vicios de anulabilidad, siendo la excepción el vicio de nulidad. La excepción: en las normas reglamentarias la única sanción posible cuando incurren en infracción del ordenamiento es la nulidad. En otro caso, el reglamento contrario a la ley podría llegar realizarse por el órgano competente cuando sea superior jerárquico del que dictó el acto viciado. • Art. 67.4 LRJPAC: si el vicio consistiese en la falta de alguna autorización, podrá ser convalidado el acto mediante el otorgamiento de la misma por el órgano competente. c) Las irregularidades no invalidantes: • No todo vicio o defecto de forma es determinante de la anulabilidad del acto. • Esto ocurre cuando el defecto de forma no carece de los requisitos formales indispensables para alcanzar el fin o con las actuaciones realizadas fuera de plazo, siempre que la anulabilidad no se imponga por la naturaleza del término o plazo. • Además el acto puede incorporar un mero error material rectificable. d) La conservación de actos y trámites: • Art. 66 LRJPAC: el órgano que declare la nulidad o anule las actuaciones dispondrá siempre la conservación de aquellos actos y trámites cuyo contenido se hubiere mantenido igual de no haberse cometido la infracción. • Art. 64 LRJPAC: la nulidad o anulabilidad de un acto no implicará la de los sucesivos en el procedimiento que sean independientes del primero. La nulidad o anulabilidad en parte del acto administrativo no implicará la de las partes del mismo independientes de aquella salvo que la parte viciada de tal importancia que si ella el acto no hubiera sido dictado. 2. Declaración de invalidez de los actos administrativos: La administración autora de un acto puede dejarlo sin efecto, declarando su nulidad. Para esto es necesario que concurran determinadas circunstancias y que se siga un procedimiento determinado → revisión de oficio. Revisión de oficio: procedimiento de declaración de nulidad de actos en los que concurre una causa de nulidad. Revocación: procedimiento para aquellos casos en los que la retirada definitiva del acto queda referida a un acto de gravamen o desfavorable sin la necesidad de que concurra ninguna causa de nulidad. a) La revisión de oficio de los actos nulos: Se regula en el art. 102 LRJPAC y se vincula necesariamente a la existencia de un acto declarativo de derechos en el que concurre un vicio de nulidad. Este procedimiento se encamina a: determinar la existencia de la causa de nulidad, declarar su efectiva existencia, y en consecuencia, a declarar su invalidez eliminándolo. Se caracteriza por: • La incoación del procedimiento se realiza de oficio por la propia Administración autora del acto o a solicitud del interesado. La solicitud del interesado vincula a la Administración. La inadmisión debe motivarse y no dejará de ser impugnable ante la jurisdicción contencioso administrativa. Sólo podrá ejercitarse por quien tenga un interés legítimo en el asunto. Cuando se trate de actos desfavorables, la Administración podrá revocarlos sin seguir este procedimiento (art. 105 LRJPAC) • El procedimiento de revisión de oficio se puede incoar en cualquier momento. En el acto concurre un vicio de nulidad que no queda sanado por el transcurso del tiempo. • En el acto sujeto al procedimiento ha de concurrir presuntamente un vicio de nulidad. Ha de atenderse al catálogo de vicios del 62.1 LRJPAC. • Se ha de tratar de un acto que ponga fin a la vía administrativa o de un acto que haya adquirido firmeza. Si el acto no pusiese fin a la vía administrativa, el órgano superior jerárquico del que lo ha dictado siempre podría anularlo y dejarlo sin efecto. • Incoado el expediente de revisión de oficio, el Consejo de Estado debe emitir un dictamen favorable. De esto depende que todo el procedimiento de revisión concluya con la declaración de nulidad. Si el Consejo de Estado concluye que no concurre causa de nulidad, la Administración resolverá rechazando la nulidad. • La incoación del procedimiento de revisión puede determinar la suspensión de la ejecución del acto. La Administración autora del acto puede suspender su eficacia en tanto se sustancia el procedimiento de revisión de oficio, siempre que aprecie que la ejecución pudiera causar prejuicios de difícil o imposible reparación. • El procedimiento se ha de resolver n el plazo de tres meses. El transcurso del plazo significa, si este se hubiera incoado de oficio, la caducidad del mismo y el archivo de las actuaciones. Si se hubiera incoado a instancia de interesado, se entiende la desestimación por silencio. • De la revisión de oficio pueden derivarse daños indemnizables por la Administración. b) La revisión de oficio de disposiciones administrativas de carácter general (normas reglamentarias) • Art. 102.2 LRJPAC establece que también las disposiciones administrativas pueden ser objeto del procedimiento de revisión, cuando incurran en los supuestos del 62.2 LRJPAC. • Art. 62.2 LRJPAC prevé la nulidad de pleno derecho de las disposiciones administrativas cuando vulneren la Constitución, las leyes u otras disposiciones administrativas de carácter superior, las que regulen materias reservadas a la ley, y las que establezcan la retroactividad de disposiciones sancionadoras o restrictivas de derechos individuales. • En el fondo, se refiere a cualquier infracción del ordenamiento jurídico. c) La declaración de lesividad y la impugnación contencioso administrativa de los actos anulables: • Art. 103 LRJPAC: ante el acto favorable o declarativo de derechos que incurre en alguna infracción del ordenamiento (y no en los supuestos de nulidad del 62.1), la Administración no puede hacer otra cosa que declararlo lesivo para el interés público y seguidamente proceder a su impugnación ante la jurisdicción contencioso administrativa. • La declaración de lesividad se ha de adoptar antes del transcurso del plazo de cuatro años desde que el acto fuera dictado. • Corporaciones de derecho público (Cámaras, Colegios…) sólo en lo que proceda (para lo demás tienen su legislación específica) b) Principios informadores: • Principios generales: actuación conforme a la buena fe, protección de la confianza legítima, cooperación y colaboración, eficacia y servicio a los ciudadanos, transparencia y participación. (Tema 4) • Principio de oficialidad: la Administración debe adoptar las medidas necesarias para evitar cualquier anormalidad en la tramitación. Consecuencia de esto es la responsabilidad de las personas (funcionarios) que tengan a su cargo la tramitación y resolución de los asuntos. Esta responsabilidad es exigible por los interesados. • Principio de economía procedimental: los términos y plazos previstos son obligatorios. Los actos que incurran en meros defectos formales subsanables han de ser conservados, observándose el principio in dubio pro actione. • Principio de imparcialidad: la Administración debe atenerse siempre y en todo caso a lo dispuesto por la ley. • Principio contradictorio: los hechos en los que se base la Administración no pueden dejar de ser objeto de debate o contradicción (incluso cuando gocen de la presunción de veracidad) c) Configuración legal: • El interesado: • Condición de interesados: serán tales quienes promuevan el procedimiento como titulares de derechos o intereses legítimos, los que tengan derechos que puedan verse afectados por la decisión que se adopte. Pueden intervenir en el trámite de del procedimiento de información pública o de encuesta o consulta otras personas que no ostenten la condición de interesados. • Representación de interesados: los interesados pueden comparecer y actuar a través de un representante. Para determinadas actuaciones la representación debe acreditarse por un medio válido en derecho que deje constancia fidedigna o mediante declaración en comparecencia personal del interesado. La falta de acreditación podrá ser subsanada en 10 días. • Derechos de los interesados: derecho a identificar a los responsables del procedimiento, a poder recusarles y exigirles responsabilidad, a utilizar cualesquiera de las lenguas oficiales, a conocer en cualquier momento el estado de tramitación del procedimiento y a obtener copia de los documentos contenidos en el mismo. • Fases y trámites: • Iniciación: el procedimiento se inicia de oficio (por iniciativa del órgano competente, como consecuencia de una orden superior, a petición razonada de otros órganos o por denuncia) o a instancia de parte interesada (solicitud del interesado formulada con arreglo a los requisitos del art. 70) La iniciación del procedimiento se comunicará a quienes puedan resultar interesados. • Instrucción: es la fase del procedimiento en la que los interesados pueden presentar alegaciones, aportar documentos y denunciar los defectos de tramitación habidos hasta el momento. Informes: en esta fase se formularán los informes preceptivos previstos por ley y los que se consideren necesarios. La omisión de tales informes puede determinar la nulidad de pleno derecho de la resolución que se dicte. Pruebas: han de practicarse también, si fuera necesario, las correspondientes pruebas, utilizando cualquiera de los medios admisibles en derecho, y cuyo resultado se valorará de forma conjunta. Trámite de información pública: sólo habrá de practicarse si así estuviera previsto. Su inobservancia dará lugar a la nulidad de las actuaciones. La comparecencia en el trámite de información pública no necesita de legitimación especial y no otorga por sí misma la condición de interesado en el procedimiento. La no comparecencia en el trámite no impedirá a los interesados interponer los recursos procedentes contra la resolución definitiva del procedimiento. Trámite de audiencia a los interesados: tiene lugar una vez instruido el procedimiento e inmediatamente antes de redactar la propuesta de resolución. Puede prescindirse cuando no figuren en el procedimiento otros hechos y otras alegaciones que los aducidos por los interesados. La omisión que se derive en indefensión determinará la invalidez de lo actuado. • Finalización: el procedimiento termina normalmente con la resolución, que debe decidir todas las cuestiones planteadas en el procedimiento y las derivadas del mismo. Convencional: mediante la celebración por la Administración de pactos o convenios que pueden tener la consideración de finalizadores de los procedimientos… Desistimiento: acción del interesado. Consecuencia del no mantenimiento o retirada de la solicitud formulada. Sus efectos son puramente procedimentales (esos derechos e intereses legítimos podrán esgrimirse en otro procedimiento distinto) Renuncia: acción del interesado. Tiene por objeto los derechos e intereses legítimos que sustentaron la incoación, de manera que una vez formulada, tales derechos no podrán hacerse valer de nuevo. Tanto desistimiento como renuncia pueden realizarse en cualquier estadio del procedimiento. Para su efectividad se requiere que la Administración se pronuncie formalmente aceptando tales causas como determinantes de la conclusión del procedimiento, a no ser que sigan existiendo terceros interesados o que la propia Administración interprete que la cuestión es de interés general. Caducidad por causa imputable al interesado: surge exclusivamente cuando el procedimiento se ha incoado a su instancia. La paralización del procedimiento llevará a • Existe la posibilidad de ampliar los plazos. • La Administración está obligada a informar a los interesados del plazo máximo para resolver y a advertirles de los efectos del silencio. • Cuando se trata de la resolución de recursos administrativos, los plazos para resolver varían: • Tres meses en el caso del recurso de alzada. • Un mes en el recurso de reposición. • Tres meses si en un recurso de revisión. • Un mes para el recurso de reposición en materia tributaria local. • Además el incumplimiento de la obligación de resolver en plazo puede generar la responsabilidad disciplinaria del personal de la Administración que tenga a su cargo el despacho del asunto, así como la del titular del órgano para instruir y resolver. 4. El silencio positivo: a) Caracterización y naturaleza jurídica: • Se vincula a la iniciación del procedimiento a instancia de parte, produciéndose una vez transcurrido el plazo máximo para resolver sin haberlo hecho. • El silencio positivo se traduce en un efectivo acto presunto, y por eso mismo, la resolución tardía sólo es admisible si coincide con el sentido estimatorio que produce el silencio. En otro caso, esa resolución tardía equivaldría a una revocación ilegal del acto. • El silencio se puede probar por cualquier medio, incluido el certificado acreditativo que debe emitir la Administración en el plazo de 15 días desde que se solicita. • Pueden adquirirse por silencio positivo las facultades o derechos cuya pretensión de reconocimiento motiva la solicitud. • Esa adquisición será nula de pleno derecho si fuese contraria al ordenamiento jurídico. b) Peculiaridades del silencio positivo en la normativa urbanística: • En la legislación urbanística se ha previsto tradicionalmente el silencio positivo en relación con las solicitudes de licencias de edificación, aunque se precisaba que en ningún caso podrán entenderse adquiridas por silencio administrativo facultades o derechos que contravengan la ordenación territorial o urbanística. • Actualmente (Real Decreto-ley 8/2011) se ha establecido el carácter negativo del silencio, a fin impedir que “ la mera pasividad o inexistencia de actuaciones tempestivas de los Ayuntamientos permita entender a cualquier privado que le han sido concedidas licencias urbanísticas del más variado tipo” 5. El silencio negativo: a) Supuestos en los que se aplica: • Ha de estar previsto en virtud de norma con rango de ley basada en razones imperiosas de interés general, que serán aquellas que han sido definidas e interpretadas por la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas. Orden público, seguridad pública, protección de los derechos la salud y la seguridad de los consumidores de los destinatarios de los servicios y de los trabajadores, exigencia de la buena fe en las transacciones comerciales, lucha contra el fraude, protección del medio ambiente y del entorno urbano, sanidad animal, propiedad intelectual e industrial, conservación del patrimonio histórico y artístico nacional, objetivos de la política social y cultural. • También regirá el silencio negativo cuando lo establezca una norma de derecho comunitario. Cuando la solicitud se funde en el ejercicio del derecho de petición del art. 29 CE. Cuando de estimarse por silencio la solicitud, la estimación tuviera como consecuencia que se transfieran al solicitante o a terceros facultades relativas al dominio público o al servicio público. Cuando se trate de la resolución de recursos administrativos. • También será desestimatorio en el caso de reclamaciones previas a la vía judicial civil y laboral, por el transcurso de tres meses en el primer caso, y de un mes en el segundo. b) Efectos del silencio negativo y plazos para recurrir frente a la desestimación presunta: • La desestimación lo es para permitir a los interesados la interposición del recurso administrativo o contencioso- administrativo que resulte procedente. • Para determinar el recurso que procede ha de estarse al criterio del agotamiento de la vía administrativa: • Si la solicitud se ha formulado ante un órgano que no agota la vía administrativa, frente a la falta de resolución en plazo habrá de interponerse recurso de alzada ante el superior jerárquico. Si el superior jerárquico resuelve expresamente en sentido desestimatorio, habrá dos meses para interponer recurso contencioso administrativo. Si el superior jerárquico no resuelve expresamente en el plazo de tres meses, el silencio, por tratarse de una alzada, tendrá efectos positivos. • Si la solicitud se ha planteado ante un órgano que pone fin a la vía administrativa, se puede acudir directamente al recurso contencioso administrativo, aunque también cabe interponer recurso de reposición potestativo ante el mismo órgano administrativo. Si se opta por ir directamente al contencioso administrativo el plazo para interponerlo será de seis meses a contar desde que se produjo el silencio negativo. Si se opta por interponer recurso de reposición, puede suceder que el órgano conteste expresamente denegando la pretensión, con lo que se abrirá el plazo de dos meses para interponer el recurso contencioso administrativo. O que el órgano no conteste transcurrido un mes desde que se interpuso, con lo que en este caso se interpreta que hay silencio negativo y el plazo para el contencioso administrativo será de seis meses. c) El problema de las resoluciones tardías en supuestos de silencio negativo: • ¿Qué sucede si la Administración resuelve expresamente sobre la petición, pero ya han transcurrido los plazos previstos para hacerlo? recurrente como consecuencia de la eficacia inmediata del acto recurrido. Además deben concurrir alguna de éstas: • Que la ejecución pudiera causar perjuicios de imposible o difícil reparación. • Que la impugnación se fundamente en alguna de las causas de nulidad del 62.1 LRJPAC. • Además la ejecución del acto impugnado se entenderá suspendida si transcurridos 30 días en órgano no ha dictado resolución expresa al respecto. • El órgano que acuerda la suspensión puede simultáneamente adoptar otras medidas encaminadas a asegurar la protección del interés público o de terceros… • La suspensión de la ejecución del acto cesará con la resolución del recurso. • La prolongación de la suspensión más allá del procedimiento administrativo será posible cuando se interponga seguidamente recurso contencioso administrativo acompañado de la solicitud de suspensión del acto. c) Audiencia a los interesados: • Cuando hayan de tenerse en cuenta nuevos hechos o documentos no recogidos en el expediente originario, se pondrán de manifiesto a los interesados, para que, en un plazo no inferior a 10 días ni superior a 15, formulen las alegaciones y presenten los documentos y justificantes que estimen precedentes. No se tendrán en cuenta en la resolución todo lo que no haya sido aportado en el trámite de alegaciones. • Si hubiera otros interesados se les dará, en todo caso traslado del recurso para que en el plazo antes citado, aleguen cuanto estimen procedente. d) Resolución del recurso: • La resolución del recurso estimará en todo o en parte o desestimará las pretensiones formuladas en el mismo o declarará su inadmisión. • Cuando la estimación del recurso se deba a la existencia de un vicio de forma, lo normal será que se traduzca en la retroacción del procedimiento al momento en que el vicio fue cometido. • El órgano que resuelva el recurso decidirá cuantas cuestiones, tanto de forma como de fondo, plantee el procedimiento, hayan sido o no alegadas por los interesados. Cuando no hubieran sido alegadas por los interesados se les oirá previamente. 2. Clases de recursos: a) Recurso de alzada: • Procede contra las resoluciones y los actos de trámite que por su contenido y características decidan directa o indirectamente el fondo del asunto, determinen la imposibilidad de seguir el procedimiento, produzcan indefensión o perjuicio irreparable a derechos e intereses legítimos, siempre que no pongan fin a la vía administrativa. (Art. 114 LRJPAC) • No son susceptibles e recurso de alzada: • Las resoluciones de los propios recursos de alzada. • Las resoluciones de los procedimientos de impugnación del art. 107.2 (sustitutivos del recurso de alzada) • Las resoluciones de los órganos administrativos que carezcan de superior jerárquico, salvo que una ley establezca lo contrario. • Las demás resoluciones de órganos administrativos cuando una disposición legal o reglamentaria así lo establezca. • Los acuerdos, pactos, convenios o contratos que tengan la consideración de finalizadores del procedimiento. En todos estos actos el recurso a utilizar (potestativamente) será el recurso de reposición. • El rasgo más característico del recurso de alzada es que a salvo las excepciones señaladas del mismo conocerá el superior jerárquico del órgano que haya dictado el acto recurrido. • Plazos previstos: • El plazo será de un mes si el acto fuese expreso. • El plazo será de tres meses si no hubiera resolución expresa, y se contará, para el solicitante y otros posibles interesados, a partir del día siguiente a aquel en que, de acuerdo con su normativa específica, se produzcan los efectos del silencio administrativo. • Transcurridos dichos plazos sin haberse interpuesto el recurso, la resolución devendrá firme a todos los efectos, lo que significa que el ulterior recurso ante la jurisdicción contencioso-administrativa no será viable. • El plazo máximo para dictar y notificar la resolución del recurso es de tres meses, entrando en juego el silencio negativo en el supuesto de que transcurra dicho plazo sin que recaiga dicha resolución. Excepción: cuando el recurso de alzada se haya interpuesto contra la desestimación por silencio administrativo de una solicitud por el transcurso de un plazo, se entenderá estimado el mismo si, llegado el plazo de resolución, el órgano administrativo competente no dictase resolución expresa sobre el mismo. b) Recurso potestativo de reposición: • Frente al acto administrativo que pone fin a la vía administrativa podrá interponerse recurso de reposición, que ha pasado a configurarse como un recurso potestativo, de manera que queda en el ámbito de disposición del interesado el plantearlo. • Si se hubiera interpuesto, el interesado no podrá interponer recurso contencioso-administrativo hasta que la reposición no se haya resuelto expresamente o se produzca la desestimación por el transcurso del plazo. • Plazos previstos: • Será de un mes si el acto fuera expreso. • Será de tres meses si no hubiera resolución expresa y se contará, para el solicitante y otros posibles interesados, a partir del día siguiente a aquel en que, de acuerdo con su normativa específica, se produzca el acto presunto.