Estado de Bienestar y Políticas Sociales, Apuntes de Bienestar Social

¡Descarga Estado de Bienestar y Políticas Sociales y más Apuntes en PDF de Bienestar Social solo en Docsity! RESUMEN COMPLETO: 165 hojas y 95.061 palabras LOS ESTADOS DEL BIENESTAR Y POLÍTICAS SOCIALES Tema 1 EL ESTADO DE BIENESTAR Y LAS POLÍTICAS SOCIALES: DEFINICIONES Y PREGUNTAS DE INVESTIGACIÓN. Esping-Andersen: ciudadanía social y la concesión de derechos sociales son los elementos básicos del Estado de Bienestar. Los derechos políticos solo se hacen efectivos una vez que se garantizan, a través de los derechos sociales, cierta seguridad y recursos económicos adecuados. El estatus de los individuos se desmercantiliza cuando el bienestar: No depende totalmente de la participación en el mercado laboral La supervivencia y el bienestar no se supeditan totalmente a la participación en el mercado laboral, sino que serán parcialmente independientes del mercado, de la caridad o del apoyo familiar. El estudio pionero de Titmuss demuestra que éste evoluciona de forma distinta en Gran Bretaña, en los países nórdicos y en EEUU, donde el sistema es menos generoso, la obtención de prestaciones sociales está sometida a condiciones y el papel del mercado en el bienestar es más relevante. Distingue tres modelos de política social: el modelo de bienestar residual, el modelo de logro personal-rendimiento laboral y el modelo institucional redistributivo. A partir de las aportaciones de Marshall y Titmuss, Esping-Andersen explica: el desarrollo de tres tipos de regímenes de bienestar que reflejan una ideología diferente en relación con la estratificación social, la desmercantilización y el equilibrio entre tres fuentes de provisión del bienestar: el MERCADO, la FAMILIA y el ESTADO. Estos tres “regímenes del bienestar” tienen diferentes consecuencias en términos sociales, económicos y políticos (véase Tabla 1.1): En el régimen liberal, el Estado tiene un papel residual en la provisión del bienestar y predominan las prestaciones sociales modestas en su cuantía, que se obtienen si se es elegible por cumplir estrictos criterios que reflejan el grado de penuria o necesidad. Esta situación obliga a los ciudadanos a ser más dependientes del mercado (existe un bajo nivel de desmercantilización) que en los otros regímenes y explícitamente se les anima por medio de incentivos a acudir a él para solucionar sus problemas relacionados con la cobertura de riesgos. En el modelo conservador (también llamado por la literatura científica corporativista, continental o bismarckiano), el principio básico es el de asegurar los riesgos. La posibilidad de hacerlo depende del estatus laboral, en concreto de la participación en el mercado laboral, por lo que el propio sistema tiende a perpetuar las diferencias de estatus. La familia, y en especial, el varón, como sustentador principal, y la mujer, como ama de casa, son los principales encargados del bienestar. El nivel de desmercantilización es moderado. El régimen socialdemócrata se caracteriza por que la desmercantilización y la universalización de los derechos sociales se extienden a todos los ciudadanos. Se trata de un régimen generoso, con buenos resultados en cuanto a la redistribución de la riqueza y la reducción de la pobreza. 1 Igualmente se hace un esfuerzo activo de desfamilización y en la cooperación para la búsqueda de un nuevo empleo para los desempleados. TABLA 1.1 MODELOS DE ESTADO DE BIENESTAR E INDICADORES DE POLÍTICA DE BIENESTAR. ELEMENTOS DEL RÉGIMEN E IMPACTOS CONSERVADOR (Francia, Italia, España, Alemania, Austria, Bélgica, Japón y Portugal) LIBERAL (EEUU, Irlanda, Canadá, Reino Unido, Australia y Nueva Zelanda) SOCIALDEMÓCRATA (Países Nórdicos) Cobertura de la población Ocupacional Selectivo Universal Papel del mercado en el bienestar Bajo Alto Bajo Población objetivo (Hombre) Empleado Los pobres Todos los ciudadanos Grado de desmercantilización Medio Bajo Alto Grado de desfamilización Bajo Bajo Alto Grado de Remercantilización Bajo Medio Alto Redistribución Bajo Bajo Alto Reducción de la pobreza Medio Bajo Alto Dos principales preguntas de investigación en los últimos cuarenta años: • Un fenómeno a explicar: Flora, causas; Heclo, razones diferencias Desde los años sesenta, científicos de distintas disciplinas han intentado contestar preguntas tales como ¿cuáles son los determinantes políticos, económicos o sociales que están en el origen y desarrollo del Estado de Bienestar? o ¿por qué surge el Estado de Bienestar en algunos lugares? A partir de los años ochenta, cuando se empieza a hablar de la crisis del Estado de Bienestar, surgen preguntas como ¿por qué a pesar de que el envejecimiento de la población, la crisis económica o la pertenencia europea afectan de forma parecida a distintas sociedades, las políticas sociales son diferentes en cada lugar? En el contexto de la crisis económica que comenzó en 2007, muchos investigadores están interesados en saber hasta qué punto la crisis cambiará la fisionomía de los sistemas de protección social. • Hasta qué punto los Estado de Bienestar y las políticas sociales pueden explicar distintas circunstancias sociales, políticas o económicas. Además de los académicos de diversas disciplinas, también se han sentido atraídos por esta perspectiva los responsables públicos que trabajan en el sector de las políticas sociales o en otros sectores de política pública, como la económica, los cuales se han interrogado por cuestiones como ¿hasta qué punto el Estado de Bienestar o las políticas sociales son capaces de prevenir la 2 • el cambio de tercer orden modifica los instrumentos de política e introduce una nueva lógica del bienestar (pej. haciendo que un derecho deje de ser universal). Los cambios de primer y segundo orden pueden considerarse como parte de la actividad normal en la elaboración de las políticas, los de tercer orden implican un cambio sustancial o un cambio “paradigmático”. Precisamente esta es la secuencia descrita en el caso del régimen de bienestar conservador. Pierson explica que el tipo de reforma perseguido en cada régimen es distinto: a) los liberales tienden más a la re-mercantilización (recommodification) o grado en que un individuo pasa a ser más dependiente de mercado; b) los nórdicos se inclinan por la contención del gasto (cost-containment) c) y los continentales se dirigen a la recalibración (recalibration) bien a través de la racionalización de los programas públicos para que sigan pudiendo satisfacer los viejos objetivos del bienestar, o bien mediante la actualización de los programas con la finalidad de alienarlos con las características del nuevo entorno económico y social. El cambio, también puede ser diferente en cuanto a su ritmo, se considerará: 1. que un cambio es incremental si consisten en pequeñas modificaciones, poco transformadoras por sí solas (lentas en sus efectos), aunque la suma de ellas a lo largo del tiempo conduzca a que la política cambie de forma sustancial; aquí es más fácil lograr el consenso y tienden a ser más pacíficos (los gobiernos suelen preferirlos por ser menos arriesgados electoralmente). 2. el cambio radical se produce mediante reformas transformadoras, con efectos rápidos. En los últimos años se ha discutido acerca de qué aspectos del bienestar deben tenerse en cuenta para estimar el alcance de la reforma. El debate ha girado sobre si lo que tiene que tomarse en consideración son los cambios que se producen en las políticas en sí o los efectos que estos cambios tienen sobre los ciudadanos. Mientras que el fijarse en los policy outputs es criticado por quienes sostienen que los cambios en las políticas son solo importantes si afectan a la vida de los receptores de las prestaciones y servicios, la afirmación de que solo se produce reforma cuando se ven afectados los derechos ciudadanos es criticada por ser demasiado estrecha. En opinión de Green-Pedersen, si se quiere analizar cuál es la influencia de las variables electorales sobre el cambio, a priori parece una definición más adecuada aquella que se preocupa por el efecto de los cambios en la vida de los ciudadanos; sin embargo, la pretensión gubernamental de cambiar aspectos relativos a cómo gestionar los programas de pensiones o de desempleo, aunque no suponga una modificación de los derechos, puede ser suficiente para desencadenar la actuación de actores o instituciones con intereses en juego. En cuanto a los efectos sobre los ciudadanos: Las reformas realizadas desde la mitad de los años noventa incluyen cambios que han tendido a proteger mejor a diversos colectivos escasamente cubiertos por el sistema como los trabajadores con trayectorias laborales incompletas, las mujeres o las personas en situación de dependencia. Sin embargo, también se han producido cambios que tienen como consecuencia la reducción de derechos o de prestaciones en relación con la situación inmediatamente anterior a ese cambio. 5 En cuanto a los indicadores más apropiados para medir el cambio: el indicador de las variaciones en el gasto sigue siendo ampliamente utilizado porque los datos de gasto social son fáciles de encontrar y, cubren los principales programas. En los últimos años, sin embargo, los investigadores se han vuelto especialmente cuidadosos y sus análisis más sofisticados. La utilización del llamado esfuerzo en bienestar (gasto social como porcentaje del PIB) ha sido repetidamente criticada. Las conclusiones acerca de la limitada propensión al recorte de los programas de bienestar se vieron reforzadas durante años debido a la identificación de este con la reducción del gasto social. Una vez constatado que el gasto social no se había modificado de forma significativa, sino que incluso había aumentado, se concluía que los recortes no se habían producido. El trabajo de Castles puede ilustrar este problema: Analizó los 21 países de la OCDE, entre 1980 y 1998, y concluyó que el gasto social se había mantenido constante o se había incrementado, en general. Sin embargo, al descender un nivel de análisis y revisar las tasas de cobertura o duración de las prestaciones, observó que se producían recortes en algunos programas y expansión en otros. Efectivamente, se ha puesto de manifiesto la estrecha dependencia que existe entre el gasto social en algunos programas como el desempleo y la situación económica (por ejemplo, el gasto en desempleo crece porque hay más parados, y no porque las prestaciones sean más generosas). Algunos, por ejemplo, proponen que los gastos en desempleo se analicen manteniendo constante el número de receptores. Green-Pedersen recuerda también el hecho de que un elevado gasto público puede ser indicador de ineficiencia más que de generosidad del Estado de Bienestar, o que determinados cambios no pueden ser captados por este indicador sino solo una vez que haya transcurrido el tiempo, o que más gasto no significa más redistribución. Clayton y Pontusson plantean el uso de indicadores alternativos o complementarios al gasto, por ejemplo, relacionados con la forma en que se organiza el sector público, la prestación de servicios, el desarrollo del empleo público o la (in)equidad o (in)seguridad en el empleo. De hecho, estos autores consideran que si se hubiera hecho uso de este tipo de indicadores, las conclusiones de autores como Pierson sobre la limitada capacidad de recorte que tuvieron los gobiernos de Thatcher y Reagan en los años setenta y ochenta podrían ser puestas en duda. En este libro, la importancia del uso de estos indicadores se pone especialmente de manifiesto en el capítulo dedicado al régimen liberal, donde se explica que precisamente el énfasis en el gasto social deja escapar matices interesantes sobre el alcance del Estado del Bienestar en los países anglosajones. De la misma manera, en el capítulo dedicado a educación se pone explícitamente de manifiesto cómo la importancia del gasto es solo relativa, siendo la estrategia de gasto (el cómo se gasta) más relevante para explicar los resultados de esta política. Finalmente, la discusión sobre el gasto justifica el estudio de la política fiscal, tal y como se hace en el último capítulo de este libro. Por último, no hay duda de que la investigación comparativa se ha beneficiado del desarrollo de las bases de datos internacionales. Sin embargo, estas fuentes presentan numerosos problemas relacionados con la claridad de los datos o la comparación, derivados por ejemplo de la dificultad de elaborar definiciones consensuadas de los programas sociales en cada país a lo largo del tiempo. A ellos habría que añadir el alcance limitado de estas u otras bases, especialmente por lo que se refiere a países en desarrollo, lo que hace muy difícil encontrar información comparable entre países de distintos continentes. 6 LOS SEIS TEMAS PRINCIPALES ALREDEDOR DEL CAMBIO EN EL ESTADO DE BIENESTAR. El análisis de las transformaciones del Estado de Bienestar o los sistemas de protección social se ha centrado en distintas dimensiones que abarcan desde la búsqueda de categorías que sean capaces de capturar la variabilidad del modo en que se organiza el bienestar en distintos lugares y su cambio a lo largo del tiempo, hasta el planteamiento futuro de este modelo de Estado. La vigencia de la teoría de los regímenes de Bienestar en otros lugares del planeta. Su capacidad para explicar el cambio. Los tres mundos del bienestar capitalista de Esping-Andersen han sido centrales para comprender que “no todos los Estados del Bienestar son del mismo tipo”, sino que cada uno de ellos se estructura según “su propia y diferente lógica de organización, estratificación e integración social” y que sus “orígenes se deben a distintas fuerzas históricas y siguen unas trayectorias de desarrollo cualitativamente diferentes”. Se ha criticado su vigencia ya que han pasado 25 años. Sin embargo, el reciente trabajo de Ferragina, Seelib-Kaiser y Spreckelsen (2015) ha comprobado que continúan siendo una herramienta analítica potente para predecir los resultados en términos de desigualdad y pobreza. La clasificación de dicho autor ha sido objeto de diferentes críticas: • se objeta que es demasiado determinista y sirve para explicar mejor la divergencia (se espera que cada régimen siga su propia senda) que la convergencia, que a veces se produce entre los regímenes, tal como veremos más adelante al hablar de la globalización. • la clasificación tripartita posee un alcance limitado para dar cuenta de la dinámica de algunos países con sistemas de bienestar no incluidos en ella; por ejemplo: que los tipos no parecen exhaustivos ni exclusivos, que no captura el importante papel desempeñado por las familias y las mujeres en la provisión del bienestar, fruto de la particular división del trabajo entre sexos; que la clasificación se centra excesivamente en las transferencias y no en los servicios; que la importancia concedida a la “desmercantilización” como el principal propósito de los Estados de Bienestar deja fuera otros objetivos, como lograr una amplia participación en el mercado de trabajo, lo que daría lugar a otra tipología. En este sentido Kasza (2002) se queja de que el uso de la tipología puede limitar los resultados de la investigación, al crear una ilusión sobre su alcance. • Los distintos grupos de familias de países no se corresponden con los que forman parte de cada uno de los regímenes. Respecto a las tipologías alternativas que se proponen - en algunos casos son alternativas a la de Esping-Andersen, - mientras que en otros simplemente introducen un tipo adicional para reflejar la situación de países como España, a los cuales inicialmente Esping-Andersen no incluía entre los Estados que podían pertenecer a alguno de sus tipos. La inclusión del tipo mediterráneo (o de los países del sur) reflejaría características como la impronta católica, su desarrollo tardío, así como el fuerte papel de la familia en la provisión del bienestar en países como Italia, Grecia, Portugal y España. - aunque Esping-Andersen incluye a Australia y Nueva Zelanda entre los países con régimen liberal, otros como Castles y Mitchel consideran que estos países de las antípodas tienen un enfoque más inclusivo en términos de cobertura respecto a los países que tradicionalmente se clasifican en el régimen liberal, puesto que en ellos la seguridad en el empleo y el control salarial tienen especial importancia para perseguir la redistribución. 7 Se ha objetado al enfoque institucionalista: Que predice mejor la estabilidad que el cambio En cuanto a la teoría de los recursos de poder, aunque se ha reconocido la importancia de los partidos de izquierda y de los sindicatos para la formación de las políticas sociales, para Pierson la pérdida de poder de la socialdemocracia y de los sindicatos no puede explicar el hecho de que los programas públicos de bienestar continúen existiendo. Él cree que el análisis debe cambiar el énfasis desde el movimiento obrero a las clientelas surgidas alrededor de los programas del bienestar (pensionistas). Las clientelas se convierten en importantes actores políticos cuando tienen capacidad de movilización y esta puede traer consecuencias electorales. Esta perspectiva trata a la clase media, los empleadores, los movimientos de mujeres o a los trabajadores del Estado como colectivos que también tienen intereses en el desarrollo del Estado de Bienestar. Recientemente, los investigadores están interesados en determinar si hay diferencias entre las políticas de respuesta a la crisis de los partidos socialdemócratas y los partidos liberales o conservadores, o si el único margen de maniobra que tienen es el de cómo explicar a la opinión pública las reformas que les vendrán impuestas por las circunstancias. Por último, Según los enfoques funcionalistas y neofuncionalistas, fenómenos como la postindustrialización o el envejecimiento de la población pueden jugar un papel decisivo en la etapa actual de reforma de todos los Estados de Bienestar. En su reciente propuesta del “enfoque funcional abierto”, Van Kersbergen y Vis sugieren que las presiones funcionales exógenas y endógenas limitan la capacidad de adoptar decisiones de los actores políticos, pues en función del contexto tienden a imponerse unas determinadas ideas, actores o intereses sobre otros. Es muy probable que ninguno de estos tres grupos de teorías sirva para explicar completamente el desarrollo del Estado de Bienestar. Por ejemplo, hay que tener en cuenta que cada institución es deudora de su época y la consolidación del Estado de Bienestar europeo no podría entenderse desligado de la etapa posterior a la II Guerra Mundial y del proceso de reconstrucción europea del que Estados Unidos fue un actor relevante con la intención, entre otras, de contener el comunismo. En los últimos años, algunos investigadores, insatisfechos con el poder explicativo de los enfoques existentes para dar cuenta de las reformas del Estado de Bienestar, han puesto el énfasis en el papel del discurso normativo y la presencia de una elite convencida de que es necesario “construir socialmente la necesidad de reformar”. El constructivismo hace hincapié en factores cognitivos para explicar el comportamiento y los outcomes sociales; este enfoque ha recibido distintas etiquetas como “interpretavismo” o hermenéutica. La decisión de la reforma es política y no para todo el mundo resulta evidente su necesidad. La reforma exige de un discurso capaz de vencer el escepticismo de los que se resisten y con el fin de persuadirles, generalmente se apela a sus ventajas socioeconómicas, pero también a los valores normativos presentes en cada sociedad. Solo así es posible “configurar la trayectoria” necesaria para encarnar la reforma. Finalmente, Carnes y Mares, tras cuestionar la capacidad explicativa de algunos de los enfoques expuestos, han reclamado la necesidad de acumular más investigaciones de otros lugares del planeta sobre los factores determinantes, la secuencia de desarrollo del Estado de Bienestar o la necesidad de incluir nuevas variables explicativas, como el papel de las empresas a favor del desarrollo de la protección social, el grado de apertura económica, u otras circunstancias. Los resultados de los distintos tipos de regímenes y de los diferentes tipos de políticas. El Estado de Bienestar tiene consecuencias respecto a las relaciones de género o entre grupos étnicos, entre generaciones y entre clases sociales. Lo que principalmente se espera es que tenga un impacto positivo en la eliminación de la pobreza y la desigualdad, bien a través del incremento de los ingresos de una parte de los ciudadanos y por medio de transferencias – que serán financiadas mediante impuestos progresivos y contribuciones sociales-, o bien con la 10 provisión de servicios públicos para la población, o ambas. Además, los científicos sociales también se han preocupado por el impacto del Estado de Bienestar en términos macroeconómicos, el crecimiento económico, el empleo o la inflación, entre otros. Sin embargo, en los años setenta del siglo XX, algunos análisis llamaron la atención sobre el hecho de que, a pesar de la extensión del Estado de Bienestar, la pobreza y la desigualdad seguían persistiendo. La decisiva obra de Piketty ejemplifica su teoría con el caso de Estados Unidos, donde demuestra que la desigualdad comenzó a crecer exponencialmente a partir de 1980 con el gobierno de Reagan, mientras que antes, la existencia de determinadas políticas que apoyaban a las rentas de trabajo, la habían contenido. El efecto redistributivo del Estado de Bienestar ha sido confirmado por numerosos estudios a lo largo del tiempo. Recientemente el trabajo de Ferragina et al, muestra que todos los regímenes de bienestar analizados (socialdemócrata, conservador, liberal y mediterráneo) tienen un efecto importante en la reducción de la pobreza y la desigualdad (de entre los catorce países analizados, España es el que peor resultado arroja). Sin embargo, también detectan que, la eficacia de unos y otros es diferente y estable en el tiempo, incluso en el actual periodo de crisis, siendo en los regímenes mediterráneo y liberal los menos capaces de lograr sus objetivos. Además, dentro del mismo régimen también demuestran que unos países son más eficaces que otros en relación con determinados colectivos concretos. Se ha demostrado que el tipo de régimen de bienestar importa para explicar la pobreza y la desigualdad: En primer lugar, los Estados de Bienestar menos generosos e inclusivos dejan lagunas sin cubrir respecto al bienestar. El objetivo básico de aseguramiento contra los riesgos del régimen conservador y mediterráneo reproduce las diferencias de estatus y conduce a la dualización laboral y del sistema de protección, entre los insiders, trabajadores con carreras laborales largas y estables, y los outsiders. Asimismo, durante mucho tiempo, en los países mediterráneos no se han desarrollado alguno de los denominados “pilares” del bienestar, tales como la atención a las personas en situación de dependencia o a las familias, debido al papel atribuido a las mujeres como cuidadoras, lo que limita su eficacia en términos de proteger a determinados colectivos. También existe un interesante debate sobre qué tipo de programas corrigen mejor la desigualdad y la pobreza. Uno de estos debates clásicos es el que discute si los: programas sociales focalizados (los que destinan recursos a grupos específicos), como los más necesitados que cumplen determinados requisitos, los inmigrantes o los más desfavorecidos en general, son más eficaces que los programas universales (servicios o prestaciones uniformes que benefician a todos los ciudadanos independientemente de su renta o clase social). Desde que Korpi y Palme presentaran su “paradoja de la redistribución”, se ha considerado que los programas universales reducen la pobreza mientras que los focalizados, predominantes en el Reino Unido o EEUU, la empeoran debido al juego político alrededor de los diferentes tipos de programas. La focalización sería una especie de “estrategia Robin Hood” en la que se quita dinero a los más afortunados económicamente para distribuirlo entre los más pobres. Estos ciudadanos afortunados pueden considerarse contribuidores netos del Estado de Bienestar, ya que pagan impuestos, pero no se benefician de las prestaciones, lo cual, a la larga, puede socavar su apoyo al sistema y provocar que los programas sean menos generosos y, también más fáciles de recortar. Aunque, los programas universales han sido criticados por producir el “efecto Mateo”: “el rico se hace más rico y el pobre se hace más pobre”, Korpi y Palme demostraron que los regímenes universalistas arrojan mejores resultados en la reducción de la pobreza. Los ciudadanos acostumbran a proporcionar más apoyo a los programas por los que pagan, pero de los que también se benefician y, en principio, cuando pueden reunirse bajo las mismas instituciones del bienestar a los más desfavorecidos con los afortunados, las cosas mejoran para ambos puesto 11 que se produce una mayor presión por la calidad de los mismos. A pesar de todo, un reciente estudio de Brady y Bostic matiza algunos de estos resultados de Korpi y Palme. Los autores no encuentran relación entre pobreza y focalización, ni entre universalismo y preferencias por la redistribución, aunque sí hallan una relación negativa entre focalización y tales preferencias. Otro debate interesante es el que trata sobre la (in)conveniencia de sustituir programas financiados mediante contribuciones sociales, como las pensiones de jubilación contributivas o la prestación por desempleo, por otros financiados a través de los impuestos. Como los beneficiarios de estos nuevos programas ya no podrían apelar a que, en realidad, se trata de un “salario diferido por el que ya han contribuido”, al Estado le sería más fácil realizar ajustes que generarían menos resistencia. Entre los debates sobre qué programas de política social pueden ser más eficaces, cabe mencionar el referido al creciente número de trabajadores pobres y el problema de sí las prestaciones que complementen su escaso salario pueden ser eficaces para reducir la pobreza sin arrastrar a la baja los salarios. Entre los diferentes tipos de programas se consideran que son más fáciles de recortar los: Focalizados Los programas universales son los que van dirigidos a Los ciudadanos con independencia de su renta o clase social También se discute, en relación a la conveniencia de adoptar unos u otros tipos de programas. La evidencia parece demostrar que las prestaciones para aquellos en edad de trabajar tienen un efecto redistributivo mayor que las que se dirigen a los jubilados. Aunque se ha demostrado que el gasto social destinado a prestaciones sociales para aquellos que están en edad de trabajar puede llegar a tener efectos redistributivos incluso mayores que el crecimiento económico y el empleo. Hicks y Esping-Andersen sostienen que lo que de verdad tiene efecto sobre la eliminación de la pobreza es que hombres y mujeres tengan empleos estables y bien pagados, precisamente lo contrario de lo que observamos en la actualidad cuando parece consolidarse un nuevo grupo social, el denominado “precariado”. Finalmente, la evidencia del impacto negativo del Estado de Bienestar sobre la economía y el empleo es mucho menos clara de lo mantenido desde una perspectiva crítica. La idea central de estas críticas es que la financiación de las políticas sociales exige un elevado nivel de impuestos, el cual distorsiona y aminora los incentivos de los actores privados para invertir, lo que a su vez provoca la ralentización o la disminución del crecimiento económico. Igualmente, respecto al empleo, se suele argumentar que los programas sociales y la legislación laboral incrementan los costes laborales, qué si se trasladan a las empresas, acaban teniendo un impacto negativo en él. Sin embargo, distintos estudios han encontrado que el crecimiento del gasto social es compatible con el crecimiento económico e incluso puede coadyuvar al mismo, gracias, por ejemplo, a las externalidades positivas de determinadas políticas como la educación. Otros han obtenido resultados poco concluyentes acerca de la relación entre el incremento de impuestos o el tamaño de Estado, por un lado, y el crecimiento económico o el empleo, por otro; ambos efectos se vinculan al diseño de las políticas y a factores de distinta naturaleza o a instituciones externas como la negociación salarial. Los nuevos desafíos del Estado de Bienestar: Nuevos Riesgos Sociales, la globalización y crisis. Los 'Nuevos Riesgos Sociales" se asocian con: La transición a una sociedad postindustrial Entre los denominados "Nuevos Riesgos Sociales" cabe clasificar: La posesión de habilidades obsoletas. Los Nuevos Riesgos Sociales y la globalización son los dos desafíos actuales más importantes del Estado de Bienestar. A los Estados de Bienestar actuales se les sigue pidiendo 12 de servicios; la falta de continuidad en los mismos; la arbitrariedad -en principio, mejor abordados los tres por la Administración estable e impersonal del Estado-; la peor calidad -debido a la falta de profesionalidad del tercer sector-; el ahorro de costes en el sector privado en áreas tan sensibles como la sanidad; la inequidad que pueden producir las soluciones demasiado locales; la falacia de la libre elección, de modo que ésta se limite solo a los más afortunados económicamente, mientras que los servicios públicos mal dotados o escasamente financiados se queden para los que no pueden elegir por disponer de menos recursos económicos o sociales; el gran esfuerzo regulador, de inspección y evaluación que debe hacer el Estado para evitar que se priorice el beneficio empresarial sobre la respuesta a las necesidades sociales; por último, entre otras muchas críticas, se señala el alto riesgo de reproducción de las desigualdades derivadas de la familia donde se nace, si no existe ningún mecanismo que garantice la igualdad de oportunidades. En parte, el reto de la sostenibilidad del Estado guarda relación con los temas que se vienen discutiendo en este apartado. Glennester se pregunta por la sostenibilidad político-administrativa del sistema y hasta qué punto las estructuras burocráticas del bienestar serán capaces de adaptarse a las expectativas de los consumidores, así como en qué medida las reformas que se realicen, entre ellas el copago o la privatización, tendrán efectos sobre la eficiencia, la eficacia o cambiarán la fisonomía del Estado de Bienestar y, en último término, el apoyo de los ciudadanos. Si el apoyo a los ciudadanos se debilita, la sostenibilidad fiscal puede tambalearse, haciendo que sea cada vez más difícil extraer recursos de las rentas del trabajo en un momento en el cual el capital encuentra fórmulas de eludir la presión fiscal gracias a la globalización económica. Si los recursos son insuficientes para mantener un sistema que interese a las clases medias, también puede debilitarse lo que Glennester denomina la sostenibilidad moral relacionada con la capacidad de los gobiernos de retener un compromiso con los más desfavorecidos de la sociedad, aunque sea por razones egoístas para tratar de evitar los efectos negativos de la desigualdad en la sociedad en su conjunto, como han recordado Wilkinsom y Pickett, Esping- Andersen y Myles, Stiglitz y recientemente, el excepcional trabajo de Atkinson. El nuevo paradigma de política social: el Estado orientado a la inversión social Las dos últimas décadas han sido testigos de recortes en el Estado de Bienestar de los países occidentales, pero también de la extensión de los derechos sociales para nuevos colectivos en estos mismos países y del crecimiento de la protección social en otros lugares del planeta. Los acontecimientos acaecidos a partir de la crisis de 2008 generan cierta incertidumbre sobre la configuración futura del Estado de Bienestar, especialmente en los países del sur y del este de Europa y en otros lugares del mundo donde el sistema de protección social tenía un desarrollo incipiente y la crisis ha golpeado con mayor virulencia. En el caso de Europa, la crisis ha doblado el desempleo en la eurozona y los niveles de pobreza y desigualdad han crecido llamativamente, demostrando que la capacidad de los Estados de Bienestar tradicionales para resolver los nuevos problemas derivados de la globalización y los nuevos riesgos sociales puede mejorarse. Esta situación ha impulsado la discusión sobre cómo mejorar la capacidad del sistema para combatir la desigualdad. Entre las propuestas de más largo alcance, por su ambición y porque sobrepasan las fronteras nacionales, destacan las quince de Atkinson que se refieren: al incremento de la presión fiscal y la reorientación del sistema impositivo para hacerlo más justo; al diseño de políticas de empleo que garanticen un nivel elevado de empleo y salarios justos; a la implementación de un ingreso mínimo vinculado a la participación de los beneficiarios en programas sociales y a la puesta en marcha de otro para los niños a nivel europeo; o la necesidad de alcanzar un compromiso para que los países ricos destinen un 1% del PIB a la cooperación. Entre las políticas características del "Estado orientado a la inversión social" debe citarse: Las políticas activas de empleo 15 También el denominado enfoque del “social investment” (que podría traducirse por “Estado orientado a la inversión social”) ha conseguido cierta influencia en la Unión Europea. Este enfoque ganó impulso gracias a la publicación de libro editado por Esping-Andersen, ¿Por qué necesitamos un Nuevo Estado de Bienestar?, que le fue encargado por la presidencia de la UE. En 2013, la Comisión Europea lanzó el “Social Investment Packagefor Growth and Social Cohesion” con un llamamiento a los países miembros para que recogieran sus recomendaciones. Esta propuesta parte de la idea de que, en este nuevo contexto caracterizado por los Nuevos Riesgos Sociales, el papel del Estado debe consistir en priorizar la “preparación” de los individuos y las familias más que limitarse sólo a la “reparación” de las situaciones de necesidad. Su argumento central es que un Estado orientado únicamente a proteger los “viejos riesgos” es insuficiente para dar respuesta a las nuevas necesidades sociales y económicas y además puede ser disfuncional e insostenible en el medio plazo. La propuesta implica cambios sustantivos en relación con dónde debe poner el énfasis la actuación del Nuevo Estado de Bienestar. En este sentido y basada en la evidencia empírica disponible, la propuesta incluye la inversión en educación infantil -ya que ayuda a prevenir la pobreza y mejora la igualdad de oportunidades-, el fomento del aprendizaje, la educación continua a lo largo de la vida y las políticas activas de empleo -que faciliten la adaptación de las personas a las transformaciones de un mercado laboral crecientemente inestable-, los programas de conciliación de la vida laboral y familiar -que promuevan el empleo entre las mujeres- o las políticas de envejecimiento activo, entre otros cambios más transversales relacionados, por ejemplo, con la necesidad de la modernización administrativa que permita gestionar con éxito las nuevas políticas. Como destaca Bonoli, se basa en la suposición de que el gasto que se haga hoy en prevenir las situaciones de necesidad social será el ahorro del mañana. Las políticas de inversión social se caracterizan por ser: Preventivas Entre las políticas características del "Estado orientado a la inversión social" debe citarse: La educación continua a lo largo de la vida Se ha argumentado que las propuestas de inversión social se acomodan a la lógica neoliberal porque: Insisten en la inversión en capital humano. Entre las críticas recabadas por el enfoque de la inversión social se ha mantenido que: Se identifica con la lógica neoliberal Estas ideas han recibido críticas. Para algunos, los objetivos de esta propuesta se acomodan a la lógica neoliberal al insistir en la inversión en capital humano; para otros las políticas activas de empleo suponen mayor gasto y control social; también se argumenta que supone una instrumentación de las políticas de género. De entre las críticas, la más importante es la de quienes manifiestan su temor a que el énfasis en la prevención deje de lado la “reparación” de los que ya están en situación crítica. Como respuesta a ella, se argumenta que en este enfoque la equidad se presenta como un elemento central, ya que las políticas de activación laboral no sustituyen, sino que complementan a las tradicionales políticas de protección y a la universalidad, pues se parte de la perspectiva de un Estado que acompaña a lo largo de la vida. Esping-Andersen insiste especialmente en que la protección social tradicional debe seguir siendo un componente esencial de la actividad del Estado, una precondición para que pueda desarrollarse convenientemente la estrategia de inversión social. Hemerijck distingue tres políticas en el marco de la inversión social: “flujos” (activación y transiciones de mercado de trabajo), “stocks” (formación del capital humano) y “amortiguadores” (buffers). Sobre estos últimos considera que en el centro de este paradigma está la idea de mantener fuertes redes de seguridad mediante una sólida política de protección y, en particular, programas de ingresos mínimos universales que garanticen un mínimo vital. 16 El reciente trabajo de Bouget, que analiza la presencia de políticas inversión social en 35 países, incluyendo entre ellas los programas de ingresos mínimos, pone de manifiesto la existencia de al menos tres grupos de países. El primero agrupa a Austria, Bélgica, Alemania, Francia, Holanda, Eslovenia y los países Escandinavos. Estos últimos han realizado una apuesta más robusta por este tipo de políticas, pero también Austria ha hecho un esfuerzo por incluir innovaciones en su sistema de atención a la dependencia o en las políticas activas para los más jóvenes; Holanda ha reforzado los procesos de acompañamiento social (no solo laboral); Francia ha mejorado su sistema de ingresos mínimos y la protección de los outsiders; o Eslovenia ha reforzado sus intervenciones para la infancia y bajas parentales. En los nueve países que forman parte del segundo grupo no existe un enfoque que integre las políticas de inversión social de una manera sistemática, aunque sí pueden identificarse algunas iniciativas relacionadas con la lucha contra la pobreza infantil (Reino Unido y Hungría) o con la educación (Polonia, Irlanda), las bajas parentales (Portugal), la atención a la dependencia (España) o los servicios sociales en Eslovaquia. Finalmente, en otros trece Estados, entre los que se encuentran Grecia, Italia, Rumania, Bulgaria y los países Bálticos, las políticas de inversión social son aisladas. El interesante trabajo de Leoni llama la atención sobre el modo en que el enfoque de la inversión social es interpretado y aplicado en la práctica, de modo que algunos países se centran en la activación, pero no tanto en los “stocks” o los “amortiguadores”, por ejemplo. Además, los avances en las políticas de inversión social se han visto frenados por la crisis iniciada en 2007. Estas nuevas políticas ya puestas en marcha en algunos países se han eliminado o se han visto recortadas. En este contexto de crisis se tiende a priorizar programas que puedan producir resultados a corto plazo, mientras que la esencia de las políticas de inversión social es precisamente apostar por la prevención, lo que es menos atractivo debido, a que sus resultados se esperan para el medio o largo plazo. Según algunos trabajos empíricos el "nuevo bienestar" en los años anteriores a la crisis de 2007 tuvo como efecto: No reducir la pobreza Finalmente, algunos estudios sobre los efectos de este tipo de políticas durante el periodo de crecimiento de la precrisis, sostienen que estos programas parecen haber contribuido a incrementar la tasa de empleo, la fecundidad y el empleo femenino. Las bajas parentales han favorecido la permanencia de altos niveles de participación femenina en el empleo sin comprometer las cuentas públicas y las políticas activas han mostrado eficacia, al menos para algunos colectivos. Sin embargo, no parecen haber ayudado a cerrar la brecha de género ni a la reducción de la pobreza. Van Vliet y Wang que analizan las políticas de inversión social en quince países, concluyen que las cautelas sobre los efectos de tales políticas, el incremento de la pobreza, expuestas por la literatura científica no afectan a los países nórdicos. El efecto redistributivo de los nuevos programas depende de la estructura sociodemográfica y de la existencia de otro tipo de políticas. Por su parte, Taylor-Gooby y otros encuentran que los programas del “nuevo bienestar” consiguieron entre 2001 y 2007 altos niveles de empleo, pero no lograron reducir la pobreza, entre otras razones, por el deterioro de los salarios y la protección social. 17 Estado como principio más importante para la distribución de competencias en materia de temas sociales. La familia, en primer lugar, o las organizaciones religiosas de caridad y otras asociaciones, en segundo lugar, debían ocuparse de la provisión del bienestar, mientras que el Estado desempeñaría un papel de último recurso, si las otras instituciones fallaban. Esta doctrina social católica fue decisiva en la configuración del enfoque sobre cuestiones sociales que adoptaron los partidos democristianos europeos emergentes, los cuales se convertirían en una de las fuerzas motrices de la expansión de los sistemas de bienestar en la Europa continental durante el siglo XX. La doctrina social católica defendió que la provisión del bienestar debería corresponder a: Al Estado subsidiariamente. Este corto relato histórico permite entender mejor las características de estos sistemas de protección social que sobrevivieron después de la Segunda Guerra Mundial. Nacidos con el capitalismo industrial, estos sistemas de aseguramiento social colectivo se concentraron principalmente en proporcionar empleo y garantía de ingresos para los trabajadores industriales varones. Basados en el principio de subsidiariedad, reflejan una desconfianza en las instituciones estatales o de mercado, favorecen el aseguramiento social laboral y se centran en las necesidades de las familias. Su objetivo principal es proporcionar la sustitución de los ingresos a las personas aseguradas cuando están en una situación de riesgo social . Estos sistemas estaban altamente fragmentados y eran heterogéneos. En este marco, la adscripción laboral es crucial para la definición de la identidad social de un individuo, los derechos sociales se obtienen en gran medida a través del empleo y se pone el énfasis en la protección colectiva y en los derechos colectivamente negociados. Los sistemas de seguros sociales no son tanto un ámbito donde se desarrolle el conflicto industrial como un mecanismo de inserción de los agentes sociales destinado a abordar la cuestión de la integración social y política de los trabajadores industriales, y una garantía de la paz social. Por lo que se refiere a la justicia social, estos sistemas están menos preocupados por la pobreza o la desigualdad que por asegurar la proporcionalidad de las prestaciones con respecto a los niveles salariales anteriores y a las cotizaciones realizadas, es decir, refuerzan el principio contributivo. Como lo expresa Richard Titmuss, “El modelo de logro personal-rendimiento laboral de política social… incorpora una función importante para las instituciones de bienestar social como apéndices de la economía. Sostiene que las necesidades sociales deben ser satisfechas sobre la base del mérito, del rendimiento en el trabajo y la productividad”. El sistema de bienestar continental se caracteriza porque: Las prestaciones son proporcionales a los salarios previos. El objetivo prioritario de los sistemas de aseguramiento social de los Estados de bienestar continental en sus orígenes era: Asegurar la renta en proporción a los salarios previos. Los sistemas de aseguramiento social de los Estados de bienestar continental se caracterizan por ser: fragmentados. La dependencia del mercado de los Estados de bienestar continentales en la Edad de oro se clasifica como indirecta porque: El nivel de prestaciones se relacionaba con el empleo previo. 20 2.2. Los sistemas de seguro social en su apogeo La expansión de los sistemas de bienestar bismarckianos se basaba en un compromiso específico de la posguerra. Aunque los gobiernos de Europa occidental compartían la opinión de que todas las personas deberían estar protegidas contra los riesgos sociales principales, algunos decidieron confiar en una solución estatal (Reino Unido y más tarde los países nórdicos), mientras que los gobiernos continentales europeos, donde los democristianos jugaban un papel importante, optaron por permanecer fieles a su historia y recurrir a “medios bismarckianos” para alcanzar objetivos de tipo “beveridgeano”. En lugar de cambiar radicalmente su sistema, lo expandieron progresivamente para cubrir a todos los trabajadores por cuenta ajena y a los autónomos (y sus familiares), partiendo del supuesto de que los hombres formarían la fuerza de trabajo y de que las mujeres se mantendrían en el hogar y cuidarían de los niños y los ancianos dependientes. La expansión de los Estados de bienestar continentales condujo a: Ampliar la cobertura a los trabajadores por cuenta ajena y a los autónomos. En lugar de una ruptura importante, la historia de la expansión de estos sistemas durante los “Trente Glorieuse” (la Edad de Oro del Estado de Bienestar, de 1945 a 1975) en los países occidentales de la Europa continental se produjo una ampliación progresiva de la cobertura y la generosidad de los sistemas de aseguramiento que ya existían. Muy a menudo, en lugar de integrar a toda la población en un esquema universal, los diferentes grupos profesionales querían crear sus propios regímenes. Como resultado, estos sistemas habían alcanzado un carácter “casi-universal” en los setenta, es decir, proveían seguros sociales a todos los trabajadores y derechos sociales derivados a sus familiares; aunque estaban fragmentados y eran desiguales, proporcionaban mejores prestaciones para algunas profesiones (trabajadores industriales, empleados públicos) que para otras (trabajadores del campo o autónomos). La fuerte fragmentación de estos sistemas es una de sus características principales. A finales de los ochenta se podían contar 1200 fondos laborales o seguros de asistencia sanitaria a nivel de empresa e Alemania, … En general, el seguro de desempleo estaba mucho menos fragmentado, pero manifestaba un alto grado de “corporativismo”, al estar a cargo de ambos interlocutores sociales o únicamente del sindicato en Bélgica. Los sistemas asistenciales, por su parte, no estaban en ningún sitio basados en el aseguramiento, estaban a cargo del nivel local, se financiaban a través de los impuestos generales y los gestionaban los poderes públicos. Las prestaciones familiares no estaban vinculadas a las contribuciones previas y podían concederse a todas las familias o sólo a las más pobres. Las prestaciones asistenciales en los Estados de bienestar continental son: Se financian con impuestos generales. A principios de los ochenta, los sistemas bismarckianos de Alemania, Francia, Austria, Bélgica y los Países Bajos compartían las mismas características institucionales básicas: 1) Los seguros de jubilación, salud y de accidente de trabajo se hicieron obligatorios para todos los trabajadores por cuenta ajena y por cuenta propia (se exceptuaba a los más ricos de la atención sanitaria en Alemania y los Países Bajos, y el seguro de desempleo se generalizó. 21 2) El acceso al aseguramiento se basaba principalmente en las contribuciones derivadas de los salarios. 3) Las prestaciones eran proporcionadas en metálico, en proporción a los ingresos previos, expresadas en términos de tasa de sustitución de ingresos y condicionadas al pago de las cotizaciones sociales (“prestaciones contributivas”). A principios de los ochenta, la proporción de las prestaciones contributivas era desde los dos tercios de todas las prestaciones en Alemania, al 80% en Francia. Incluso las prestaciones sanitarias eran concebidas como prestaciones en metálico, un seguro de salud que cubre o reembolsa el costo de los servicios sanitarios, así como los salarios dejados de percibir en caso de enfermedad. En definitiva, los sistemas bismarckianos estaban fuertemente orientados a las prestaciones en metálico, dejando los servicios (por ejemplo, los relacionados con el cuidado familiar) en manos de las mujeres o del tercer sector (en nombre del principio de subsidiariedad). Los sistemas de bienestar continentales se caracterizan porque son predominantes las prestaciones: En metálico. 4) La financiación provenía principalmente de las cotizaciones sociales: hasta dos tercios de todo el sistema de bienestar en Austria o en Alemania y hasta el 80% en Francia. Los sistemas de bienestar continentales se caracterizan porque las prestaciones son predominantes: Contributivas. 5) Las estructuras administrativas eran parapúblicas, con la participación de los interlocutores sociales en la gestión de los fondos de aseguramiento social. Incluso si el Estado estaba implicado, tenía que compartir la responsabilidad. En muchos casos, el Estado no participaba en la administración de los regímenes, como en los seguros de vejez y de salud en Alemania o en el desempleo y los sistemas complementarios de pensiones ocupacionales en Francia. La gestión de los fondos de aseguramientos de los Estados de bienestar continental corresponde a: Los agentes sociales y en ocasiones al Estado. En términos de impacto social, estos sistemas se han caracterizado por niveles medios de desmercantilización y una fuerte reproducción de la estratificación social, es decir, niveles muy significativos de desigualdad (ingresos y género). Debido a que el aseguramiento social está vinculado al desempeño de un empleo, los sistemas de protección social en la Europa continental se han basado en el pleno empleo para garantizar la cobertura social universal. En estos sistemas, el nivel de protección social depende de la situación laboral, del estatus profesional, del sexo y edad de la persona. La cobertura social universal en los regímenes de bienestar continental depende de: El pleno empleo. Gracias a que la tasa de sustitución de los ingresos anteriores que proporcionaban las prestaciones era relativamente generosa (en torno al 70% del salario neto para las pensiones de vejez en Francia, Austria o Alemania, y entre un 50% y un 70% para las prestaciones por enfermedad o seguro de desempleo), estos sistemas garantizan a los asegurados un cierto nivel de independencia del mercado en caso de una contingencia (de ahí el nivel medio de la desmercantilización, asociada a este régimen de bienestar. En este caso, la dependencia del mercado de trabajo es indirecta, en la medida en que el nivel de prestaciones sociales 22 apoyadas por el Estado, que, por un lado, proporcionó subsidios significativos para los acuerdos de prejubilación y mantuvo un alto nivel de prestaciones por desempleo, y, por otro, creó una variedad de prestaciones sociales diseñadas para garantizar un nivel mínimo de ingresos para las personas que ya no formaban parte de la población activa. La crisis económica de los 70 condujo a los Estados de bienestar continentales a implantar la siguiente política, entre otras: La jubilación anticipada. Las estrategias aplicadas durante los ochenta y primeros noventa estaban relacionadas con el modelo basado en el “salario familiar”: el hombre es la fuente de ingresos a través del salario y de las transferencias para toda la familia. Esto dio lugar a niveles muy bajos de empleo y a un alto grado de polarización del mercado laboral entre aquellos muy bien integrados y los que se hallaban marginados o directamente excluidos. Hasta hace poco, la implantación de cambios ha sido difícil en el modelo bismarckiano. Esping-Andersen ha destacado la rigidez del Estado de Bienestar continental, hablando de un “paisaje continental congelado” resultado del “fordismo congelado” de Alemania, Francia e Italia. Llegó a la conclusión de que “la suerte está echada a favor del statu quo del Estado de Bienestar en estos países”. Scharpf y Schmidt también han argumentado que, de todos los sistemas de bienestar, los basados en el aseguramiento social afrontaban las mayores dificultades, mientras Pierson señaló que las reformas significativas del Estado de Bienestar eran más raras y más problemáticas en los regímenes corporativistas conservadores. Estas críticas, sin embargo, son anteriores a los grandes cambios que se han hecho en los países de Europa continental desde el advenimiento del nuevo milenio. Durante la década de 2000, todos los países de la Europa continental han puesto en marcha importantes reformas estructurales en sus sistemas de bienestar. 3.2. La década de los noventa y 2000: ¿Un largo adiós a Bismarck? Los sistemas continentales de bienestar han experimentado un proceso sustancial de transformación: en primer lugar, una transformación institucional relativamente silenciosa, y luego una serie relativamente abrupta de cambios estructurales en la década de 2000. Recortes tímidos y negociados La estrategia de disminución de la oferta de mano de obra (labor shedding strategy) adoptada en los setenta y ochenta tuvo como consecuencia la disminución de la tasa de empleo global y el aumento de los costes laborales a través del continuo incremento de las cotizaciones sociales. Esta tendencia entraba en conflicto con el nuevo contexto económico de principios de los noventa, en el periodo en que el mercado único europeo se puso en marcha y la moneda única se estaba preparando. A mediados de los noventa se adoptaron en los países de la Europa continental decisiones destinadas a estabilizar o reducir los gastos sociales. Estas reformas tenían por objetivo reducir los niveles de las prestaciones sociales a la vez que se preservaba la lógica del sistema. Se pueden mencionar aquí las reformas de “consolidación” que afectaron a la pensión de jubilación y a los sistemas de seguro sanitario en Alemania, las numerosas reformas de las pensiones en Austria, o las reformas sectoriales francesas. Estas reformas comparten ciertas características. 25 El reforzamiento de los principios actuariales condujo en algunos países continentales en la década de los noventa a: Aumentar el periodo de cotización para acceder a la prestación por desempleo La técnica principal utilizada fue el fortalecimiento del vínculo entre el importe de la cotización y el volumen de la prestación (a través de un cambio en la fórmula de cálculo y normas más estrictas para ser beneficiario). Esto se basó en la lógica ya existente, a pesar de que estas reformas significaran un desplazamiento desde los principios redistributivos (de la equidad horizontal y vertical) a los principios actuariales. En los años noventa del siglo XX las medidas implantadas en los países continentales: Mantuvieron su lógica, pero se desplazaron los principios redistributivos. En los años noventa del siglo XX las medidas implantadas en los países continentales: Fortalecieron los principios actuariales. Por ejemplo: en Alemania: reducción permanente jubilación antes de la edad, eliminación subsidios jubilación anticipada, cambio indexación salarios de brutos a netos, aumento subsidios federales aportados al régimen; en Francia: aumento años cotización para jubilarse, indexación de salarios a precios, aumento periodo cotización para acceder prestación desempleo; en Austria: se extendió la base de cálculo, endurecimiento jubilación anticipada, incremento cotización autónomos y agricultores; el gobierno de la Gran Coalición aprobó medidas para armonizar el cálculo de las pensiones de los funcionarios con el de las pensiones generales. A menudo, estas reformas generaron una oposición considerable y tuvieron que ser negociadas con los agentes sociales. Dado que los sistemas se financian a través de cotizaciones sociales derivadas de los salarios, los representantes de aquellos que contribuyen y se benefician de los sistemas son los principales actores. La aceptación por parte de los interlocutores sociales de los recortes de las prestaciones fue el resultado de un quid pro quo, vinculado a los ajustes en las fórmulas de financiación. A menudo, el recorte en los programas de seguro social se acompañó de una clarificación de las competencias: el gobierno propuso a los interlocutores sociales que el Estado asumiera la financiación de las prestaciones no contributivas a cambio de la aceptación de los recortes en las prestaciones de aseguramiento social. A través de estas negociaciones, los sindicatos lograron garantizar la posición de los actuales trabajadores estables (insiders), mediante un largo período de introducción gradual de las reformas y mediante una recalibración que introdujo una dualidad en las prestaciones por desempleo, mayores para los que habían trabajado a tiempo completo y menores para aquellos con trayectorias laborales más precarias. Estas negociaciones comenzaron a introducir un nuevo mundo de bienestar para los trabajadores “atípicos”, mediante el desarrollo de subsidios no contributivos financiados mediante los impuestos generales. Buena parte de las reformas realizadas en los Estados de bienestar conservadores durante la década de los noventa fueron: Negociadas. 26 Cambios institucionales, meta-reformas Las iniciativas de retirada o recorte fueron muy difíciles de implantar, lo que provocó gran descontento y la necesidad de negociación para lograr su aceptación. Las dificultades políticas que causaron y su fracaso relativo en términos de resultado enseñaron a los gobiernos que la propia configuración institucional de los sistemas se había convertido en un problema. A partir de entonces, los gobiernos se concentraron cada vez más en “metareformas institucionales”, dirigidas a transformar las bases mismas de los sistemas de bienestar: cambios en los mecanismos de financiación (hacia menos contribuciones y más impuestos), así como en los mecanismos de gobernanza (debilitamiento de los interlocutores sociales, privatización o mayor control público o estatal). La transformación de las bases del sistema de bienestar en los regímenes continentales supuso en los años 90:Debilitar a los interlocutores sociales. Las reformas institucionales introducidas en los Estados de bienestar conservadores durante la década de los noventa tuvieron como objeto: Transformar las bases del sistema de bienestar. Desde principios de los noventa, se percibe de forma creciente que los sistemas de bienestar basados en el aseguramiento social agravan las dificultades económicas, sociales y políticas. Antes del recorte, las prestaciones se utilizaban como apoyo a las víctimas de la crisis y como una herramienta para contrarrestarla. En el periodo siguiente, cuando el continuo aumento del gasto social parecía inasumible, se intentaron recortes con el objetivo de salvaguardar el sistema. En los nuevos análisis, que apoyan reformas cada vez más profundas, estos sistemas se veían como parte de las crisis. El sistema de aseguramiento social es acusado de ser en cierta medida la causa de una serie de problemas: del propio peso de las cotizaciones sociales, de obstaculizar la competitividad e impedir la generación de empleo debido a los altos costes de la mano de obra y de debilitar la capacidad del Estado para controlar el gasto e implantar reformas, dando una influencia indebida a los interlocutores sociales. Los pilares básicos de aseguramiento social bismarckiano han estado bajo vigilancia: la financiación y la participación de los interlocutores sociales en la gestión de la seguridad social. Algunas reformas recientes se han dirigido a la modificación de estos arreglos institucionales. Los cambios también han afectado a la gobernanza del sistema, por lo general a expensas de los interlocutores sociales. Se pueden observar dos tendencias: un refuerzo de la intervención del Estado en la formulación de políticas sociales (muy visible en todos los sistemas bismarckianos) y la privatización de algunas funciones de protección social (que se manifiesta, por ejemplo, en el creciente papel de los seguros complementarios de salud privados en Francia). Mientras tanto, se introdujeron nuevos tipos de subsidios para apoyar a los más pobres, que no tienen un historial de cotización suficiente para generar derecho a las prestaciones. Estas reformas institucionales introdujeron nuevos instrumentos vinculados a una lógica distinta de bienestar (focalización, fiscalidad, gestión pública o privada de las prestaciones). Estas reformas allanaron el camino a cambios estructurales más profundos. Las reformas estructurales de los 2000 - En Alemania, en 2001, la reforma de las pensiones preveía un recorte adicional de la cuantía de la pensión pública e introdujo la posibilidad de futuros derechos de pensión complementarios a través de planes de pensiones personales o profesionales; las cuatro reformas llamadas Hartz trasformaron el mercado laboral alemán y el seguro de desempleo, introduciendo la activación 27 paradigma de política social como la única manera de superar las anomalías acumuladas que habían conducido a una crisis del propio sistema. Se ha destacado la importancia del aprendizaje de una reforma para otra y se ha observado una alteración en el centro de poder para permitir el cambio de tercer orden, de un modelo de formulación de las políticas sociales generalmente tripartito al refuerzo de las competencias y del control del Estado sobre las reformas del bienestar. En estos casos, sin embargo, ha habido más de tres secuencias y más continuidad de la que Hall observó en las políticas macroeconómicas. Contrariamente al argumento de Hall, no hubo una ruptura completa con el pasado. Debido a la “rigidez” de las instituciones del Estado de Bienestar y a su enorme popularidad, los gobiernos no fueron capaces de cambiar los sistemas completos. Más bien, los cambios fueron incrementales, pasando por una fase intermedia basada en una transformación institucional evolutiva relativamente “silenciosa”, que debilitaron las bases institucionales y políticas de los sistemas de bienestar y facilitaron las reformas estructurales basadas en un nuevo paradigma de la política social. La trayectoria de reforma en los Estados de bienestar continentales fue: Incremental al principio, con posterioridad institucional y finalmente estructural. No se ha seguido la misma trayectoria de reforma en todas partes. Los Países Bajos comenzaron con reformas estructurales mucho antes, Bélgica no ha sido realmente testigo de un giro hacia la activación, e Italia y Austria no modernizaron sus políticas sociales. El proceso político de reforma también ha sido diferente; las reformas han sido muy conflictivas en algunos países y se han negociado a través de pactos sociales en otros. Se pueden destacar algunas variables que pueden ayudar a entender las “variaciones sobre un mismo tema”: - Cuando el proceso político importa. Si la política partidista no parece ser del todo decisiva respecto a los recortes y a las reformas estructurales de los sistemas continentales europeos de bienestar, sí parece más importante para explicar su modernización. Las políticas modernizadoras se ponen en marcha cuando los partidos (generalmente los de centroizquierda) son capaces de construir nuevas coaliciones que incluyen a los afectados por los nuevos riesgos sociales. Inversamente, cuando hay una clara mayoría conservadora en el gobierno, tales políticas no se implantan. En general, el ritmo de la trayectoria de reforma es también muy dependiente de la política partidista: muy a menudo, un cambio en la secuencia viene provocado por la llegada al poder de una nueva mayoría o coalición. - Las instituciones macropolíticas, como la estructura del Estado, el sistema electoral y el grado de fragmentación del sistema de relaciones laborales, son también de crucial importancia para explicar las variaciones, especialmente respecto al ritmo y la intensidad (si no al contenido) de las reformas. - La explicación principal de si los países han seguido la misma trayectoria o no, está relacionado con la configuración institucional originaria de sus sistemas de bienestar. Las principales divergencias en sus trayectorias se explican por las diferencias en el punto de partida. Cuanto más se apartaba el punto de partida de la norma bismarckiana, más se “desviaba” la trayectoria de la reforma. 4. LAS CONSECUENCIAS DE LAS RECIENTES REFORMAS: HACIA UN DUALISMO NEOBISMARCKIANO La acumulación de todos estos cambios institucionales y estructurales puede significar un cambio general de paradigma para los sistemas de bienestar continentales, evidenciando un 30 alejamiento de los sistemas que tenían como objetivo el mantenimiento de los ingresos y el estatus, hacia un sistema de bienestar orientado al empleo y al mercado. Tanto los objetivos como los instrumentos de las reformas recientes son diferentes a los que eran típicos de la reacción tradicional de los sistemas bismarckianos: la capitalización en pensiones, la reducción de pensiones de jubilación anticipada y la activación de la población inactiva, y, por lo tanto, la desfamilización del cuidado y un incremento del control estatal sobre el gasto público en sanidad, paralelo a la introducción de la competencia y de la privatización en los sistemas de seguros sanitarios. Estas reformas también han significado un debilitamiento de la autonomía de los interlocutores sociales. Estos cambios estructurales están muy lejos de la antigua “estrategia de la disminución de la oferta de mano de obra” (labor shedding strategy), con gobiernos que buscan la manera de escapar de la trampa del “bienestar sin trabajo”. Tales adaptaciones estructurales pueden parecer marginales a primera vista. Sin embargo, estas políticas pueden ser el germen para desarrollar gradualmente un verdadero “segundo mundo” del bienestar dentro de un país. Una dualización de la provisión de bienestar puede por tanto ser una de las principales consecuencias de las reformas recientes. Las recientes reformas han dado lugar a dualizaciones múltiples: el desarrollo de dos mundos de bienestar dentro del sistema público, la adición de un componente privado a lo público y la división de la población entre los trabajadores insiders asegurados y los trabajadores outsiders asistidos o activados. Además de los sistemas de seguros restantes, se está desarrollando un mundo secundario de trabajo y bienestar para los outsiders, compuesto por empleos secundarios atípicos, políticas de activación y prestaciones focalizadas para las que es necesaria la comprobación previa de carencia de ingresos. Esto significa que ya no toda la población está cubierta por los mismos principios e instituciones. El aseguramiento social bismarckiano ya no es capaz de alcanzar los objetivos beveridgeanos. Los principios e instituciones características del sistema de bienestar conservador en la actualidad: No logra satisfacer los objetivos beveridgeanos. Debido a la reducción progresiva de los regímenes de seguro social, cada vez menos personas están cubiertas por el seguro, y, las que lo están, lo están menos bien. Este encogimiento del aseguramiento deja espacio tanto por debajo (para la cobertura de los más pobres, con ingresos mínimos) como por arriba, el sistema público (para componentes privados voluntarios). Se trata de una nueva arquitectura de los sistemas de bienestar bismarckianos, con un aseguramiento social todavía central, pero ya no hegemónico. Esta nueva arquitectura ha creado nuevas formas de dualismo vertical en la sociedad. La propia población parece estar cada vez más dividida: por un lado, los que pueden gozar de programas de seguro social más bien generosos y siguen tenido acceso, y, de otro lado, aquellos que han salido del sistema y dependen de los subsidios mínimos. A este último grupo deberían añadirse los que están siendo “activados” mediante contratos atípicos gracias a los que reciben una protección laboral y social de segunda categoría. Las reformas de la protección social han contribuido a aumentar las desigualdades y a dividir la sociedad entre los incluidos en el sistema y los excluidos del mismo. Se podría argumentar que este modo dualista de la reforma es la forma típica (conservadora y corporativista) de adaptarse al nuevo mundo económico y social, y pronosticar que esta vía segmentada es bastante sólida, y configurar el futuro de la provisión de bienestar en los países de Europa continental. A pesar de que estos sistemas estaban ya fragmentados y 31 eran desiguales, es evidente que las tendencias recientes tienden a profundizar las divisiones y a crear nuevas fracturas sociales: un mercado laboral dual, un sistema de protección dual y una sociedad más dividida entre incluidos y excluidos del sistema. Las recientes tendencias de cambio en los sistemas de bienestar continentales: Han acentuado la fragmentación y desigualdad. 5. UNA MIRADA AL FUTURO: LA CRISIS Y MÁS ALLÁ Desde 2008, el mundo ha entrado en un período de crisis intensa, lo que ha llevado a la recesión económica y al agudo incremento del desempleo. Como sostienen Esping-Andersen y Hemerijck y Eichhorst, lo que está en juego es la capacidad para mejorar el crecimiento económico y la situación social de las personas, mediante la inversión en actividades orientadas a la economía basada en el conocimiento, y, por lo tanto, en formación del capital humano, el cuidado de niños, la educación y el aprendizaje permanente a lo largo de la vida. ¿Proporcionará esta crisis la oportunidad para introducir más cambios en esa dirección, o, al contrario, sus consecuencias conducirán a la aplicación de nuevos recortes reaccionarios y dualizadores? Un escenario probable para los próximos años es una aceleración de algunas de las tendencias que hemos analizado. Los gobiernos pueden en un futuro próximo sentirse obligados a poner en práctica una tercera ola de recortes, a residualizar más la protección social y a obligar a la gente a confiar cada vez más en los seguros privados. Los gobiernos se verán tentados a hacer más estrictas las condiciones para acceder a programas asistenciales, a implantar nuevos programas de activación y a apoyar la multiplicación de los empleos de baja cualificación, mal pagados y protegidos en el sector servicios. Finalmente, la estrategia de un Estado de Bienestar orientado a la inversión social que pueda ser plenamente implantado en la Europa continental, debe cumplir las siguientes condiciones: 1) Un sentimiento compartido de que las reformas anteriores han incrementado la dualización y no han proporcionado las herramientas para garantizar el crecimiento económico sostenible y el progreso social. La estrategia de Lisboa adoptó ambiguamente algunos de los rasgos del enfoque de la inversión social en 2000, pero se desestimó en 2005. 2) Reformas de las metapolíticas públicas para sortear los obstáculos institucionales y políticos con el fin de emprender nuevas acciones: intentos renovados de desarrollar pactos sociales, la transformación de los seguros sociales fragmentados en sistemas más inclusivos, la creación de nuevos impuestos para sustituir las contribuciones sociales y poder financiar las nuevas políticas. 3) La difusión y adopción en la Europa continental de la perspectiva de inversión social como el paradigma de la nueva política social. 4) La aparición de nuevas coaliciones políticas que favorezcan las políticas modernizadoras, que involucren tanto a actores insiders como a los afectados por los nuevos riesgos sociales. 32 También en Australia y Nueva Zelanda se establecieron sistemas de seguridad social y pensiones, y sistemas de asistencia social previa comprobación de medios del beneficiario. En Nueva Zelanda, la pensión de jubilación se remonta a 1909, y en Australia se basaba no en la cotización sino en la comprobación de carencia o escasez de recursos del beneficiario. Los factores utilizados para explicar las diferencias en el desarrollo de los sistemas de seguridad social y de asistencia sanitaria o de protección contra la pobreza han sido numerosos: la cultura política, las instituciones, el poder de los grupos de interés o el impacto de la inercia institucional y las decisiones estratégicas. En Estados Unidos, por ejemplo, se ha hecho referencia a la ausencia de partidos laboristas o socialistas y a la heterogeneidad o animosidad racial que, combinadas con las instituciones electorales y políticas, habrían impedido políticas sociales redistributivas hacia los pobres, desproporcionalmente constituidos por la población negra, lo que las hacía poco atractivas para muchos votantes blancos. 3.2.2. La lógica de su concepción, objetivos típicos, elementos normativos e ideológicos Si bien todos estos países basan su política social en el liberalismo como concepción política general, el régimen liberal combina dos tradiciones distintas de ideología y práctica política: el liberalismo clásico o laissez-faire y la tradición social liberal o colectivista, representada por pensadores como Keynes, Beveridge y Galbraith. Esta distinción es importante para entender la política y la ideología del Estado de Bienestar de los países de habla inglesa. O’Connor y otros distinguen tres momentos en el desarrollo del liberalismo: el liberalismo clásico, el liberalismo social y el neoliberalismo. Además, otros autores como Mahon añaden una cuarta variedad, el “liberalismo inclusivo” como una adaptación del neoliberalismo a los retos a los que se ha ido enfrentando sucesivamente. Beveridge y Keynes son representativos del: La tradición social liberal. Si el liberalismo clásico se centraba en proteger el mercado y en las libertades negativas, el liberalismo social también promovería las libertades positivas de oportunidad y desarrollo personal. En esta concepción, el Estado tendría un papel positivo. Este liberalismo, representado por ejemplo, en el informe Beveridge, tendría como objetivo la seguridad y la igualdad de oportunidades, y pondría el énfasis en el principio de ciudadanía social como un derecho básico. Asimismo, con la formación del Estado de Bienestar keynesiano, el papel interventor de los gobiernos en las políticas sociales se dota de una justificación pragmática en la gestión macroeconómica de la demanda tendente a conseguir el pleno empleo. Las libertades positivas y de oportunidad son defendidas por: El liberalismo social. Por su parte, el neoliberalismo, extendido en los países angloparlantes desde los setenta y ochenta, ha tratado de impugnar el Estado de Bienestar keynesiano, celebrando el individualismo de mercado y el Estado mínimo. Así, ha promovido herramientas como la privatización, la subcontratación y las asociaciones público-privadas. Para el neoliberalismo, las prestaciones de política social sólo deberían servir para alentar los esfuerzos de los individuos de entrar en el mercado de trabajo. Sin embargo, las prestaciones deben reducirse a un mínimo para así persuadir a los beneficiarios de la necesidad de buscar cualquier empleo remunerado. Es la idea de activación que ha inspirado muchas reformas recientes. Cuando el neoliberalismo se combina con el conservadurismo social, trata de reinventar la forma de familia con el varón como sustentador de la misma y el matrimonio tradicional. 35 Según el neoliberalismo la política social debe limitarse a:Estimular la participación en el mercado laboral. El neoliberalismo ha impulsado: Las políticas de activación. En cuanto al liberalismo inclusivo, se diferencia claramente del neoliberalismo y ha estado asociado con la llamada “Tercera Vía”, las políticas del New Labour británico y el llamado “Estado de inversión social”. Para esta concepción, la seguridad ya no significa protección contra las perturbaciones del mercado sino la capacidad de adaptarse a éste. El énfasis se ha desplazado de las transferencias de rentas a la inversión en el conocimiento y la economía global. Anthony Giddens, por ejemplo, es una muestra de esta idea, al buscar una tercera vía entre liberalismo y socialdemocracia, argumentando que los gastos sociales deben cambiar su orientación tradicional desde la redistribución de la renta hacia la inversión en capital humano, sustituyendo así el tradicional Estado de Bienestar por un “Estado de inversión social”. La política de bienestar se centraría también, como en el neoliberalismo, en la activación y el individualismo, pero sin olvidar la lucha contra la pobreza (sobre todo infantil) y el aumento de la participación laboral femenina, tratando de mantener la habitual gama de prestaciones y servicios, con una continua presión por la eficiencia en sus costes. Las políticas del New Labor británico se asocian con: El liberalismo inclusivo. La Tercera Vía defiende: El Estado de inversión social. ¿Qué corriente defiende parcialmente las políticas del "Estado de inversión social"?: El liberalismo inclusivo. La seguridad defendida por el liberalismo inclusivo significa: Capacidad para adaptarse a las fluctuaciones del mercado. El liberalismo inclusivo defiende: La inversión en conocimiento. Según la "Tercera Vía" el gasto social debe orientarse a: La inversión en capital humano. Representativas de la "Tercera Vía" son las propuestas de: Anthony Giddens. El liberalismo inclusivo comparte con el neoliberalismo: Las políticas de activación. 3.2.3. Instrumentos de política pública y diseño de programas en el régimen liberal: rasgos comunes, diferencias y principales resultados Entre los regímenes liberales hay diferencias en lo que sucede con los individuos y las familias que fracasan en el mercado. En la mayoría de ellos se produce un dualismo entre los programas de política social con comprobación de recursos para los pobres y los programas de previsión o seguro privado para la clase media. En la época de surgimiento del Estado de Bienestar en la segunda posguerra, los sistemas se diseñaron en torno a tres elementos básicos: 1) la asistencia social residual con comprobación de carencia de recursos para los pobres, heredado de la época anterior; 2) el modelo de logro industrial de aseguramiento social sobre la base de la trayectoria del individuo en el mercado laboral; y 3) el modelo de ciudadanía universal, con prestaciones en efectivo de cuantía fija uniforme. Varios de los países de este régimen liberal (EEUU, Reino Unido, Canadá) muestran una combinación o amalgama de seguro social universal y planes de 36 previsión privados o laborales. Asimismo, algunos han ofrecido acceso universal a la atención sanitaria con servicios nacionales de salud. Otros, por el contrario, como Estados Unidos, cubrían a la mayoría de la población mediante seguros privados de asistencia sanitaria basados en la empresa. En ellos, los empleadores ofrecen seguro médico como una prestación adicional a sus trabajadores y el Estado exime a los empleadores de ciertas cotizaciones. Sin embargo, la cobertura privada ha ido disminuyendo debido al aumento de los costes de la prima. La asistencia sanitaria de la mayoría de la población en EEUU depende de: Seguros médicos de empleo y privados. En cuanto al gasto social público, la importancia atribuida al mercado laboral en la provisión de bienestar en el régimen liberal se traduce en menores niveles de gasto público con respecto a los otros regímenes, en una menor carga fiscal global y en niveles de población activa altos. Los países del régimen liberal muestran además no sólo niveles menores de gasto total, sino también de impuestos y de gasto en seguridad social. Finalmente, difieren entre ellos en el modo en que se financia y distribuye el gasto y en su efecto redistributivo. Por otro lado, todos los países del régimen liberal presentan bastantes rasgos en común en varias políticas relacionadas con la esfera personal; por ejemplo, muestran niveles más altos de propiedad de la vivienda, así como mayores niveles de fertilidad y tasas de divorcio. Además, en todos ellos se han mostrado pautas comunes y peculiares de actitudes hacia el Estado de Bienestar. También, todos ellos han manifestado tendencias parecidas de declive en el gasto educativo, así como una actitud más agresiva en el recorte de los subsidios y un enfoque particular de regulación del mercado de mercancías y el laboral. Castles ha señalado la paradoja de que estos países sean también, a pesar del poco nivel de impuestos y transferencias, los que muestran los niveles mayores de exacción de impuestos sobre la renta y los beneficios con mayores niveles de progresividad. Lo explica por el uso que algunos de estos países han hecho de los impuestos para proporcionar una cierta redistribución de la renta y por la existencia en algunos de salarios mínimos garantizados. La Tabla III.3 (página 105) presenta de manera resumida, y basándose en los atributos típicos de un régimen de bienestar y en diferentes variables empíricas de gastos e impuestos, las características que permiten reconocer y diferencias a los regímenes liberales de otros sistemas de provisión de bienestar. TABLA III.3 Características del régimen de bienestar liberal Régimen Familia de Liberal naciones Angloparlantes Papel de: Variables significativas: Familia Marginal Tasa de fecundidad Alto Mercado Central Gastos en educación Bajo Estado Marginal Carga fiscal global Bajo Estado de Bienestar: Impuestos sobre renta y Alto Beneficios Modo de solidaridad Individual dominante Total de gastos Bajo Población activa femenina Medio Locus de la solidaridad Mercado Población activa masculina Alto Empleo público Bajo Grado de Mínimo Transferencias de la Bajo Desmercantilización seguridad social 37 A principios de 1990, el otrora popular programa de Ayudas a Familias con Hijos Dependientes (AFDC) se había convertido en el programa social más impopular del país, y la cuantía de sus prestaciones de este y otros programas dejaron primero de ser actualizadas con la inflación para después sufrir recortes sustantivos. Finalmente, en 1996 Bill Clinton acabó apoyando una ley aprobada por la mayoría republicana en el Congreso y que en principio había vetado. La “Ley de Reconciliación de la Responsabilidad Personal y la Oportunidad Laboral” (PROWRA) reflejaba la victoria del discurso que atribuía la pobreza al carácter dependiente e indolente de los más desfavorecidos, frente a los que pensaban que la pobreza en el país estaba vinculada al crecimiento de los empleos precarios y a la falta de igualdad de oportunidades. Esta ley reemplazó a la AFDC con un programa de Asistencia Temporal para Familias Necesitadas (TANF), condicionando la percepción a estar en disposición de buscar empleo. El Estado puede retener los fondos que previamente le ha transferido el gobierno federal, si consigue que estas personas se integren en el mercado laboral, con independencia de la calidad de los empleos que consigan. Aunque el programa ha recibido críticas, algunos estudios han resaltado el incremento de beneficiarios del programa que han conseguido un empleo y el aumento de los ingresos en las familias encabezadas por mujeres solas. Con la llegada de Bush creció el peso de los servicios sociales, de modo que los Estados gastaban el 60% de sus presupuestos para bienestar en servicios sociales frente a las prestaciones monetarias. El incremento de la factura pública para pagar las pensiones ha hecho que además de la merma en la generosidad de las prestaciones se hayan adoptado otras medidas como el retraso en la edad de jubilación. Finalmente, a fin de contrarrestar las pérdidas de los fondos de pensiones como consecuencia de la crisis, el Congreso aprobó la American Recovery and ReinvestmentAct, un paquete de medidas de estímulo expansivas que incluyen provisiones de gasto en educación, sanidad, desempleo y otras prestaciones sociales, así como en incentivos fiscales para tratar de animar la actividad económica. En lo que respecta a la sanidad, a diferencia de lo que ocurre en otros países desarrollados, Estados Unidos no ha contado con un sistema de cobertura universal. Únicamente los mayores de 65 años pueden acceder a un sistema público de sanidad conocido como Medicare. También existe el programa Medicaid para la población sin recursos. El resto de los ciudadanos deben preocuparse, bien de asegurar su cobertura médica suscribiendo seguros privados o de sus empleadores, o bien de abonar el coste de sus tratamientos. El incremento del coste de los seguros sanitarios ha hecho que muchos ciudadanos no puedan permitírselo. El hecho de que 47 millones de personas no cuenten con cobertura sanitaria y que más de la mitad de las bancarrotas declaradas por los ciudadanos estén relacionadas con las facturas médicas, ha mantenido durante más de un decenio en el centro del debate político la discusión sobre la conveniencia o no de reformar el sistema sanitario. La preeminencia de los mecanismos de mercado en el cuidado de la salud ha condicionado el desarrollo de la sanidad pública. Asimismo, la feroz oposición de los republicanos y de diversos colectivos que defienden intereses particulares, principalmente las compañías aseguradoras y los profesionales del sector, había impedido hasta ahora la reforma de la sanidad. La reforma reciente emprendida por el presidente Obama es un ejemplo de estas dificultades, así como de la importancia de los intereses privados en el régimen de bienestar estadounidense. Eso en parte explica la escasa ambición de la reforma reciente y sus aún dudosos resultados. La AffordableCareAct, también conocida como Obamacare, propuso la extensión de un seguro público de asistencia sanitaria, finalmente aprobada en el Senado. 40 Los puntos básicos de la reforma consisten en la ampliación del programa Medicaid para ofrecer asistencia financiera federal con el fin de cubrir las necesidades médicas de quienes carecen de seguro, el establecimiento de la obligación general de aseguramiento, así como la prohibición de cláusulas discriminatorias por enfermedad en los seguros médicos. Parece claro que la ley se aplicará en la mayoría de los Estados y que todas estas medidas sin duda facilitarán el acceso a la atención sanitaria de un mayor número de personas. Otros cambios en las políticas de Obama han consistido en la extensión del acceso a las prestaciones por desempleo y en el aumento de los pagos mediante el programa de bonos de comida, medidas de urgencia temporales contra el aumento de la pobreza producido por la crisis que no han cambiado la estructura básica del régimen de bienestar. Los programas de asistencia social se han ampliado de manera creciente, consistiendo principalmente en la subvención de los salarios bajos a través de la deducción EITC (EarnedIncomeTaxCredit) en un intento de promover la búsqueda de empleo. Tampoco se ha realizado ninguna reforma significativa en el sistema de pensiones para la vejez y en sus efectos sobre la pobreza. 3.4. Conclusiones Algunas reformas llevadas a cabo en los países anglosajones han supuesto una expansión del Estado de Bienestar y han logrado objetivos que deben valorarse. Es el caso de los programas de lucha contra la pobreza en el Reino Unido y Estados Unidos o la reforma sanitaria del presidente Obama en este último país. No hay que olvidar, sin embargo, que se trata de reformas para cubrir riesgos ya cubiertos en otros países desarrollados, como la atención sanitaria de cobertura universal o para paliar situaciones de necesidad. Otros cambios observados en el régimen de bienestar anglosajón o liberal, sin embargo, no arrojan resultados que puedan ser saludados desde el punto de vista de la justicia social. La mayoría de las reformas parecen conducir a la consolidación de procesos de dualización social. Mientras que aquellos con empleos estables pueden confiar en los acuerdos privados con sus empleadores para conseguir condiciones ventajosas si son despedidos, la mayoría de los trabajadores precarios deben resignarse con subsidios marginales que abocan a la pobreza o al encadenamiento de empleos de baja calidad para poder sobrevivir. En cuanto a las nuevas concepciones sobre la política social que tratan de abandonar la transferencia de rentas y la preocupación por la pobreza en favor del capital humano y la “inversión social”, todavía son muchos los desafíos existentes que hay que resolver en estos países relativos a la redistribución de la riqueza, la pobreza y la desigualdad de ingresos. 41 Tema 4 LAS TRANSFORMACIONES DEL ESTADO DE BIENESTAR SOCIALDEMOCRATA, CONTINUIDAD Y CAMBIO EN SUS SEÑAS DE IDENTIDAD. 4.1. Introducción El régimen socialdemócrata de bienestar continúa siendo un modelo de referencia en el estudio comparado de los Estados de Bienestar. Sus prestaciones sociales, concebidas como un derecho de ciudadanía, y la generosidad de las prestaciones no obstaculizaron el crecimiento económico, lo que lo convirtieron casi en un canon. Ya durante la denominada Edad de Plata de los Estados de Bienestar, la presión ejercida por la globalización económica hizo de ellos una especie de laboratorio, debido por un lado a sus reducidas dimensiones y, por otro, a las características de sus economías orientadas a la exportación. Durante estos tres últimos decenios, el modelo socialdemócrata ha tenido que adaptarse a nuevas circunstancias, tanto exógenas como endógenas, pero ha sido sobre todo a partir de la segunda década del siglo XXI cuando se ha avivado el debate sobre si los cambios por él experimentados ponen en cuestión la persistencia de este peculiar modelo. Para algunos, el modelo nórdico se ha transformado en un Estado de Inversión Social, el cual ha logrado, en comparación con otros Estados de Bienestar, mejores resultados ante los nuevos riesgos sociales. 4.2. Características del modelo nórdico durante la Edad de Oro Los países incluidos en los estudios del régimen de bienestar socialdemócrata son Dinamarca, Finlandia, Noruega, Suecia, y, con menor frecuencia, Islandia. Este modelo se denomina también nórdico o escandinavo. Los Estados que siguieron el diseño institucional del modelo nórdico llegaron a ser de los más avanzados y generosos entre los Estados de Bienestar. El principio en el que se fundamentaron no fue garantizar un mínimo de recursos a los más pobres, como el modelo liberal; ni mantener la seguridad de los ingresos salariales ante la pérdida del trabajo, como el continental; sino que se basaban en el mantenimiento de bajos niveles de desigualdad social y económica. Su objetivo se centró en lograr el bienestar de todos los ciudadanos, con independencia de su situación económica y social. El eje central para articular este objetivo lo constituyeron las políticas sociales de cobertura universal, ya se tratase de prestaciones monetarias o de servicios. El acceso a este sistema se consideró un derecho basado en el estatus de ciudadanía, o en la residencia legal. Asimismo, las prestaciones, financiadas a través de los presupuestos estatales, se caracterizaron por su generosidad y calidad, en comparación con otros países. El punto de partida del modelo nórdico de bienestar fue: El logro de bajos niveles de desigualdad. 42 La cohesión de los sindicatos suecos era un rasgo compartido por las organizaciones empresariales. En consecuencia, la fuerza organizativa de trabajadores y empresarios era equivalente. El equilibrio de poder inducía a resolver los conflictos por la vía del compromiso. Aunque la industrialización de los países nórdicos fue tardía, las relaciones laborales comenzaron a institucionalizarse durante los primeros años del siglo XX, lo que propició una clara tendencia a encauzar los conflictos por la vía del acuerdo entre el capital y el trabajo. Buena parte de las regulaciones laborales, como la política salarial, no fueron producto del proceso legislativo, sino que emanaron de las negociaciones entre trabajadores y empresarios. Si bien la intervención del Estado en la política salarial fue limitada, la coordinación entre el gobierno y las organizaciones empresariales y sindicales enmarcó la construcción del Estado de Bienestar nórdico, inspirándose en el modelo Rehn-Meidner. De acuerdo con él, el primero tenía que comprometerse con políticas que favoreciesen el pleno empleo, mientras que los sindicatos aceptaban el programa económico del gobierno. Entre otras ideas, este modelo contemplaba, además de la protección de los desempleados y políticas de formación profesional, una política salarial solidaria que contribuyese al aumento de la productividad, al crecimiento económico, al pleno empleo y al control de la inflación. El modelo Rehn-Meidner enmarcó la coordinación de la política socioeconómica en: El régimen nórdico. La denominada política salarial solidaria del modelo Rehn-Meidner tenía como objetivo: Controlar la inflación. En definitiva, el compromiso entre los actores políticos y sociales, tanto de la derecha como de la izquierda del espectro político, fue un factor que coadyuvó a integrar el movimiento obrero en el sistema político y favoreció el surgimiento de un modelo de Estado de Bienestar singular. Este modelo se distanciaba del bismarckiano, cuyas políticas sociales surgieron como medio de contrarrestar la presión del movimiento obrero. El diseño institucional del régimen nórdico, junto con la expansión económica y los elevados gastos sociales en los años que siguieron a la II Guerra Mundial, permitieron la consolidación de unos Estados de Bienestar avanzados. Los elevados niveles de empleo, la alta protección de los ingresos, y la relativa baja tasa de pobreza convirtieron a los Estados nórdicos en un grupo de Estados de Bienestar con características y similitudes propias. 4.3. LA TRAYECTORIA DE REFORMA DESDE LOS AÑOS 90 DEL SIGLO XX. EL IMPUSO DEL ESTADO DE LA INVERSIÓN SOCIAL El nuevo entorno creado por la globalización económica no ha dejado de suscitar expectativas sobre la viabilidad de los Estados de Bienestar socialdemócratas. Además de la generosidad de sus políticas sociales, sus economías, integradas por pequeñas y medianas empresas orientadas a la exportación de productos que satisfacen “nichos de mercado”, así como el reducido tamaño de su mercado interior, parecía hacerlos firmes candidatos al cambio. Mientras que con anterioridad a la desregulación de los mercados su dependencia del comercio con otros países no les impedía recurrir, por motivos de competitividad o de desequilibrios económicos, a las tradicionales políticas, la liberalización de los mercados y el aumento de la competitividad internacional obstaculizan el uso de estas herramientas. 45 La crisis económica de principios de los noventa supuso un importante embate para los Estados de Bienestar nórdicos. De hecho, las dudas sobre la continuidad del modelo se convirtieron en un lugar común. ¿Qué razón indujo a pensar que la desregulación de los mercados provocaría la inviabilidad del modelo escandinavo? La orientación de su economíaa la exportación. Hasta la mitad de los ochenta, la economía de los países nórdicos se encontraba muy regulada. Sin embargo, a partir de esos años se produjo una importante desregulación de los mercados financieros. La crisis de 1991 estuvo precedida por una fase de crecimiento. La desregulación permitió la expansión del crédito y la creación de una burbuja financiera derivada del endeudamiento del sector privado y financiero. Cuando la crisis estalló, se desencadenó un aumento de la inflación, una reducción del crecimiento, un déficit presupuestario y la tasa de desempleo se disparó. La crisis no afectó de la misma forma a todos los países del grupo: Finlandia y Suecia afrontaron importantes desafíos, mientras que Dinamarca y Noruega se resintieron en menor medida. En realidad, la situación de este último país es peculiar debido a los ingresos que obtiene del petróleo y del gas. El recorte del gasto social se consideró la estrategia central ante la crisis. Entre otras medidas: se redujeron las prestaciones por desempleo y las tasas de reemplazamiento de las bajas por enfermedad, también se endurecieron los criterios de elegibilidad de ambas contingencias. Sin embargo, la política de activación del mercado laboral comenzó a experimentar una expansión. Las políticas activas de empleo se desarrollaron en los sistemas de bienestar escandinavos tras la crisis económica de: Los noventa (1991). A mediados de los noventa, la economía empezó a crecer, lo que supuso que a finales de la década todos los países del grupo alcanzasen altos niveles de empleo. El alto nivel de empleo (condición ineludible para mantener la sostenibilidad de los costosos Estados de Bienestar), así como el crecimiento económico, permitieron una relativa estabilidad de los gastos sociales, situación que en las dos últimas décadas ha corrido paralela a la implantación de importantes reformas de las políticas sociales y del mercado de trabajo. Aunque el contexto de la economía global repercutió en la crisis de los noventa, ésta fue sobre todo ocasionada por razones internas. Por el contrario, la crisis de 2007-2008 fue fruto de la crisis global. Esta última también se extendió a los países nórdicos. El impacto de la postcrisis en la deuda y en los equilibrios presupuestarios fue escaso, salvo en Islandia. Las medidas que se adoptaron fueron contracíclicas; la reducción de impuestos se utilizó para estimular la economía, y su amplio sector público permitió que los estabilizadores automáticos ayudaran durante la recesión. La recuperación de la crisis ha sido relativamente rápida. A pesar de las circunstancias económicas impuestas por la globalización de los mercados, la dinámica del cambio no ha conducido a reformas radicales, sino que el alcance de estas ha sido incremental, pero los Estados de Bienestar nórdicos han cambiado en los dos últimos decenios. Como los demás regímenes de bienestar, también el régimen socialdemócrata se enfrenta a factores endógenos que son comunes a todos ellos. Entre los cambios sociales se subraya el envejecimiento de la población, el incremento de familias monoparentales y de 46 divorcios, si bien no deberían plantear un problema añadido, toda vez que gran parte de las prestaciones se diseñaron teniendo en cuenta al ciudadano individualmente, más que a las familias. Otro reto es el aumento de la inmigración. La diversidad étnica ha desdibujado la homogeneidad cultural, lo que supone una mayor diversidad de valores respecto al género y a la familia. El menor porcentaje de empleo entre la población inmigrante y sus familias ha dado lugar a un aumento de las desigualdades sociales. 4.3.1. La apuesta por las políticas activas de empleo y su repercusión en las políticas sociales Desde los años noventa, el cambio de paradigma de la política de empleo ha afectado al contenido de las políticas sociales, así como a los fines de la intervención estatal. En Escandinavia, el tránsito de la sociedad industrial (basada en la manufactura) hacia una sociedad postindustrial (caracterizada por la economía de servicios) creó un nuevo entorno. En buena parte, el Estado de Bienestar keynesiano mutó, según Jessop, hacia un workfare state (Estado capitalista) o, según otros, hacia un “Estado de Inversión Social”. Mientras que la intervención estatal según el primer modelo favorecía la demanda, el workfare state se decantaba hacia el lado de la oferta. Los programas estatales dirigidos a lograr el empleo de todos los ciudadanos capacitados para trabajar pasan a un primer plano y la política social se subordina a las necesidades de flexibilidad del mercado laboral. En este sentido, el workfare state supone una revisión de las políticas pasivas de transferencias monetarias que potencialmente desincentiven el empleo, y, al mismo tiempo, hace hincapié en las medidas de activación del mercado de trabajo. El objetivo de estas medidas es la mejora de las cualificaciones laborales para adecuarlas a una economía basada en el conocimiento; así, las políticas de formación se convierten en un elemento central. El "workfare state", a diferencia del Estado de bienestar keynesiano, hace hincapié en la: Oferta. La política característica del denominado Workfare state son:Las activas del mercado de trabajo. El Workfare state: Revisa las políticas pasivas de transferencias monetarias. En la sociedad postindustrial, las políticas activas de empleo (PAE) pasan a ser una pieza medular cuya eficacia se coordina, además de con los subsidios de desempleo, por medio de las políticas educativas y familiares; en concreto, a través de los servicios de cuidados de niños y ancianos, para posibilitar la integración en el mercado de trabajo. El desarrollo de las PAE ha pasado a ser un denominador común de los países escandinavos. El gasto que a ellas se destina es uno de los más altos entre los países de la OCDE. Por ejemplo, Suecia, después de la crisis de los noventa, en 1996 estableció un programa de desarrollo del conocimiento dirigido a elevar el nivel formativo de la población e impulsar el crecimiento de la productividad y la calidad de la mano de obra. Dinamarca, por su parte, fue durante los ochenta un país pionero en implantar las PAE, que se generalizaron en todos los Estados de Bienestar escandinavos. Si durante la época de oro del Estado de Bienestar la seguridad constituyó un elemento esencial y la creación de empleo público, junto con los subsidios de desempleo, se erigieron en sus dos instrumentos 47 pensiones se han introducido pensiones de capitalización, no sólo individuales, sino colectivas, lo que implica un paso claro hacia la “remercantilización”. Una tendencia generalizada de las reformas realizadas en los países nórdicos que tenían sistemas de reparto consolidados ha sido: Reforzar el vínculo entre la cuantía de la pensión y las contribuciones aportadas. Dinamarca es, entre todos los países escandinavos, el que se ha dotado de un sistema “multipilar” con un perfil nítido. En la actualidad, este sistema se estructura sobre tres pilares: un primer pilar, basado en la pensión universal; un segundo, asentado sobre las pensiones de empleo; y el tercero, integrado por las pensiones privadas. Mientras que en otras épocas la pensión universal era un elemento central, en los últimos años ha sido desplazada por los planes profesionales de capitalización que se establecen en los convenios colectivos. 4.3.3. Tendencia hacia los servicios de provisión mixta El lugar que ocupan los servicios en los Estados escandinavos se considera una de las peculiaridades del modelo. Su desarrollo, financiado mediante impuestos, condujo a la expansión del sector público, lo que repercutió no sólo en el lugar que ocupa el Estado en este sector como proveedor, sino además en que sea el principal empleador. Más que las trasferencias monetarias, la apuesta por los servicios universales en el ámbito social, sanitario y educativo fue una de las claves que permitió reducir las desigualdades económicas y las de género. La provisión pública y de calidad de los servicios ha facultado el acceso a ellos de grupos con escasos recursos económicos y, por lo tanto, ha favorecido la disminución de las diferencias económicas; además, han inducido a la “desfamiliarización”, al descargar a las familias del cuidado de sus miembros. A pesar de los años de austeridad, el replanteamiento de las políticas sociales no ha afectado, en general, a los gastos que generan los servicios de bienestar, y buena parte de ellos han pasado a ser considerados prioritarios. Este ha sido el caso, por ejemplo, de los gastos en todos los niveles educativos, o de los destinados a las políticas familiares. Como sostienen Esping-Andersen y Palier, las políticas familiares, además de contribuir a la igualdad de género y de satisfacer intereses privados, poseen un valor colectivo, ya que favorecen la actividad económica y la natalidad, ambas necesarias incluso en una época de replanteamiento de las políticas de bienestar. Una pauta común que se siguió en el desarrollo de los servicios fue proporcionar programas homogéneos y de calidad a toda la población. El Estado llegó a ostentar el monopoliocomo prestador de servicios. Sin embargo, en los últimos treinta años se ha impuesto el traslado parcial de la provisión al sector privado. Las razones de este cambio coinciden con las utilizadas en otros países. También en los países escandinavos el sector público ha sido criticado por su excesivo tamaño y burocratización, por su falta de competitividad, además de por ser un obstáculo para la democracia local y participativa. Una idea dominante que ha marcado las reformas en el sector servicios ha sido la necesidad de introducir la libre elección de los usuarios. La respuesta a estas críticas se ha canalizado descentralizando los servicios y separando el control político de la producción, lo que ha permitido la creación de un mercado interno en el 50 seno de los servicios públicos para posibilitar la competencia (los denominados cuasimercados) y la libre elección. En concreto, en cuanto al ámbito sanitario, en Dinamarca y Suecia se desarrollaron los seguros sanitarios privados durante la pasada década; la libre elección y la introducción de los cuasimercados se han canalizado dando a los pacientes la posibilidad de elegir un hospital público en condados distintos al de residencia, y pueden optar por uno privado si no son atendidos en un mes en uno público. Por su parte, en Suecia se aprobó una ley que permite la elección de un médico privado o público. En Finlandia, los ciudadanos pueden utilizar los servicios privados y reembolsar su coste, parcialmente, al Sistema Nacional de Salud. Otra política que se ha generalizado ha sido el establecimiento de prestaciones monetarias para el cuidado de niños (como alternativa a los servicios de guarderías). Esta política se ha basado también en la libertad de elección, pero sus consecuencias pueden inducir a la “remercantilización” y a la “familiarización”, además de poner en riesgo la igualdad de clase y género. Por otra parte, se ha autorizado la subvención de guarderías del sector privado y las deducciones fiscales por cuidados infantiles a domicilio. En cuanto a los cuidados de larga duración, también ha aumentado la prestación del sector privado. En el ámbito de los Estados de bienestar nórdico se objetó que la alternativa de las prestaciones monetarias a los servicios de guardería:Inducían a la "familiarización" A pesar de estas reformas, es cierto que persiste una característica central del sistema como es la financiación a través de impuestos, pero la elegibilidad universal se ha limitado. Los objetivos de estos cambios suponen una mutación de los valores de la cultura política escandinava, más acorde con la corriente neoliberal que con las ideas tradicionales de igualdad o solidaridad. Las reformas en los servicios de bienestar del modelo nórdico: No ha conducido al cambio de la fuente de financiación. Los cambios en los servicios públicos sugieren que la “sociedad del bienestar”, frente al Estado de Bienestar, también ha calado en los países escandinavos. Han surgido nuevas combinaciones entre el Estado y el mercado que afectan a la financiación, regulación y provisión de los servicios. Aunque la producción del sector público continúa siendo predominante, la participación del sector privado ha ido creciendo. Los países nórdicos mantienen una de las tasas más altas de empleo público entre los países de la OCDE. Sin embargo, el énfasis puesto en la libertad de elección y las consecuencias que de ella derivan han creado un nuevo panorama que puede repercutir en las políticas universales y, por lo tanto, en la igualdad. Tal vez la libertad de elección no llegue a cuestionar la validez del universalismo, sino que implique sólo cambios institucionales, pero, en todo caso, introduce un nuevo elemento. La demanda de los clientes se convierte en un indicador central. 51 4.4. ¿PERSISTE EL MODELO NÓRDICO? ¿SIGUE SIENDO UN GRUPO PECULIAR ENTRE LOS ESTADOS DE BIENESTAR? Mientras que los análisis realizados sobre los datos de los años noventa sostuvieron mayoritariamente que los Estados de Bienestar nórdicos seguían conservando sus rasgos y podían ser considerados un grupo característico, a finales del primer decenio del siglo XXI ya se mantienen posturas más matizadas. A lo que han podido contribuir las dificultades que conlleva valorar una dinámica de cambios que, además de ser multidimensional, se implanta de forma gradual y, en consecuencia, no produce efectos inmediatos. La crisis económica de principios de los noventa fue considerada una prueba que el modelo nórdico había logrado superar sin que las reformas hubiesen cambiado sus rasgos básicos. Los recortes de las prestaciones monetarias, o las reformas de las pensiones básicas, o la apertura de los servicios públicos a la iniciativa privada, se valoraron como cambios que no afectaban a la naturaleza del régimen socialdemócrata. Su estructura se había preservado porque los Estados de Bienestar seguían siendo financiados con impuestos, mantenían un nivel generoso de prestaciones y continuaban proporcionando servicios de bienestar de alcance integral. No obstante, se pronosticaba que, en un futuro, el Estado de Bienestar viraría hacia una protección social más dependiente de los salarios, y se tendería hacia una privatización moderada de los servicios públicos. ¿Qué crisis económica desencadenó la discusión sobre la viabilidad del modelo nórdico?: La de principios de los noventa del siglo XX. A finales del primer decenio del siglo XXI deja de mantenerse que el modelo permanezca inalterado. Según Kautto, el universalismo del régimen socialdemócrata se ha revisado, aunque sigue ofreciendo diferencias con respecto a otros modelos. Las disimilitudes se han vuelto más borrosas, si bien no se ha producido un aumento significativo de la desigualdad. Según Kvist y Greve, la revisión del modelo nórdico se debe a la trasformación gradual del modelo universal en un modelo “multipilar” que afecta a las distintas prestaciones obtenidas mediante la participación del ciudadano en el mercado laboral . Este Estado de Bienestar “multipilar” combina el régimen público con los regímenes privados, se vuelve más dualista e individualista y acaba por afectar a la configuración tradicional del modelo. Aunque, por otro lado, persisten la cobertura universal y un alto grado de igualdad económica y de género, pero no todas las personas reciben las mismas prestaciones, puesto que las vinculadas al empleo se convierten en la fuente principal. Según algunas interpretaciones, las reformas del modelo nórdico lo han transformado en un modelo: Multipilar que afecta a distintas prestaciones y programas sociales. Para Seeleib-Kaiser, la tendencia a la convergencia de los regímenes de bienestar es consecuencia de las modificaciones introducidas en el diseño institucional. La intervención estatal se redefine, pudiendo afectar a la regulación, la financiación o la provisión, y de estas dimensiones pueden derivar diferentes combinaciones con el sector privado. Según este autor, a partir de que el modelo nórdico se ha transformado y sus rasgos parecen desdibujarse, esa transformación no ha afectado a su objetivo de reducir las desigualdades. No obstante, aunque los indicadores sobre pobreza y desigualdades permanecen bajos en comparación con otros países de la OCDE, también se viene observando que las 52 Tema 5 BIENESTAR MEDITERRÁNEO: TRAYECTORIAS Y RETOS DE UN RÉGIMEN EN TRANSICIÓN 5.1 INTRODUCCIÓN España, Grecia, Italia y Portugal son los cuatro países miembros de la UE que tradicionalmente han sido incluidos en el régimen mediterráneo de bienestar. Se han descrito de ellos similitudes en las tendencias sociodemográficas, institucionales, recursos políticos, políticas públicas y sistemas de valores. Los cuatro países han compartido experiencias de gobierno autoritario en el siglo XX. Tradicionalmente la religión ha constituido un factor societario estructurante de la máxima importancia. Han experimentado, asimismo, “retrasos” en los procesos de industrialización. Ninguno de ellos participó en la Edad de Oro del welfare (1945-1975). Pero, desde entonces, se han visto inmersos en procesos de rápida y profunda modernización, no sólo de índole económica sino también cultural, política y social. El grado de variación interna en el régimen mediterráneo del bienestar es significativo y parece incrementarse en los últimos años, aunque no alcanza las diferencias existentes entre los países del régimen continental. El principal rasgo estructural del régimen de bienestar mediterráneo es la función desplegada por la familia y su interpenetración en todas las áreas del desarrollo de las políticas sociales. Una fuerte micro solidaridad en el seno de las familias ha garantizado un alto nivel de satisfacción vital de sus ciudadanos y ha procurado un colchón de seguridad en momentos de crisis. La proliferación de pequeñas empresas y negocios familiares es un rasgo característico de la estructura productiva de los países de Europa del Sur. El desarrollo de la asistencia social en el régimen de bienestar mediterráneo ha estado condicionado por: El papel de la familia. Más que conformar un modelo normativo, el régimen mediterráneo describe la tipología de una “familia de naciones” donde la provisión del bienestar (mediante la interacción entre el propio Estado de Bienestar, el mercado de trabajo, la sociedad civil y la familia) se ha caracterizado por una hibridación de componentes y lógicas diversas de funcionamiento del bienestar de los otros regímenes de bienestar. EI régimen mediterráneo de bienestar se caracteriza por: Combinar lógicas diversas. 5.2. HIBRIDACIÓN Y LÓGICAS DE FUNCIONAMIENTO A grandes rasgos, los Estados del Bienestar mediterráneos presentan encajes “bismarckianos”. Es decir, estar ocupado laboralmente determina la pertenencia de una persona a un sistema de previsión social público que provee cobertura con las cotizaciones realizadas por los afiliados a la seguridad social. Sin embargo, junto al principio “contributivo” basado en el mantenimiento de rentas ocupacionales, se incorporan también elementos del sistema universal de cobertura a todos los ciudadanos, y del modelo “liberal” basado en la mercantilización de los servicios sociales. Al margen de las tutelas y derechos generados por la pertenencia de trabajadores formales y sus familiares al sistema de la seguridad social, se proveen otras prestaciones y servicios (educación, sanidad, servicios sociales, pensiones no contributivas) financiados por los ingresos fiscales generales. Se producen, asimismo, 55 intervenciones públicas selectivas para grupos con necesidades específicas y realizados tras la comprobación de carencia de recursos de los beneficiarios (means testing). La protección social de los Estados de bienestar mediterráneo: Comparte el modelo organizativo bismarckiano. No obstante, la aplicación de la filosofía operativa “bismarckiana” presenta algunos rasgos específicos en los países del Europa del Sur. En España, por ejemplo, los actores sociales (patronal y sindicatos) no gestionan directamente los fondos disponibles de la seguridad social para la provisión, por ejemplo, de protección por desempleo (Francia), ni el sistema de pensiones de jubilación es genuinamente de reparto (Alemania), ya que el “sobrante” de los ingresos por cotizaciones se destinan a un fondo de reserva. 5.2.1. ALCANCE, TIPOS Y PROVISIÓN DE LAS POLÍTICAS SOCIALES La pertenencia al sistema de la seguridad social, de acuerdo con un criterio ocupacional, determina el alcance, cobertura e intensidad de las prestaciones y servicios sociales. La nacionalidad, residencia y el permiso de trabajo son requisitos básicos para la plena integración en las instituciones de protección social. Aquellos ciudadanos o residentes no afiliados a la seguridad social acceden a intervenciones sociales y programas asistenciales públicos, la mayoría de los cuales requieren de una verificación de carencia de recursos. Los sistemas de la seguridad social son financiados principalmente por las cotizaciones de los asalariados y de los patronos. Pero algunos servicios, como el sanitario, se han ido universalizando con una mayor (o única) financiación a cargo de la imposición estatal. En Portugal, el sistema nacional de salud fue instituido en 1979, un año antes en Italia (preludio de la gran reforma de 1992). En Grecia en 1983 y en España en 1986. En teoría, los sistemas de seguridad social mediterráneos podrían cubrir los riesgos sociales de toda la ciudadanía, ya que los familiares “pasivos” de los afiliados dispondrían de derechos derivados que permitirían el acceso y disfrute de servicios y prestaciones a casi la totalidad de los ciudadanos. En la práctica, se produce una abrupta dualización entre trabajadores formales con derechos contributivos y aquellos cuyos empleos son de carácter informal, precario o “discontinuo”, los cuales no logran reunir los requisitos para disfrutar de prestaciones contributivas. El primer grupo, que incluye fundamentalmente a trabajadores con empleos fijos y estables (insiders), dispone de un acceso pleno a servicios y prestaciones de la seguridad social. La generosidad de las prestaciones está estrechamente ligada a la “veteranía” y a la categoría profesional de pertenencia (especialmente en Italia y Grecia), lo que da lugar a diversos grados de intensidad protectora. La elevada protección garantizada a la mayoría de los trabajadores “fijos” aparece como un legado de las ideologías corporativistas de los períodos autoritarios. Hay que recalcar que los gobiernos democráticos de la década de los setenta e inicio de los ochenta en Portugal, Grecia y España no desmantelaron la legislación laboral heredada por el posible descontento social y la eventual desestabilización de los nuevos regímenes políticos. En el segundo segmento del mercado de trabajo encontramos situaciones laborales (los outsiders) asociadas a servicios y prestaciones de menor cuantía y duración. Las vinculaciones laborales en este segmento tienen un carácter informal, precario o discontinuo, lo que da muchas veces lugar a un carrusel de entradas y salidas del mercado de trabajo, salpicadas por 56 situaciones de desempleo o inactividad. Son varios los tipos de activos outsiders: contratados a tiempo determinado, trabajadores eventuales o temporales, becarios o, simplemente, desempleados. Componen una proporción considerable de la fuerza laboral en los países mediterráneos, integrada fundamentalmente por jóvenes, mujeres e inmigrantes. Sus remuneraciones y condiciones de trabajo suelen ser bastante peores que las de los empleados con contrato estable, y los derechos laborales a que se hacen acreedores bastante más precarios. En situaciones de adversidad, los afectados se ven habitualmente abocados a recurrir al apoyo y cobertura de programas asistenciales (financiados por los impuestos generales). Los programas asistenciales en los países mediterráneos: Se financian con los impuestos generales. La característica distintiva de los programas asistenciales en el sur de Europa ha sido su elevado grado de fragmentación, que favorece superposiciones normativas y de elegibilidad, a la vez que deja a algunos colectivos desprovistos de una efectiva actuación administrativa. La “última red”, o “malla de seguridad”, incluye un conjunto de programas de carácter no contributivo, escasamente coordinados entre sí, destinados a beneficiarios definidos con arreglo a algún rasgo categórico (viudedad, orfandad o discapacidad). Junto a ellos aparecen grupos que no son beneficiarios directos de ningún tipo de programa selectivo, salvo en condiciones de adversidad extrema (y tras la comprobación de carencia de recursos). La polarización en los Estados de bienestar mediterráneo entre ciudadanos generosamente protegidos y ciudadanos desprotegidos es debida entre otros factores a: sistemas de protección fragmentados. Los programas asistenciales en los países mediterráneos se caracterizan por: Su elevado grado de fragmentación. Conviene señalar, sin embargo, que el carácter fragmentario y “parcheado” de las mallas de seguridad en Europa del Sur no es síntoma de un subdesarrollo de las instituciones del bienestar. Al contrario, el relativo desinterés por un programa comprensivo de lucha contra la pobreza coincidió durante los años de la Edad de Plata del welfare (1976-2007) con un crecimiento sostenido del gasto social, concentrado en programas contributivos y universales. Las causas del bajo perfil de la asistencia social en Europa del Sur deben buscarse en un contexto específico de condicionantes que han inhibido su desarrollo. Dos de los condicionantes más relevantes han estado representados por el papel de la familia y la morosidad (softness) de sus instituciones estatales. Tradicionalmente, los países mediterráneos han compartido con los del régimen continental su “familismo”, como consecuencia de la asunción del principio de la subsidiariedad funcional, por el cual los hogares se encargan de procurar y organizar el bienestar de sus miembros. Pero en los países mediterráneos, la aplicación del principio de subsidiariedad cobra rasgos específicos. La fuerte institucionalización del matrimonio, la relativa abundancia de “amas de casa”, la intensidad de los contactos familiares entre hogares y los vínculos intergeneracionales, han permitido a los gobiernos “despreocuparse” de garantizar mínimos de seguridad económica o de proporcionar servicios a grupos de población “desprotegidos”. La fortaleza interna del sistema familista mediterráneo ha tenido como efecto perverso debilitar las reivindicaciones a favor de un mayor apoyo estatal a las familias. Durante la Edad de Plata del welfare, los gobiernos de estos países dieron por descontada la autosuficiencia de los hogares en lo relativo a cuidados personales y apoyo material. 57 reestructuras mecanismos de financiación y la estructura de prestaciones de los sistemas de pensiones, con objeto de anticipar los efectos de proyecciones demográficas muy desfavorables y atenuar los privilegios de los grupos más protegidos; 2) reformas encaminadas a desarrollar una “última red de seguridad” para los colectivos más vulnerables. En el periodo en torno a 1995-2005, el gobierno español destacó en Europa por su rigor fiscal, lo que le permitió gozar de cierto margen presupuestario en la segunda mitad de los 2000 para expandir ciertas políticas de bienestar, como los programas de apoyo a familias y de lucha contra la exclusión social. En el extremo opuesto, en Grecia los niveles de déficit público se mantuvieron en niveles muy altos, incluso en momentos de crecimiento económico. Entre las principales causas de la falta de disciplina fiscal en Grecia hay que señalar el repetido fracaso de los intentos de reforma de los sistemas públicos de bienestar y la pervivencia endémica de estructuras clientelistas. En el periodo 1995-2005 los niveles de déficit público se mantuvieron: Altos en Grecia. 5.3.2. CAMBIOS EN LAS DINÁMICAS INTERNAS DE LOS PAÍSES MEDITERRÁNEOS Durante la década de los noventa, los países del sur de Europa experimentaron una rápida (aunque incompleta) transición a una economía postindustrial. En primer lugar, se produjo una aceleración del declive del empleo agrario e industrial, mientras que el sector servicios se convertía en el principal motor de la expansión de empleo. Durante estos años, la proporción de trabajadores en el sector serviciossuperó el umbral del 50% en los cuatro países . La nueva economía postindustrial abrió oportunidades inéditas de empleo a mujeres y otros trabajadores outsiders (especialmente inmigrantes), pero muchas veces a un alto precio por lo que respecta a la calidad de los nuevos empleos. La alta incidencia del empleo de baja calidad ha repercutido negativamente en la vida de los jóvenes. Las incertidumbres laborales han influido en los procesos de formación de nuevas familias, aplazando el matrimonio y la fecundidad, y fomentando nuevas prácticas y estilos de vida que implican niveles más bajos de compromiso en relaciones sentimentales sin convivencia o una mayor cohabitación formal. Coincidiendo con la transformación de las estructuras económicas y laborales, se han producido otros cambios sociodemográficos de enorme trascendencia. El incremento del empleo femenino ha ampliado el número de hogares de doble ingreso, donde aparecen nuevos problemas derivados de las dificultades de conciliación de la vida laboral y familiar. Si bien un gran número de parejas transfieren el cuidado de niños a los abuelos y a otros familiares, reforzando así las bases morales y actitudinales de un modelo basado en la solidaridad familiar, son también cada vez más evidentes las contradicciones y disfuncionalidades del modelo, especialmente en Portugal y en España, donde las tasas de participación laboral femenina se han acercado a las de los países centroeuropeos. A medida que nuevas cohortes de mujeres extienden su participación laboral a edades más avanzadas, está disminuyendo rápidamente el número de mater familias. Además, crece la brecha entre fecundidad deseada y real. Las mujeres que han alcanzado la treintena en España, Italia o Grecia tienen por término medio la mitad de los hijos que hubieran deseado tener. Los arreglos familistas no resuelven por sí solos las necesidades de los hogares, lo que se hace patente en el recurso creciente de los hogares a cuidadores externos. Un número cada vez mayor de familias está confiando el cuidado y la atención de las personas dependientes a trabajadores contratados en la economía “sumergida”, habitualmente mujeres inmigrantes. Por otro lado, los servicios de cuidado formal están cobrando protagonismo creciente en la atención a la primera infancia. Salvo en Grecia, la inmensa mayoría de los niños de 3 a 5 años están 60 escolarizados en centros de educación infantil. Por lo que se refiere a los niños menores de 3 años, se ha producido un incremento notable en la escolarización. La pérdida de la relevancia funcional de la familia se corresponde con un debilitamientodel “familismo formal”. La mejor ilustración de ello es la institución matrimonial. Salvo los griegos, los ciudadanos del sur de Europa se unen en matrimonio cada vez menos. Las tasas de nupcialidad han caído en España y Portugal más que en ningún otro país de la UE-15. Prácticas muy minoritarias hace unos años, como la cohabitación y el divorcio, se extienden a una velocidad insospechada. Por su parte, en España y Portugal las tasas de divorcio se sitúan también entre las más elevadas de Europa. Tales evidencias sugieren que los cambios sociodemográficos y actitudinales parecen estar socavando el familismo en países mediterráneos como España de manera muy rápida, aunque en otros, como Italia y Grecia, de modo mucho más gradual. La creciente fragilidad de estas estructuras impone la necesidad de articular nuevas formas de protección ante situaciones de infortunio. La respuesta política de los gobiernos de Europa del Sur a los nuevos riesgos y necesidades tampoco ha sido uniforme al respecto. 5.3.3. NUEVOS RIESGOS SOCIALES, ¿NUEVAS POLÍTICAS? Se hace cada vez más evidente que los países mediterráneos no están vacunados contra los nuevos riesgos sociales (NRS). En el terreno laboral, un número creciente de ciudadanos se enfrenta a las consecuencias de carreras laborales intermitentes, al ver que su formación y credenciales quedan obsoletas, a quedarse atrapados en ocupaciones de baja cualificación y sin oportunidades de formación, así como carecer de protección social en situaciones de incapacidad o de desempleo. En el ámbito familiar, el incremento de la tasa de divorcio, de nacimientos fuera del matrimonio o de la proporción de familias encabezadas por un solo progenitor asienta las estructuras de solidaridad familiar sobre bases cada vez más frágiles e inciertas. Pero incluso en los hogares más convencionales aparecen nuevas necesidades derivadas de la creciente participación de las mujeres en el mercado de trabajo y reflejadas en las dificultades de conciliación de la vida laboral y familiar. La mayor esperanza de vida multiplica el número de personas mayores que arrastran hasta edades muy tardías situaciones de dependencia física y psicosocial, las cuales requieren cuidados y atención en un contexto en que esas prestaciones ya no están garantizadas por la solidaridad familiar. En este contexto, los NRS, que apenas habían hecho su aparición en los países mediterráneos antes de la década de los noventa, cobran relevancia, alentando nuevos discursos de la política social, así como activando nuevas dinámicas políticas . Los Nuevos Riesgos Sociales comienzan a cobrar relevancia en los países mediterráneos: Recientemente El protagonismo adquirido por los NRS deriva sólo en parte del creciente peso demográfico de los segmentos sociales que experimentan esos riesgos. Buena parte de las nuevas necesidades asociadas a los NRS presentan una prevalencia bastante desigual en los distintos países del Mediterráneo. Pero cobra protagonismo en todos ellos el debate político para “recalibrar” el Estado de Bienestar racionalizando programas y estructuras de gasto. Tres factores han contribuido a abrir “ventanas de oportunidad” en la Europa del Sur respecto a la cobertura de NRS. En primer lugar, los inputs intelectuales que tienen su origen en las actividades de las instituciones europeas. Se han afianzado en Europa nuevas visiones 61 académicas acerca de los retos del Modelo Social Europeo, así como nuevas ideas y recetas para modernizar la provisión pública de bienestar mediante “inversiones sociales” que contribuyan a promover el crecimiento y la competitividad, al tiempo que se mantiene la cohesión y la equidad como señas de identidad del proyecto europeo. Estas visiones y recetas han sido adoptadas en diferentes directivas y recomendaciones europeas, que han tenido considerable influencia en cuestiones relativas a la conciliación de la vida familiar y laboral, nuevas regulaciones de la protección por maternidad o de las excedencias parentales. Un segundo factor es el retorno al poder de partidos a favor de la expansión del welfaredespués de largos períodos en la oposición. Los nuevos gobiernos socialdemócratas mostraron interés en adoptar nuevos perfiles programáticos que les permitieran diferenciarse de sus predecesores, aunque la prioridad otorgada a los nuevos riesgos sociales haya sido bastante desigual. Dos gobiernos que se mostraron especialmente proclives a realizar reformas en este campo fueron los gobiernos socialistas de Sócrates en Portugal (implantó políticas de apoyo a la conciliación) y Rodríguez Zapatero en España (promocionó diversas reformas destinadas a grupos afectados por los NRS). Estas medidas implicaron una modesta expansión del gasto social en capítulos tradicionalmente desatendidos por los Estados en el régimen de bienestar mediterráneo. Sin embargo, también hay que reseñar que tal expansión ha sido objeto de críticas por haberse desplegado sobre una base fiscal e institucional inadecuada, lo cual cuestiona su sostenibilidad en condiciones de mayor dificultad económica. Un tercer factor es la acción de los gobiernos subestatales en la articulación de respuestas al surgimiento de los NRS. Los procesos de descentralización de responsabilidades relacionadas con la provisión de bienestar, así como la generación de nuevos mecanismos de autonomía fiscal, han catalizado el desarrollo de nuevas políticas sociales. Las iniciativas adoptadas en el nivel regional han empujado la expansión del Estado de Bienestar más allá de los límites tradicionalmente establecidos desde instancias centrales, desencadenando efectos de “demostración” e “imitación” y dinámicas de aprendizaje interregionales. La autonomía política para responder con diligencia a las necesidades en los niveles más próximos a los ciudadanos ha sido un estímulo para la innovación en políticas sociales. 5.4. EL CRACK DE 2007 Y EL FUTURO DEL RÉGIMEN DE BIENESTAR MEDITERRÁNEO Las distintas expresiones de la crisis financiera y económica iniciada en Estados Unidos han acabado desnudando debilidades y evidenciando defectos a múltiples niveles. La crisis ha servido para que se cuestionara si las especificidades culturales de algunos países lastran su competitividad en el mundo global y dificultan el encaje de sus economías en sistemas de coordinación supra-nacional. En este sentido, ciertas cualidades culturales de los países de Europa del Sur se han convertido en foco de atención mundial. Se ha concentrado la atención en el funcionamiento de sus economías, el rendimiento de sus instituciones y los perfiles de su sistema de valores para identificar las supuestas causas de los problemas económicos y financieros que han conducido a estos países a una espiral descendente. En este sentido, las reformas adoptadas se conciben como iniciativas destinadas a combatir “males” endémicos de sus economías y sociedades que, aunque son supuestamente reconocibles sin excesiva dificultad, habrían pervivido incomprensiblemente a lo largo del tiempo. Los retos para la transformación del sistema económico de estos países son ciertamente importantes. En un escenario económico global, los países de la UE meridional han sido incapaces de desarrollar/retener nichos industriales propios que les permitieran competir con las potencias emergentes en manufacturas que requieren escaso valor añadido. En el otro polo, los países mediterráneos no han logrado crear un tejido productivo que pudiera estimular la 62 Tema 6 EL MODELO SOCIAL EUROPEO: EVOLUCIÓN Y RETOS 1.1. INTRODUCCIÓN La etiqueta Modelo Social Europeo (MSE) se atribuye al Comisario Jacques Delors, en el marco de la Cumbre del Consejo Económico de Val Duchesse (1985) y dentro del debate político que da origen a la más reciente fase de construcción de la Europa social. El MSE, con sus principios de solidaridad, igualdad y cohesión social, constituye un rasgo esencial del proyecto político comunitario, siendo “no sólo el cemento sino también el alma” de la UE. 1.2. ¿QUÉ ES EL MODELO SOCIAL EUROPEO? La comunidad académica ha encontrado múltiples dificultades para dar una respuesta única a las cuestiones en torno al contenido semántico del MSE. Una posible solución práctica, que sirve además para subrayar la naturaleza distintiva del MSE, dado que, “cuando se comparan los Estados de bienestar europeos con las economías de mercado avanzadas de América del Norte y la región Asia-Pacífico, resulta perfectamente reconocible la similitud interna de Europa”. Ahora bien, la singularidad social de Europa ofrece una respuesta no totalmente satisfactoria. Las dificultades de concreción conceptual del MSE, de hecho, reemergen al mirar hacia dentro de la propia Europa, cuando se observa la heterogeneidad de países y modelos sociales que forman parte de la UE. La construcción de un Modelo Social Europeo se enfrenta a la dificultad derivada de: Las diferencias entre los regímenes de bienestar existentes. Es posible encontrar cuatro aproximaciones conceptuales sobre el MSE, parcialmente solapadas y desde luego no excluyentes entre sí. El MSE ha sido interpretado como: a) una abstracción ideacional; b) una construcción endeble que se asienta sobre una amplia variedad de regímenes de bienestar; c) un Estado de Bienestar transnacional de mínimo común denominador; y d) un proyecto político legitimador. El Modelo Social Europeo se ha interpretado como: Un proyecto político legitimador. 6.2.1. EL MSE COMO ABSTRACCIÓN “IDEACIONAL” Esta interpretación del MSE es la más comúnmente aludida tanto en el ámbito político como en el académico. En ella, el término MSE es utilizado para hacer referencia a un conjunto de rasgos compartidos por los países de la UE. Las definiciones que parten de este enfoque sugieren un sentido normativo del MSE, que es referido como una categoría descriptiva a la que se asocia otro concepto igualmente difuso y también sometido a discusión, el de Estado de Bienestar. El MSE se presenta como una aspiración, un ideal o una simplificación de la realidad con fines analíticos, antes que como una entidad aprehensible y sólida. 65 El Modelo Social Europeo como abstracción "ideacional" se refiere a: Los rasgos compartidos por los países de la UE. El Modelo Social Europeo se ha interpretado como una: Abstracción "ideacional". Uno de los intentos más conocidos de establecer una definición del MSE a partir de la existencia de aspectos ideacionales comunes se encuentra en las Conclusiones de la Presidencia del Consejo de Lisboa (Consejo Europeo, 2000): “El MSE, que se caracteriza en particular por los sistemas que ofrecen un alto nivel de protección social, por la importancia del diálogo social y de los servicios de interés general que abarcan actividades vitales para la cohesión social, se basa hoy en día, más allá de la diversidad de los sistemas sociales de los Estados miembros, en una base común de valores”. El MSE se presenta así como un elemento distintivo de la UE, contrapuesto a los modelos sociales de Estados Unidos o de las nuevas economías asiáticas, en los que el individualismo mercantilizador es el rasgo característico de las políticas de bienestar o el modelo de dumping social se propone como valor añadido de crecimiento económico, respectivamente. 6.2.2. VARIEDAD INTERNA DEL MSE: LOS MUNDOS DE BIENESTAR EUROPEOS La diversidad interna de regímenes de bienestar sobre la que se asienta el MSE constituye un elemento de problematización de la aproximación anterior. La existencia de cinco mundos del bienestar en la UE con desempeños específicos en términos de rendimiento introduce un reto de primera magnitud para cualquier esfuerzo de homogeneización de la cartografía social europea: el Liberal, el Socialdemócrata y el Conservador, primero, el Mediterráneo, incluido posteriormente, y, más tarde aún, el de los nuevos socios del Este. Es discutible reconocer un solo Modelo Social Europeo debido a: La existencia de cinco mundos del bienestar en la UE A partir de esta diversidad, resulta discutible reconocer un solo MSE. En todo caso, sería más adecuado hablar de diferentes variedades o regímenes de bienestar más o menos próximas. 6.2.3. MSE COMO ESTADO DE BIENESTAR TRANSNACIONAL DE MÍNIMOS El tercer enfoque sobre el MSE no se centra en las similitudes o diferencias entre regímenes de bienestar o trayectorias nacionales, sino que enfatiza el desarrollo de un modelo social transnacional. La transferencia de soberanía del plano nacional al europeo constituye el embrión de un Estado de Bienestar europeo. En su origen, el Estado de Bienestar surge como una respuesta funcional del Estado- nación a los riesgos de la Era Industrial. Sin embargo, la globalización de los flujos económicos ha desbordado la capacidad de los sistemas de bienestar nacionales para seguir ofreciendo garantías de protección y redistribución de la riqueza. De esta forma, el MSE emerge como una construcción defensiva a nivel europeo que, a partir del establecimiento de un Estado de Bienestar transnacional de mínimo común denominador, trataría de evitar la devaluación de derechos socio-laborales en los Estados miembros de la UE. Un Estado de bienestar transnacional de mínimo común denominador en el ámbito europeo sería una respuesta a: El contexto creado por la globalización de los flujos económicos. 66 6.2.4. EL MSE COMO PROYECTO POLÍTICO LEGITIMADOR: LA VERTIENTE SOCIAL DE LA CONSTRUCCIÓN EUROPEA El solapamiento entre este cuarto y último enfoque del MSE y el anterior es evidente, siendo la principal diferencia entre ambos que éste subraya el carácter ofensivo (y no reactivo) y genuinamente europeo (y no derivado de la coordinación nacional) del proyecto de construcción social de Europa. El MSE es un proceso endógeno de legitimación de la UE, un factor de excepcionalidad política de Europa, que reformula el contrato social entre las instituciones y los ciudadanos al proponer un nuevo patrón para la articulación de las sociedades, la resolución de los conflictos y la regulación de los mercados a nivel global. Desde esta perspectiva, el MSE es un proyecto y un proceso antes que una entidad concreta, orientado a hacer compatible el crecimiento económico y la cohesión social, y articulado en torno a un conjunto compartido de valores de equidad social e igualdad, solidaridad colectiva redistributiva y eficiencia productiva. La conceptualización del MSE como un proyecto político en elaboración, y por tanto en permanente interacción con los contextos global y nacional, permite incidir en el carácter mutable de su agenda y en su capacidad para adaptarse a las exigencias de las diferentes fases del proceso de construcción de la UE. La construcción del MSE ha sido perseguida, además, bajo un doble constreñimiento que condicionado sus resultados. En primer lugar, el desarrollo de la dimensión social de Europa ha estado subordinado al proyecto de integración económica, hasta el punto de haber sido presentado en sus fases iniciales como un mero producto funcional de ésta. En segundo lugar, la construcción social de Europa se ha visto limitada por el principio de subsidiariedad, que reserva a los actores nacionales la responsabilidad última en el diseño y la implementación de las políticas de bienestar. Los instrumentos de actuación disponibles por las instituciones europeas han quedado restringidos a la definición de los principios rectores y de las bases ideológicas de la política social común, así como al énfasis no vinculante sobre determinados aspectos de la protección y cohesión social. 1.3. LA CONSTRUCCIÓN TEMPRANA DEL MSE: DE ROMA A ÁMSTERDAM (1957-1997) Desde la firma del Tratado de Roma (1957), el proyecto de la UE atraviesa diferentes fases políticas con desiguales orientaciones e incidencia sobre la dimensión social del mismo. A lo largo de cuatro décadas y hasta 1997, los principios rectores de la Europa social varían desde la interpretación del desarrollo social como mera consecuencia funcional de la integración económica a la percepción de la dimensión social europea como elemento facilitador del mercado único y, por último, a la consideración de la protección social como coadyuvante del crecimiento económico sostenido y del cambio productivo. 1.3.1. LA DIMENSIÓN SOCIAL COMO RESULTADO FUNCIONAL DE LA INTEGRACIÓN ECONÓMICA El Tratado de la Comunidad Económica Europea (CEE) o de Roma (1957), al igual que los de la Comunidad Europea del Carbón y del Acero (CECA) (1951) y de la Comunidad Europea de la Energía Atómica (Euratom) (1957), constituyen tres textos con objetivos de construcción de mercado a través de los cuales se establecen los principios de funcionamiento de la futura UE. El Tratado de Roma reserva competencias de regulación sobre dichos mercados a las instituciones políticas comunitarias, recogiéndose sólo de forma secundaria una serie de 67 Los desarrollos sociales europeos, a partir de Ámsterdam, orbitarán con relación al empleo tanto en lo referente a objetivos estratégicos como a instrumentos de coordinación política. El lanzamiento de la Estrategia Europea de Empleo (EEE) supone la introducción de una nueva aproximación a las dificultades de construcción política de la UE: el Método Abierto de Coordinación (MAC). El MAC establece un nuevo equilibrio entre las responsabilidades de gobierno de la UE y de los Estados miembros, a partir del diseño de objetivos comunes a escala europea, y aplica una vigilancia compartida para intentar alcanzar estos objetivos a través del intercambio de experiencias de política pública (por ejemplo, de lucha contra la pobreza). El MAC constituye una ruptura con respecto a los procedimientos comunitarios de formulación política y normativa anteriores. Incluyendo legislación, diálogo social, planes de acción y fondos estructurales, y se ofrece como una solución alternativa de gobernanza europea. El Método Abierto de Coordinación para la formulación de políticas en el ámbito social: Supone una ruptura con respecto a los procedimientos convencionales 1.4. LAS ESTRATEGIAS DE LISBOA (2000-2010). CRECIMIENTO, COMPETITIVIDAD, EMPLEO E INNOVACIÓN SOCIAL. La Cumbre del Consejo Europeo de Lisboa (2000) abre un nuevo periodo para la política social europea, no sólo porque importa el MAC desde el ámbito del empleo, sino porque define las pautas de encuadramiento de las actuaciones socio-económicas comunitarias para la década siguiente de modo que se aseguren crecimiento económico y competitividad en un nuevo contexto de globalización y economía del conocimiento. Entre 2000 y 2010 se producen cambios de importancia tanto en la gobernanza europea como en la interrelación entre las dimensiones económica y social de la UE. 1.4.1. ARMONIZACIÓN DE ESTÁNDARES SOCIALES. MAC Y RESULTADOS DE LA GOBERNANZA SUAVE Las iniciativas de la UE en política social se enfrentan a un conjunto de constreñimientos recogidos por los Tratados que condicionan ex ante la amplitud, orientación y efectividad de las actuaciones comunitarias en materia de armonización social y producción de convergencia. El mandato social de las instituciones europeas es limitado y sus competencias compartidas con los Estados miembros. La aproximación de la UE al objetivo de armonización de los estándares sociales a nivel europeo debe, por tanto, ajustarse a una lógica de actuación blanda que excluye la imposición de obligaciones o sanciones para los Estados miembros y que descansa sobre un modelo de gobernanza suave. La posible armonización de las políticas sociales en el marco de la UE debe ajustarse a una lógica de actuación blanda porque: Las competencias comunitarias son limitadas. El Método Abierto de Coordinación en el ámbito de la política social de los Estados miembros de la UE pretende: Armonizar. Las iniciativas de la UE en política social tienen que seguir una lógica: Blanda o suave. Las iniciativas de la UE en política social tienen que seguir una lógica que: Excluye la imposición de obligaciones 70 La imposibilidad de imponer verticalmente la agenda de las instituciones comunitarias en materia social comienza a ser afrontada desde una perspectiva distinta a partir de la Cumbre de Lisboa (2000), donde se acuerda perseguir el objetivo de armonización social a través del MAC, una vez demostrada su eficacia en el área del empleo. Concebido como un método flexible de gobernanza que explora los límites del principio de subsidiariedad, el MAC ofrece a los Estados miembros la posibilidad de desarrollar sus propias políticas sin que ello suponga un incremento de la diversidad en aquellos ámbitos en los que las competencias comunitarias son más limitadas, como la política social. La lógica de gestión que modula el MAC descansa sobre los siguientes cuatro principios: 1) Establecimiento de directrices comunes para la UE, así como calendarios específicos para que los Estados miembros alcancen los objetivos establecidos a corto, medio y largo plazo. 2) Diseño de indicadores y puntos de referencia cuantitativos y cualitativos, adaptados a las necesidades de los Estados miembros y sectores como método de comparación e identificación de mejores prácticas. 3) Traslado de las directrices comunes definidas a escala europea a los planes de acción nacional y regional, permitiendo su adaptación a las especificidades locales en los informes nacionales. 4) Organización periódica de controles y evaluaciones comparativas entre pares con fines no punitivos sino de aprendizaje mutuo. Una de las herramientas utilizadas por el Método Abierto de Coordinación, en materia de política social son: Las evaluaciones comparativas El Método Abierto de Coordinación en materia de política social se basa en: Establecer directrices Frente a las críticas que asocian este método de gobernanza suave a la inefectividad y a la incapacidad para producir convergencia, el MAC ha activado una intensa dinámica de europeización de la política social. El aprendizaje mutuo, la comparación o el “señalamiento y avergonzado” implícito a la presentación de resultados han modificado las actitudes de los decisores públicos nacionales. La creciente utilización por parte de los gobiernos nacionales del portal estadístico de la UE, Eurostat, constituye en sí misma un ejemplo de armonización suave pero altamente efectiva, puesto que obliga a los decisores nacionales a ajustarse a los estándares de medición europeos y a identificar su propio rendimiento a partir de éstos. Otro de los aspectos positivos del MAC es su capacidad para combinarse con el resto de instrumentos fuertes de la gobernanza europea, tales como la legislación a través de Directivas, la jurisprudencia del Tribunal de Justicia Europeo o los nuevos programas financieros de la UE: FSE, Programa Europeo de Empleo e Innovación Social (EaSI), Fondo Europeo de Adaptación a la Globalización (FEAG), Fondo de Ayuda Europea para los Más Necesitados (FEAD) o el recientemente finalizado Programa Comunitario para el Empleo y la Solidaridad Social (Progresa). 71 1.4.2. EUROPA ECONÓMICA Y EUROPA SOCIAL. LAS AGENDAS DE LISBOA 2000 Y 2005 La Cumbre de Lisboa (2000) sitúa al MSE en el centro de un engranaje de desarrollo económico, creación de empleo e inclusión social. La Estrategia de Lisboa explicita la necesidad de armonizar los ritmos de avance de la integración económica y social europea, y atribuye al MSE la responsabilidad de apuntalar la transformación de la UE en la economía basada en el conocimiento más competitiva y dinámica del mundo, capaz de crecer económicamente de manera sostenible con más y mejores empleos y con mayor cohesión social. Entre los objetivos de Lisboa destaca la preocupación por la adaptabilidad de la actividad económica al nuevo entorno tecnológico y global y, muy especialmente, por el empleo. El Consejo explicita un objetivo de pleno empleo, con un especial esfuerzo en materia de inserción laboral femenina. Con respecto a la política social, el Consejo de Lisboa adopta una posición novedosa y francamente atrevida al considerar que los sistemas de protección social que caracterizan a los socios nacionales de la UE, frente a otros espacios económicos de la globalización, no constituyen una desventaja competitiva. Antes bien, invirtiendo los términos, el MSE es considerado como un activo que favorece la capacitación tecnológica, la mejora productiva del capital humano y la contención de los riesgos de desempleo y exclusión social que pudiera desencadenar el cambio tecnológico y productivo. El Consejo Europeo de Lisboa abre un corto pero intenso periodo de actividad política que concluye a final de ese mismo año en un nuevo Consejo celebrado en Niza con la aprobación de la Agenda Social Europea, también denominada Agenda 2000. La elaboración del programa de actuaciones específicas orientado a alcanzar los objetivos definidos en Lisboa corresponde a la Comisión Europea. La Agenda 2000 ofrece a los Estados miembros un objetivo explícito que da respuesta a sus preocupaciones comunes en torno a la creciente exigencia de competitividad en el nuevo contexto económico tecnológico y global: Europa como la economía del conocimiento más competitiva y dinámica del mundo. Al mismo tiempo define, un catálogo de estrategias adaptable que promueve cambios en las políticas sociales europeas, pero no ambiciona un horizonte de convergencia sino de armonización, de coordinación en fines y no en medios y de escrupuloso respeto del principio de subsidiariedad. Las estrategias defendidas en la Agenda Social Europea (2000) impulsaba cambios en las políticas sociales de naturaleza: Armonizadora respecto a los fines. El Consejo Europeo de Niza adopta dos iniciativas para intentar asegurar el cumplimiento del objetivo de inclusión social: la erradicación de la pobreza en Europa. Por un lado, establece como metas comunes el fomento de la participación en el empleo y el acceso a los recursos, derechos, bienes y servicios por todos los ciudadanos; la prevención de los riesgos de exclusión social; la acción política a favor de los más vulnerables; y la movilización de los actores públicos y de la sociedad civil. Por otro lado, aprueba la creación del Comité de Protección Social, como 72 Las consecuencias de la disciplina fiscal reforzada sobre el propio MSE están por ver, pero por el momento es observable la supeditación de la Estrategia 2020 a las exigencias de reforma estructural del mecanismo de coordinación de las políticas económicas conocido como Semestre Europeo. La crisis ha devuelto además a un primer plano la cuestión de la sostenibilidad financiera del MSE, desencadenando en los Estados miembros más acuciados por los problemas de deuda un esquema de respuesta adaptativa en forma de espiral de ajuste de gasto continuo. No obstante, frente a los augurios en torno al agotamiento del MSE, la UE ha tratado de introducir algunos elementos sociales en las recomendaciones de reforma estructural efectuadas a los socios nacionales a través del Semestre Europeo. El reciente lanzamiento de los Paquetes de Medidas para el Empleo, de Empleo Juvenil y de Inversión Social para el Crecimiento y la Cohesión constata el interés de la UE por incorporar aspectos de reforma no exclusivamente económicos dentro del Semestre Europeo e incrementar su legitimidad democrática. No obstante, el balance provisional de la Estrategia 2020 no es positivo. La crisis financiera ha producido intensos desequilibrios sociales que han afectado a la prosperidad económica y a la estabilidad política de la UE, y las medidas de austeridad orientadas a atajarla no han hecho sino intensificar estos problemas. Muchos países europeos se han visto obligados a desmontar algunos de los elementos de su modelo de protección social, de pensiones, de servicios públicos, de derechos laborales, de calidad del empleo, condiciones de trabajo y diálogo social. 1.6. CONCLUSIONES: BALANCE Y RETOS PARA EL FUTURO El MSE ha demostrado tanto su capacidad de contribución como su habilidad para adaptarse a las exigencias de las distintas fases del proyecto de la UE. Un primer rasgo del mismo sería su resiliencia y arraigo en la construcción europea. Un segundo rasgo es el intento de adaptar el compromiso social y el bienestar de los Estados-nación europeos a las nuevas exigencias de la globalización dentro de un nuevo marco supranacional. La íntima vinculación del MSE con otras dimensiones del proceso político europeo, y en especial con la integración económica, sería el tercer rasgo. La construcción social de Europa se ha visto atrapada por la relación de subordinación con respecto a los objetivos económicos de la UE, estableciéndose un juego dialéctico de dependencia en relación con éstos. La heterogeneidad de regímenes de bienestar y la inconsistencia de los ciclos macroeconómicos de la UE hacen imprescindible el mantenimiento de una voluntad política que trate de equiparar el ritmo de desarrollo de la dimensión social de Europa al de la dimensión de mercado. La crisis económica abierta en 2009 ha evidenciado los problemas de afianzamiento del MSE. Las presiones de la globalización y del cambio tecnológico, por un lado, y de los nuevos riesgos sociales, por otro, introducen nuevos elementos de tensión tanto sobre los sistemas nacionales de protección social como sobre el MSE. La austeridad y la secuencia de reformas estructurales constituyen para algunos autores un ataque a los cimientos del MSE. Pero, aún con la crisis, el MSE no ha perdido ni su capacidad de adaptación, ni su atractivo ni su poder legitimador, y sigue constituyendo el principal activo con el que cuenta la UE para fundamentar un nuevo contrato social con los trabajadores y con los ciudadanos europeos. 75 Tema 7 POLÍTICAS SANITARIAS EN PERSPECTIVA COMPARADA. DESCENTRALIZACIÓN, MERCADOS Y NUEVAS FORMAS DE GESTIÓN EN EL ÁMBITO SANITARIO 7.1. INTRODUCCIÓN La sanidad constituye uno de los pilares básicos del régimen de bienestar de cualquier país desarrollado. Este ámbito de política pública representa uno de los principales componentes del gasto social y constituye asimismo uno de los programas de protección social que más apoyo recibe de los ciudadanos. El sector sanitario interviene en el proceso de generación y mantenimiento de la salud, pero su impacto sobre los resultados finales es generalmente menor que el de otros factores como la situación socioeconómica o el grado de dependencia de una persona. La atención sanitaria, sin embargo, presenta un perfil particularmente visible en relación con el mantenimiento de la salud, ya que actúa fundamentalmente en contextos de ausencia de la misma y, por tanto, se espera de ella la capacidad de restaurarla a través de su intervención. Durante las últimas décadas, los países desarrollados han creado complejos sistemas sanitarios que han tratado de responder a las necesidades de sus poblaciones. Estos sistemas representan un importante esfuerzo financiero. En contextos de austeridad fiscal, las autoridades sanitarias han planteado la necesidad de introducir reformas que, como mínimo, limiten el incremento del gasto. Estas reformas adquieren muy diversas formas, pero coinciden en sus esfuerzos por mejorar la relación coste-efectividad en el funcionamiento de los sistemas sanitarios. Todas las reformas de los sistemas sanitarios coinciden en: Mejorar la relación coste-efectividad 7.2. PRINCIPALES CARACTERÍSTICAS DE LA POLÍTICA SANITARIA El ámbito sanitario posee rasgos específicos que lo diferencian claramente de otros sectores de política social. Dicha especificidad no reside en aspectos normativos o ideológicos, sino en una serie de características propias que limitan el margen para que el mercado pueda hacerse cargo de la provisión de servicios sanitarios de una manera eficiente y coste-efectiva. Según Barr, el mercado incumple de manera sistemática las condiciones básicas necesarias para funcionar como eficiente adjudicador de recursos y proveedor de servicios sanitarios. La existencia de fuertes “asimetrías de información” explica que necesitemos asesores para saber qué y cuándo debemos consumir un determinado servicio. La naturaleza extremadamente técnica de la información, el hecho de que con frecuencia los tratamientos no son repetidos en el tiempo (lo cual eleva el coste de adquirir información), o la imposibilidad de estimar el precio adecuado para un determinado servicio, constituyen algunas de las violaciones más claras de la condición de “información perfecta”, imprescindible para el funcionamiento de un mercado. Dado que la mayoría de las personas otorga un valor muy importante a la salud, y además sabe muy poco sobre sus necesidades sanitarias reales, 76 podemos esperar que el mercado tienda a aumentar la cantidad de servicios prestados por episodio de enfermedad y no a disminuir las intervenciones innecesarias (o su coste). El funcionamiento del mercado en el ámbito sanitario produce "asimetrías de información" debido a: La naturaleza muy técnica de la información. La segunda condición incumplida en el ámbito de la sanidad es la de la existencia de “competencia perfecta”, que requiere una pluralidad de vendedores y compradores en el mercado, así como un adecuado equilibrio de poder entre ambos extremos de la transacción. Ninguna de estas condiciones se cumple tampoco en el ámbito sanitario. Por un lado, el número de proveedores de servicios sanitarios en un ámbito territorial concreto es necesariamente limitado, sobre todo a nivel de consultas especializadas y hospitalario. Los costes de entrada (apertura de un hospital) y de salida (cierre de un hospital) son muy altos, lo cual limita el cumplimiento de esta condición. Debido a los problemas de asimetría de información, el equilibrio de poder entre proveedor y comprador tampoco existe. El mercado incumple la condición de "competencia perfecta" en el ámbito de la sanidad, particularmente en la atención hospitalaria, debido a: Los altos costes de entrada y salida. La tercera condición básica para el adecuado funcionamiento del mercado es la inexistencia de “externalidades negativas” derivadas de la falta de acceso de un individuo a un determinado servicio. Ejemplo de externalidades negativas serían las enfermedades infectocontagiosas (una amenaza para el conjunto de la población) o la falta de acceso de determinados grupos a la atención sanitaria por falta de cobertura o de recursos económicos. Se mantiene que el mercado es ineficiente en el ámbito sanitario porque: Produce externalidades negativas. Ante el grave y sistemático incumplimiento de las condiciones necesarias para que el mercado pueda ocuparse de la provisión de servicios sanitarios de modo eficiente y coste- efectivo, los Estados han intervenido con mayor o menor intensidad en este ámbito de política social. El grado de implicación pública, así como su articulación, ha variado entre países. La producción por los mercados de la provisión de servicios sanitarios de modo eficiente y coste- efectivo ha exigido que: Los Estados intervengan con intensidad variable. Las categorías analíticas utilizadas para estudiar los equilibrios institucionales entre el Estado, el mercado y la sociedad civil en cualquier ámbito de política pública (regulación, financiación y provisión) resultan igualmente útiles para analizar el funcionamiento de los sistemas sanitarios. Centraremos nuestra atención en una serie de dimensiones concretas: los criterios de elegibilidad que delimitan el acceso a las prestaciones sanitarias (quien accede a las prestaciones y en qué condiciones), el origen de la financiación de dichas prestaciones y servicios (combinación de recursos públicos y privados), la responsabilidad sobre la provisión de los diferentes niveles de atención sanitaria (gobernanza del sistema sanitario) y la intensidad del papel regulador del Estado (sobre la calidad y cantidad de los servicios proporcionados, quién está autorizado a prestar dichos servicios, etc.). La agrupación de países en torno a una serie de características básicas de sus sistemas sanitarios no coincide de modo exacto con las tipologías clásicas de los regímenes de bienestar 77 de la demanda sanitaria (pago anticipado de las consultas de atención primaria, y especializada con reembolso posterior, copagos, tasa por día de hospitalización, etc.). Los sistemas corporativistas garantizan una cobertura sanitaria a la población en comparación con los sistemas liberales: Superior. El gasto sanitario de los sistemas de aseguramiento sanitario vinculados a esquemas de Seguridad Social es: Inferior al de los países del modelo liberal. La provisión de servicios se realiza también mediante combinaciones diversas de actores públicos y privados. En Francia, los pacientes asegurados eligen libremente al médico de atención primaria o especialista al que desean consultar. Éstos trabajan como profesionales liberales en sus propias consultas y disponen de un relativo margen para fijar sus honorarios (dentro de los rangos definidos por el Estado, que será en última instancia quien abonará la mayor parte del coste de la consulta a través de los seguros médicos a los que están afiliados los pacientes). Los tratamientos hospitalarios son proporcionados por hospitales públicos y/o hospitales privados concertados. En términos generales, en el sistema sanitario de aseguramiento social el Estado juega un papel determinante tanto en la regulación como en la financiación y la provisión de los servicios sanitarios, aunque el componente privado continúa desempeñando una función importante, fundamentalmente en la provisión de servicios. Los rasgos definitorios del modelo sanitario universalista son la utilización de un criterio de elegibilidad basado en la residencia en el territorio, su financiación mediante impuestos, su gratuidad en el momento del acceso, y el hecho de reservar un papel central al Estado en la gobernanza del sistema. Los sistemas universalistas incluyen a la práctica totalidad de la población bajo la cobertura del sistema sanitario público, con lo que resuelven uno de los principales problemas de los modelos liberal y corporatista (la exclusión de determinados colectivos). Aunque existen variaciones entre los sistemas sanitarios de los diferentes países incluidos bajo esta categoría, en general las estructuras de incentivos básicas de este tipo de sistemas contribuyen de modo más eficiente a la contención de los costes sanitarios. Así mismo, el modelo universalista reduce el margen de la segmentación de la atención sanitaria en función de la renta o el estatus social de los pacientes. El papel central de la gobernanza del sistema sanitario universalista recae en: El Estado. El National Health Service (NHS) británico constituye el modelo en el que se han inspirado los sistemas nacionales de salud de naturaleza universalista establecidos en los países escandinavos y en el sur de Europa (incluyendo España). Este modelo sanitario es el que peor se ajusta respecto a las tipologías de regímenes de bienestar, ya que además de incluir a los países del modelo socialdemócrata, incluye también al Reino Unido (modelo liberal) y a los del sur de Europa (régimen mediterráneo). Esta heterogeneidad se traslada también a ámbitos concretos del funcionamiento del sistema, como la provisión de servicios en los diversos niveles de atención sanitaria, o los equilibrios institucionales en la gestión del sistema entre diversos escalones de la administración del Estado. Así, mientras en algunos países (como el Reino Unido) los médicos de atención primaria son profesionales liberales retribuidos por el NHS, en otros como España se ha tendido a crear centros de atención primaria que emplean a profesionales sanitarios del Sistema Nacional de Salud (SNS). De igual manera, la provisión de servicios hospitalarios se realiza a través de equilibrios variables con diferentes combinaciones de centros de titularidad pública y privada. La gobernanza de estos sistemas varía también 80 desde sistemas relativamente centralizados como el británico hasta modelos basados en una fuerte implicación de los gobiernos locales en la gestión sanitaria, como en Suecia. La gobernanza de los sistemas sanitarios universales es: Relativamente centralizadas en unos y descentralizadas en otros. El modelo sanitario implantado en algunos países no se corresponde con su régimen de bienestar en concreto en: Reino Unido. El sistema sanitario público español constituye un caso interesante dentro de este modelo, ya que ha experimentado una transición desde un sistema sanitario basado en el aseguramiento social, hasta un SNS íntegramente financiado a través de los presupuestos generales del Estado y plenamente descentralizado. Pese a que el SNS es esencialmente universalista desde la aprobación de la Ley General de Sanidad (LGS) de 1986 , las herencias institucionales persisten a día de hoy, traducidas en unas relaciones relativamente ambiguas entre el SNS y el sistema de Seguridad Social (SS). Si bien el proceso general ha sido hacia una clara separación entre ambos, existen también determinadas opciones políticas que tienden a mantener un cierto grado de subordinación funcional del SNS a la SS. El modelo sanitario universalista es característico de: España. Los sistemas sanitarios universalistas responden de modo claro a los “fallos de mercado”, reforzando la actuación del Estado y limitando la intervención del mercado a aquellos ámbitos que, con la supervisión de las administraciones sanitarias, pueden contribuir a mejorar la eficiencia en la provisión de servicios sanitarios. Garantizan así la cobertura sanitaria para el conjunto de la población, al tiempo que contienen con relativa eficacia los incrementos en los costes de financiación del sistema. Hay una clara diferencia entre los países con sistemas sanitarios universalistas y de aseguramiento social (con una cobertura prácticamente total) y el caso de EEUU (con más de un 15% de la población sin cobertura sanitaria). Esto resulta aún más destacable si nos fijamos en el porcentaje total de la riqueza nacional dedicada a la sanidad en cada país (la sociedad estadounidense dedica casi el doble de recursos a cubrir sus necesidades sanitarias en comparación con las sociedades europeas con sistemas universalistas). Los sistemas universalistas son también más coste-efectivos que los de aseguramiento social, ya que consiguen proveer servicios sanitarios a la totalidad de su población con unos costes inferiores. Se mantiene que un sistema sanitario es más coste-efectivo que otro cuando: Provee servicios a toda la población con unos costes inferiores. La distribución de ese gasto varía también de modo claro entre el modelo liberal (donde el Estado asume algo menos de la mitad de la factura sanitaria) y los otros sistemas (donde las administraciones sanitarias se hacen cargo de más de las tres cuartas partes del gasto sanitario). Dichos costes no se traducen en una mayor intensidad en la atención médica a los pacientes, ni desde luego en unos mejores indicadores agregados de salud de la población (tanto la esperanza de vida al nacer como la tasa de mortalidad infantil son considerablemente peores en EEUU que en las sociedades europeas). 81 7.3. TRAYECTORIAS DE CAMBIO EN LA POLÍTICA SANITARIA Los sistemas sanitarios son constructos sociopolíticos y reflejan equilibrios de fuerzas entre diferentes intereses y percepciones acerca del bienestar público, así como respecto al papel del Estado en su consecución. Pese a que, en términos generales, dichos sistemas sanitarios han mantenido sus rasgos definitorios principales, éstos no constituyen estructuras cristalizadas e inmutables, sino que han experimentado considerables transformaciones en los últimos años, al acometer reformas destinadas a responder a coyunturas sociales, económicas y políticas cambiantes. 7.3.1. RETOS Los principales retos sanitarios estructurales a los que han de hacer frente los países avanzados proceden sobre todo de las transformaciones sociales y demográficas que están afectando a dichas sociedades. Una de las manifestaciones más claras de estos retos es el incremento del gasto sanitario experimentado durante las últimas décadas, significativamente mayor que el incremento de la riqueza y de la población. La evolución del gasto sanitario a lo largo de los últimos lustros muestra una clara tendencia ascendente en todos los países desarrollados hasta 2010, y una ligera moderación en dicho gasto en el último lustro, fundamentalmente por las políticas de consolidación fiscal aplicadas en la mayoría de los países de la OCDE. La evolución del gasto sanitario en todos los países desarrollados ha mostrado una tendencia hasta el último lustro: Ascendente hasta 2010 y ligeramente moderada en el último lustro. Dada la alta concentración del gasto sanitario en el segmento de población de edad más avanzada, las perspectivas apuntan a la significativa importancia del envejecimiento en dicho incremento. Por ello, las organizaciones sanitarias internacionales aconsejan a los países desarrollados redirigir su atención desde las enfermedades agudas hacia las patologías crónicas y las discapacidades. Los países desarrollados han experimentado también un incremento de las desigualdades sociales. Dicha tendencia estaría relacionada con la polarización de rentas provocada por los procesos de transformación económica derivados de la creciente integración de los mercados globales. Los países desarrollados han experimentado también un incremento de las desigualdades sociales a lo largo de los últimos lustros. Dicha tendencia estaría en buena medida relacionada con la polarización de rentas provocada por los procesos de transformación económica derivados de la creciente integración en los mercados globales. La retroalimentación existente entre las desigualdades sociales y la salud ha sido bien documentada en países que soportaron un fuerte crecimiento de la privación relativa a partir de procesos de transformación social, económica y política, como fue el caso en Europa oriental tras la caída del bloque soviético. Las crecientes desigualdades que emergen en los países desarrollados se traducirán, por tanto, en un deterioro futuro de las tasas de discapacidad severa, enfermedades crónicas y morbilidad autopercibida según los estratos sociales más desfavorecidos. Las expectativas sociales acerca de los sistemas sanitarios han crecido también como consecuencia del incremento del nivel educativo de la población. Una población mejor formada y con acceso a diversas fuentes de información presta mayor atención a la transparencia en el proceso de toma de decisiones por parte de los profesionales sanitarios y de los gestores del 82 vincular la atención sanitaria con otros ámbitos de política social (servicios sociales personales, vivienda, etc.), generalmente a nivel comunitario. Los países nórdicos y Holanda han ocupado posiciones de liderazgo en este campo, debido fundamentalmente al elevado grado de desarrollo de sus programas de protección social de carácter universal. En Suecia y Dinamarca se integran los dispositivos socio-sanitarios y sociales bajo la autoridad de los municipios. En Holanda se establecieron OSI financiados y liderados por los hospitales, mientras que la responsabilidad sobre la atención sanitaria y residencial integrada de los ancianos dependientes y discapacitados se agrupa bajo la dirección de agencias sub-nacionales. En Escocia se crearon cooperativas sanitarias locales formadas por equipos multidisciplinares (médicos, enfermeras, etc.) que prestan atención de forma conjunta a ancianos, discapacitados y enfermos mentales dentro de los centros de salud que gestionan. La creación de organizaciones sanitarias integradas tiene por objeto: Coordinar la atención sanitaria con otros ámbitos de política social. La experiencia británica de integración de servicios socio-sanitarios a través de la creación de los Primary Care Groups (PCG) constituye uno de los experimentos más desarrollados en el ámbito de la creación de OSI, habiendo sido evaluado con mayor rigor y profundidad. Las conclusiones de dichas evaluaciones inciden en algunas de las ventajas y desventajas derivadas de la descentralización a los que hacíamos referencia anteriormente. El conflicto de “culturas organizativas”, la falta de coincidencia en los límites territoriales de actuación de las distintas organizaciones, las diferentes condiciones y términos en que distintos tipos de profesionales desempeñan sus tareas y la dificultad de acomodar programas y protocolos de actuación parecen haber obstaculizado la integración entre atención sanitaria primaria y servicios comunitarios. Otras iniciativas interesantes desarrolladas en Holanda, Inglaterra y algunos países nórdicos son los hospitales socio-sanitarios comunitarios dirigidos por equipos de atención primaria. En España, las reformas iniciadas en Cataluña en los años ochenta con el programa Vida als Anys, y complementadas a partir de los noventa con diversos experimentos piloto de OSI, ocupan un lugar destacado entre las innovaciones pioneras. 7.3.3. APLICACIÓN, CONSECUENCIAS Y ANÁLISIS DE LAS REFORMAS En este capítulo hemos partido de la existencia de una serie de macrotendencias de convergencia en relación a las reformas en el ámbito sanitario. Sin embargo, más allá de los paralelismos existentes en cuanto a los conceptos y mecanismos aplicados en las reformas en el ámbito sanitario, las herencias institucionales constituyen un bagaje que resulta imposible ignorar y que determina el efecto real de las políticas de adaptación y cambio en los diferentes regímenes sanitarios. Así, la introducción de cuasi mercados en aquellos sistemas sanitarios en los que el Estado había desempeñado un papel preponderante parece operar más bien como un juego de simulación en el que la separación entre financiación y provisión resulta con frecuencia meramente testimonial, sin llegar a transformar el comportamiento de los proveedores. Hay que destacar por tanto el efecto de las herencias institucionales en el diseño, aplicación e implicaciones de las reformas. Con frecuencia, la introducción de cuasi mercados ha sido fruto de procesos de emulación entre administraciones sanitarias. Se constata también la importancia de las “ventanas de oportunidad” como contextos sociopolíticos en los que las reformas tienen mayores probabilidades de ser aprobadas e implementadas. Los efectos de los mecanismos utilizados para la reforma de los sistemas sanitario pueden estar condicionados por: Las herencias institucionales. 85 Pese a que la introducción de mecanismos de NGP parece haber contribuido a mejorar la atención sanitaria, se ha señalado también el potencial deterioro del acceso de determinados grupos sociales a las prestaciones en condiciones de igualdad y equidad a partir de la introducción de mecanismos de mercado en la gestión de los sistemas sanitarios. La posibilidad de la aparición de mecanismos de “selección adversa” (cream skimming: selección de los pacientes que plantean menores riesgos y perspectivas y por tanto de menor coste, y redireccionamiento de los percibidos como potencialmente más costosos hacia otros centros), o de un incremento de la segmentación de los sistemas sanitarios a través de la introducción de copagos, constituyen argumentos para plantear la necesidad de evaluar sistemáticamente el funcionamiento de estos procesos de privatización en la provisión de servicios sanitarios. Este tipo de dinámicas pueden afectar de un modo más marcado a los sistemas universalistas, que planteaban sistemas de acceso basados en la necesidad y no en la disponibilidad de recursos financieros. Por contra, el sistema liberal, y en menor medida el de aseguramiento social, parten de una situación que considera legítima la existencia de diferentes mecanismos de acceso según los recursos económicos de los que disponga el paciente. Una de las principales dificultades para la aplicación de las reformas en la gobernanza sanitaria es la de asegurar la cooperación de la multiplicidad de actores e instituciones implicadas. La introducción de nuevas formas de gestión y la descentralización de las responsabilidades en este ámbito generan un espacio compuesto por un conjunto de actores más complejo, incrementando así el rango de posibles alianzas y coaliciones, pero también los puntos de veto y obstrucción de las potenciales reformas. Esto queda agravado por la dificultad de aplicación de las funciones reguladoras del Estado. Así como por la relativa debilidad de los mecanismos de influencia y presión de las autoridades sanitarias centrales sobre los responsables sanitarios de las unidades sub-nacionales. El riesgo de crecimiento irracional de la cartera de servicios y prestaciones, de pérdida de economías de escala, junto con el surgimiento de desigualdades en el acceso a prestaciones sanitarias, plantean importantes interrogantes a los potenciales efectos no intencionales de la descentralización sanitaria. Todo esto en un ámbito de política social que goza de un alto nivel de legitimidad ciudadana, y ante el que los políticos suelen ser más proclives a cambios incrementales. Así, además de los argumentos económicos y de razones de gestión favorables a la descentralización sanitaria, están los factores políticos como aspecto clave a la hora de explicar las reformas en el ámbito de la gobernanza sanitaria. Las lógicas subyacentes a los procesos de descentralización sanitaria pueden obedecer a una gran variedad de motivaciones políticas (“dilución” de responsabilidades hacia niveles inferiores de la administración, “centrifugación” de gasto público hacia administraciones sub-nacionales o locales, reivindicación de mayor grado de autogobierno por parte de determinados territorios, etc.). El desarrollo de estructuras de gobierno sanitario multinivel se ha basado en lógicas políticas y administrativas muy diferentes, y a partir de esto se han articulado distintas combinaciones de responsabilidad financiera, de gestión y supervisión entre los niveles de gobierno en diversos países. Lo dicho resulta igualmente válido para la articulación de las relaciones entre profesionales respecto a la creación de OSI. Así, los desequilibrios de poder, los conflictos culturales y la competencia entre profesionales sanitarios parecen constituir las principales barreras para la cooperación interprofesional y, por tanto, para la consecución de los objetivos planteados en esos procesos de integración entre ámbitos sanitarios y sociales. La evidencia empírica subraya que resulta posible obtener ahorros sustanciales en la atención a mayores dependientes cuando las OSI reúnen una serie de características: equipos multidisciplinares responsables de la provisión y compra de servicios, autonomía en la toma de decisiones, presupuestos propios, un único punto de entrada, sistemas de evaluación de 86 severidad y gestión de casos a cargo del equipo, e incentivos financieros a la delegación de tareas. La evidencia pone de manifiesto también que cuando las organizaciones sanitarias integradas gozan de apoyo político y recursos financieros suficientes para su desarrollo, pueden obtener mejoras importantes en la eficiencia, el acceso y la calidad de la atención. Entre las tendencias de cambio observadas en la mayoría de los países avanzados, se hace evidente la modificación de la distribución de los costes de la asistencia sanitaria, con un importante crecimiento de la financiación privada (copagos y pólizas de aseguramiento). Esto supone una reducción de la implicación pública y una relativa mercantilización. Contrariamente a la financiación pública, la financiación privada es marcadamente regresiva, es decir, recae en mayor medida sobre los pobres y ancianos (que están además más enfermos) que sobre los jóvenes y ricos. Además, la participación pública en la financiación de los sistemas sanitarios ha demostrado ser un aspecto clave en la contención de los costes sanitarios, por lo que el progresivo aumento de la participación privada en dicho gasto augura una menor capacidad para reducir el volumen total de recursos dedicados a la sanidad. En sistemas sanitarios universalistas, esta reducción del papel del Estado y el incremento del papel del mercado pueden contribuir a importantes desigualdades en el ámbito sanitario, al tiempo que aumenta el gasto sanitario agregado. En los regímenes sanitarios liberales y de aseguramiento social, las desigualdades ya existían de partida, pero pueden agravarse considerablemente ante estos procesos de reversión del papel del Estado. 7.4. CONCLUSIONES Algunos estudios apuntan a que el ritmo de crecimiento del gasto dependerá fundamentalmente de la regulación (limitación) de la inversión y del acceso a la alta tecnología médica, del desarrollo de estrategias de prevención capaces de mejorar la calidad de vida de las personas, así como de la adopción de tratamientos más coste-efectivos. En consecuencia, el previsible aumento del gasto sanitario derivado del envejecimiento podría ser abordado a partir de modificaciones por el lado de la oferta. No se trataría, por tanto, de incrementar los recursos totales asignados a los sistemas de protección social y sanitario, sino de adaptar su funcionamiento al significativo crecimiento de la demanda y, por tanto, de los componentes de gasto, relacionados con la cronicidad y la dependencia. La creación de sistemas de generación y circulación de información, con la participación de los diferentes niveles de gobierno, así como de los profesionales sanitarios, puede contribuir a mejorar la eficiencia y coste-efectividad de los sistemas sanitarios. La articulación de mecanismos que garanticen la calidad en las prestaciones constituye una herramienta a disposición de las autoridades sanitarias que puede resultar de inestimable ayuda para la consecución de los objetivos planteados. En un contexto de crisis fiscal, la privatización de cada vez más amplios sectores del sistema sanitario y el replanteamiento de la distribución de responsabilidades financieras en este ámbito corre el peligro de poner en cuestión unos sistemas sanitarios plenamente consolidados, con un alto grado de legitimidad social y que, además, funcionan de un modo relativamente coste-efectivo. Los recortes han tenido un claro impacto sobre la calidad de la atención sanitaria, así como sobre la equidad de dichos sistemas. El objetivo principal de los sistemas sanitarios públicos ha de ser el de continuar funcionando como garante de la protección sanitaria universal y como instrumento de cohesión social y territorial. Las lógicas de mercado pueden contribuir a introducir mayor eficiencia en la gestión de los recursos sanitarios, pero siempre desde una perspectiva de complementariedad a los sistemas públicos, circunscritos al ámbito de la provisión de servicios sanitarios (y no de la financiación) y bajo una estricta regulación y supervisión pública. 87 2.- SISTEMA DE CAPITALIZACIÓN. Cada trabajador financia su propia pensión con las cotizaciones que acumula en un fondo individual o colectivo. Desde el punto de vista financiero, puede ser más equilibrado que el de reparto, pero no está exento de inconvenientes, como son los riesgos derivados de la gestión, o de la tasa de inflación no esperada a partir de la percepción de la pensión. 8.2.2. SEGÚN LA RELACIÓN ENTRE LAS COTIZACIONES Y EL PROCEDIMIENTO DE CÁLCULO DE LA PENSIÓN 3.- SISTEMA DE PRESTACIÓN DEFINIDA. El cálculo de la pensión se determina con una fórmula establecida previamente en función del número de años cotizados , y su cuantía está en función del salario percibido durante los últimos años de la historia laboral. El cálculo de la pensión de acuerdo con el sistema de prestación definida se determina de acuerdo con: Una fórmula establecida previamente en función de ciertos parámetros. 4.- SISTEMA DE CONTRIBUCIÓN DEFINIDA. Las cotizaciones periódicas de los partícipes se convierten en una renta vitalicia cuya cuantía dependerá de las aportaciones realizadas, de la rentabilidad del capital acumulado y de la esperanza de vida del individuo al jubilarse. Tradicionalmente, los sistemas públicos han respondido al modelo de reparto y de prestación definida, mientras que los sistemas de capitalización se ajustan a los de cotización definida, pero en la práctica más reciente estas categorías se han combinado entre sí. Por ejemplo, en los últimos años se ha implementado el sistema de contribución nocional definida (CND) en Suecia e Italia. Tradicionalmente, y de forma nítida en la edad de oro del Estado de bienestar, los sistemas públicos de pensiones seguían el modelo: De reparto y de prestación definida. De acuerdo con Barr, los planes puros de CND son similares a los de contribución definida, pero los nocionales se combinan con el sistema de reparto, no con el de capitalización. Según este modelo, cada trabajador cotiza a una cuenta individual hipotética o nocional, es decir, el Estado simula que se produce una acumulación de activos financieros: la cuantía de la pensión dependerá de las cotizaciones acumuladas y de la tasa de interés establecida legalmente (a esto se refiere el término nocional), por ejemplo, el índice de crecimiento del salario medio, y no está relacionada con las ganancias obtenidas de la inversión de los fondos en el mercado financiero. Las prestaciones CND dependen de toda la historia laboral, reposan en una base cuasi actuarial y se ajustan en función de la esperanza de vida de cada cohorte. Son administradas centralmente y de ahí que alcancen un coste de gestión más reducido que los sistemas de capitalización. A diferencia de las cuentas individuales capitalizadas, las pensiones nocionales comparten los riesgos de forma colectiva. Los planes puros de contribución nocional definida se combinan con los: Sistemas de reparto. La cuantía de la pensión de los planes puros de contribución nocional definida no depende de: Las ganancias obtenidas de la inversión en el mercado financiero. Las pensiones nocionales comparten los riesgos de forma: Colectiva. 90 8.3. FACTORES Y CONDICIONANTES DE LAS REFORMAS Por encima de las circunstancias propias de cada país, los sistemas de pensiones se encuentran expuestos a presiones comunes. Durante los años setenta, el giro de directrices de la política económica dio lugar a un contexto que producía un desacoplamiento con los modelos de pensiones consolidados cuando los presupuestos keynesianos fueron los referentes. A partir de entonces, el equilibrio presupuestario y la reducción de los gastos sociales se convirtieron en recomendaciones clave del FMI y del BM. La orientación de mantener la estabilidad presupuestaria también formó parte de los criterios establecidos por la UE para acceder a la unión monetaria. Otro componente del nuevo contexto económico fue la liberalización de los mercados. En una economía abierta, la repercusión de los gastos sociales en los costes salariales puede contribuir a la pérdida de competitividad. La presión sobre los sistemas de pensiones aumentó en los primeros años noventa debido a la reducción del empleo y del crecimiento económico. Al marco creado por la globalización económica se añade la situación demográfica. El envejecimiento de la población se presenta como una variable determinante de la insostenibilidad financiera de las pensiones de jubilación que hace ineludible su reforma. Además, en la mayoría de los países la tasa de natalidad permanece por debajo de la tasa de sustitución, que requiere 2,1 hijos por mujer para que una generación se sustituya a sí misma. El envejecimiento de la población, resultante del aumento de la esperanza de vida y de la escasa natalidad, se traduce en la reducción de la población trabajadora respecto a la jubilada, lo que dificulta el sostenimiento de los sistemas tal y como se conocen hasta ahora. El envejecimiento de la población es una tendencia común y el argumento fundamental del informe del Banco Mundial Averting the Old Age Crisis, Policies to Protect The Old and Promote Growth (1994). El modelo de pensiones propuesto por el BM es especialmente significativo para estudiar la dirección del cambio de política en este ámbito. La presión del BM puede resultar eficaz si los gobiernos se enfrentan a un déficit financiero, o si pretenden atraer la confianza de los inversores internacionales. El informe del BM defendió la sustitución del sistema de reparto por planes privados de proveedores comerciales. Según este informe, los sistemas de reparto, además de enfrentarse al reto del envejecimiento, contribuyen al estancamiento económico, tanto por las distorsiones que ejercen sobre el empleo, como por obstaculizar el desarrollo de las pensiones privadas, cuyo crecimiento favorecería la ampliación del mercado de capital. Según el modelo multipilar de pensiones defendido por el Banco Mundial en los años noventa, el segundo pilar debería reposar: En los planes de pensiones profesionales obligatorios. El Banco Mundial defendía en los años noventa: La sustitución del sistema de reparto. En consecuencia, el sistema de pensiones reposaría sobre tres pilares: un primer pilar integrado por las pensiones públicas, financiado con impuestos generales, que proporcionaría una pensión mínima; un segundo pilar constituido por los planes de pensiones profesionales de carácter obligatorio, que se financiaría con el ahorro de los partícipes y sustituiría a las prestaciones definidas por cotizaciones, gestionado por la industria de servicios financieros ; y un tercer pilar, de carácter voluntario, que se apoyaría en los planes de ahorro personales. 91 En definitiva, la estructura propugnada aspira a que las pensiones de vejez dependan prioritariamente de la provisión privada, mientras que al sector público se le reserva una función de mera asistencia social. El claro apoyo del informe al sector privado impidió que los fondos de pensiones no comerciales fueran los que diesen respuesta a los nuevos retos. Esto modelo “multipilar” defendido por el BM se ha convertido también en un eje central de la agenda comunitaria que fue respaldado por el Libro Verde (1997) sobre pensiones. La UE viene instando a los Estados miembros a que, de acuerdo con este modelo, las reformas vayan más allá de un mero control del gasto. La Comisión ha mantenido en diferentes comunicaciones que el desarrollo del segundo y del tercer pilar, basados en un sistema de capitalización, además de ser una respuesta al envejecimiento de la población, permitiría aumentar los recursos financieros y mejorar el funcionamiento de los mercados europeos de capitales. Por el contrario, se considera que el sistema de reparto es un obstáculo para estos fines, ya que el coste de las pensiones lo soportan las cotizaciones de la población trabajadora. La UE ha defendido el sistema de pensiones multipilar, entre otras razones, para: Mejorar el funcionamiento de los mercados europeos de capitales A pesar de las reformas emprendidas por todos los Estados de la UE durante los noventa, el informe realizado por la Comisión en 2003 urgía sobre la necesidad de profundizar en ellas. Con posterioridad, el Libro Blanco sobre pensiones insistió también en la idea de seguir incorporando nuevas medidas y de desarrollar los regímenes privados de capitalización. Pero la política de pensiones, además de estar presionada por factores exógenos, está condicionada por factores internos. Según el enfoque institucionalista, la trayectoria de la política (path dependency) influye en las posibilidades de cambio, aunque no hasta el punto de impedirlo. En principio, los regímenes de reparto tienen más dificultades que los liberales para ser sustituidos por los de capitalización debido al llamado problema del “doble pago”. Es decir, si se excluye que el Estado asuma los elevadísimos costes de ese cambio, éste exigiría un periodo de transición durante el cual los trabajadores tendrían que financiar las pensiones del sistema de reparto y, además, ahorrar para su propia pensión. La estructura institucional del sistema político es otro elemento que puede influir en los procesos de reforma. Teóricamente, una democracia tipo Westminster (con organización territorial centralizada y ejecutivos dominados por un partido) posee menos puntos de veto para influir en las iniciativas del gobierno que una democracia de consenso (con organización federal y gobiernos de coalición). Además de por las instituciones formales, el contenido de las reformas puede verse afectado por la competencia entre los actores políticos. Las nuevas políticas de pensiones contienen medidas impopulares que colisionan con la pretensión de los políticos de ser reelegidos, lo que les induce a minimizar su impacto y “evitar la culpa”. El abanico de estrategias al que se recurre para esquivar el rechazo popular es amplio. 8.4. LAS TRAYECTORIAS DE LAS REFORMAS FINLANDIA: Las reformas realizadas en este país han sido incrementales, hecho al que ha podido contribuir su sistema político, ya que generalmente sus gobiernos son de coalición y, respecto a las relaciones laborales, se caracteriza por su corporativismo. La posibilidad que el sistema ofrece de vetar las reformas ha exigido que éstas se hayan tenido que elaborar con el consenso, tanto de los actores políticos como de los agentes sociales. 92 La principal innovación de la ley Riester fue la incentivación de los planes complementarios, de empleo y personales. Tales planes se preveían como compensación de la ineludible reducción de las pensiones. Los planes de empleo son obligatorios para los empresarios, que deben ofrecer al trabajador la posibilidad de destinar parte de su salario a aportaciones de fondos de pensiones. Los planes privados, además de fomentarse, son subvencionados directamente por el Estado a las personas de renta baja y familias con hijos. La iniciativa del gobierno superó el desacuerdo de los sindicatos, de los partidos de la oposición e incluso de las propias filas del SPD y del Partido Verde, aunque modificando su propuesta. Por ejemplo, los planes complementarios se establecieron como voluntarios y no como obligatorios como pretendía el gobierno. En todo caso, la reforma implicó una ruptura de la trayectoria del sistema de pensiones, pero no supuso una privatización. Ahora bien, a pesar de que el Estado no transfiera al mercado la responsabilidad de mantener los ingresos en la vejez, se produce una mutación: ahora la responsabilidad estatal estriba en coadyuvar a que los individuos se hagan cargo de la prevención del riesgo a través del mercado. La reforma Riester fue seguida de otras: en 2004 se estableció un nuevo mecanismo de ajuste automático, en concreto un factor demográfico para corregir la tasa de dependencia, y en 2007 se retrasó la edad de jubilación de 65 a 67 años, lo que se implantaría de forma paulatina entre 2012 y 2029. Las reformas han conducido a que el nivel de prestaciones se vincule a la tasa de dependencia. ESPAÑA: Desde la década de los ochenta, España ha mantenido el sistema público de reparto tras las sucesivas reformas realizadas, que han sido incrementales y cuyos efectos han conducido a un endurecimiento de las condiciones de acceso a la pensión, así como a aumentar la proporción entre las aportaciones realizadas y su cuantía. El peso de las pensiones complementarias sigue siendo reducido en relación con la pública. En comparación con otros países, la regulación de los planes y fondos de pensiones privados fue más tardía (1987). De todas las reformas, las de mayor alcance fueron en 2011 y 2013. Los dos cambios principales introducidos por la primera fueron aumentar la edad de jubilación de 65 a 67 años y ampliar la base reguladora para el cálculo de la pensión de 15 a 25 años; además, se incrementó el periodo de cotización de 35 a 37 años para lograr la pensión completa. Si bien el gobierno justificó la reforma como una respuesta ante el envejecimiento de la población, sus desencadenantes fueron la necesidad de satisfacer las exigencias de la Eurozona y la de infundir confianza a los mercados financieros, a fin de frenar el vertiginoso aumento de la prima de riesgo de la deuda española. El gobierno, en minoría parlamentaria, llevó adelante la reforma con el acuerdo de los agentes sociales y el rechazo de la oposición. Por su parte, la reforma de 2013 también la impulsó el compromiso contraído también la impulsó el compromiso contraído por el gobierno en el seno de la UE y el agravamiento de la recesión económica. El contenido de esta reforma fue aprobado por la mayoría parlamentaria con la que contaba el partido en el gobierno (el PP), y obtuvo el rechazo de la oposición y de las organizaciones sindicales. La reforma incorpora un doble mecanismo de ajuste automático: a) el Factor de Equidad Intergeneracional, que relaciona la pensión con la esperanza de vida del pensionista en el momento de jubilarse, de forma que la cuantía se reduce según aumenta la última; y b) el Factor de Revalorización Anual, que establece una regla distinta de indexación a la de los precios, vinculando la cuantía de las pensiones existentes con la situación presupuestaria del sistema. La revalorización anual no garantiza el mantenimiento del poder adquisitivo por que la subida puede ser inferior al IPC. Los cambios incorporados suponen sustituir las prestaciones definidas por cotizaciones definidas por la vía de los hechos. FRANCIA: El sistema político francés se caracteriza por una importante concentración de poder, posee escasos puntos de veto institucionales y los sindicatos están fragmentados. Sin 95 embargo, Francia no ha realizado reformas que afecten a los principios básicos de su sistema de pensiones. Algunas de las iniciativas acometidas se frustraron por la movilización de los sindicatos y la competencia electoral entre derecha e izquierda. La acentuada fragmentación del sistema de pensiones francés supone una dificultad a la hora de acometer reformas. Su estructura reposa en la pensión básica, proporcionada por el régimen general, y la pensión complementaria, ambas obligatorias y con prestaciones proporcionales a las cotizaciones. La pensión complementaria se organiza sobre una base socio-profesional y está integrada por una pluralidad de regímenes que, a su vez, se subdividen en diferentes planes. Las diferencias entre los regímenes afectan a distintos parámetros, como edad de jubilación, cuantía de las prestaciones o porcentajes de cotizaciones. En general, el nivel de las jubilaciones públicas es elevado, por lo que la industria privada en este sector es inferior a la de otros países. La denominada reforma Balladur, realizada en 1993 por un gobierno de centroderecha, repercutió en el régimen general. Se aumentó gradualmente el período de referencia para calcular la cuantía de la jubilación (de 10 años de mejor salario se extendió a los 25); además, se amplió el período de cotización necesario para tener derecho a percibir la pensión completa de 37,5 a 40 años, y se determinó que la indexación se efectuaría en función de los precios y no del salario. Asimismo, la reforma estableció que la pensión no contributiva se financiaría con los impuestos y no con las cotizaciones, una medida que había sido demandada por los sindicatos, en los cuales se apoyó el gobierno para la elaboración de la reforma. El cambio proyectado por Juppé en 1995 mantuvo a los agentes sociales al margen de la iniciativa. Su contenido era en parte similar a las medidas anteriores, pero la reforma afectaba a un gran número de empleados públicos próximos a la jubilación que no cumplían el nuevo periodo de cotización exigido. Además, en esta ocasión se pretendía reducir el papel de los sindicatos en la gestión del régimen general. La respuesta de los sindicatos mayoritarios fue una huelga masiva que obligó al gobierno a retirar su plan. Por el contrario, con la reforma Raffarin, en 2003, el gobierno buscó el consenso con los sindicatos y las negociaciones condujeron a que la apoyasen los más reformistas. Se armonizaron el criterio de indexación y el período de cotizaciones para obtener la pensión completa (40 años) entre el sector público y el privado; se acordó que la indexación se realizaría en función del coste de la vida y se introdujo un nuevo régimen complementario en el sector público que administrarían los sindicatos. Las pensiones francesas no se han reformado de forma radical, sino dentro de los parámetros del modelo vigente. El éxito de los cambios ha dependido del apoyo sindical. Aunque el corporativismo francés es débil debido a su fragmentada organización, su sostén ha sido difícil de soslayar mediante el consenso partidista, pues el sistema electoral mayoritario introduce la competencia entre los partidos más votados. Sin embargo, la oposición de los sindicatos no fue un obstáculo para la aprobación de la reforma de 2014 a iniciativa de un gobierno socialista. Esta reforma se enmarca en el contexto de la recesión, el débil crecimiento, la necesidad de financiación del sistema de pensiones a corto plazo y las exigencias de la UE de acometer reformas estructurales para reducir el déficit. La nueva reforma mantuvo la edad legal de jubilación en 62 años, pero aumenta gradualmente el periodo de cotización (de 41,5 a 43) y la edad de jubilación (de 65 a 67) para obtener una pensión completa dependiendo del año de nacimiento. 8.5. ¿HACIA LA CONVERGENCIA DE LOS REGÍMENES DE PENSIONES? DEL MODELO “UNIPILAR” AL MODELO “MULTIPILAR”. Las reformas de los sistemas de pensiones se suelen clasificar en dos categorías: a) las paramétricas, cuya consecuencia es la modificación de algunos parámetros que afectan al 96 cálculo de la pensión y tienen efectos incrementales; y b) las sistémicas, que poseen un mayor alcance y suponen la revisión del modelo completo y no sólo de ciertos parámetros. La vinculación de las pensiones con las cotizaciones de los beneficiarios: Explica que las reformas sean paramétricas. Las reformas paramétricas de los sistemas de pensiones tienen efectos: Incrementales. En la práctica, predominan las primeras sobre las segundas, lo que se explica por la configuración previa de las políticas de pensiones, que condicionan la velocidad y el alcance de las reformas. La radicalidad de los cambios se ve obstaculizada, además de por la vinculación de las pensiones con las cotizaciones de los beneficiarios, porque se trata de programas consolidados de los que dependen amplias capas de la población. El repertorio de las diversas reformas paramétricas puede repercutir en: - El retraso de la edad de jubilación, los incentivos para prolongar la vida laboral, o las restricciones a la jubilación anticipada se consideran respuestas eficaces para hacer frente al envejecimiento de la población, ya que permiten aumentar los años de cotización y reducir el periodo de prestación. Pero esta justificación no aminora el problema de equidad implícito, debido a la correlación entre los trabajadores de bajos salarios y su menor esperanza de vida. - La introducción de factores de sostenibilidad son instrumentos de ajustes que permiten adaptar de forma automática las pensiones a los cambios demográficos y a los rendimientos económicos. Estos factores posibilitan que los sistemas de pensiones reaccionen inmediatamente ante los cambios, sin depender de decisiones políticas coyunturales. Los factores de sostenibilidad de los sistemas de pensiones permiten adaptar de forma automática las pensiones a: Los cambios demográficos y económicos La revisión de los criterios para actualizar las cotizaciones (y calcular la base de la pensión), así como para indexar las pensiones, que supone tomar como referencia la inflación en lugar del índice del crecimiento medio anual salarial, el cual suele ser superior a aquélla. - El aumento del vínculo entre cotizaciones y cuantía de la pensión, cuya consecuencia es que, en vez de tenerse en cuenta las últimas cotizaciones previas a la jubilación, o el periodo de las cotizaciones más elevadas, se considere un período más amplio, o bien se incorporen las cuentas nocionales de cotización definida en lugar de la prestación definida. Una medida utilizada para reforzar el vínculo entre las contribuciones pagadas y la cuantía de la pensión ha sido: Incrementar el periodo de cotización. Las reformas que se llevaron a cabo en los cinco países citados no cuestionaron el sistema de reparto, por lo que se podrían considerar que fueron de tipo paramétrico. Sin embargo, tanto en Suecia (a partir de la reforma de 1999) como en Alemania (después de la de 2001) se incorporaron elementos que modificaron la lógica de sus sistemas. En Suecia las modificaciones fueron causadas por la introducción de las cuentas nocionales y la sustitución de las prestaciones definidas por contribuciones definidas. En Alemania, la reforma Riester supuso que la conservación de un nivel de ingresos durante la vejez similar al que se tenía durante la vida laboral dejase de depender únicamente del sistema público. Los planes complementarios se convierten en un elemento central, y el riesgo de prolongación de la vejez se traslada en 97