Nuevo enfoque para la coordinación y cooperación territorial en España - Prof. de la Fuent, Apuntes de Periodismo

¡Descarga Nuevo enfoque para la coordinación y cooperación territorial en España - Prof. de la Fuent y más Apuntes en PDF de Periodismo solo en Docsity! Boletín de la A.G.E. N.2 39 - 2005, págs. 59-86 EL GOBIERNO DEL TERRITORIO EN ESPAÑA. BALANCE DE INICIATIVAS DE COORDINACIÓN Y COOPERACIÓN TERRITORIAL! Juan Romero González Cátedra de Geografía Humana, Departamento de Geografía, Universitat de Valéncia RESUMEN En este artículo se avanza un estado de la cuestión sobre el gobierno del territorio en España. Se analizan, en primer lugar, las grandes tendencias de cambio que explican el sur- gimiento de una nueva generación de políticas públicas desde la década de los noventa. En segundo lugar se valoran los problemas de coordinación institucional existentes en España y sus repercusiones territoriales. Se expone a continuación una síntesis sobre diferentes experiencias de coordinación y cooperación territorial en España, en especial en la escala subregional, y las causas que explican su éxito o fracaso. Finalmente, se sugiere una posible agenda de futuro en relación con el desarrollo de nuevas formas de gobernanza territorial y con la eficacia de un Estado compuesto. Palabras clave: Cambio social, complejidad, coordinación y cooperación, nueva cultura del territorio, nuevos actores políticos, escala regional y local, participación, nueva genera- ción de políticas públicas, Estado compuesto, gobierno del territorio. 1 Este trabajo es resultado del proyecto de investigación nacional coordinado titulado «Estrategias de Coope- ración y Desarrollo Territorial en España» con referencia BSO2002-04233-CI0, financiado por el FEDER y por el Ministerio de Ciencia y Tecnología en el marco del Plan Nacional de 1+D+I (2002-2003) del que el autor es coordi- nador principal. 59 Juan Romero González ABSTRACT In this article, we present a general approachment about the Spanish spatial planning. In first place, we analize the big forces of change that explain the take off of a new generation of public policies from the 90's. In a second place, we evaluate the problems of the Spanish institutional coordination, and its territorial repercusions. Next, we expose a synthesis about the different experiencies of territorial coordination and cooperation in Spain, especially in the subregional scale, and the factors wich explain its success or failure. Finally, we suggest a possible agenda in relation with the development of new forms of territorial governance and with the effectiveness of a composite State. Key words: Social change, complexity, coordination and cooperation, new territorial culture, new political actors, regional and local scale, participation, new generation of public policies, composite State, territorial government. L GOBERNAR LA COMPLEJIDAD Cuando se intenta analizar la dimensión de los cambios en curso en el ámbito de las políticas públicas es imprescindible referirse a la convergencia en el tiempo de las grandes tendencias de fondo que ayudan a entenderlos. Casi nada es igual que hace veinte años y los cambios ocurridos, con periodos de transición más o menos dilatados, acaban por tener reflejo en las formas de gobierno de los territorios. Aquí se destacan algunas grandes tendencias de fondo que sin duda ayudan a entender los nuevos estilos y agendas de gobierno de los territorios en esta nueva era de la información: los procesos de reestructuración del tradicional Estado-nación, los procesos de recomposi ción social y «homogeneización» territorial, la emergencia de una nueva forma de entender el desarrollo y las aspiraciones de los ciudadanos a tener mayor participación en los procesos de toma de decisiones. Mejor Estado y más próximo, nuevos procesos territoriales, desarrollo sostenible y más democracia constituyen hoy algunos de los elementos más importantes del cambio que exi- gen nuevas formas de «gobierno de la complejidad» (Gomá; Subirats, 2001). a) En primer lugar el Estado-nación tradicional se recompone, se trasforma, se adapta a los cambios que tienen lugar más allá de unos confines cada vez más difusos y a los procesos de reestructuración que ocurren dentro de sus límites tradicionales. Es cierto que el Estado- nación también se cuestiona o se combate, pero aquí nos referimos únicamente a los procesos de reestructuración que en gran parte son reflejo de procesos de cambio político, económico, social y cultural y que tienen traducción en la modificación de su estructura y sus perfiles. Europa constituye el mejor ejemplo de estos procesos en los que de forma paralela se ceden espacios de soberanía para construir una nueva realidad política supraestatal. En muchos casos se ha avanzado en el proceso de descentralización administrativa. En otros, como en España, se han construido o redefinido nuevos actores políticos en la escala regional. El pro- ceso de reestructuración del Estado unitario ha supuesto la creación ex novo de parlamentos 60 Boletín de la A.G.E. N.? 39 - 2005 El gobierno del territorio en España. Balance de iniciativas de coordinación y cooperación terrtorial nación de prioridades de gasto público...) reflejan esta notable inflexión, en especial en la escala local. Un contexto más complejo que plantea nuevos problemas, desafíos y oportunidades. Pero, sobre todo, que obliga a desarrollar nuevas políticas acordes con la profundidad de los cambios en curso. Nadie puede ignorar la dimensión territorial de los procesos, la impor- tancia política de la escala regional y local, ni la necesidad de desarrollar nuevas formas de gobierno del territorio. De los enfoques tradicionales centrados en la ordenación del territorio y en la preeminencia de las políticas sectoriales, se transita ahora hacia visiones más inte- gradas, más holísticas o sistémicas. Las decisiones se toman de forma más participada y las políticas son más respetuosas con los contextos específicos y con la identidad, la cultura y la memoria colectiva de los diferentes lugares. También la escala ha recobrado otra dimensión: cada vez es más necesaria la coordinación entre los diferentes niveles que son Estado y de forma progresiva se ensayan formas muy diversas e imaginativas de cooperación vertical y horizontal, formal e informal. Ahora, el espacio público viene obligado a privilegiar el enfoque estratégico y a dar contenido a principios como los de proximidad, participación, partenariado, cohesión y desarrollo territorial (Camagni, 2002; Polverari; Bachtler, 2004; Davoudi, 2004; Schón, 2004). El cambio social, la emergencia de nuevos actores políticos y de nuevos valores y la mayor distribución del poder de decisión, obligan a gobernar de una forma más horizontal, más próxima, más democrática en definitiva. Obliga también a los diferentes niveles de un Estado reestructurado, con varios niveles de decisión y de legitimidad políticas, a liderar nuevos proyectos y a ejercer —o compartir— este liderazgo de otra manera (Valls, 2002; Pascual, 2004). Un nuevo reto para el espacio público, principal e insustituible responsable —aunque no exclusivo— de propiciar, impulsar, incentivar y, en su caso, liderar políticas orientadas a mejorar la competitividad, a garantizar la cohesión social y a velar por una ges- tión más prudente del territorio. Para garantizar, en definitiva, mayor coherencia y equidad territorial, reforzando o creando nuevas redes, intensificando el nivel de densidad institucio- nal y favoreciendo las capacidades existentes en cada territorio. Podría decirse que es en la década de los noventa, en especial durante la segunda mitad, cuando han confluido muchas de estas tendencias de cambio. Es cuando se percibe con mayor claridad la emergencia de una nueva generación de políticas públicas que en gran medida sintetiza esas grandes corrientes de fondo antes referidas. Esta nueva etapa en el campo de las políticas públicas evidencia la crisis de los modelos tradicionales de gobierno e incorpora nuevos valores, nuevas visiones, nuevas prioridades y nuevas formas y estilos de gobierno de los territorios (Gomá; Subirats, 2000; Pascual, 2004). Muchas concepciones tradicionales dan paso a la emergencia de nuevas visiones territoriales y al desarrollo de mecanismos de coordinación y cooperación. Con las naturales dificultades y resistencias que toda etapa de transición evidencia, hace tiempo que en diferentes escalas de gobierno se ha iniciado una nueva etapa para la política. En algunos casos están influidas por las directrices básicas y la «cultura territorial» que ins- piran la Política Regional y la propia Estrategia Territorial Europea (Plaza; Romero; Farinós, 2002; Faludi, 2004). De otra parte, algunas regiones o Estados han decidido asumir el reto político de la cooperación interregional y transnacional. A ello se añade la puesta en marcha de experiencias de cooperación entre territorios (en especial vía iniciativas comunitarias), Boletín de la A.G.E. N.239 - 2005 63 Juan Romero González ciudades y regiones y el desarrollo de iniciativas conjuntas desde el espacio público y pri- vado (Hildenbrad, 1999; Schón, 2004). Finalmente, no debe olvidarse la experiencia en el ámbito del gobierno de espacios metropolitanos que también se inicia. Estas nuevas concepciones que indican el comienzo de una transición hacia enfoques más centrados en el desarrollo territorial, no avanza al mismo ritmo en todos los casos. En países como España, donde prevalece la tradición de planificación sectorial y aún existe una escasa cultura política en los terrenos de la coordinación institucional y la cooperación territorial (Romero, 2002; 2004; Cruz Villalón, 2004) esta nueva generación de políticas públicas encuentra mayores dificultades. No obstante, como reflejan las monografías que integran este número monográfico, algunas iniciativas de interés marcan, también en España, y muy especialmente en las escalas regional y local, el inicio de esta nueva etapa en materia de gobierno del territorio. A este grupo pertenece el todavía escaso pero significativo número de propuestas de cooperación intermunicipal (formal e informal) adoptando fórmulas diver- sas, la aparición de novedosas propuestas de planificación estratégica de ámbito municipal y Supramunicipal y la elaboración de algunos Documentos o Directrices Territoriales por parte de algunas Comunidades Autónomas, entre las que merece destacarse tanto el proceso liderado por el gobierno autónomo de Navarra para la elaboración de la Estrategia Territo- rial de Navarra, como las iniciativas más recientes desplegadas en Cantabria y Cataluña. Otras experiencias se sitúan en el ámbito de la cooperación «inducida desde Bruselas». Los desiguales resultados alcanzados en uno y otro caso no deben empañar los positivos avances registrados en el campo de la cultura política de la cooperación o en el de la adopción de nueva metodología de elaboración de políticas y planes. IL INSTRUMENTOS DE COORDINACIÓN Y COOPERACIÓN TERRITORIAL EN ESPAÑA Sin entrar aquí a valorar la dimensión plurinacional del Estado y sus implicaciones, exis- ten muchas cuestiones relacionadas con el funcionamiento eficaz de un Estado compuesto, «funcionalmente federal» (Peces-Barba Martínez, 2002) que precisa de mejores mecanismos de coordinación y de espacios adecuados para la toma de decisiones y la resolución de con- flictos. Como ya se ha señalado con anterioridad (Romero, 2002; 2004; 2005) España tiene un formidable problema de coordinación institucional (vertical y horizontal) para desarrollar políticas públicas que implican o afectan a los cuatro niveles de administración con compe- tencias o a algunas de ellas. A esta debilidad organizativa, consecuencia de la extraordinaria fragmentación del mapa institucional, se añade la ausencia de una cultura de la cooperación particularmente visible en el campo de las políticas públicas relacionadas con la cohesión territorial. a) En el nivel de la Unión Europea, los responsables se limitan a trazar nuevas direc- ciones, cuya incidencia en la cohesión de los territorios nadie discute, dejando en manos de los Estados miembros la concreción en sus respectivos ámbitos. Algunas líneas de tra- bajo incorporadas en la Estrategia Territorial Europea van a abrirse camino y van a tener su correspondiente traducción en el diseño de la Política Regional y en el gobierno de las áreas metropolitanas. Este hecho relevante va a tener implicaciones presupuestarias y ampliará o reducirá el margen de maniobra de los Estados en los tres pilares que dan sentido al concepto 64 Boletín de la A.G.E. N.? 39 - 2005 El gobierno del territorio en España. Balance de iniciativas de coordinación y cooperación terrtorial de desarrollo: cohesión social, factores de competitividad y gestión prudente del territorio. Pero las instituciones comunitarias no van a interferir en aspectos que de forma acertada entienden que corresponden al ámbito de decisión de cada Estado. Las instituciones comu- nitarias negocian con los Estados y corresponde a cada uno de ellos definir su modelo, organización territorial y mecanismos de interlocución política. Corresponderá por tanto a España definir mejor los mecanismos de representación y acordar el proceso de formación de la voluntad política en sus fases ascendente y descendente. b) En el nivel de relación entre la escala central y regional/local, algunas de las carencias más importantes referidas a la ausencia de dispositivos institucionales de coordinación y cooperación han sido hace tiempo identificadas (Aja, 1999; Romero, 2002) y existe amplio consenso sobre ellas: — No existe un funcionamiento claro de las relaciones intergubemamentales. En este punto, la irrelevancia política del Senado en la articulación del Estado Autonómico, lejos de ser una cuestión lejana y abstracta, resulta crucial. El Senado no ha ejercido función alguna como Cámara de representación territorial y esta circunstancia ha imposibilitado la creación de un espacio político de codecisión que en el caso de España es fundamental aunque sea por el hecho de que las competencias en materia de ordenación del territorio corresponden a las Comunidades Autónomas y no al gobierno central. — El Estado español carece todavía de un modelo de financiación satisfactorio y que responda plenamente a los principios de autonomía y suficiencia financiera, transparen- cia, equidad territorial y coordinación. Los procesos de traspasos de competencias desde la Administración central a las Comunidades Autónomas llevó implícita, ab initio, una desigual financiación por habitante, cuyas consecuencias, desde las perspectivas de la equidad terri- torial, no fueron resueltas en las sucesivas revisiones del modelo (Pérez García, 2002). Esta clara asimetría de partida se agudiza aún más si se incluye en la comparación a las comuni- dades forales de Navarra y País Vasco, puesto que disponen de una financiación por habitante muy superior al resto para garantizar básicamente el mismo nivel competencial. La última revisión del modelo de financiación ha incorporado apreciables avances. Sin embargo, per- sisten insuficiencias que afectan a los principios de autonomía financiera y tributaria, coor- dinación y equivalencia financiera, entre las Comunidades Autónomas de régimen común y las de régimen foral. Tampoco se ha avanzado en el establecimiento de mecanismos trans- parentes y negociados de distribución territorializada de la inversión del gobierno central. De otra parte, el tercer pilar del Estado, la administración local, no ha merecido hasta ahora la atención necesaria en los ámbitos competencial y presupuestario y sigue esperando una nueva fase de descentralización y de recursos tanto desde la escala central como del nivel regional. — El constante recurso a un bilateralismo, no siempre transparente, entre gobierno central y gobiernos regionales y locales ha sido fuente constante de tensiones. No existe una clara regulación de convenios y, en consecuencia, en un aspecto fundamental en la política territorial como es la distribución de la inversión regionalizada del gobierno central se esta- blecen prioridades de difícil justificación. El resultado es la acentuación de asimetrías difí- Cilmente justificables en relación con determinados programas de inversiones regionalizadas del gobierno central. Un simple repaso a la evolución de la inversión territorializada de la Administración central en los últimos años —especialmente en al capítulo de infraestructu- Boletín de la A.G.E. N.239 - 2005 65 Juan Romero González la competencia en materia de coordinación ni la competencia sobre las bases de la planifi- cación autorizan al Estado para atraer hacia su órbita de actividad cualquier competencia de las comunidades Autónomas por el mero hecho de que su ejercicio pueda incidir en el desarrollo de las competencias estatales sobre determinadas materias. La coordinación no supone una sustracción o menoscabo de las competencias de las entidades sometidas a la misma: antes bien, presupone lógicamente la titularidad de las competencias a favor de la entidad coordinada> (STC 27/1987), por lo que no puede servir de instrumento para asu- mir competencias autonómicas, ni siquiera respecto de una parte del objeto material sobre el que recaen (STC 227/1988, de 29 de noviembre, FJ 20 e)» (citado en STC 194/2004, de 10 de noviembre de 2004). Estos fundamentos jurídicos, pueden perfectamente ser de aplicación a la capacidad de coordinación que en la escala regional tienen atribuidas las Comunidades Autónomas. De hecho, como se verá más adelante, recientemente en algunas Comunidades Autónomas se han aprobado Directrices y Planes Territoriales al amparo de esta jurisprudencia. El Alto Tribunal ha determinado igualmente el alcance constitucional que hay que otorgar al principio de cooperación. A este respecto, partiendo de la base de que dicho principio se encuentra implícito en la propia esencia de la forma de organización territorial del Estado, el Tribunal Constitucional subraya cuatro criterios fundamentales: a) <... En cuanto a su caracterización, conviene, como primer paso, distinguir el prin- cipio de cooperación de la coordinación (...) En este sentido, en nuestra doctrina hemos mectado la cooperación con la idea de voluntariedad y la coordinación con la de impo ón. Así, hemos dicho que < la voluntariedad en el caso de la cooperación frente a la imposición en la coordinación es, por sí mismo, un elemento diferenciador de primer orden, lo que explica y justifica que, desde la perspectiva competencial distintas hayan de ser las posibilidades de poner en práctica unas y otras (STC 214/1989, de 21 de diciembre, FJ 20 Par. b) «...El segundo criterio a tener en cuenta para caracterizar a la cooperación es que su instrumentación y puesta en práctica no permite alterar las competencias de los sujetos llamados a cooperar. Así, hemos insistido con reiteración en la necesidad de fomentar <la cooperación entre las Administraciones públicas implicadas mediante la búsqueda o crea- ción de instrumentos que permitan articular su actuación, aunque sin alterar la titularidad y el ejercicio de las competencias propias de los entes en relación (SSTT 77/1984, FJ 3; 76/1983, FJ 13; 227/1998, FJJ 20; 214/1989, FJ 20; y 118/1998, FJ 12> €) «...En cuanto a las técnicas propias del principio de cooperación (...) < este Tribunal ha venido reconociendo un margen de discrecionalidad en la determinación de los específi- cos mecanismos cooperativos, lo que no implica que dicho margen se conciba como un espa- cio totalmente inmune al control jurisdiccional (...) (STC 68/1996, FJ 10; STC 118/1998, FJ 12)>. d) «...La cooperación no habilita para ejercer competencias ajenas (...) <La colabora- ción implica que lo que puede realizar uno de los entes colaboradores no lo debe hacer el otro, de manera que sus actuaciones no son intercambiables, sino complementarias (STC 11/1986, FJ 13)>...» (vid. Tribunal Constitucional, STC 194/2004, de 10 de noviembre de 2004, el subrayado es nuestro). ». » 68 Boletín de la A.G.E. N.? 39 - 2005 El gobierno del territorio en España. Balance de iniciativas de coordinación y cooperación terrtorial 2. El gobierno del territorio en la España inacabada El Estado español ha culminado con éxito una primera fase de profunda descentraliza- ción y devolución de poder político, pero este proceso de gran significado histórico no se ha visto acompañado del establecimiento de sólidas bases institucionales que favorezcan la coordinación multinivel y faciliten la cultura del pacto y la cooperación. Existe demasiada confusión (y colusión) entre administraciones y entre niveles administrativos con compe- tencias (formales e informales) en políticas públicas con impacto territorial. El conjunto de actuaciones evidencia una preocupante carencia de coordinación de las políticas y de cierto desgobierno territorial. De otra parte, la cultura política de la cooperación se encuentra en un estadio incipiente de desarrollo. Algunos ejemplos, como la ausencia (salvo contadas excepciones) de modelos territo- riales de ámbito regional, el escaso desarrollo de planes integrados de ordenación y protec- ción de espacios litorales, la marcada descoordinación entre Planes Sectoriales impulsados por una misma administración y, a su vez, casi desconocidos por otros niveles del propio gobierno, o la ausencia de coordinación entre Planes y Programas elaborados por diferentes administraciones con competencias en materia de ordenación territorial, han sido analizados con anterioridad (Romero, 2004). En el caso español se añade una dificultad añadida que otros Estados de la Unión no tie- nen, incluidos Estados federales como el alemán, derivada del hecho de que las competencias de ordenación del territorio no pueden ser ejercitadas por el gobierno central. En sentencia del Tribunal Constitucional español, estas competencias quedaron, básicamente, atribuidas a las Comunidades Autónomas. Y esta circunstancia, que añade un mayor grado de dificultad al ya complejo marco existente, en vez de intentar resolverse reforzando mecanismos for- males de coordinación y cooperación, en demasiadas ocasiones se intenta sortear ignorando competencias y aspirando a «vertebrar el territorio» a golpe de Plan Sectorial o de Plan Nacional. El resultado es de todos conocido: a) casi nunca se alcanza el objetivo inicialmente previsto; b) en alguna ocasión, las medidas pueden efectivamente incidir en la «ordenación unilateral» del territorio, con las tensiones y la falta de visión estratégica y de cooperación territorial consiguientes; c) las administraciones con competencias elaboran planes sectoria- les e iniciativas similares para su ámbito respectivo sin ponerlo en conocimiento del resto; d) finalmente acaba añadiéndose más confusión al gobierno del territorio o, en el mejor de los casos, alguna de las iniciativas queda reducida a pura retórica sin repercusión territorial alguna. Podrían citarse, entre muchas otras, los procesos de elaboración de Planes Nacionales contra la Erosión, de Planes Forestales (nacionales y regionales), o de Estrategias de Desa- rrollo Sostenible (sean de ámbito estatal o regionales). En muchos casos no pasan de ser documentos «de gabinete» redactados «en paralelo» sin mediar diálogo institucional alguno. Incluso en alguno de los ejemplos anteriores, como ha quedado demostrado en el caso de la Estrategia Española de Desarrollo Sostenible, su redacción prosperó entre la indiferencia y el desconocimiento del resto de departamentos de la propia administración concernida, el gobierno central, y de las Comunidades Autónomas. Entre las iniciativas unilaterales con marcada incidencia territorial figura en primer y privilegiado lugar la experiencia ofrecida por los respectivos Planes Nacionales de Infraes- Boletín de la A.G.E. N.239 - 2005 69 Juan Romero González tructuras, elaborados por diversos gobiernos centrales sin contar con la participación de los gobiernos autónomos en ámbitos de decisión adecuados. De esa forma se asiste en España a la paradoja de que un nivel de gobierno —el central— que de ¡ure carece de competencias en materia de ordenación del territorio, de facto establece los grandes ejes de ordenación y vertebración territorial a pesar, al margen o contra los intereses y las visiones territoriales de aquellos niveles de gobierno que ostentan las competencias constitucionales de la ordena- ción territorial. De acuerdo con esta situación, el trazado de grandes infraestructuras, pese a su indudable impacto en la ordenación territorial, no se elabora de forma suficientemente participada. Los procesos de gestación, concreción, derogación y, en su caso, elaboración de pro- puestas alternativas de los llamados Planes Hidrológicos Nacionales son, si cabe, mejor exponente de esa ausencia de mecanismos de coordinación efectivos, de cultura política de cooperación y de instancias formales de codecisión. En ambos casos, más allá de las formas y de la ausencia de diálogo, la situación evidencia la inexistencia de mecanismos adecuados para la toma conjunta de decisiones en cuestiones que afectan al conjunto del Estado. El proceso ha evidenciado desde 1993 un profundo desencuentro institucional acompa- ñado de importantes tensiones sociales. Sin embargo, no debiera olvidarse que se trata de un problema muy complejo que pone a prueba la capacidad de resolución que pueda demostrar un Estado compuesto en el que la geografía del poder político obliga necesariamente a dia- logar, a coordinar políticas públicas y a cooperar, aunque sólo sea por la necesidad de poner en común las competencias que tiene encomendadas cada una de las partes que son Estado, es decir, Gobierno central, Comunidades Autónomas y Administración local. Ninguna de las dos propuestas hasta ahora elaboradas lo garantizaba. En ambos casos el desencuentro insti- tucional ha bloqueado la iniciativa. Sin embargo, en ausencia de marco global consensuado, la situación es ahora peor que hace diez años porque no existen compromisos claros entre administraciones que garanticen el equilibrio de los sistemas en su conjunto, ni garantía de escenarios sostenibles a medio plazo. El proceso de derogación del reciente Plan Hidrológico y el método de elaboración de la alternativa a dicho Plan adolece de idénticos defectos. Un proceso de esta importancia estratégica requiere, de una parte, incorporar de forma decidida concepciones y modelos de gestión acordes con el actual contexto postproductivista, con el marco restrictivo previsto en la Agenda 2000 y con las Directivas y reglamentos comunitarios; y estos criterios sí se han tenido en cuenta. Pero, sobre todo, obliga a afrontar la situación en su conjunto y acordar las decisiones estratégicas entre todas las partes, circunstancia ésta que no ha sido atendida. Como consecuencia, persiste el riesgo de que el resultado no sea más que un agregado de decisiones unilaterales, públicas y privadas, con gran impacto territorial y resultado final negativo, incrementando la posibilidad de avanzar hacia escenarios de desencuentro insti- tucional entre las diversas partes que son Estado y, como ya ha ocurrido en dos ocasiones, hacer depender una decisión estratégica de ámbito estatal de mayorías coyunturales en las Cortes Generales. Este escaso desarrollo del principio político de coordinación no es menos importante en las escalas regional y local y sus consecuencias territoriales son bien conocidas. En el ámbito de la ordenación física del territorio, el nivel real de decisión básicamente sigue 70 Boletín de la A.G.E. N.? 39 - 2005 El gobierno del territorio en España. Balance de iniciativas de coordinación y cooperación terrtorial en las que se ha pasado del terreno de las declaraciones de principios e incluso de Leyes que no han tenido ulterior desarrollo reglamentario, al terreno más concreto de aplicación efectiva del principio de coordinación atribuido a Parlamentos y gobierno autónomos. De nuevo la clave no reside tanto en la capacidad política de que disponen las Comunidades Autónomas, como en la voluntad de hacerlo. En este caso, los ejemplos de Cantabria y Cataluña marcan sin duda un punto de inflexión en la aplicación efectiva del principio de coordinación y en la concreción de directrices inspiradas en una nueva cultura del territorio. Las normas de desarrollo del Plan Director Urbanístico del Sistema Costero de Cata- luña, impulsado por el gobierno de la Generalitat en aplicación efectiva del principio de jerar- quía normativa y cuya entrada en vigor es inmediata, apuesta decididamente por establecer directrices de obligado cumplimiento en materia de ordenación urbanística que afectan a más de setenta municipios litorales, incorpora determinaciones sobre desarrollo urbanístico sos- tenible e incluye medidas de protección del suelo no urbanizable (Generalitat de Catalunya 2004b). El proceso en curso de aprobación de Planes Directores Territoriales, inspirados en idéntica metodología, probablemente contribuirá a concretar para el conjunto del territorio catalán un mayor grado de coherencia territorial. La reciente Ley del Plan de Ordenación del Litoral aprobada por el parlamento regional de Cantabria (publicada en septiembre de 2004), constituye el otro ejemplo que marca con claridad ese punto de inflexión antes referido. En primer lugar, porque de forma explícita la Ley subraya que tiene como marco de referencia el documento de la Estrategia Territorial Europea y se apoya igualmente en los distintos documentos de Gestión Integrada de Zonas Costeras; en segundo lugar, porque en el ejercicio de la competencia de coordinación atri- buida al gobierno de la Comunidad Autónoma y al amparo de lo establecido en la Ley de Ordenación del Territorio de 2001, el gobierno regional expresa la intención política de impulsar directrices para una gestión integrada del territorio. La Ley establece un modelo territorial, incorpora normas de protección e incluye crite- rios de ordenación. Dicho modelo territorial se asienta sobre tres pilares básicos: a) delimita lo que define como Área de Protección (espacios que merecen especial protección y sobre los que el Plan de Ordenación del Litoral funciona como norma imperativa); b) establece para otros ámbitos Directrices de ordenación, atendiendo básicamente al concepto de capacidad de carga del territorio (en estos ámbitos los respectivos PGOU han de adaptarse a criterios y directrices básicas); y c) incorpora Actuaciones Integrales Estratégicas, concebidas como ámbitos adecuados para el desarrollo de políticas sectoriales estratégicas de carácter sectorial (Parlamento de Cantabria, 2004). Otros Planes de Ordenación y Directrices que han sido recientemente aprobadas, como en el caso de Murcia, merecen igualmente estudio más detallado por cuanto en su fase inicial parecen responder más a objetivos de reordenación urbanística de zonas costeras asociados básicamente a promoción de usos turísticos y no tanto al deseo de acometer un modelo territorial inspirado en los principios directores de la Estrategia Territorial Europea. Los pre- cedentes de algunos Planes de Ordenación específicos así lo indican al menos (Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, 2003). Boletín de la A.G.E. N.239 - 2005 73 Juan Romero González C) El gobierno de las áreas metropolitanas En cuanto al desarrollo de experiencias relacionadas con el gobierno de las áreas metro- politanas en España, tan importante como el escaso desarrollo del principio de coordinación lo es el relacionado con las dificultades para desarrollar de forma satisfactoria el principio de cooperación. El remarcable fracaso para desarrollar mecanismos de gobierno adaptados a la evolución de la ciudad real, constituye uno de los mejores ejemplos para constatar la distan- cia existente entre retórica territorial y políticas públicas reales. Sin embargo, esta incapaci- dad hasta ahora demostrada por los diferentes niveles de gobierno, contrasta con la reiterada necesidad de impulsar mecanismos eficaces de coordinación en la escala metropolitana y de promover formas imaginativas de cooperación entre los diferentes actores implicados. El propio Consejo Económico y Social Europeo ha llamado la atención recientemente sobre la importancia estratégica de las áreas metropolitanas en el nuevo contexto, al tiempo que reclama mayor atención específica sobre estas áreas para abordar con mayor coherencia territorial las dinámicas en curso (Consejo Económico y Social Europeo, 2004). Aunque el balance de experiencias de cooperación metropolitana en Europa es todavía muy escaso, existen ya iniciativas que permiten extraer conclusiones de algunos resultados. Pero sobre todo, y esto es tal vez lo más importante para el futuro de las áreas metropolitanas también en España, ya se dispone de una extensa tipología de formas de cooperación como recien- temente ha puesto de relieve en su interesante estudio Christian Lefévre. Con sus éxitos, todavía discretos puesto que la «cooperación no es la regla», y sus fracasos (no exentos de síntomas preocupantes de «fatiga partenarial»), lo cierto es que del citado informe puede colegirse que en diferentes países de la Unión existen interesantes corrientes de fondo a favor de la coordinación multinivel, con el liderazgo indiscutible de la esfera pública; de la coope- ración entre actores públicos y privados, y de la búsqueda de formas muy flexibles y diversas de planificación estratégica a escala metropolitana (Leféevre, 2004; Belil; Espinós, 2001). No menos sugerente resulta la reciente «llamada a la cooperación metropolitana» pro- movida por el Estado francés con el triple objetivo de: a) contribuir a ayudar a las áreas metropolitanas que demuestren voluntad política suficiente para reforzar sus funciones eco- nómicas superiores; b) movilizar progresivamente las políticas sectoriales del Estado en esas áreas; y C) incitar a la cooperación metropolitana movilizando actores públicos y privados, grandes ciudades y ciudades medias de las coronas metropolitanas. Estos objetivos han de concretarse en la elaboración de proyectos metropolitanos elaborados por las colectividades, como condición previa para poder acceder a partir de 2006 a la obtención de contratos metro- politanos para acometer las acciones estratégicas acordadas. Una iniciativa interesante, que ya cuenta con el precedente de los contratos de aglomeración, que debe merecer atención futura, en la que se pretende dar contenido a los principios de gobernanza, partenariado y cooperación voluntaria con fórmulas flexibles, amparando cualquiera de las posibles formas que ésta pueda adoptar, pero privilegiando la escala metropolitana como la más adecuada para mejorar la competitividad y la cohesión de esas áreas urbanas (DATAR, 2004). La experiencia española en este ámbito es, por ahora, tan reducida que bien podría hablarse de cierto fracaso colectivo, tanto en el ámbito de la coordinación como a la hora de desarrollar iniciativas de cooperación metropolitana que vayan más allá de la gestión man- comunada de algunos servicios. No se dispone de indicadores fiables a escala metropolitana; 74 Boletín de la A.G.E. N.? 39 - 2005 El gobierno del territorio en España. Balance de iniciativas de coordinación y cooperación terrtorial tampoco de marco jurídico adecuado, puesto que las recientes iniciativas legislativas para las grandes ciudades nada resuelven porque no responden a las necesidades de gobierno del territorio de la ciudad real. Pero, sobre todo, no existe tradición ni cultura política de coope- ración y esta circunstancia es probablemente un impedimento aún mayor que la inexistencia de marco jurídico de gobierno de áreas metropolitanas. El resultado es la existencia de pro- fusión de iniciativas (no exentas de confusión) que con denominaciones distintas intentan acometer, casi siempre para la escala municipal respectiva —y por tanto desde la escala inadecuada—, Planes Estratégicos y Programas movilizadores. En muchas ocasiones dichas iniciativas no superan el nivel de documento que adopta la «nueva retórica territorial» aunque muy alejado de las cotidianas políticas tradicionales desplegadas en cada ámbito municipal. A la escala inadecuada se suma la presión ejercida por los contextos específicos, claramente productivistas, y el hecho de que las «visiones estratégicas» (tantas como municipios) no alcanzan más allá de los cuarenta y ocho meses que constituyen el tempo político que dista entre dos convocatorias electorale: Es muy probable que la propia necesidad de abordar procesos territoriales cada vez más complejos ayude a superar la actual situación de clara inadecuación entre mapa institucio- nal y dinámica territorial. Sin embargo, además de la experiencia desarrollada en Bilbao, únicamente cabe destacar como iniciativa innovadora la aprobación en 2003 del Primer Plan Estratégico Metropolitano de Barcelona, impulsada en su día por una Asociación de derecho privado, que integra a instituciones, a los municipios del área metropolitana y que incorpora entre sus objetivos los tres vectores fundamentales que han de abordarse a escala metropolitana: desarrollo económico basado en criterios sostenibles y de empleo; cultura de la convivencia, la cohesión social y la cooperación; y modelo territorial y de movilidad (Esteban; Tarroja, 2004). En todo caso, y en relación con el gobierno de las áreas metropolitanas en España, deberá avanzarse en dirección similar a la emprendida en otros ámbitos de la Unión. Aunque siempre es difícil «importar» experiencias, algunas iniciativas recientes aconsejan al menos explorar nuevas orientaciones: a) consensuar formas más eficientes de gobierno metropolitano; recla- mar mayor impulso institucional para que las áreas metropolitanas ocupen mejor posición en el contexto de la Europa de las ciudades; c) acometer el reto colectivo de reforzar políticas de cohesión social y económica, evitando riesgos de dualización social; d) adoptar desde la escala metropolitana enfoques estratégicos con el fin de implicar a los diferentes actores en la definición de objetivos. Esta inflexión en el gobierno de las áreas metropolitanas requeriría de la revisión del marco normativo actual y la adopción de nuevas disposiciones referidas a niveles de gobierno y financiación. Ambas son cuestiones complejas que sin duda contarán, como ya ha ocurrido en otras ocasiones en Europa, con resistencias y dificultades. Pero algu- nas experiencias indican que existe margen de actuación suficiente y puede avanzarse por la vía de la creación de consensos básicos, de la cooperación voluntaria y del establecimiento desde la esfera pública de mecanismos incentivadores. D) La cooperación territorial en la escala local y subregional Las tendencias de cambio más significativas en el campo de la cooperación territorial se están produciendo sin duda en la escala local. La relación de experiencias de ámbito supra- Boletín de la A.G.E. N.239 - 2005 75 Juan Romero González E) La cooperación interregional Desde hace décadas existe en Europa una amplia experiencia de cooperación específica entre regiones próximas dentro de los mismos Estados, así como otras iniciativas de colabo- ración formal e informal entre regiones pertenecientes a Estados diferentes (Boira, 2004). El número de eurorregiones, comunidades de trabajo y otras formas de colaboración regional e institucional supera ya el centenar. Una buena parte se han construido gracias al impulso proporcionado por a la iniciativa comunitaria Interreg y otros programas comunitarios que, como es sabido, incentiva la colaboración en tres ámbitos: a) cooperación transfronteriza, cooperación transnacional y cooperación interregional. Otras experiencias se han elaborado al margen de las iniciativas comunitarias. En cuanto a Interreg, conocido el balance proporcionado por el Tercer Informe de la Cohesión Económica y Social, la Comisión Europea avanza modificaciones en el terreno de los objetivos, financiero y jurídico que implicarán cambios apreciables en el terreno de la cooperación transfronteriza. En este sentido, la Comisión tiene intención de concentrar esfuerzos y fomentar la cooperación transnacional entre zonas que sean suficientemente coherentes y que tengan intereses y oportunidades comunes que desarrollar. Avanza la pro- puesta de establecer prioridades estratégicas que tengan carácter transnacional, tales como el medio ambiente, la prevención de riesgos y la gestión integrada del agua. La Comisión propone igualmente la voluntad de que las regiones incluyan en sus programas regionales, asignando recursos para ello, medidas orientadas a favorecer la cooperación interregional, el intercambio de experiencias y la creación de redes con regiones de otros Estados. Finalmente, la Comisión tiene intención de proponer una nueva figura jurídica (Autoridad regional trans- fronteriza) para que los Estados miembros, las regiones y las autoridades locales dispongan de una estructura más eficaz que permita salvar las dificultades jurídicas y de gestión presu- Puestaria que hasta ahora han evidenciado los proyectos transfronterizos (Comisión Europea, 2004: XXVIELXXVID). Reforzar la cooperación interregional, más allá del marco formal de cooperación hasta ahora propiciado desde la Unión Europea, debiera ser otro de los grandes objetivos geopo- líticos en España. Las sinergias en este caso pueden ser de gran importancia para articular estrategias de futuro, para abordar problemas comunes y para reforzar el nivel de interlocu- ción de las regiones, tanto ante sus respectivos gobiernos centrales, como ante Bruselas. En caso de existir voluntad política de hacerlo, las bases de partida están claras porque ya existe amplia experiencia en Europa en la que inspirarse (Davoudi, 2004; Boira, 2004): a) reforzar el policentrismo y profundizar en idea de subsidiariedad; b) constituir núcleos interregiona- les fuertes y creíbles (desde el punto de vista de localización geopolítica y desde el punto de vista de masas críticas) para ganar en interlocución ante las instituciones comunitarias; Cc) sentar, en su caso, las bases políticas de una estrategia común para 2015-2020; e) partir de estructuras con geometría variable y adoptar un modelo de organización flexible; f) buscar la cooperación entre los diferentes niveles, y g) reforzar la implicación del nivel regional en la gestión del espacio transnacional. Por lo que a los resultados hasta ahora alcanzados en las experiencias que afectan a España, el balance es muy discreto (Vid. Mora et al en este mismo número). Máxime si se tiene en cuenta que España es el Estado con mayor inversión dentro de la iniciativa comu- 78 Boletín de la A.G.E. N.? 39 - 2005 El gobierno del territorio en España. Balance de iniciativas de coordinación y cooperación terrtorial nitaria Interreg. Ya pudo observarse que en todas las evaluaciones finales de Interreg II, en especial en su apartado C, que los programas en los que participaban las regiones españolas no arrojaban resultados muy positivos. En cuanto a los resultados proporcionados por los programas de Interreg HI (2000-2006), la evaluación intermedia de nuevo se hace eco de los marcados retrasos en el inicio de los proyectos, de la lentitud en su instrumentación y de cierta falta de claridad en la selección de proyectos. Con todo, el balance es desigual y pueden observarse algunas diferencias, por ejemplo, entre el espacio transfronterizo entre España y Portugal y en las realizaciones del programa España-Francia. Sin embargo, los problemas estructurales subsisten y son similares. Los más importantes derivan, de una parte de elementos intangibles que están referidos a la cultura política; de otra, de la dificultad para cohonestar programas entre administraciones que tienen muy diferentes niveles competenciales. Esta apreciación es de validez tanto para el caso de la cooperación con Portugal como con el Estado francés. Esa es la razón por la que, si se excep- túa el capítulo de inversiones para la dotación de infraestructuras e infoestructuras, capítulo en el que ha sido más fácil el proceso de toma de decisiones en uno y otro caso, el resto de proyectos ofrecen mayor grado de dificultad cuando se trata de instrumentar decisiones que implican gestión presupuestaria compartida y afectan a diferentes niveles de gobierno. Tal vez por su significado e implicaciones a medio plazo merezcan mayor atención tanto el estudio de las causas que explican el relativo fracaso del programa Interreg ILLA España- Marruecos, como el proceso de gestación e inicio de andadura de las diferentes propuestas de creación de una Eurorregión del Arco Mediterráneo, con vocación de que, al menos, se sumen regiones del sur de Francia, Cataluña, Aragón, Baleares y, en su caso, Comunidad Valenciana. n de Bruselas» 3. La cooperación en la escala local como «obligaci: Además de la iniciativa comunitaria antes referida, el ámbito de la «cooperación indu- cida e incentivada desde arriba» abarca una gran cantidad de iniciativas y programas que igualmente se incorporan en diversas monografías en este número: LEADER (y su versión complementaria para España de PRODER), EQUAL, URBAN, TERRA y Pactos Territoric les en favor del Empleo. (Vid. García Rodríguez et al.; Plaza; Lois et al.; Ruiz Urrestarazu et al; Martín). El elemento básico que explica la existencia de estas iniciativas y programas es su finan- ciación externa con participación directa desde Bruselas. Los objetivos fundamentales, tra- zados desde Bruselas, también responden a criterios comunes: incentivar la cooperación vertical y horizontal desde la escala local, la participación público-privada y la creación de redes de actores en territorios concretos respetando sus contextos y perfiles identitarios específicos; apostar por la potenciación del potencial endógeno de los lugares privilegiando los enfoques integrados y multisectoriales y la cohesión territorial; favorecer el desarrollo de iniciativas innovadoras, y contribuir a la difusión de resultados y de buenas prácticas. Muchas de las evaluaciones hechas públicas indican aspectos positivos y negativos. Entre los avances significativos, sin duda hay que situar la decisión de haber situado al territorio, el capital social y los enfoques estratégicos en cada caso en el centro de las políticas; de otra parte, también ha resultado muy positivo el hecho de incentivar la cultura de la cooperación, Boletín de la A.G.E. N.239 - 2005 79 Juan Romero González especialmente en las administraciones públicas; ha progresado la innovación y la adopción de «buenas prácticas», «estilos» y metodologías de trabajo en favor de enfoques multisecto- riales, de la cooperación supramunicipal y de la creación de redes y estructuras. Por último, algunas iniciativas han permitido progresos en el terreno de la cohesión en áreas desfavore- cidas, han mejorado el potencial de determinados territorios y han incorporado mayor grado de coherencia territorial en algunas políticas sectoriales. No obstante, muchas de esas evaluaciones distan de calificar como un éxito los progresos alcanzados. Con ocasión de la evaluación de iniciativas comunitarias, como por ejemplo TERRA o LEADER, algunos déficit han quedado bien reflejados para el caso de España: a) persisten factores estructurales y excesivos localismos que impiden un diseño correcto de estrategias «abajo-arriba»; b) el excesivo protagonismo de los representantes políticos y su afán por controlar políticamente los procesos, reduce la participación activa y la implicación real de los actores locales; c) la presencia del sector privado no ha sido relevante en muchos casos; d) se evidencian muy modestos progresos en el terreno de la innovación y la coopera- ción transnacional; no siempre se ha recurrido con éxito al benchmarking; finalmente, se han registrado retrasos y excesiva carga burocrática en la gestión de programas (European Com- mision, 2003; Esparcia; Noguera, 2003). Otros programas e iniciativas participan también de similares deficiencias. No obstante, la valoración de conjunto proporciona argumentos favorables suficientes para apostar por el impulso de este tipo de iniciativas. Con indepen- dencia de la necesaria reformulación de programas en algún caso y más allá de realizaciones apreciables (junto a fracasos notables), su contribución al desarrollo de buenas prácticas, de nuevos estilos de gobierno y al avance de otra cultura de la cooperación y de una visión dis- tinta del desarrollo en los territorios así lo aconseja al menos. 4. La participación como objetivo colectivo: las Agendas 21 en la práctica El punto de encuentro por excelencia de muchas de las tendencias de cambio a las que se aludía al principio lo constituye la puesta en marcha de los procesos conocidos como Agenda 21 locales: preferencia por la escala local o supramunicipal, apuesta por el desarrollo soste- nible, elaboración de enfoques estratégicos y amplia participación ciudadana. En teoría, el proceso de puesta en marcha de las Agendas 21 reúne todos los requisitos imprescindibles para haber hecho avanzar de forma significativa una nueva generación de políticas públicas (Vid. Brunet ef al en este mismo número). Sin embargo, pese a ser un excelente instrumento para la cooperación, el balance de lo conseguido hasta ahora en España es poco alentador. Ciertamente constituye una excelente oportunidad para que en diferentes escalas (local, comarcal o regional) se acometa un proceso democrático de análisis, diagnóstico, identifica- ción de problemas, priorización de objetivos generales y elaboración consensuada y partici- pada de una agenda o Plan de Acción a medio plazo, incorporando mecanismos periódicos de evaluación o, en su caso, de revisión de acciones. De otra parte, estos procesos incorporan plenamente muchos de los elementos hoy nece- sarios para consolidar nuevas formas de gobierno en contextos específicos cada vez más complejos: a) el diseño descansa en los principios de desarrollo sostenible; b) favorece el avance de nuevas formas de democracia participativa; c) refuerza el conocimiento mutuo de las diferentes prioridades y valores existentes entre los diferentes actores y sectores produc- 80 Boletín de la A.G.E. N.? 39 - 2005 El gobierno del territorio en España. Balance de iniciativas de coordinación y cooperación terrtorial es una cuestión que afecte solamente al caso español, sino que se encuentra por doquier en el conjunto de países comunitarios. Superar el actual estado de cosas requiere de paciencia y de voluntad política. En un Estado complejo como el español, la transición desde enfoques tradicionales hacia esta nueva generación de políticas públicas obliga a incorporar decididamente nuevos princi- pios y una nueva agenda: a) desde el reconocimiento mutuo de la realidad de un Estado com- puesto, asumir plenamente la idea de que la escala regional y local han dejado de ser actores políticos secundarios o subsidiarios; b) apostar decididamente por los enfoques estratégicos y por las propuestas integradas frente a las sectoriales; c) a partir de la aplicación correcta del principio de coordinación, optar preferentemente por enfoques integrados supramunicipales y regionales, como vía para superar la excesiva fragmentación institucional existente en la escala local; d) partir de la aplicación del principio de equidad, entre territorios, entre perso- nas y entre generaciones; e) reforzar el papel insustituible del espacio público como garantía de cohesión y coherencia territorial; f) reforzar líneas de cooperación (formal e informal) en diversas direcciones y a diversas escalas, superando las tradicionales divisiones adminis- trativas; g) prestar atención preferente a dinámicas territoriales de espacios metropolitanos y litorales; h) revisar, en su caso, modelos obsoletos de organización territorial en la escala regional; i) reconsiderar la actual capacidad competencial de las administraciones locales y el inadecuado modelo de financiación vigente, para mejorar su actual debilidad financiera y funcional. Pero además de las cuestiones antes referidas que se sitúan en el plano de la voluntad y capacidad políticas, no deben ignorarse las dificultades derivadas de la cultura política. En ocasiones éstas son más relevantes que la ausencia de marcos normativos o de asignacio- nes presupuestarias. La «cultura productivista» del territorio y la ausencia de diálogo entre administraciones, dificultan enormemente el desarrollo pleno de estrategias de cooperación. Y en este caso, puesto que la cooperación implica voluntariedad, se requiere tiempo de maduración y pedagogía política. Pero también es posible acelerar los procesos por la vía de la incentivación desde el espacio público, como se demuestra en muchas experiencias desa- rrolladas en otros países de la Unión y desde Bruselas. En definitiva, se trata de mejorar la eficacia de un Estado compuesto, de desplegar nuevas políticas y de desarrollar nuevos estilos de gobierno del territorio. De reducir la notable dis- tancia todavía existente entre la retórica y las realidades, profundizando en el conocimiento de dinámicas territoriales, aprendiendo de las experiencias que han fracasado y procurando generalizar, teniendo en cuenta los contextos específicos, aquellas otras iniciativas, como algunas de las que se analizan en este número, que se han demostrado más eficaces, soli- darias y respetuosas con el medio. El camino hasta ahora recorrido en España y las nuevas visiones territoriales iniciadas en Europa son un inmejorable punto de partida para acometer con éxito esta segunda etapa de políticas públicas que empieza a ganar terreno desde la segunda mitad de los noventa. Boletín de la A.G.E. N.239 - 2005 83 Juan Romero González BIBLIOGRAFÍA AJA, E. (1999): El Estado Autonómico, Madrid, Alianza. BELIL, M.; ESPINÓS, M. 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