Finanzas Públicas: Ingresos y Gastos - Prof. Lozano, Apuntes de Derecho

¡Descarga Finanzas Públicas: Ingresos y Gastos - Prof. Lozano y más Apuntes en PDF de Derecho solo en Docsity! TEMA 1 1. Actividad financiera pública. Ingresos y gastos públicos a) Elementos básicos de la actividad financiera Los cuatro elementos básicos de una actividad financiera son: • Gasto público: el poder ha de realizar gastos, como mínimo su propio mantenimiento, además de la expansión, la guerra, la burocracia… Hoy en día debe ser jurídicamente vehiculado a través de presupuestos. • Ingresos públicos: dentro hay tres grandes bloques: • Tributos: ingresos coactivos, que el poder exige a los ciudadanos, a cambio de nada, no es un contrato, un precio, un sinalagma ni un acuerdo de voluntades; va dirigido a financiar el gasto público, no revierte directamente en el contribuyente. • Deuda pública: el poder puede optar por recaudar más tributos, o por endeudarse acudiendo a la deuda pública. Históricamente ha consistido en emitir títulos de deuda para que los más ricos del país los compraran. Es un crédito voluntario, asimilado a un contrato de préstamo que quien compra el bono o la obligación realiza en favor del poder, que le devolverá el dinero con intereses y en el periodo fijados en el título. Al titulizarse, permiten al propietario a negociar con ellos, a comprar y vender el título valor. Ya existía en Roma, Carlos I lo potenció hasta el punto de arruinar España, y en el siglo XIX la Hacienda pública española estaba completamente ahogada, por lo que se recurría sistemáticamente a la deuda. • Ingresos patrimoniales: bienes o actividades que son patrimonio público y que generan ingresos, como por ejemplo la Real Fábrica de Tapices de San Ildefonso de Sevilla, o bien inmuebles públicos con concesión de servicios públicos o arrendados, o antiguas empresas públicas (Telefónica, Campsa, Tabacalera, Iberia, Argentaria…). Estos ingresos tienen un doble régimen jurídico, ad extra, la relación del ente con el particular, se sujeta al derecho privado; ad intra, la relación del ente con el poder, se sujeta al derecho público; el destino de los fondos que ingresan esas empresas se regula por normas públicas, hoy por la Ley del Patrimonio de las Administraciones Públicas. b) Marco histórico (COMPLETAR con diapositivas) Allá donde hay una sociedad mínimamente organizada con un poder, hay actividad financiera, hay unos ingresos que el poder va a exigir coactivamente a los súbditos, y eso ha existido desde siempre; el poder tiene gastos, por lo que siempre ha existido el gasto público para mantenerse en el poder y hacer la guerra contra cualquier enemigo, y mantener la burocracia. Conforme se va complicando el poder, van creciendo tanto los ingresos como los gastos. El antecedente de lo que hoy son los presupuestos eran las llamadas escrituras de millones (de ducados) que presentaban los Reyes Católicos a las Cortes, que surgen cuando comienza a ponerse en pie un Estado con ejército y burocracia permanentes. En el siglo XIX, el movimiento constitucionalista provoca que se regule por primera vez en normas jurídicas las funciones del Estado: declarar la guerra y la paz, acuñar moneda e imponer tributos. Hay una Hacienda pública liberal que debe recaudar para mantener estas funciones. En los documentos prelúdicos de las constituciones hay normas financieras, y la 1 primera Constitución europea, la francesa de 1791, ya hay normas tributarias, igual que en nuestra Constitución de 1812, con un artículo dedicado a presupuetos y otro a tributos, con el principio jurídico de que todo el mundo contribuirá en proporción a sus haberes. A partir de ahí, todas las constituciones incluirán preceptos sobre la actividad financiera. En España, de una forma más ordenada, el primer sistema tributario ordenado surge en 1845. En el siglo XX, en base a la lucha obrera, se pone en pie un sistema público de salud y el Estado asume funciones socioeconómicas, surgen grandes empresas públicas en sectores estratégicos (radio, transportes, comunicaciones, energías), por lo que el poder necesita un nivel de ingresos mucho mayor. Se conjugan tres cuestiones: las funciones que el Estado debe asumir, el volumen de gasto necesario, el repasrto del gasto. En esta época, a principios del XX (1930), se produce el paso del liberalismo al intervencionismo estatal. empezaron a generalizarse en las haciendas de los Estados civilizados los impuestos generales sobre la renta, que ya existían en países nórdicos y en Inglaterra desde mediados del siglo XIX. Desde 1913 hay intentos de aplicar un impuesto general sobre la renta en España, y hay que esperar a 1978 para tenerlo por fin, de forma simultánea a la Constitución. Después del crack de 1929 y la IIGM, hay una necesidad de reconstruir una Europa devastada, que asumirán los poderes públicos, y han calado las ideas de que los poderes públicos deben garantizar una serie de servicios públicos: surge el Estado del bienestar, desde subsidios, educación, sanidad… Se formula la Ley de los Gastos Públicos Crecientes, no se cuestiona que el Estado deba asumir todas esas funciones. La media del tipo de gravamen del IRPF en todos los países de la OCDE, de 1967 a 1997, bajó muchísimo, por la oleada de neoliberalismo en los 80 y los 90, que propugna la menor intervención del Estado, traducida en que Nixon en EEUU y Tatcher en UK pongan en marcha políticas liberalizadoras: privatizando empresas, acabando con los monopolios y suprimiendo controles. Ahora imperan las políticas de control de déficit, la prioridad número uno; se debate si debe abogarse por la austeridad o el fomento público. La Hacienda pública, por un lado, sigue manteniendo ciertos gastos sociales relevantes (radio, seguridad social, sanidad, educación – en el TFUE) pero cada vez menos, con mayor privatización. De 1997 a 2007, el intercambio de bienes y servicios mundialmente se multiplica por 11, y los intercambios financieros se multiplica por 281: la burbuja financiera de especulación que provocó la crisis en 2007 se estaba gestando. Los retos de la actividad financiera pública son: • En materia de gasto público: • Programación del gasto público de acuerdo a la Constitución y los principios que establece, este objetivo se ve afectado por dos fenómenos: ■ Puerta giratoria: los mismos personajes ocupan sucesivamente cargos públicos y cargos directivos en empresas privadas que han tenido relación con su faceta de actividad mientras ocupaba el cargo público. ■ Secuestro de asesores: las grandes corporaciones empresariales intentan influir en los asesores; en vez de los funcionarios públicos previstos para ello, cada concejal se rodea de su equipo de asesores. • Ejecución del gasto programado: en muchos gobiernos autómicos o estatales, la programación del gasto no se cumple. • Control real del gasto: el gran reto para saber si una actividad financiera es correcta es que se controle el gasto, mediante organismos como Tribunales de 2 Interdependencia de decisiones financieras: los entes públicos deciden… • Sobre el volumen de ingresos y gastos: ratio de actividad pública, la presión • Sobre el tipo de ingresos y gastos (coactivos o no coactivos): impuestos en los últimos tiempos por la UE. • Sobre equilibrio de ingresos y gastos (déficit o superávit) • Sobre fines de ingresos y gastos: • Mediales o instrumentales: fines señalados por otros sectores. • No mediales: puramente financieros, de justicia redistributiva (capacidad económica, igualdad real, distribución equitativa…). Actividad financiera desigual: «Con la mano del ingreso recoge recursos de quien los tiene para darlos con la mano del gasto a quien no tiene». – Rodríguez Bereijo, Presidente del TC español. d) Objeto del derecho financiero Conjunto normativo financiero: • La anomia de la actividad financiera: • Hasta el Estado moderno, los ingresos y los gastos eran decidisos por el poder, como un atributo ilimitado de la soberanía ejercido por el ente público investido de poder. COMPLETAR • Hasta los años 1920 (liberalismo), las leyes tributarias no tienen naturaleza jurídica, ya que se parte de una concepción negativa y limitativa del Derecho (normas de propiedad y libetad, normas de relación, y no de organización ni de acción de las actuaciones públicas). La Ley de Presupuestos es ley sólo en sentido formal: contiene reglas de gestión del gasto para el ejecutivo, su función es que el poder legislativo controle al ejercutivo, no crea relaciones jurídicas ni derechos subjetivos y distintgue entre texto y estados contables, éstos últimos no considerados normas. Esta idea surge cuando Bismarck llevó al Parlamento su Ley de Presupuestos y se la tumbaron, y en vez de dimitir, siguió gobernando sin presupuestos, y los juristas alemanes defendieron su actuación alegando que la Ley de Presupuestos era puramente formal. COMPLETAR MÁS 3. Presupuesto: concepto, principios y efectos. a) Origen y fases Sus antecedentes se sitúan a inicios del XVI, una mera ordenación en ese momento para presentar a las cortes las propuestas de gasto y las fuentes de ingreso con las uqe se quiere 5 financiar. Desde las primeras constituciones españolas se incluyen, por lo que es una institución plenamente constitucional. La idea básica es que el Gobierno, el poder ejecutivo, presenta al órgano legislativo su proyecto de actividad financiera para el año siguiente, de forma que sea este órgano legislativo el que lo apruebe o no; si no se aprueba, el ejecutivo queda bloqueado. Es una institución constitucional, que regula las relaciones entre el ejecutivo y el legislativo. Se establece en el 134 CE, donde está la base de su régimen jurídico, dice: 1. Corresponde al Gobierno la elaboración de los Presupuestos Generales del Estado, y a las Cortes Generales su examen, enmienda y aprobación. 2. Los Presupuestos Generales del Estado tendrán carácter anual, incluirán la totalidad de los gastos e ingresos del sector público estatal y en ellos se consignará el importe de los beneficios fiscales que afecten a los tributos del Estado. 3. El Gobierno deberá presentar ante el Congreso de los Diputados los Presupuestos Generales del Estado al menos tres meses antes de la expiración de los del año anterior. 4. Si la Ley de Presupuestos no se aprobara antes del primer día del ejercicio económico correspondiente, se considerarán automáticamente prorrogados los Presupuestos del ejercicio anterior hasta la aprobación de los nuevos. 5. Aprobados los Presupuestos Generales del Estado, el Gobierno podrá presentar proyectos de ley que impliquen aumento del gasto público o disminución de los ingresos correspondientes al mismo ejercicio presupuestario. 6. Toda proposición o enmienda que suponga aumento de los créditos o disminución de los ingresos presupuestarios requerirá la conformidad del Gobierno para su tramitación. 7. La Ley de Presupuestos no puede crear tributos. Podrá modificarlos cuando una ley tributaria sustantiva así lo prevea. Fases: elaboración por Gobierno, aprobación por las Cortes, ejecución por Gobierno, control interno (Administración) y externo (Tcuentas – 136 CE). b) Contenido Su contenido se deduce de la Ley General Presupuestaria, desarrollando el 134, que en su art 2 dice: la expresión cifrada, conjunta y sistemática de las obligaciones que como máximo puede reconocer el Estado en el ejercicio presupuestario y de los derechos que se prevean liquidar. Su contenido es toda la actividad financiera del ejercicio presupuestario siguiente; los ingresos deberán estar calculados y expresados según la normativa vigente en cada caso, y el gasto. El presupuesto, hoy tal y como se regula en el mundo en general, tiene una eficacia jurídica diferente en materia de ingresos y de gastos: 6 • Para los gastos, el presupuesto es un mandato jurídico que establece un máximo, es limitativo. Cada cifra detallada en cada una de las partidas se llama crédito presupuestario, que a su vez implica un triple límite: • Límite cuantitativo: no se puede gastar por encima de ese crédito, de ese importe. • Límite cualitativo: no se puede gastar para un fin distinto al establecido. • Límite temporal: se podrá gastar en el marco del ejercicio presupuestario de que se trate, ni antes ni después. Hoy en día los presupuestos suelen contener excepciones a esos límites. • Para los ingresos, es una mera previsión contable, no tiene eficacia jurídica, ni es el mandato jurídico de que los recaude ni es un límite para su cuantía. A partir de la segunda mitad y último tercio del XIX, se produce lo llamado la bifurcación de la legalidad financiera, la separación entre los efectos de ingresos y gastos, con la Constitución reformista de Cánovas y Sagasta en España. Los ingresos o activos deben crearse por ley en base al principio de legalidad, por lo que no es necesario que la ley de Presupuestos tenga que crearlos o autorizarlos, porque ya existen en base a sus propias leyes especiales; el presupuesto se limita a autorizar el gasto, no es necesario que autorice los impuestos y tributos porque ya lo han aprobado al aprobar las leyes que los regulen. Cuando llegamos a mediados del siglo XX, van surgiendo también las leyes de gasto, igual que en el siglo anterior ocurrió con los impuestos. Esas leyes conllevan un gasto, ¿qué ley prevalece, los presupuestos o la ley especial? En todos los países los TC resolvieron igual: prevalece la Ley de Presupuestos, que no anula ni sustituye la ley de gastos, de programa o de plan económico, pero si no se dan los gastos para ese año, la ley especial entraría en “letargo”. En los 70 y 80, con la liberalización de la economía, ya no se plantea el problema. En el caso del Estado, el 134 supuso un gran cambio, en su apartado dos dice que «los Presupuestos Generales del Estado tendrán carácter anual, incluirán la totalidad de los gastos e ingresos del sector público estatal y en ellos se consignará el importe de los beneficios fiscales que afecten a los tributos del Estado». Con ese precepto la propia CE recoge tres principios básicos del presupuesto clásico que entraron en quiebra en el siglo XX: • Principio de temporalidad: ese límite de un año, como consecuencia si ha acabado el año y no se ha gastado el crédito presupuestario, la regla en principio es la anulación de remanentes, lo que figure en el crédito sin consumir se anula; aunque hay ciertos créditos que incorporan los remanentes. Con esto, se genera una cierta tendencia a consumir el presupuesto. En EEUU, los presupuestos son bianuales, como excepción a la anualidad general. El 134.3 lo concreta: El Gobierno deberá presentar ante el Congreso de los Diputados los Presupuestos Generales del Estado al menos tres meses antes de la expiración de los del año anterior. Las Cortes tienen 3 meses para poder aprobar los presupuestos. Excepciones al principio: • Se prevé la posibilidad de gastos plurianuales (43 LGP): la asunción de obligaciones que rebasan el marco del año. El 47 dice que cuando se contraigan, deberán incluirse informes, criterios, límites… • La imputación a presupuestos diferentes: se imputan gastos impagados del año anterior a presupuestos del año siguiente, mintiendo. 7