El procedimiento administrativo. Acto y procedimiento. Prof. Miguel Abel Souto. USC, Apuntes de Derecho Administrativo

¡Descarga El procedimiento administrativo. Acto y procedimiento. Prof. Miguel Abel Souto. USC y más Apuntes en PDF de Derecho Administrativo solo en Docsity! TEMA 1. EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO 1. ACTO Y PROCEDIMIENTO En lo relativo a las técnicas empleadas por la actividad de limitación administrativa puede decirse que, por excelencia, se empleaba el método de la autorización administrativa como medio de intervención, a través del cual se comprueba que se cumplan una serie de expectativas requeridas por ley. Se trata de tramitar un procedimiento administrativo que concluye con el otorgamiento de la licencia. Asimismo, las autorizaciones se tramitan a través de actos administrativos. Un acto administrativo es una declaración de juicio de la administración, es decir, una decisión administrativa sujeta al Derecho público, a través de la que se comprueban una serie de requisitos necesarios para la concesión de la licencia. Hay que tener en cuenta que una autorización administrativa es una técnica preventiva de control. El procedimiento que lleva a dicho acto puede ser más o menos complejo en función de la sofisticación de la actividad. A partir del procedimiento administrativo es de donde se pueden ir diferenciando los tipos y categorías más importantes de actos administrativos. 2. EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO El procedimiento administrativo se divide en tres fases: la iniciación, la tramitación y la resolución. La iniciación, con carácter general se produce a instancia de parte. Sin embargo, una serie de actos pueden iniciarse de oficio, ya que se trata de ámbitos donde los recursos son limitados, por lo que se precisa competencia en el acceso a los mismos, ej: licencias de radio o de televisión; concurso eólico. La tramitación implica la comprobación de los requisitos. Se realizan una serie de informes que pueden ser preceptivos o vinculantes. Una vez hecho el informe, en el caso de que sea vinculante, la Administración tendrá que imponer una serie de limitaciones determinadas en la ley. En el proceso de tramitación también pueden hacerse alegaciones de parte o de terceros interesados. Se trata de personas que poseen un interés legítimo en el asunto o un derecho subjetivo. En añadido, en los procedimientos de una cierta complejidad es posible un periodo de información pública, frecuente en los procedimientos ambientales y urbanísticos. En este punto, cualquier persona de la sociedad puede realizar alegaciones al respecto sin necesidad de que exista un interés legítimo o un derecho subjetivo. La resolución es la última fase, la cual ha de ampararse en el ordenamiento jurídico, aportando una resolución motivada, estableciendo unas pautas a los que se concede la autorización a modo de condicionamiento. Esto es, se establecen unas medidas correctoras que estipulan como se deben realizar las actividades permitidas. 3. TIPOS DE AUTORIZACIONES ADMINISTRATIVAS - Personales y reales: las primeras tienen en cuenta las características de cualquier tipo del sujeto que solicita la licencia; en la segunda se toma en consideración las características del bien o actividad que resulta sometido a la licencia. Las autorizaciones personales son intransmisibles, mientras que las reales no, a pesar de que pueden ser sometidas las transmisiones a un previo control administrativo (actividades de recursos escasos). - Regladas y discrecionales: en primer término cabe decir que ningún acto es totalmente discrecional sino que siempre están presentes elementos reglados, que son los que precisamente serán posteriormente objeto de control judicial. Ahora bien, en alguna parte de las autorizaciones pueden estar presentes elementos valorativos y discrecionales. - Autorizaciones de tracto único y operativas: en las primeras la actividad de la administración concluye con el acto de autorización; en las segundas, se produce una relación continuada en el tiempo, debido a que dicha actividad se prolonga en el tiempo entre la Administración y el administrado. 4. RÉGIMEN JURÍDICO DE LAS AUTORIZACIONES El régimen jurídico de las autorizaciones se encuentra establecido en las normas sectoriales reguladas para cada tipo de ellas. Estas normas son muy dispares por eso es imposible hablar de un régimen único. Otorgamiento La autorización administrativa se otorga siempre como consecuencia de procedimientos que se inician a instancia del sujeto interesado. Son de aplicación normas que con carácter general han sido desarrolladas por el Real Decreto 1778/1994. De esta norma reglamentaria hay que destacar que el régimen del silencio aplicado a las autorizaciones es el positivo con carácter general (art 43.2 LPC). Hay determinados casos contenidos en un anexo que se establece cuando el silencio va a ser negativo. Un problema específico del régimen de autorización se plantea respecto de las autorizaciones cuyo número está limitado, en estos casos la normativa estatal no establece ningún tipo de regla pero en virtud del principio de igualdad debe establecerse algún procedimiento competitivo que en condición de igualdad ofrezcan igualdad de oportunidades a todos los aspirantes de las mismas. Transmisibilidad Las situaciones jurídicas activas creadas por una autorización administrativa poseen un valor económico que las convierte en bienes aptos para el intercambio, lo que se transmite no es la autorización, sino derechos creados por la misma. Una autorización administrativa será transmisible de manera excepcional, atendiendo a la naturaleza de la solicitud. Con carácter general, las autorizaciones con carácter A partir de la Directiva 123/2006 se ha generalizado el uso de las fórmulas de la comunicación previa y la declaración responsable. La Ley 30/1992, en su artículo 71 bis nos dice que se entenderá por declaración responsable el documento inscrito por un interesado que manifiesta bajo su responsabilidad que cumple los requisitos establecidos por la normativa vigente, así como su compromiso al respeto de los mismos en una declaración responsable. Esto supone que la actividad Administrativa se concretará en un momento a posteriori, quedando toda la actuación en el campo del administrado y poniéndose en funcionamiento la actividad por la mera presentación de la declaración responsable. Por otro lado, la comunicación previa se entiende como aquel documento mediante el que los interesados ponen en conocimiento de la Administración Pública competente sus datos identificativos y demás requisitos exigibles para el ejercicio de un derecho o el inicio de una actividad, de acuerdo con lo establecido en el art 70.1 Ley de Bases de Régimen Local fue modificada por la Ley 25/2009. Sobre la actividad de limitación en los entes locales existe un artículo 84 LBRL que determina que las entidades Locales podrán intervenir en la actividad de los ciudadanos a través de los siguientes medios: - Ordenanzas y bandos - Sometimiento a previa licencia y otros actos de control preventivo. No obstante, cuando se trate del acceso y ejercicio de actividades de servicios incluidas en el ámbito de aplicación de la Ley 17/2009, sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio, se estará a lo dispuesto en la misma. - Sometimiento a comunicación previa o a declaración responsable de conformidad con lo dispuesto en el art 30bis de la Ley 30/1992. - ordenes individuales constitutivas de mandato para la ejecución de un acto o la prohibición del mismo (supuesto de que los policías ordenen realizar botellón en otra zona, supuesto de que se desaloje un edificio por riesgo de incendio). Retos e incógnitas procedimentales Ante la pregunta suscitada sobre si las declaraciones responsables y comunicaciones previas son un acto privado o no, por el transcurso del plazo que se fije, o si son un acto administrativo, puede decirse que existen una serie de efectos como son la responsabilidad administrativa, recursos existentes, jurisdicción competente o los derechos de los ciudadanos afectados por el funcionamiento de esas actividades. 7. TÉCNICAS DE INFORMACIÓN Los procedimientos administrativos son una garantía de un funcionamiento eficaz de la Administración, una integración de pareceres para un juicio justo. Si el procedimiento se limita a una comunicación o declaración responsable articulada sobre plazos fugaces (15 días como media en las modificaciones de la Ley ómnibus), ¿Cómo integramos las competencias de otros órganos y administraciones? Para el control de las actividades la Administración establece limitaciones poco intensas a las actividades de la ciudadanía que le facilitan el control, lo cual se hace fundamentalmente a través de técnicas de información. Las formas en las que se obtiene la información, se pueden clasificar en varios grupos: - Deberes de identificación: la captura de información posee múltiples manifestaciones, como que todos los ciudadanos debemos ser inscritos a nuestro nacimiento en el Registro Civil o el hecho de que a partir de los 14 años se nos provee de DNI. Estos deberes de identificación pesan con igual fuerza en relación con las personas jurídicas, que han de inscribirse en uno o varios Registros públicos. - Deberes formales formales o documentales: sirven para realizar un control de la actividad en cuestión, como por ejemplo las obligaciones de contabilidad con las que cuentan las empresas, tales como llevar un registro de vertidos. - Deberes de comunicación: se trata de una incidencia en la esfera privada, teniendo que comunicar una serie de datos a la Administración, como la obligación de presentar en el Registro Mercantil las cuentas de una empresa. 8. TÉCNICAS DE CONDICIONAMIENTO Las actividades de condicionamiento del ejercicio del derecho son fundamentalmente el sometimiento de actividades a comunicaciones previas, autorizaciones y toda otra serie de técnicas. Así, por ejemplo, se impone la necesidad de supeditar la realización de la actividad a una autorización o una homologación, la cual no tiene elementos discrecionales sino que la Administración comprobara que se cumple la normativa. En este punto cabe hablar de las comprobaciones. En algunos supuestos las normas condicionan la actividad de los sujetos a la comprobación por las Administraciones Públicas de que cumplen con requisitos de aptitud e idoneidad. Esos requisitos los exige el ordenamiento jurídico para realizar una determinada actividad o circular un determinado bien. Por su carácter objetivo son objeto de una constatación puramente reglada. Hay que distinguir: - Acreditaciones: Se refieren a los requisitos de aptitud de una persona. Ej. Calificaciones académicas, expedición de un título. - Homologaciones: Condiciones de idoneidad de un objeto y ajuste de sus características con las de un modelo predefinido normativamente. Ej. Homologación de los vehículos importados. La potestad se puede atribuir de forma reglada o discrecional. En la potestad reglada el ordenamiento jurídico establece todas las condiciones del ejercicio de una potestad, en nuestro ordenamiento hay potestades completamente regladas. En la potestad discrecional la Administración tiene un margen de apreciación para decidir, no hay en nuestro ordenamiento potestades completamente discrecionales. En las potestades discrecionales hay que distinguir de un fenómeno afín, los conceptos jurídicos indeterminados. En los conceptos jurídicos indeterminados de varias soluciones posibles sólo una de ellas es válida, mientras que en la potestad discrecional hay varias soluciones posibles, todas ellas igual de justas. El límite fundamental de la discrecionalidad es la arbitrariedad (cuando la Administración adopta una decisión discrecional debe motivar el porqué, cuando no motiva hay arbitrariedad) y la desviación de poder (cada potestad solo se va a poder atribuir a un fin, si se atribuye a otro aunque sea lícito incurro en desviación de poder). 9. TÉCNICAS ABLATORIAS En el último bloque constan las técnicas ablatorias. Se trata de un recorte, suponiendo una gran intervención en la esfera jurídica de los ciudadanos. La Administración puede interferir la esfera jurídica de los particulares eliminando de la misma algunas situaciones jurídicas activas o favorables, o disminuyendo su contenido; esta interferencia también puede producirse mediante la creación o ampliación del contenido de situaciones jurídicas desfavorables de carácter pasivo. Las técnicas de disminución o privación de situaciones activas: - Limitación o ablación parcial de los derechos: La delimitación del contenido de los derechos se hace en las leyes, pero es usual que también se haga en normas reglamentarias que desarrollen éstas. Esta privación parcial puede producirse de 3 formas diferentes: la prohibición de un modo concreto de ejercicio del derecho; la privación de alguna de las facultades integrantes del contenido del derecho; la imposición de deberes especiales o requisitos positivos para el ejercicio de un derecho. En cuanto al régimen jurídico se aplicarán a este campo las limitaciones de los principios formales y materiales de la actividad ordenadora, que son, reserva de ley, especificación, proporcionalidad y favor libertatis. Además hay que señalar que la mayoría de la doctrina opina que la imposición de limitaciones no tiene que dar lugar a indemnización cuando posean alcance general o cuando por su intensidad, impongan a las personas privadas gravámenes que no excedan de los inconvenientes normales que impone la vida en sociedad. - La privación o ablación total de derechos: Los supuestos típicos de ablación total de derechos en nuestro sistema normativo son 3: • Las expropiaciones: Se deriva indemnización cuando es la Administración quien la realiza a través de un justiprecio. • Las transferencias coactivas: Son de naturaleza no expropiatoria, como por ejemplo las reparcelaciones urbanísticas y los procesos de concentración parcelaria. • Los comisos: Apropiación coactiva por los entes públicos, sin contraprestación alguna, de objetos de tráfico ilícito o de carácter peligroso para la salud o seguridad. público, siendo tipificado como delito o falta en el CP. De forma que se trata de destipificar del ámbito penal conductas que pueden ser objeto de un ilícito administrativo, como es el caso. Podría plantearse también la posibilidad de vulneración de la libertad de expresión con esta orden. Atendiendo al principio de legalidad, teniendo en cuenta la LO 11/2007, de 22 de octubre, de reguladora de los derechos y deberes de los miembros de la Guardia Civil, puede decirse, según su art.8, que se prohíbe acudir a manifestaciones y reuniones con el uniforme, del mismo modo que no se podrán portar partes del mismo. Sin embargo, lo que no se contempla, a diferencia de lo que sucede en la orden, la prohibición de cualquiera de las prendas del uniforme, siendo de utilización exclusiva y única por los integrantes del Cuerpo de la Guardia Civil. Así, puede decirse que la Orden regula cuestiones no previstas por Ley, vulnerando el principio de jerarquía normativa y de legalidad, pues un reglamento no puede prever cuestiones no referidas en una LO sobre la materia. El ejercicio del derecho de reunión y manifestación está sujeto a una comunicación previa, determinando la Administración si se podrían violar una serie de derechos ciudadanos, atendiendo a la ponderación de los intereses en conflicto. En cuanto a la proporcionalidad de la medida podría solicitarse una autorización administrativa, dándose en su caso un silencio positivo. Con lo cual, si se presentasen una serie de solicitudes para el uso del uniforme, existiría un plazo de tres meses para responder. Las consecuencias del incumplimiento de la orden serían responsabilidad penal o disciplinaria, con arreglo al CP y a la LO antes mencionada. Lo que no aparece previsto en el marco de esta norma es una disposición sancionadora, ni tampoco una remisión a la misma. Por tanto, puede decirse que el uso del uniforme, de acuerdo con la orden, no acarrearía consecuencias prácticas. • Materias docentes (móvil en el aula) Relación de sujeción especial entre el alumno y el centro educativo. Es la misma que se da entre la Administración tributaria y los presos y, en general, en relación con el funcionariado público. En alusión a la Ley 3/2011 de apoyo convivencia y a la familia en Galicia, una de las previsiones que tenia era precisamente la de que los profesores pueden incautar objetos de los alumnos y retenerlos. Ahora bien, debemos realizar un juicio de ponderación entre los derechos en conflicto y, en el supuesto concreto analizado, consideramos que dicho juicio no puede resultar del todo acertado por tratarse de un derecho fundamental el que ha sido vulnerado. • Ordenanza Municipal del Ayuntamiento de Madrid Establece obligaciones para los ciudadanos instándoles a la limpieza de la vía pública, entendida como una colaboración ciudadana, es decir, en esta Ordenanza municipal de residuos se crean prestaciones personales obligatorias. De esta forma podría entenderse que se está vaciando a un órgano superior de contenido, teniendo en cuenta que se está imponiendo con carácter general la obligación de limpieza a los ciudadanos. En añadido, otro de los preceptos de la ordenanza supone el permiso a los terceros de inspeccionar los deshechos. Este artículo no se entiende que viola el derecho a la intimidad, ya que una vez que se introduce en el recipiente o en la medida en que se deposita en la vía pública deja de estar amparado el derecho a la intimidad. Por otro lado, en cuanto al último de los preceptos que establece una responsabilidad solidaria a un colectivo, en tanto en cuando, uno de ellos no haya cumplido las tareas de limpieza o de selección de residuos, lo cual no se estima por ser desproporcionado y contrario a la propiedad horizontal. TEMA 2. LA POTESTAD SANCIONADORA 1. ORIGEN DE LA POTESTAD SANCIONADORA En primer lugar, hay que tener en cuenta la potestad que posee la Administración en materia de sanciones, haciendo uso de la autotutela; a diferencia de lo que sucede en el ámbito privado la Administración puede imponer sanciones frente a los incumplimientos de sus leyes por los ciudadanos. En segundo lugar, partiendo del artículo 25 CE, podemos aludir al marco donde se ampara la potestad sancionadora. Se dice que nadie puede ser condenado o sancionado administrativamente por acciones u omisiones que en el momento de producirse no constituyan infracción administrativa. Es decir, se determina el principio de legalidad y de irretroactividad en relación con la potestad sancionadora de la Administración. Podría aludirse aquí también a la imposibilidad de que la administración imponga penas privativas de libertad, con excepción de la administración militar. La Ley de Procedimiento Común se impone como norma general para todas las Administraciones Publicas. Sin embargo, existen una serie de normas sectoriales, esto es, reglamentos sancionadores aplicables en distintos ámbitos, como puede ser el reglamento de seguridad vial. Por su parte, en defecto de normas sectoriales, el RD 1398/1993 de, 4 de agosto desarrolla la LPC. 2. PRINCIPIOS DEL DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR a) Principio de legalidad y reserva de ley En relación al principio de legalidad puede decirse que este aparece enunciado en el art 25.1 CE “nadie puede ser condenado o sancionado por acciones u omisiones que en el momento de producirse no constituyan delito, falta o infracción administrativa grave, según la legislación vigente en aquel momento”. Asimismo, encuentra una previsión en el art 127 de la Ley 30/1992 “ la potestad sancionadora de las Administraciones públicas, reconocida por la CE, se ejercerá cuando haya sido expresamente reconocida por una norma con rango de Ley” Como se puede observar, se exige una predeterminación normativa y una reserva de ley para la regulación de las conductas perseguibles y las sanciones previstas para las mismas. La cuestión relevante aquí reside en que si una ley formal se trata de una norma con rango de ley o si se puede extender a los reglamentos. El TC entiende en una sentencia 42/1987 que existe un principio de reserva de ley, de modo que los reglamentos únicamente pueden complementar la actividad de las normas con rango de ley, es decir, no tiene posibilidades de innovar. Ha de ser una ley previa, cierta y escrita; es decir, suficientemente determinada para entender a que conductas se refiere y las sanciones aplicables. Aquí hay que tener en cuenta que el TC en su día avalo que las normas sancionadoras preconstitucionales podrían ser aplicables mientras que no se modifique el ordenamiento jurídico. Esto, hoy en día parece contrario al principio constitucional. La reserva de ley también se ve matizada en el ámbito de las relaciones de sujeción especial, es decir, aquellas personas que poseen una relación reforzada con la Administración, como pueden ser los empleados públicos, donde la jurisprudencia reconoce que la enunciación de normas con rango de ley puede ser un poco más genérica. Un ejemplo es la normativa de empleo público, donde el enunciado del articulado se determina de manera ambigüa, permitiendo una determinación más detallada a los reglamentos. Así, se aceptan regulaciones de conductas muy genéricas para aquellos sujetos a una relación especial. Lo mismo sucede en el ámbito del ordenamiento local, pues así viene determinado en el art 139 de la LBRL, siempre que existan leyes generales o sectoriales que fijen los criterios de la antijuridicidad y sanciones en determinadas materias de interés local. Así, en defecto de normativa sectorial especifica, los entes locales podrán establecer a través de ordenanzas municipales una serie de cuestiones aplicables partiendo de la ley general. Por ello, un ayuntamiento, de acuerdo con dicha disciplina, podrá regular actividades de interés para la convivencia local. Ejemplo de ello son las cuestiones relativas al ruido o al mal uso del mobiliario público. En otro orden de cosas, en lo que se refiere al ámbito de las corporaciones que realizan funciones públicas, como pueden ser los colegios profesionales, se entiende que el propio organismo puede imponer sanciones a sus integrantes por el incumplimiento de su normativa. tales como el mencionado art 11 de la Ley 30/1992 y el art 5 del Reglamento del Procedimiento para el Ejercicio de la Potestad Sancionadora. En relación con la identidad de sujetos, puede decirse que debe entenderse este en sentido procesal, debiendo ser el mismo en el procedimiento penal que en el proceso administrativo. Caso 1: muerte de un trabajador por causa de un desprendimiento producido por la retirada de unas medidas de seguridad. Como consecuencia de eso tenemos dos procesos: un proceso administrativo por la retirada de las medidas de seguridad oportunas, vulnerando una serie de preceptos legales y , por otro lado, un proceso penal, porque supone un delito contra los trabajadores y un delito de homicidio imprudente. En el procedimiento administrativo se impone una sanción administrativa a la sociedad, mientras que en el procedimiento penal se castiga a las personas físicas. Debido a la reforma del CP operada por la LO 5/2010, de 22 de junio, a partir de la misma pueden ser responsables penalmente no solo las personas físicas sino también las jurídicas. Este caso, por ser anterior a la reforma del 2010, no existe identidad de sujetos. Si se tratase de un caso posterior a la misma, la sociedad seria también responsable penalmente y por tanto, sí habría identidad de sujetos. En lo relativo a la identidad de fundamentos jurídicos, el TC estableció que para que la dualidad de sanciones por un mismo hecho sea admisible constitucionalmente es necesario que la normativa que impone sanciones en uno y otro caso contemple esos hechos desde una perspectiva distinta en cuanto al interés jurídicamente protegido. Caso 2: taxista titular de una licencia modifica su taxímetro. Como consecuencia de ello se le impone una sanción administrativa y, al mismo tiempo, se le condena por una falta de estafa. Existe aquí la identidad de sujetos e identidad de hechos, pero no identidad de fundamento jurídico, pues el bien jurídico protegido en relación con ambos procesos es diferente y, por tanto, no se vulneraría el principio non bis in idem. Atendiendo al principio non bis in idem se pretende evitar un exceso de punibilidad por actuación conjunta de la potestad sancionadora administrativa y del ius puniendi estatal. Cuando se da la existencia de una supremacía administrativa no opera el principio non bis in idem. Caso 3: un funcionario de prisiones condenado por un delito de agresión sexual a una persona sometida a su guarda, y a su vez sanción Administrativa. Aquí no se vulneraria el principio non bis in idem dada la existencia de una relación de sujeción especial entre la Administración y el funcionario. Con vistas a solucionar los problemas derivados de la aplicación del principio non bis in idem, habría que atender al precepto penal de ultima ratio. 3. TIPOS DE SANCIONES Con carácter general, la medida más representativa de las sanciones administrativas es la multa, es decir, la sanción económica. En el ámbito penal, las multas no se fijan de acuerdo a una cantidad concreta, pues se atiende a las circunstancias del sujeto en cuestión. Sin embargo, en el plano administrativo no se tiene en cuenta la capacidad económica del sujeto, sino que se imponen unos tramos económicos. Las multas, cuando existe una franja económica para fijar la sanción, pueden imponerse de acuerdo con una serie de criterios como son los daños producidos, tiempo de duración, reincidencia, gravedad de la infracción, etc.. Para una persona con capacidad económica, una sanción reducida puede no suponerle un problema, compensándole de algún modo realizar la infracción, dada la levedad de lo que las consecuencias le suponen. Las sanciones tienen una gradación de muy graves, graves y leves; existe un reparto competencial en función de su gravedad. En los últimos años, sobre todo en sectores relacionados con actividades económicas de un cierto calado, las sanciones económicas han incrementado su valor. Otra práctica frecuente consiste en establecer multas fijadas en función a unos parámetros concretos. Hay que decir también que las multas administrativas también incluyen la reposición del daño causado, se trata de una integración del resarcimiento. Por otro lado, a los administrados también pueden imponérsele trabajos comunitarios. Asimismo, son relevantes las cuestiones relativas a las privaciones de derechos, como puede ser la supresión de licencias de todo tipo, tales como los permisos de tráfico, de armas, profesionales, de actividades económicas, etc. Pueden incluirse aquí otro tipo de derechos previstos en el ordenamiento, como son la suspensión de empleo y sueldo por infracciones cometidas por los empleados públicos en el ejercicio de sus funciones. En tercer lugar, pueden mencionarse los traslados, entendidos como el cambio del puesto de trabajo a un centro distinto por cuestiones disciplinarias. Esto afecta únicamente a los empleados públicos. En otro orden de cosas, las medidas cautelares son aquellas adoptadas por el ordenamiento para garantizar la eficacia de la decisión administrativa. Pretenden preservar que cuando se va a adoptar una decisión, no corra ningún riesgo. Hay que puntualizar que dichas medidas han de ser motivadas y proporcionadas, no pudiendo ser más duras que aquello que se va a adoptar en el proceso. El art 15 del RD 1398/1993 señala que las medidas cautelares podrán tomarse en cualquier momento del procedimiento, debiendo aportar un acuerdo motivado. 4. MEDIDAS ACCESORIAS Hay que tener en cuenta que las medidas accesorias no se tratan de sanciones. Una primera clasificación son las multas coercitivas, se trata de medidas de ejecución forzosa que pretenden compeler al administrado a realizar una actividad determinada. Un ejemplo podría ser la obligación a un vecino de arreglar un balcón histórico que amenaza con desplomarse. En segundo lugar, el decomiso supone que la administración puede retirar bienes que se entiende que poseen problemas por incumplimiento del ordenamiento jurídico, pudiendo ocasionar un riesgo. Ej: un coche que no haya pasado la ITV. En tercer lugar, consiste una medida accesoria la publicación de relación de infractores. En una Ley se prevé que anualmente las CCAA puedan publicar una relación de infractores. De esta forma, se hace público el nombre de las personas infractoras de la normativa. En cuarto lugar, el deber se resarcimiento también es una medida accesoria, consistente en la restauración de los elementos dañados. TEMA 3. EL PROCEDIMIENTO SANCIONADOR 1. LEGISLACIÓN APLICABLE Y COMPETENCIAS La Ley 30/1992, en los art 134 y ss regula los principios del procedimiento sancionador. En el art 134 se alude a la garantía de procedimiento, estipulando que no se admiten las sanciones realizadas al margen del procedimiento administrativo. Esto se debe a las garantías que ostentan los administrados y al principio contradictorio. Hay que puntualizar que este procedimiento puede aparecer previsto tanto por normas de rango legal como por reglamentos sancionadores propios de las CCAA, en aquellas materias que tengan competencias sustantivas, pero respetando siempre la legislación básica que exista sobre esa materia. 2. PRINCIPIOS QUE RIGEN EL PROCEDIMIENTO TEMA 4. LOS SERVICIOS PÚBLICOS 1. LAS FORMAS DE PRESTACIÓN DE SERVICIOS POR LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS: EL ART 128 CE Los servicios públicos son una actividad de prestación a los ciudadanos, a través de la gestión directa o indirecta de dicho servicio. En esto se diferencian los servicios públicos de la actividad de fomento, pues en esta última puede existir una titularidad privada. Los servicios públicos dan respuesta a las necesidades sociales, siendo posible su nacimiento o extinción en función del avance de la sociedad. Por ello se dice que tienen naturaleza cambiante. Puede decirse que los servicios públicos son actividades de prestación universal y de titularidad pública gestionados por el sector público. El art 128 CE aboga por el desarrollo de actividades de interés general a través de la reserva al sector público de recursos o servicios esenciales, especialmente en caso de monopolio y, asimismo se acuerda la intervención privada. Se ve en dicho artículo claramente la voluntad de mantener la iniciativa privada en la sociedad, pudiendo reservarse los sectores públicos servicios esenciales a través de disposiciones legales. Hoy en día son escasos los servicios públicos prestados en régimen exclusivo de titularidad pública. Del art 106 TFUE puede extraerse que el Estado, a la hora de prestar servicios públicos no puede otorgar derechos especiales que distorsionen la competencia. Por ello puede decirse que se encuentra limitada la posibilidad que el apoyo a los servicios públicos implique un trato preferente a una entidad privada. Sin embargo puede decirse que hoy en día esto es necesario. En relación con el art 14 TUE hay que conocer que la primera serie de medidas que adopto la UE supuso el pasar a conocer los servicios públicos como servicios económicos de interés general. Así, en los años 90 se produce un proceso de privatización en el ámbito que antiguamente era de titularidad pública, sectores como el gas, la energía, transportes, etc. dichos servicios se prestaran con una serie de medidas propias de interés general, pero prestadas ya en régimen privado. Desaparece así la nota de titularidad pública que hemos predicado respecto a los servicios públicos. Hoy en día, el tamaño de los servicios públicos está condicionado por los recursos económicos del Estado. Asimismo, existen una serie de limitaciones constitucionales como puede ser el pago de la deuda externa. Otro de los condicionantes aparece en la Ley de Presupuestos Generales del Estado, la llamada tasa de reposición de efectivos; esto supone por ejemplo que por cada 100 profesionales al servicio del sector público que se jubilan es posible contratar a 10, de forma que únicamente se repone el 10% de las vacantes. La no reposición de vacantes provoca que existan carencias en muchos servicios, esto supone que habrá que recurrir a una contratación externa. Los servicios económicos en los que el lucro está presente no poseen titularidad pública. En estos va a funcionar la competencia, aunque podemos tener una regulación pública más intensa para que estos lleguen a los ciudadanos con los mismos rasgos que los servicios públicos, esto es, con los caracteres de universalidad, calidad y un servicio asequible, que se exige a los servicios privatizados que actúan como servicios de interés general. 2. CONCEPTO DE SERVICIO PÚBLICO Entre sus rasgos destaca la titularidad pública, así, pueden ostentarlos las Administraciones territoriales (Municipios, CCAA y Estado). Un ejemplo de un servicio local: guardería municipal, asimismo, los servicios de titularidad pública pueden ser prestados por el sector privado. Asimismo, los servicios públicos, cuando se presetan directamente por la administración, pueden realizarse a través de la Administración centralizada o bien crear entes instrumentales, como sucede con sanidad (SERGAS) De acuerdo con el principio de mutabilidad o adaptabilidad, la Administración puede prestar nuevos servicios públicos, así como modificar las condiciones de prestación del servicio. Por lo general se realiza una publicación de la titularidad pública del servicio aunque no siempre se hace dicha declaración de asunción de una actividad como servicio público de manera directa. Otro dato a tener en cuenta es que la actividad desarrollada bajo un régimen de Derecho público, de forma que se establecen una serie de prerrogativas para controlar la forma en la que se presta dicho servicio, como ocurre por ejemplo con las labores de policía. Dichas prerrogativas se mantienen incluso cuando se acude a una gestión indirecta. Ejemplo de ello son los servicios de transportes urbanos, donde la Administración establece unas pautas acerca de las tarifas de los billetes. Dentro de las potestades de dirección de la administración pueden establecerse tanto pautas como previsiones expresas para los servicios privados que prestan servicios públicos. Esto aparece previsto en los Pliegos de Contratación Administrativa. Del mismo modo, puede realizar actividades de control y supervisión de los mismos. Puede decirse que la actividad del servicio público es una prestación que satisface necesidades sociales. La percepción social sobre aquellas prestaciones necesarias posee un carácter cambiante al que se debe adaptar la Administración. Hay que decir también que son prestaciones regulares y continuas. La falta de esta previsión es la que puede dar en el caso de gestión indirecta una serie de medidas sancionadoras en la medida en que se dé un incumplimiento. Se entiende la regularidad y la continuidad conforme a las instrucciones establecidas para cada tipo de servicio. Los servicios públicos son actividades dirigidas a la utilidad del público en general. Esto sirve para discernir los servicios públicos de otro tipo de prestaciones realizadas por el sector público. Puede decirse también que implican una igualdad en la prestación y en el acceso. Los principios de no discriminación y de igualdad no implican que no puedan establecerse modalidades o condiciones de acceso, ya que incluso que estas puedan ser diversas siempre que no resulten discriminatorias. Un elemento distinto de los servicios públicos y de los servicios económicos de interés general es que deben tratarse de servicios de cohesión social y territorial y, por tanto, la asequibilidad como calidad en la prestación cumple dicha función. Todo ello implica que en ocasiones la prestación de los servicios públicos es gratuita, como sucede con ciertos museos o bibliotecas. En otros casos están sometidos a precio. En general, las tasas de los servicios públicos funcionan sometidos a un principio de equivalencia, cubriendo el coste del servicio. Asimismo, muchas veces la capacidad económica también rige el pago del servicio. En los servicios económicos de interés general, por su parte, su asequibilidad es un rasgo característico de los mismos. Se pueden regular determinadas tarifas para hacer frente a las necesidades sociales. Por ejemplo, la legislación energética prevé la existencia de ciertos colectivos que tienen lo que se llama el bono social. El mercado de la energía prevé que para determinados colectivos llamados vulnerables, puedan existir tarifas específicas que Se trata de un derecho limitado a las condiciones que se den en la prestación del servicio público. Por ejemplo, en el caso de la sanidad existe una norma que regula un catálogo de prestaciones. Puede ocurrir que se produzca un sistema de prelación de los servicios públicos como la urgencia en la atención sanitaria, la nota en selectividad o la capacidad económica. Se trata esto de criterios de acceso en función de las necesidades y de la cantidad de demanda del servicio. Asimismo, cabe la posibilidad de darse un ius variandi por parte de la administración, produciéndose un cambio en las condiciones de prestación de servicio o en la catalogación de los mismos. 3. Derecho de participación en la gestión del servicio Así ocurre en el ámbito educativo en la forma de los consejos escolares o las asociaciones de alumnos en las Universidades. B) Deberes Como contrapartida, existe una serie de deberes de los usuarios de los servicios públicos. Así, deben utilizarse los servicios públicos de la forma acorde con lo que está previsto, respetar el material o el presentar los documentos requeridos; obligación de abono de las cantidades que están previstas en el caso de que el modo de acceso al servicio sea el pago de una entrada. C) Sistemas de garantía Existen unos sistemas de garantías con vistas a mantener el respeto de los derechos y deberes a los servicios públicos. Así, se establecen oficinas de reclamaciones o de atención a dolientes de sanidad; puede recurrirse también al valedor del pueblo. Además, en relación con los servicios de vigilancia del cumplimiento de estos servicios, muchas Administraciones tienen suscritos seguros por el mal funcionamiento del servicio, la vía inspectora o la vía judicial. 5. TIPOS DE GESTIÓN DEL SERVICIO PÚBLICO 5.1 Gestión directa La gestión directa es aquella que se presta de manera inmediata por el sector público; ejemplo de ello es el servicio educativo universitario, aunque determinadas universidades tienen contratadas fundaciones para prestar el servicio. Es decir, se crean entes especializados con vistas a satisfacer la prestación del servicio. Se trata de una gestión directa a través de un organismo con personalidad jurídica propia de carácter público. 5.2 Gestión indirecta El fundamento de la gestión indirecta reside en recurrir a un ente privado, a través de una gestión contractual administrativa, destinado a la prestación del servicio. Hay que recurrir aquí a la Ley de Contratos del Sector Público para conocer como se desarrollará la actividad. Esto acarrea en ocasiones problemas de confusión. El TJUE entiende que un contrato de servicios podría ser que una administración contrate a una consultora para que le realice una estadística. Para el Tribunal, el requisito esencial consiste en que el desplazamiento del riesgo del funcionamiento económico del servicio se desplaza al contratista; de manera que cuando la Administración asume parte del riesgo estaríamos ante un mero contrato de servicios. El art. 275 del RDL 3/2011, de 14 de noviembre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Contratos del sector público, nos señala la clave de la gestión indirecta. De esta forma, se entiende que puede realizarse la concesión de servicios públicos siempre que entre dentro de la competencia de la Administración, y siempre que sean susceptibles de explotación por particulares. Estos son los requisitos que la Ley establece para la realización de una gestión indirecta en lo que a los servicios públicos se refiere. Ahora bien, en ningún caso podrán ser explotados por el particular los servicios que impliquen potestades inherentes a la autoridad pública. Ello es así puesto que se trata de una potestad atribuida en exclusiva al Estado. En el art 277 de esta Ley también se prevén las modalidades de contratación: - Concesión, por la que el empresario gestionará el servicio a su propio riesgo y ventura, siendo esta modalidad la más común. - Gestión interesada, en la que tanto el empresario como la Administración participarán en la gestión del servicio, distribuyéndose el beneficio conseguido. Aquí es el empresario el que presta el servicio, repartiéndose los beneficios en virtud de lo estipulado en el contrato. - Concierto, supone que se contrata con una persona natural o jurídica y esta tiene experiencia en el sector en el que se pretende trabajar. - Sociedad de economía mixta, aquí la administración, junto con los empresarios, crea una sociedad de economía mixta para prestar el servicio. Ya sea prestándolo directamente o bien a través de una entidad pública. • Noticia pág 51: Hay que tener en cuenta que no se pueden gestionar de manera indirecta los servicios ligados a la autoridad Administrativa. Existe una ley de presupuestos generales que impide contratar a más trabajadores, lo que supone que no se satisface el servicio por falta de personal. Por otro lado, existe una comunicación previa y la declaración responsable a través de las cuales se pretende justificar la contratación privada. La Ley establece un límite temporal en el art 278, no pudiendo ser perpetuo e indefinido, de manera que los empresarios que gestionen el servicio pueden realizarlo durante un tiempo tasado, fijándose en el pliego de clausulas administrativas particulares su duración y la de las prorrogas que pueda ser objeto, sin que pueda exceder del plazo total, incluidas las prórrogas, de los siguientes períodos: a) Cincuenta años en los contratos que comprendan la ejecución de obras y la explotación de servicio público, salvo que éste sea de mercado o lonja central mayorista de artículos alimenticios gestionados por sociedad de economía mixta municipal, en cuyo caso podrá ser hasta 60 años. b) Veinticinco años en los contratos que comprendan la explotación de un servicio público no relacionado con la prestación de servicios sanitarios. c) Diez años en los contratos que comprendan la explotación de un servicio público cuyo objeto consista en la prestación de servicios sanitarios siempre que no estén comprendidos en la letra a). Una de las notas características de los servicios públicos supone el sometimiento del contratista a unos poderes de dirección por parte de la Administración pública. Así, se establecen en el art 280 una serie de obligaciones generales para el contratista, tales como: a) Prestar el servicio con la continuidad convenida y garantizar a los particulares el derecho a utilizarlo en las condiciones que hayan sido establecidas y mediante el abono, en su caso, de la contraprestación económica comprendida en las tarifas aprobadas. b) Cuidar del buen orden del servicio, pudiendo dictar las oportunas instrucciones, sin perjuicio de los poderes de policía a los que se refiere el artículo anterior. c) Indemnizar los daños que se causen a terceros como consecuencia de las operaciones que requiera el desarrollo del servicio, excepto cuando el daño sea producido por causas imputables a la Administración. d) Respetar el principio de no discriminación por razón de nacionalidad, respecto de las empresas de Estados miembros de la Comunidad Europea o signatarios del Acuerdo sobre Contratación Pública de la Organización Mundial del Comercio, en los contratos de suministro consecuencia del de gestión de servicios públicos. Por otro lado, hay que conocer que la Administración tiene la posibilidad de variar el objeto del contrato y las tarifas que han de ser abonadas por los usuarios, en la medida en que lo vea conveniente, de acuerdo con el ius variandi, siempre que concurran una serie de circunstancias. En este punto, la Administración deberá restablecer el equilibrio económico del contrato. (art 282) En cuanto a la reversión, en relación con la finalización de los contratos de gestión indirecta de servicios públicos, el art.283 de la Ley señala que cuando finalice el plazo contractual el servicio revertirá a la Administración, debiendo el contratista entregarlas obras e instalaciones a que esté obligado con arreglo al contrato y en el estado de conservación y funcionamiento adecuados. A tal efecto, continúa el precepto advirtiendo que durante un período prudencial anterior a la reversión, que deberá fijarse en el pliego de contratación, el órgano competente de la Administración adoptará las disposiciones encaminadas a que la entrega de los bienes se verifique en las condiciones convenidas. Las causas de resolución aparecen previstas en el art 286, entre las que se encuentran: posible realizar una política de ayudas contradictoria. Ahora bien, existen una serie de títulos transversales que permiten al Estado conceder ayudas, por ejemplo, en materia de agricultura, la cual es una competencia autonómica. En este sentido, la capacidad de incidencia del estado es variada, por ejemplo, en materia de legislación básica, es totalmente admisible que el estado quiera regular las condiciones básicas para las políticas de ayuda en ese ámbito pero que efectivamente sean las CCAA quienes las concedan, pudiendo el estado determinar las líneas básicas en la materia. 2. LA SUBVENCIÓN La técnica de fomento más habitual es la subvención. Las subvenciones se regulan en la Ley General de subvenciones 38/2003 de 17 de noviembre y la Ley 9/2007 de 13 de junio, que regula la actividad de fomento en Galicia. En el art 2 de la ley se dice que una subvención es una donación dineraria de carácter modal destinada a promover fines de interés público o general. Una donación supone que no existe una contraprestación directa por parte del beneficiario. Asimismo, puede decirse que es una donación finalista, con vistas a cubrir una actividad en beneficio del interés público. Se trata de un concepto más reducido que las ayudas públicas en el término del TFUE, pues estas últimas contenían formas de fomento que no son propiamente donaciones. La ley de subvenciones excluyen una serie de actividades tal y como son: las prestaciones de la seguridad social, las prestaciones que reciben las personas afectadas por el síndrome tóxico del aceite; las ayudas a víctimas de terrorismo o a partidos políticos; los premios no solicitados,etc. 2.1 Sujetos Las subvenciones son concedidas por las Administraciones públicas a través de la gestión directa o indirecta. Dentro de cada administración habrá que atender a las propias leyes subvencionales, ya que no todos los órganos de las administraciones están capacitados para concederlas. La Ley de subvenciones estatal y la gallega incluyen la previsión de que aquellas subvenciones que posean una cuantía elevada deben ser aprobadas por el órgano colegiado superior de cada Administración; en el caso de Galicia se trata del Consejo de la Xunta (más de 3 millones de euros), o bien el Consejo de Ministros en el caso del Estado (12 millones de euros), en función de quién la otorgue. En cuanto a los beneficiarios de las subvenciones, pueden ser tanto personas físicas como jurídicas, llegando a contemplar la posibilidad de que las perciban una serie de entes sin personalidad jurídica (art 11). Ahora bien, existe un listado de prohibiciones para ser beneficiarios en el art 13 de la Ley estatal de subvenciones. En este sentido, se encuentran excluidos fundamentalmente tres grupos: - Personas que se encuentren condenadas por sentencia firme a la pena de perder la posibilidad de obtener subvenciones o ayudas públicas. En este punto hay que decir que la inhabilitación está ligada a delitos en el ejercicio de la profesión. Se trata de sentencias administrativas firmes que llevan aparejada la imposibilidad de conceder subvenciones. - El mal manejo de fondos públicos o de relación con la Administración pública en determinadas situaciones, como puede ser el incumplimiento de contratos administrativos declarados o tener la residencia física en un paraíso fiscal. -Dar necesaria imparcialidad a la administración para destinar fondos públicos a los funcionarios y cargos públicos. Por otro lado, la Ley de subvenciones estatal de 2003 y la Ley de Galicia de 2007 contemplan la existencia de entidades colaboradoras; las cuales sustituyen a las Administraciones públicas en la tramitación y la gestión de las ayudas total o parcialmente. El art 12 determina que son organismos externos a la Administración que se encargan de entregar y distribuir los fondos públicos a los beneficiarios. Así, pueden ser entidades colaboradoras los organismos públicos, corporaciones de derecho público o bien organizaciones privadas que reúnan las condiciones de solvencia y eficacia que se establezcan. Hay que puntualizar que pueden serlo tanto entidades jurídico-públicas como jurídico-privadas cuando cumplan unos requisitos de solvencia. Podrán obtener la condición de beneficiario o entidad colaboradora las personas o entidades que se encuentren en la situación que fundamenta la concesión de la subvención o en las que concurran las circunstancias previstas en las bases reguladoras y en la convocatoria. 2.2 Principios Existen una serie de principios relativos a las subvenciones: - Principio de publicidad: determinados trámites del procedimiento subvencional tienen que hacerse públicos necesariamente. Así, es necesario hacer publicidad en relación con las convocatorias de subvenciones, así como con las concesiones; salvando las excepciones del art 18 por ser de menor cuantía o relacionadas con el honor y la intimidad. - Principio de igualdad: con carácter general los procedimientos de subvenciones son competitivo. En este punto se debe asegurar la igualdad de acceso. El art 22 de la Ley Gallega determina que el procedimiento del régimen de subvenciones se aplicara en concurrencia competitiva, a través de la comparación de las solicitudes presentadas. A esta regla general se establecen unas excepciones a la concurrencia competitiva, prestando subvenciones directamente cuando así lo establezca nominativamente la Ley de presupuestos, aquellas que acrediten razones de necesidad pública, social, económica o humanitaria. - Principio de legalidad presupuestaria: los presupuestos de las CCAA deben contemplar los gastos que se van a destinar a actividades públicas. Así no pueden existir subvenciones que no estén contempladas, pues se marca un límite en la convocatoria. • ¿Marcial Dorado, condenado por delitos de narcotráfico, blanqueo de capitales puede recibir subvenciones para paliar los daños del temporal? En relación con esto habría que atender al artículo 13 de la Ley estatal de subvenciones, en la medida en que estuviese incurso o no en una de las causas de prohibición por sentencia firme o si tiene un procedimiento abierto con la Administración al no estar al corriente de sus obligaciones tributarias. En el caso de que no estuviese incurso en ninguna de las prohibiciones a recibir subvenciones, podría ser beneficiario de la ayuda. Además, hay que tener en cuenta que la propia Administración puede sancionar con no volver a recibir subvenciones de nuevo. El art 59.3 señala que las sanciones no pecuniarias que se podrán imponer en caso de infracción graves o muy graves, que podrán consistir en: a) Pérdida durante un plazo de hasta cinco años de la posibilidad de obtener subvenciones, ayudas públicas y avales de las Administraciones públicas u otros entes públicos. b) Pérdida durante un plazo de hasta cinco años de la posibilidad de actuar como entidad colaboradora en relación con las subvenciones reguladas en esta ley. c) Prohibición durante un plazo de hasta cinco años para contratar con las Administraciones públicas. De acuerdo con el artículo, esta restricción se establece con el plazo fijo de 5 años, de manera que no es un impedimento perpetuo. La Administración, para recuperar las cantidades indebidamente percibidas en el caso de que se hubiese contrastado que la persona a la que se le concedieron la percibió a través de un incumplimiento de los requisitos, de acuerdo con los art 36 y 37 de la Ley estatal se procederá al reintegro. Así, en el caso de que concurran algunas de las causas previstas en la Ley 3071992 para declarar la nulidad o anulabilidad, la Administración procederá a efectuar un procedimiento de revisión y, si procede, el posterior reintegro. Por su parte, el art 39 determina que el derecho de la Administración a reconocer o liquidar el reintegro prescribirá a los 4 años; este plazo se computará en cada caso: a) Por cualquier acción de la Administración, realizada con conocimiento formal del beneficiario o de la entidad colaboradora, conducente a determinar la existencia de alguna de las causas de reintegro. b) Por la interposición de recursos de cualquier clase, por la remisión del tanto de culpa a la jurisdicción penal o por la presentación de denuncia ante el Ministerio Fiscal, así como por las actuaciones realizadas con conocimiento formal del beneficiario o de la entidad colaboradora en el curso de dichos recursos. c) Por cualquier actuación fehaciente del beneficiario o de la entidad colaboradora conducente a la liquidación de la subvención o del reintegro. 3. FASES DEL PROCEDIMIENTO DE CONCESIÓN DE SUBVENCIONES Fase preparatoria La fase preparatoria engloban todas las actividades que debe realizar la administración con carácter previo a la convocatoria de la subvención. Por tanto, la primera fase consistiría en elaborar un plan estratégico de subvenciones, al que se refiere el art 8.1 de la Ley estatal de la siguiente forma: “Los órganos de las Administraciones públicas o cualesquiera entes que propongan el establecimiento de subvenciones, con carácter previo, deberán concretar en un plan estratégico de subvenciones los objetivos y efectos que se pretenden con su aplicación, el plazo necesario para su consecución, los costes previsibles y sus fuentes de financiación, supeditándose en todo caso al cumplimiento de los objetivos de estabilidad presupuestaria” Deslinde: técnica consistente en definir los límites físicos de los bienes de titularidad de las administraciones publicas con vistas a declarar la posesión por parte de las mismas. En el caso de que exista una discrepancia en el procedimiento será resuelto por la jurisdicción contencioso-administrativa.. LOS MEDIOS DE LA ADMINISTRACIÓN PARA DESARROLLAR SUS ACTIVIDADES TEMA 6. LOS BIENES PÚBLICOS 1. MARCO NORMATIVO Se trata de bienes que tienen un régimen competencial en el sentido de que puede haber bienes tanto del Estado como de las CCAA o Locales. Los bienes adscritos a un servicio público de titularidad autonómica, como por ejemplo un colegio, puede ser tanto de titularidad estatal, como autonómica o municipal. Por tanto, la competencia se encuentra ligada, por lo general, a la realización de un servicio público en esos bienes. Ahora bien, la regulación del dominio público es estatal, a través de la Ley 33/2003 de 3 d noviembre de Patrimonio de las AAPP; aunque también existe una ley autonómica 5/2011 de 30 de septiembre de Patrimonio de la Comunidad Autónoma de Galicia (LPG). 2. CONCEPTO DE PATRIMONIO DE LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS El soporte material que tiene la Administración para desenvolver sus actividades radica en la existencia de los bienes públicos. Cuando hablamos de bienes públicos nos referimos a bienes necesarios para el desarrollo de las actividades de Administración, así como a bienes a los cuales se les concede la condición de bienes públicos para dotarles de una mayor protección. Junto con la relación de bienes que se encuentran englobados en esta categoría, nos encontramos en la Ley de Patrimonio de las Administraciones Públicas una serie de prerrogativas de la Administración que van a servir para la protección de éstos, como, por ejemplo, a nivel medioambiental. 3. CLASIFICACIÓN DE LOS BIENES PÚBLICOS Primeramente, debemos diferenciar dos categorías de bienes públicos, que son los bienes de dominio público y los bienes patrimoniales (art 4 LPAP) 3.1 Bienes y derechos de dominio público Son bienes y derechos de dominio público los que se encuentren afectados al uso general o al servicio público, así como los que una ley les atribuya el carácter demanial. Asimismo, estos se regirán por las leyes y disposiciones generales que los regulen y, a falta de estas, por la Ley de Patrimonio. En el caso de que existe contradicción entre ambas, habrá que atender a la ley especial. En el caso de que existen materias no reguladas, se recurrirá al Cc. Hay que decir que existen tres grandes clases de bienes de dominio público: - Bienes de titularidad pública destinados al uso público: son aquellos cuyo destino principal es el uso común por todos los ciudadanos (caminos, ríos, playas, puentes, riberas) -Bienes de titularidad pública destinados al servicio público: son los que se usan por los Poderes públicos para el desarrollo de una función pública o la prestación de un servicio público, como los edificios en los que tienen sus sedes las instituciones públicas y los órganos administrativos. y los distintos bienes que éstos emplean para el cumplimiento de sus fines. -Bienes demaniales por disposición legal expresa: se trata de recursos naturales quela ley declara de dominio público para que sean los Poderes públicos los que ordenen su explotación, como las minas, determinados montes, aguas subterráneas, etc. Algunos autores determinan que los bienes de dominio público son un derecho atribuido al estado que posee una naturaleza especial de propiedad. Otros autores determinan que no hay una relación jurídica de propiedad, y no se da una relación de propiedad, sino de protección. Se trata por tanto bienes de titularidad colectiva, empleando la administración una serie de técnicas para protegerlos. En la CE hay una referencia en el art 132 a los bienes de dominio público, determinando que: 1. La ley regulará el régimen jurídico de los bienes de dominio público y de los comunales, inspirándose en los principios de inalienabilidad, imprescriptibilidad e inembargabilidad, así como su desafectación. 2. Son bienes de dominio público estatal los que determine la ley y, en todo caso, la zona marítimo-terrestre, las playas, el mar territorial y los recursos naturales de la zona económica y la plataforma continental. 3. Por ley se regularán el Patrimonio del Estado y el Patrimonio Nacional, su administración, defensa y conservación. De este artículo, por tanto, se pueden extraer los principios en los que se inspiran los bienes de dominio público: - Inalienabilidad: impide la enajenación de la titularidad de los bienes de dominio público a los particulares. -Imprescriptibilidad: excluye los bienes de dominio público de la posibilidad de que se adquiera su titularidad por prescripción adquisitiva o usucapión. -Inembargabilidad: protege los bienes de dominio público frente a los embargos que se pueden dictar para la ejecución forzosa de créditos tanto en vía administrativa como en la judicial. Aunque los bienes de dominio público son inalienables imprescriptibles e inembargables. En una STC se determina que se podrían embargar bienes de las administraciones locales que no estén afectos a un uso de servicio público; hay que puntualizar que con esta definición se trataría de un bien patrimonial. En la Ley hay una previsión que acoge esta jurisprudencia del TC en el art 30, donde se determina que los bienes y derechos patrimonales podrán ser enajenados. La CE aporta una serie de datos acerca del régimen jurídico de los bienes de dominio público, sin embargo, no aporta un concepto concreto para delimitar su extensión, por lo que es necesaria una Ley que ponga en relación todo ello. Ejemplo de ello es que no aparece la definición de costa, por lo que en este caso habrá que atender al articulado de la Ley de Costas. 3.2 Bienes patrimoniales o privados Por lo que se refiere a los bienes patrimoniales o privados, en el art 7 LPAP se determina que tendrán esta consideración aquellos que, siendo de titularidad de las Administraciones públicas, no posean el carácter de bienes públicos o demaniales. Continua diciendo que serán bienes patrimoniales los derechos de arrendamiento, los valores y títulos representativos de acciones y participaciones en el capital de sociedades mercantiles o de obligaciones emitidas por éstas, así como contratos de futuros y opciones cuyo activo subyacente esté constituido por acciones o participaciones en entidades mercantiles, los derechos de propiedad incorporal, y los derechos de cualquier naturaleza que se deriven de la titularidad de los bienes y derechos patrimoniales. Se trata de bienes a los efectos de poder realizar negocio con ellos. 4. AFECTACIÓN Y DESAFECTACIÓN DE LOS BIENES DE DOMINIO PÚBLICO Hay que tener en cuenta que la ley prevé que los bienes de la Administracion se conviertan en bienes demaniales o patrimoniales mediante una operación denominada afectación o desafectación, de forma que un bien patrimonial mediante la afectación puede convertirse en demanial, y al mismo tiempo un bien demanial, a través de la desafectación pasará a ser patrimonial. Ejemplo de ello sería la venta de solares por la Administración para obtener ingresos con los que prestar servicios. Asimismo, también es posible realizar un cambio de afectación, en la medida que pasa de prestarse un servicio público a convertirse en otro; ej: un estadio municipal se convierte en un centro de salud. - Uso común especial o aprovechamiento especial: es el que, sin impedir el uso común, supone la concurrencia de circunstancias tales como la peligrosidad o intensidad del mismo, preferencia en casos de escasez, la obtención de una rentabilidad singular u otras semejantes, que determinan un exceso de utilización sobre el uso que corresponde a todos o un menoscabo de éste. - Uso privativo: es el que determina la ocupación de una porción del dominio público, de modo que se limita o excluye la utilización del mismo por otros interesados. A su vez, tiene dos variantes: • Estacionamientos u ocupaciones temporales: la ocupación se efectúa únicamente con instalaciones desmontables o bienes muebles. • Ocupaciones permanentes: se llevan a cabo con obras o instalaciones fijas 6. TÍTULOS HABILITANTES El uso común general de los bienes de dominio público no necesita título habilitante, pues puede realizarse libremente, sin más limitaciones que las derivadas de la naturaleza de dichos bienes y de lo establecido en los actos de afectación o adscripción y en las disposiciones que sean de aplicación. Para los demás tipos de uso hará falta un título administrativo habilitante, que puede ser una autorización o una concesión demanial. 6.1 Autorizaciones demaniales La autorización demanial es un acto administrativo unilateral mediante el cual la Administración habilita a un particular, previa solicitud del mismo, para llevar a cabo un uso común especial (aprovechamiento especial) de un bien de dominio público (en el caso de Galicia está sujeto a concesión si su duración es superior a cuatro años o se efectúa con obras o instalaciones fijas, artículo 33.2 LPG) o un uso privativo del mismo con instalaciones desmontables o bienes muebles, siempre que la duración del aprovechamiento o uso no exceda de cuatro años (artículo 86.2 LPAP). Las autorizaciones demaniales se otorgarán directamente a los peticionarios que reúnan las condiciones requeridas, salvo si su número es limitado, en cuyo caso se acudirá al régimen de concurrencia. Si esto último no fuera procedente, por no tener que valorarse condiciones especiales en los solicitantes, se realizará un sorteo, siempre que no se haya establecido otra cosa en las condiciones por las que se rigen (artículos 92 LPAP y 33 LPG). En adición, hay que tener presente que no es posible la transmisión en las autorizaciones otorgadas en atención a las condiciones personales del solicitante ni en las limitadas en número, salvo que lo permitan las condiciones por las que se rigen. En las demás es posible con autorización administrativa previa (artículos 92 LPAP y 33 LPG). Por lo que se refiere a la duración, esta no puede superar los cuatro años, prórrogas incluidas (artículos 92 LPAP y 33LPG). En cuanto a su régimen económico, las autorizaciones demaniales se pueden otorgar gratuitamente, con contraprestación, con condiciones o sujetas a tasa, salvo que el uso autorizado no lleve aparejada una utilidad económica o, aun existiendo dicha utilidad, la utilización o aprovechamiento suponga condiciones o contraprestaciones para el beneficiario que anulen o hagan irrelevante aquélla. Asimismo, al solicitante de una autorización demanial podrá exigírsele garantía, en la forma que se estime más adecuada, del uso del bien y de su reposición o reparación, o indemnización de daños, en caso de alteración (artículos 92 LPAP y 33 LPG). A lo que a la extinción se refiere, las autorizaciones demaniales se conceden con la cláusula "a precario", que permite a la Administración revocarlas en cualquier momento por razones de interés público sin generar derecho a indemnización. El artículo 92.4 LPAP y 39.4 LPG han tasado los motivos de interés público por los que cabe llevar a cabo esa revocación: - Cuando resulten incompatibles con las condiciones generales aprobadas con posterioridad. - Cuando produzcan daños en el dominio público. - Cuando impidan su utilización para actividades de mayor interés público o menoscaben el uso general. Otras causas de extinción son las enumeradas en el artículo 100 LPAP: - Muerte o incapacidad sobrevenida del titular individual o extinción de la personalidad jurídica. - Falta de autorización previa en los supuestos de transmisión o modificación, por fusión, absorción o escisión, de la personalidad jurídica del titular. - Caducidad por vencimiento del plazo. - Mutuo acuerdo. - Falta del pago del canon o cualquier otro incumplimiento grave de las obligaciones del titular, declarado por el órgano que la otorgó. - Desaparición del bien o agotamiento del aprovechamiento. - Desafectación del bien, en cuyo caso se procederá a su liquidación. El artículo 42 LPG añade a estas causas la renuncia del titular. 6.2 Las concesiones demaniales La concesión de dominio público es el título administrativo mediante el cual se habilita a un particular o a una Administración que no se puede beneficiar de una reserva demanial para llevar a cabo el uso privativo de un bien destinado al uso general mediante obras e instalaciones fijas (artículo 86.3 LPAP), o bien para explotar un recurso natural que la ley ha incorporado al dominio público. En el ámbito estatal, también se exige concesión para el uso privativo de bienes demaniales con instalaciones desmontables o bienes muebles si dura más de cuatro años (artículo 86.2 LPAP), y en el autonómico gallego está sujeto a concesión el uso común especial (aprovechamiento especial) de un bien de dominio público si su duración es superior a cuatro años o se efectúa con obras o instalaciones fijas (artículo 33.2 LPG). La naturaleza jurídica de estas concesiones no está clara, y se discute si se trata de actos administrativos o de contratos. Del acto administrativo tienen el rasgo de que a través de ellas se expresa una decisión unilateral de la Administración que confiere al concesionario determinadas facultades de utilización privativa o explotación sobre un bien de dominio público; del contrato administrativo, el procedimiento de otorgamiento, que se rige por las mismas reglas que el de contratación, y la posibilidad de que se pacte una parte de las cláusulas de la concesión. De la concesión nace un derecho real de duración limitada, inscribible en el Registro de Propiedad. Asimismo, el artículo 97 LPAP reconoce al concesionario un derecho real sobre las obras, construcciones e instalaciones fijas que haya construido para el ejercicio de la actividad autorizada por el título de la concesión, el cual le otorga, durante el plazo de validez de aquélla, los derechos y obligaciones del propietario. En cuanto al otorgamiento, el artículo 94 LPAP prohíbe que puedan ser titulares de concesiones demaniales las personas en las que concurra alguna de las prohibiciones para contratar con las Administraciones públicas. Las concesiones se otorgarán en principio en régimen de concurrencia, aunque se admite su otorgamiento directo en los supuestos enumerados por el artículo 137.4 LPAP o 77 LPG, que contiene un mayor número de supuestos, y cuando se den circunstancias excepcionales (artículo 93.1 LPAP y 40.1 LPG). El otorgamiento de las concesiones se hace siempre con la cláusula "a salvo el derecho de propiedad y sin perjuicio de terceros", para salvar la responsabilidad de la Administración si la porción del bien que va a ser ocupada o explotada resulta no ser de dominio público o ya ha sido objeto de concesión a un tercero. En lo referente a su transmisión y gravamen, las concesiones demaniales son transmisibles e hipotecables, previa autorización de la Administración concedente. Igualmente, el derecho real del concesionario sobre las obras, construcciones e instalaciones fijas construidas al amparo de la concesión es transmisible a las personas autorizadas por la Administración, e hipotecable, también previa autorización de la Administración, como garantía de los préstamos contraídos por el concesionario para financiar la realización, modificación o ampliación de las obras, construcciones e instalaciones de carácter fijo situadas sobre la dependencia demanial ocupada (artículo 98 LPAP). Por otro lado, en lo referente a su duración, las concesiones demaniales se otorgarán siempre por tiempo determinado. Su plazo máximo de duración no podrá exceder de setenta y cinco años, prórrogas incluidas, aunque por normas especiales cabe establecer plazos máximos inferiores (artículo 93.3 LPAP y 40.4 LPG). Su régimen económico aparece previsto el artículo 93.4 LPAP establece que las concesiones demaniales se pueden otorgar gratuitamente, con contraprestación, con condiciones o sujetas a tasa, salvo que el uso autorizado no lleve aparejada una utilidad económica o, aun existiendo dicha utilidad, la utilización o aprovechamiento suponga condiciones o contraprestaciones para el beneficiario que anulen o hagan irrelevante aquélla (vid. 40.5 LPG). La contraprestación periódica que ha de abonar el concesionario recibe el nombre de "canon". En cuanto a su extinción, las concesiones demaniales, a diferencia de las autorizaciones, no se otorgan a precario, pero la Administración puede poner fin a las mismas en cualquier momento por razones de interés público mediante el llamado rescate de la concesión, que exige indemnización previa, por lo que es una especie de expropiación del título concesional. Otras causas de extinción son las enumeradas en el artículo 100 LPAP y 42 LPG, que se aplican igualmente a las autorizaciones. Finalmente, además, de conformidad con los artículos 94 LPAP y 40.2 LPG, cuando, posteriormente al otorgamiento de la concesión, el titular incurra en alguna de las prohibiciones de contratación se producirá la extinción de la concesión al uso de ese bien de dominio público. Por ejemplo, el conserje de un colegio que durante el tiempo de su cargo tenía derecho a vivir en unas instalaciones de la universidad. Si la administración entiende que existe una usurpación de un bien público, además de una potestad posesoria posee una potestad de deshaucio. - Potestad de desahucio (artículos 58 y ss LPAP y 125 y ss LPG): las Administraciones públicas pueden recuperar en vía administrativa la posesión de sus bienes demaniales cuando decaigan o desaparezcan el título, las condiciones o las circunstancias que legitimaban su ocupación por terceros. Para el ejercicio de la potestad de desahucio será necesaria la previa declaración de extinción o caducidad del título que otorgaba el derecho de utilización de los bienes. Esta declaración, así como los pronunciamientos que sean pertinentes en relación con la liquidación de la correspondiente situación posesoria y la determinación de la indemnización que, en su caso, sea procedente, se efectuarán en vía administrativa, previa instrucción del pertinente procedimiento, en el que deberá darse audiencia al interesado. 8. ADQUISICIÓN DE LOS BIENES PÚBLICOS En el art 15 se determina que las Administraciones públicas podrán adquirir bienes y derechos por cualquiera de los medios. Salvo disposición legal en contrario, se entienden adquiridos como bienes patrimoniales sin perjuicio de su posterior afectación como bienes de dominio público. Esto es lo que se conoce como carácter patrimonial de los bienes adquiridos. Modos de adquisición: - La atribución legal: de los inmuebles vacantes, los depósitos y los saldos abandonados. (art 17) Existe una excepción en el punto 3 y 4 del art 17, donde se dice que la Administración del Estado podrá tomar posesión de los bienes inmuebles que carecieren de dueño. Otro caso de atribución legal son los saldos y depósitos abandonados (art 18). Cuando en las entidades bancarias quedan saldos y depósitos abandonados sin realizar movimientos durante un tiempo prolongado, supone que la Administración se hará con ellas. - Atribución a título oneroso -Expropiación: es una forma de adquisición a titulo oneroso, la cual entra directamente en el carácter demanial de los bienes, ya que se requiere para un uso o servicio público. - Adjudicación de bienes o derechos en procedimientos de ejecución: se trata también de una adquisición a titulo oneroso. - Adquisición contractual - Atribución a título gratuito: - Herencia (art 20) se establecen unas reglas de reparto de la herencia para las Administraciones - Sucesión legítima - Comisos - Donaciones (pág 110 materiales) - Usucapión u ocupación 9. DISPOSICIÓN DE LOS BIENES DE DOMINIO PÚBLICO Para proceder a la disposición de los bienes de dominio público, será necesario, en primer lugar, desafectar dichos bienes para ejecutar actividades tales como la permuta, enajenación, etc.. Existen una serie de reglas para realizar los actos de disposición, a través del marco de la libre concurrencia competitiva, el principio de igualdad y la libertad de negocio. En la LPAP se determina que el enajenamiento de bienes y derechos del patrimonio del estado podrá realizarse en cualquier titulo oneroso o (art 132) La ley incluye la posibilidad de que haya pago aplazado y la venta con una reserva temporal de uso. En relación con los bienes, las reglas difieren en función de si se trata de mueble o inmueble. 9.1 Disposición de los inmuebles En cuanto a los inmuebles, en función de la cuantía del bien se determina el órgano competente que puede proceder a la enajenación del bien. (art 135) Así, puede realizar dichos actos el Ministro de Hacienda en el caso de la Administración General del Estado siempre que sea inferior a los 20 millones de euros, sin embargo, si lo supera, decidirá en Consejo de Ministros. En el caso de la Xunta, el órgano competente sería el Concejal de economía con respecto a las disposiciones de menos de 3 millones de euros; pasando a partir de ahí al Consejo de la Xunta. Por otro lado, en el art 137 se establecen las formas de realizar los actos de disposición. De manera, que la enajenación de los inmuebles podrá realizarse mediante concurso, subasta o adjudicación directa. La diferencia sustancial seria que la subasta está ligada a las condiciones económicas. Con carácter general, la Administración emplea el concurso, es decir, unas condicione son estrictamente económicas que determinan la adjudicación; siendo entendida la subasta de manera subsidiaria. La ley establece un procedimiento para enajenar en el art 138, siendo necesario que realice una depuración de su situación física del bien en cuestión (dimensiones, situación de conservación). Esta operación de depuración física es de carácter obligatorio y previo a la enajenación. Además, el acuerdo de incoación de inicio del expediente para poder vender el bien lleva implícita la declaración de enajenación del bien. Debiendo publicarse en el BOE. En el caso de los bienes sin deslindar, es preciso dar a conocer esta circunstancia para que el posible adquirente tenga conocimiento de los problemas que podrían suponer el futuro deslinde. En el caso de los bienes en litigio el art 140 establece una serie de precauciones: - Hay que avisar que el bien se encuentra en algún tipo de pleito. -Debe preverse que la persona adjudicataria asume los riesgos que supone la asunción de dicho litigio. 9.2 Disposición de los bienes muebles En lo que atañe a los bienes muebles, existe una regulación básica en relación con la subasta, ya sea de bienes o por lotes; así como una adjudicación en cambio directa para los bienes obsoletos. En el art 145 se regula la cesión gratuita de los bienes, que se limita en relación a una serie de sujetos. En adición, en el art 153 aparece prevista la permuta, siendo considerada un acuerdo de disposición de los bienes. TEMA 7. EL EMPLEO PÚBLICO 1. DELIMITACIÓN CONCEPTUAL Cada 6 meses el Estado publica un Boletín estadístico del personal al servicio de las Administraciones públicas. En relación con ello, hay que atender a quienes son los empleados públicos y a cómo están repartidos. Existen puestos en el empleo público en el que existe una libre designación en relación con los cargos políticos. A grandes rasgos, puede decirse que existen dos tipos de empleados públicos, los funcionarios y los laborales. Asimismo, existen empleados eventuales, como puede ser el jefe de prensa de un político, el cual lo es únicamente mientras dicho político se encuentra en el cargo. Los empleados públicos prestan servicios a las Administraciones Territoriales así como a otros entes que pueden tener personalidad jurídica como la Universidad o el Sergas. En el último boletín estadístico del personal al servicio de las Administraciones Públicas, se ve la distribución de los empleados públicos en las distintas administraciones, en el que podemos ver que los empleados al servicio de la Administración Local y la Administración del Estado son casi idénticos, mientras que los doblan los empleados al servicio de las Administraciones de las Comunidades Autónomas. Las funciones administrativas son un 25% de los empleados públicos, mientras que el 75% restante son funciones judiciales, sanitarias, etc. El art 23 CE delimita el marco en el que hablaremos del empleo público. Los ciudadanos tienen derecho al acceso en condiciones de igualdad a las funciones y cargos públicos. Los cargos públicos son los puestos de designación política, mientras que las funciones públicas son aquellas llevadas a cabo por los empleados públicos. Ello se hará siguiendo las condiciones establecidas por la ley. La ley regulará el estatuto de los funcionarios públicos, el acceso a la función pública de acuerdo con los criterios de igualdad, merito y capacidad. La reserva de ley es un imperativo constitucional. (art 103 CE) Así, la ley regulara unas pruebas de acceso que sean objetivas. Antiguamente se reservaba a personal laboral aquellos puestos de trabajo que tenían relación con el desempeño de oficios manuales (ej: jardinero). Hoy en día, esta distinción no es tan nítida. Se ha producido un proceso de laboralización del empleo público en ciertas administraciones, con la idea de que sería más sencillo despedir si los empleados públicos están en régimen laboral. Asimismo, el personal laboral se escoge sin necesidad de pasar un proceso selectivo. En cuarto lugar, puede decirse que el personal eventual son aquellos nombrados bajo un clima de confianza. Asimismo, se nombran con carácter no permanente y solo realizan funciones expresamente calificadas como de confianza o asesoramiento especial; siendo retribuido con cargo a los créditos presupuestarios consignados para este fin. Por ejemplo, los Gabinetes que rodean a un político. En este punto hay que tener en cuenta que cesarán en el momento que cese la persona que los nombró. La Ley también permite dentro de las Administraciones públicas, la existencia de un determinado grupo de personal que tiene la naturaleza de personal directivo. No sometiéndose a negociación colectiva sus condiciones de trabajo, sino que estas serán fijadas en las propias normas. De esto se extrae que tiene un régimen laboral distinto al de los funcionarios y de los empleados públicos y, se dedica, básicamente a funciones de dirección y gestión. (art 13 EBEP) Derechos y deberes Hay que decir que la Ley determina una serie de derechos y deberes tanto para los funcionarios como para el personal laboral, distinguiendo entre derechos individuales y derechos colectivos. Así, en cuanto a los derechos individuales, les corresponden: a) A la inamovilidad en la condición de funcionario de carrera. b) Al desempeño efectivo de las funciones o tareas propias de su condición profesional y de acuerdo con la progresión alcanzada en su carrera profesional. c) A la progresión en la carrera profesional y promoción interna según principios constitucionales de igualdad, mérito y capacidad mediante la implantación de sistemas objetivos y transparentes de evaluación. d) A percibir las retribuciones y las indemnizaciones por razón del servicio. e) A participar en la consecución de los objetivos atribuidos a la unidad donde preste sus servicios y a ser informado por sus superiores de las tareas a desarrollar. f) A la defensa jurídica y protección de la Administración Pública en los procedimientos que se sigan ante cualquier orden jurisdiccional como consecuencia del ejercicio legítimo de sus funciones o cargos públicos. g) A la formación continua y a la actualización permanente de sus conocimientos y capacidades profesionales, preferentemente en horario laboral. h) Al respeto de su intimidad, orientación sexual, propia imagen y dignidad en el trabajo, especialmente frente al acoso sexual y por razón de sexo, moral y laboral. i) A la no discriminación por razón de nacimiento, origen racial o étnico, género, sexo u orientación sexual, religión o convicciones, opinión, discapacidad, edad o cualquier otra condición o circunstancia personal o social. j) A la adopción de medidas que favorezcan la conciliación de la vida personal, familiar y laboral. k) A la libertad de expresión dentro de los límites del ordenamiento jurídico. l) A recibir protección eficaz en materia de seguridad y salud en el trabajo. m) A las vacaciones, descansos, permisos y licencias. n) A la jubilación según los términos y condiciones establecidas en las normas aplicables. o) A las prestaciones de la Seguridad Social correspondientes al régimen que les sea de aplicación. p) A la libre asociación profesional. q) A los demás derechos reconocidos por el ordenamiento jurídico. En relación a los derechos individuales ejercidos de forma colectiva, les corresponde: a) A la libertad sindical. b) A la negociación colectiva y a la participación en la determinación de las condiciones de trabajo. c) Al ejercicio de la huelga, con la garantía del mantenimiento de los servicios esenciales de la comunidad. d) Al planteamiento de conflictos colectivos de trabajo, de acuerdo con la legislación aplicable en cada caso. e) Al de reunión, en los términos establecidos en el artículo 46 de este Estatuto. Por lo que se refiere a los deberes, los empleados públicos deberán desempeñar con diligencia las tareas que tengan asignadas y velar por los intereses generales con sujeción y observancia de la Constitución y del resto del ordenamiento jurídico, y deberán actuar con arreglo a los siguientes principios: objetividad, integridad, neutralidad, responsabilidad, imparcialidad, confidencialidad, dedicación al servicio público, transparencia, ejemplaridad, austeridad, accesibilidad, eficacia, honradez, promoción del entorno cultural y medioambiental, y respeto a la igualdad entre mujeres y hombres, que inspiran el Código de Conducta de los empleados públicos configurado por los siguientes principios éticos y de conducta: 1. Los empleados públicos respetarán la Constitución y el resto de normas que integran el ordenamiento jurídico. 2. Su actuación perseguirá la satisfacción de los intereses generales de los ciudadanos y se fundamentará en consideraciones objetivas orientadas hacia la imparcialidad y el interés común, al margen de cualquier otro factor que exprese posiciones personales, familiares, corporativas, clientelares o cualesquiera otras que puedan colisionar con este principio. 3. Ajustarán su actuación a los principios de lealtad y buena fe con la Administración en la que presten sus servicios, y con sus superiores, compañeros, subordinados y con los ciudadanos. 4. Su conducta se basará en el respeto de los derechos fundamentales y libertades públicas, evitando toda actuación que pueda producir discriminación alguna por razón de nacimiento, origen racial o étnico, género, sexo, orientación sexual, religión o convicciones, opinión, discapacidad, edad o cualquier otra condición o circunstancia personal o social. 5. Se abstendrán en aquellos asuntos en los que tengan un interés personal, así como de toda actividad privada o interés que pueda suponer un riesgo de plantear conflictos de intereses con su puesto público. 6. No contraerán obligaciones económicas ni intervendrán en operaciones financieras, obligaciones patrimoniales o negocios jurídicos con personas o entidades cuando pueda suponer un conflicto de intereses con las obligaciones de su puesto público. 7. No aceptarán ningún trato de favor o situación que implique privilegio o ventaja injustificada, por parte de personas físicas o entidades privadas. 8. Actuarán de acuerdo con los principios de eficacia, economía y eficiencia, y vigilarán la consecución del interés general y el cumplimiento de los objetivos de la organización. 9. No influirán en la agilización o resolución de trámite o procedimiento administrativo sin justa causa y, en ningún caso, cuando ello comporte un privilegio en beneficio de los titulares de los cargos públicos o su entorno familiar y social inmediato o cuando suponga un menoscabo de los intereses de terceros. 10. Cumplirán con diligencia las tareas que les correspondan o se les encomienden y, en su caso, resolverán dentro de plazo los procedimientos o expedientes de su competencia. 11. Ejercerán sus atribuciones según el principio de dedicación al servicio público absteniéndose no solo de conductas contrarias al mismo, sino también de cualesquiera otras que comprometan la neutralidad en el ejercicio de los servicios públicos. 12. Guardarán secreto de las materias clasificadas u otras cuya difusión esté prohibida legalmente, y mantendrán la debida discreción sobre aquellos asuntos que conozcan por razón de su cargo, sin que puedan hacer uso de la información obtenida para beneficio propio o de terceros, o en perjuicio del interés público. En lo que atañe a los principios de conducta: 1. Tratarán con atención y respeto a los ciudadanos, a sus superiores y a los restantes empleados públicos. 2. El desempeño de las tareas correspondientes a su puesto de trabajo se realizará de forma diligente y cumpliendo la jornada y el horario establecidos. 3. Obedecerán las instrucciones y órdenes profesionales de los superiores, salvo que constituyan una infracción manifiesta del ordenamiento jurídico, en cuyo caso las pondrán inmediatamente en conocimiento de los órganos de inspección procedentes. 4. Informarán a los ciudadanos sobre aquellas materias o asuntos que tengan derecho a conocer, y facilitarán el ejercicio de sus derechos y el cumplimiento de sus obligaciones. 5. Administrarán los recursos y bienes públicos con austeridad, y no utilizarán los mismos en provecho propio o de personas allegadas. Tendrán, asimismo, el deber de velar por su conservación. b) Previsiones sobre los sistemas de organización del trabajo y modificaciones de estructuras de puestos de trabajo. c) Medidas de movilidad, entre las cuales podrá figurar la suspensión de incorporaciones de personal externo a un determinado ámbito o la convocatoria de concursos de provisión de puestos limitados a personal de ámbitos que se determinen. d) Medidas de promoción interna y de formación del personal y de movilidad forzosa de conformidad con lo dispuesto en el Capítulo III del presente Título de este Estatuto. e) La previsión de la incorporación de recursos humanos a través de la Oferta de empleo público, de acuerdo con lo establecido en el artículo siguiente. En esta Ley, se hace mención a la oferta de empleo público (art 70) se trata esto de un instrumento de empleo público en el que destaca el hecho de que no obligan a que las convocatorias de persona se hagan en el mismo año, sino que se produce una especie de reserva de las plazas. 1. Las necesidades de recursos humanos, con asignación presupuestaria, que deban proveerse mediante la incorporación de personal de nuevo ingreso serán objeto de la Oferta de empleo público, o a través de otro instrumento similar de gestión de la provisión de las necesidades de personal, lo que comportará la obligación de convocar los correspondientes procesos selectivos para las plazas comprometidas y hasta un diez por cien adicional, fijando el plazo máximo para la convocatoria de los mismos. En todo caso, la ejecución de la oferta de empleo público o instrumento similar deberá desarrollarse dentro del plazo improrrogable de tres años. 2. La Oferta de empleo público o instrumento similar, que se aprobará anualmente por los órganos de Gobierno de las Administraciones Públicas, deberá ser publicada en el Diario oficial correspondiente. 3. La Oferta de empleo público o instrumento similar podrá contener medidas derivadas de la planificación de recursos humanos. Otro instrumento de gestión son los registros de personal (art 71) 1. Cada Administración Pública constituirá un Registro en el que se inscribirán los datos relativos al personal contemplado en los artículos 2 y 5 del presente Estatuto y que tendrá en cuenta las peculiaridades de determinados colectivos. 2. Los Registros podrán disponer también de la información agregada sobre los restantes recursos humanos de su respectivo sector público. 3. Mediante convenio de Conferencia Sectorial se establecerán los contenidos mínimos comunes de los Registros de personal y los criterios que permitan el intercambio homogéneo de la información entre Administraciones, con respeto a lo establecido en la legislación de protección de datos de carácter personal. 4. Las Administraciones Públicas impulsarán la gestión integrada de recursos humanos. 5. Cuando las Entidades Locales no cuenten con la suficiente capacidad financiera o técnica, la Administración General del Estado y las Comunidades Autónomas cooperarán con aquéllas a los efectos contemplados en este artículo. El tercer instrumento lo constituye la ordenación de los puestos de trabajo (art 74) Las Administraciones Públicas estructurarán su organización a través de relaciones de puestos de trabajo u otros instrumentos organizativos similares que comprenderán, al menos, la denominación de los puestos, los grupos de clasificación profesional, los cuerpos o escalas, en su caso, a que estén adscritos, los sistemas de provisión y las retribuciones complementarias. Dichos instrumentos serán públicos. El acceso se rige por los principios constitucionales de igualdad, mérito y capacidad. Las Administraciones públicas seleccionarán a su personal funcionario y laboral, a través de la publicidad de las convocatorias y sus bases en los boletines correspondientes, de acuerdo con la transparencia y la profesionalidad de los miembros de selección. Para poder participar en los procesos selectivos será necesario reunir los siguientes requisitos: a) Tener la nacionalidad española, sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo siguiente. b) Poseer la capacidad funcional para el desempeño de las tareas. c) Tener cumplidos dieciséis años y no exceder, en su caso, de la edad máxima de jubilación forzosa. Sólo por ley podrá establecerse otra edad máxima, distinta de la edad de jubilación forzosa, para el acceso al empleo público. d) No haber sido separado mediante expediente disciplinario del servicio de cualquiera de las Administraciones Públicas o de los órganos constitucionales o estatutarios de las Comunidades Autónomas, ni hallarse en inhabilitación absoluta o especial para empleos o cargos públicos por resolución judicial, para el acceso al cuerpo o escala de funcionario, o para ejercer funciones similares a las que desempeñaban en el caso del personal laboral, en el que hubiese sido separado o inhabilitado. En el caso de ser nacional de otro Estado, no hallarse inhabilitado o en situación equivalente ni haber sido sometido a sanción disciplinaria o equivalente que impida, en su Estado, en los mismos términos el acceso al empleo público. e) Poseer la titulación exigida. Órganos de selección, de acuerdo con el art 60 serán colegiados y su composición deberá ajustarse a los principios de imparcialidad y profesionalidad de sus miembros, y se tenderá, asimismo, a la paridad entre mujer y hombre. El personal de elección o de designación política, los funcionarios interinos y el personal eventual no podrán formar parte de los órganos de selección. La pertenencia a los órganos de selección será siempre a título individual, no pudiendo ostentarse ésta en representación o por cuenta de nadie. Se prevén, del mismo modo, una serie de sistemas selectivos para el acceso al empleo público (art 61) 1. Los procesos selectivos tendrán carácter abierto y garantizarán la libre concurrencia, sin perjuicio de lo establecido para la promoción interna y de las medidas de discriminación positiva previstas en este Estatuto. Los órganos de selección velarán por el cumplimiento del principio de igualdad de oportunidades entre sexos. 2. Los procedimientos de selección cuidarán especialmente la conexión entre el tipo de pruebas a superar y la adecuación al desempeño de las tareas de los puestos de trabajo convocados, incluyendo, en su caso, las pruebas prácticas que sean precisas. Las pruebas podrán consistir en la comprobación de los conocimientos y la capacidad analítica de los aspirantes, expresados de forma oral o escrita, en la realización de ejercicios que demuestren la posesión de habilidades y destrezas, en la comprobación del dominio de lenguas extranjeras y, en su caso, en la superación de pruebas físicas. 3. Los procesos selectivos que incluyan, además de las preceptivas pruebas de capacidad, la valoración de méritos de los aspirantes sólo podrán otorgar a dicha valoración una puntuación proporcionada que no determinará, en ningún caso, por sí misma el resultado del proceso selectivo. 4. Para asegurar la objetividad y la racionalidad de los procesos selectivos, las pruebas podrán completarse con la superación de cursos, de periodos de prácticas, con la exposición curricular por los candidatos, con pruebas psicotécnicas o con la realización de entrevistas. Igualmente podrán exigirse reconocimientos médicos. 5. Los sistemas selectivos de funcionarios de carrera serán los de oposición y concurso- oposición que deberán incluir, en todo caso, una o varias pruebas para determinar la capacidad de los aspirantes y establecer el orden de prelación. Sólo en virtud de ley podrá aplicarse, con carácter excepcional, el sistema de concurso que consistirá únicamente en la valoración de méritos. La Ley, en el art 75 habla de los cuerpos o escalas, de manera que se entra como un empleado público. A diferencia de lo que sucede con los funcionarios, que entran en grupo. 1. Los funcionarios se agrupan en cuerpos, escalas, especialidades u otros sistemas que incorporen competencias, capacidades y conocimientos comunes acreditados a través de un proceso selectivo. 2. Los cuerpos y escalas de funcionarios se crean, modifican y suprimen por Ley de las Cortes Generales o de las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas. 3. Cuando en esta Ley se hace referencia a cuerpos y escalas se entenderá comprendida igualmente cualquier otra agrupación de funcionarios. Los cuerpos y escalas se clasifican, de acuerdo con la titulación exigida para el acceso a los mismos, en los siguientes grupos: -Grupo A, dividido en dos Subgrupos A1 y A2. -Para el acceso a los cuerpos o escalas de este Grupo se exigirá estar en posesión del título universitario de Grado. En aquellos supuestos en los que la Ley exija otro título universitario será éste el que se tenga en cuenta. -La clasificación de los cuerpos y escalas en cada Subgrupo estará en función del nivel de responsabilidad de las funciones a desempeñar y de las características de las pruebas de acceso.