Globalizacion y estado, Esquemas y mapas conceptuales de Teoria del Estado Constitucional

¡Descarga Globalizacion y estado y más Esquemas y mapas conceptuales en PDF de Teoria del Estado Constitucional solo en Docsity! Iberoamericana. Nordic Journal of Latin American and Caribbean Studies Vol. XXXVII: 1 2007, pp. 285-310 GLOBALIZACIÓN Y REFORMA DEL ESTADO EN CHILE Mario Waissbluth y José Inostroza I. INTRODUCCIÓN El propósito de este trabajo es describir a grandes rasgos las conclusiones de una investigación reciente sobre el proceso y resultados de la Reforma del Estado chileno, especialmente en el período 1990-2005: ¿Por qué ocurrió lo que ocurrió y por qué se atascaron algunas reformas claves? Se busca también analizar las restricciones políticas a futuras reformas. Indaga sobre patrones, obstáculos y detonantes en el proceso de reforma, que son difíciles de develar desde fuentes oficiales y tradicionales. El estudio se basó en la revisión de datos y cifras, así como en entrevistas en profundidad a más de 80 protagonistas, empresarios y académicos relacionados con las reformas, de gobierno y oposición. Asimismo, se incluyen los contextos históricos que ayudan a entender de mejor manera el proceso chileno. Se sintetizan y a la vez amplían conceptos de un trabajo más extenso publicado a inicios de 20061, que contiene varios estudios de caso específicos en temas como descentralización, infraestructura, empresas públicas, educación, gerencia pública, gestión laboral y presupuestal, y gobierno electrónico. ¿Qué rol jugó la globalización y las tendencias mundiales en este proceso? En le texto se trata sobre la influencia neoliberal de los chicagoboys en el gobierno de Pinochet la que generó un Estado-Mercado- Emprendedor. También se describe cómo desde el retorno a la democracia el país ha sido relativamente propenso a tendencias mundiales como las del Gobierno Electrónico y Public Management; aunque en este último caso de manera más tardía. En un sentido similar, las presiones de competitividad, generadas por la apertura económica, explican fuertes demandas de las elites por un mejor desempeño de la institucionalidad pública.2 Entenderemos por Reforma del Estado una propuesta simple de Pollitt y Bouckaert3: “cambios deliberados a las estructuras y procesos del sector público, con el objeto de hacer que funcionen mejor en algún sentido.” Complementariamente, una distinción será útil al realizar el Globalización y reforma del Estado en Chile 286 balance final: definiremos reforma sustancial como aquella que se logra en lo esencial a través de cambios legislativos, generación de nuevas instituciones, o asignaciones significativas de recursos. Generalmente, estas reformas se logran cuando es suficiente con que el Gobierno y el Congreso negocien los contenidos y recursos de las mismas. Las reformas institucionales-gerenciales, en cambio, ocurren cuando varios ejecutivos públicos deben trabajar por años en la modernización de alguna institución, convenciendo a sindicatos, incorporando a otros directivos4 y funcionarios, rediseñando procesos y tecnologías, y haciendo lobby con diversos stakeholders; en suma, menos inspiración política, y mucha persistencia, transpiración y liderazgo. El trabajo asume otra base conceptual: las distintas partes de un sistema complejo - que en la gestión pública incluye variadas instituciones públicas autónomas, partidos políticos, sindicatos públicos, prensa, entidades no gubernamentales y empresas, y el contexto internacional, entre otras - muestran una porfiada tendencia a autoorganizarse de acuerdo a sus propias reglas, optimizando en relación a su microentorno. Así, un proceso de reforma del Estado suele ser un fenómeno multidimensional, cargado de incidentes y coyunturas impredecibles. II. EL FIN DEL “VIEJO ESTADO - NACIÓN” En el caso de Chile, la influencia de los cambios globales ha sido particularmente determinante. Al respecto, Philip Bobbitt5 sostiene que el siglo XX no fue un siglo de varias guerras, sino de una única “larga guerra” (epochal war), en la cual se confrontaron los tres grandes modelos que se disputaron el mundo: el fascismo, el comunismo y el capitalismo democrático. Al finalizar esta “guerra” ocurrieron cambios constitutivos en la noción misma de Estado. El Estado-Nación del Siglo XX, que proveía protección aduanera, educación y salud pública, pensiones y electricidad pública, correo y ferrocarriles públicos, se desmorona casi por completo. Se pasa de un Estado-Nación que busca garantizar el bienestar de las personas, a un Estado-Mercado que no pretende garantizarlo, sino que busca maximizar la oportunidad que tengan las personas de lograrlo cualquiera sea la acepción individual de la palabra bienestar; ya no será rol del Estado tener una verdad oficial al respecto. Este Estado-Mercado se ha perfilado con tres “sabores”. El modelo fundacional, defendido e ideado en la Casa Blanca y los think tanks “conservadores”, es el denominado Estado-Mercado-Emprendedor, cuyos exponentes más nítidos serían los Estados Unidos, la Inglaterra thatcherista, y el Chile de los 80. En este modelo, la creación de empleos se considera más importante que la seguridad en el trabajo, las desigualdades de ingreso Mario Waissbluth y José Inostroza 289 Militar al día siguiente del derrocamiento de Salvador Allende. En la dictadura se crearon instituciones políticas alejadas de la tradición democrática: el Consejo de Seguridad Nacional con predominio militar, y la figura de senadores designados e institucionales. El Presidente no podía remover a los jefes de las fuerzas armadas y policiales. Se impuso un sistema electoral binominal, el cual estructuró el tipo de gobernabilidad y de exclusión política del Chile actual. Estas reformas fueron, en definitiva, un poderoso sistema de “amarre” para la futura democracia. La Administración Pública también fue objeto de reformas, que tuvieron un sentido general de racionalización. Se aprobó un sistema único de sueldos y un estatuto laboral de los funcionarios; y se implantó la descentralización administrativa-territorial. El empleo público se redujo en un 30%. El balance económico del régimen militar: entre 1974 y 1989 el crecimiento promedio anual fue sólo de 3.1% del PIB, valor reducido al compararlo con el 5.5% entre 1990 y el 2004. La tasa de pobreza al fin del periodo fue 38%14 y el Índice de Gini un lamentable 0.58. Con todo, la revolución estructural implementada por la dictadura sentó las bases para la inserción de Chile en la economía global. En suma, en materia de política económica y social, el Estado chileno que encontró el primer gobierno democrático en 1990 fue tal vez un prototipo mundial de un Entrepreneurial Market State en su versión más pura. De la confrontación al consenso Hacia 1990, en la fracturada sociedad chilena predominaba el “balance del terror”. Muchos bandos apuntando a los enemigos, pero a la vez, con temor a volver a sumirse en el caos. Pinochet, que se sostuvo como Comandante en Jefe del Ejército, así como muchos militares, que habían cometido graves violaciones a los derechos humanos y diversas faltas de probidad, estaban probablemente aterrados de ser castigados; los gremios empresariales temían que el gobierno de “centro izquierda”, que ellos veían como de “extrema izquierda”, les reexpropiara sus empresas; y el gobierno por su parte, temía que los militares retomaran el poder por las armas15 y que los empresarios no invirtieran. Una década más tarde, habiendo crecido el país a una tasa promedio de las más altas del mundo, el panorama comienza a cambiar. Hacia el 200216, por una sucesión de incidentes de probidad, algunos llegaban hasta a cuestionar la permanencia del Presidente Lagos en el cargo. Pero, la historia tiene sus “propiedades emergentes” imprevisibles: durante las crisis de probidad, la oposición y los gremios empresariales decidieron proveerle una suerte de salvavidas al gobierno en lugar de tratar de empujarlo al precipicio, construyendo conjuntamente un importante Globalización y reforma del Estado en Chile 290 acuerdo de modernización del Estado y de la economía. Preservar el Estado era más importante que una ganancia política de corto plazo. ¿Cómo pasa Chile del balance del terror a una época en que los consensos son predominantes, en que los matices programáticos de las principales candidaturas presidenciales son bastante sutiles, en que diversos líderes empresariales declaran públicamente que les da lo mismo si gobierna la Concertación o la oposición? El “consenso promisorio” comenzó a construirse desde Marzo de 1990: el primer gobierno de la Concertación fue uno de los de mayor tonelaje político y técnico de la historia de Chile, que supo darle un rumbo estratégico a la transición a la democracia: estabilidad económica para los empresarios, reforma laboral para los trabajadores, reforma tributaria para financiar el deprimido gasto social y reconstruir un aparato de gobierno semiderruido, y un discreto silencio respecto a los militares. Por su parte, la oposición y los grandes empresarios también se comportaron a la altura de los acontecimientos. No cabe duda que esta “sensatez” ambiental estaba motivada por la caída reciente del Muro, los traumas del pasado chileno y la observación de las malas experiencias en algunos países latinoamericanos. Otra clave: el fuerte presidencialismo chileno. Posiblemente, una república parlamentaria, desprovista de una conducción férrea desde el palacio presidencial, hubiera sido incapaz de transitar por esa tortuosa senda17. A inicios del 2006 la Concertación ha ganado, con una candidata mujer, un cuarto período presidencial18, con un país en plena democracia, pacificado, en crecimiento sostenido, con múltiples tratados de libre comercio. Ilustra bien este contexto el ex-Presidente Aylwin quien declara a finales de 2005: “Yo no imaginé nunca que íbamos a llegar a un Chile tan poco confrontacional.... lo que se nota en la campaña presidencial…, no tiene gusto a nada, pareciera que estamos en la época del pensamiento único.” El éxito mostrado por la elite chilena y los gobiernos de la Concertación para recomponer fracturas, mejorar sus indicadores socioeconómicos, generar consensos y a la postre retornar al pleno control civil de la democracia es en realidad notable. El desarrollo social y económico de Chile Es imposible entender porqué pasó lo que pasó o lo que no pasó, en materia de reformas del Estado, sin una visión rápida de la evolución económica y social de Chile. El país es un modelo de excepcional desarrollo... sin equidad. En materia de Desarrollo Humano, hacia 1975 el IDH (PNUD) era 0.70, igual al promedio latinoamericano. En 1990 ya estaba en 0.78 y en América Latina 0.75. Los temidos militares tuvieron Mario Waissbluth y José Inostroza 291 mayor éxito en esta materia que el promedio de América Latina. En el 2003, este Índice estaba ya en 0.85, y en el continente en 0.80. En 1987, la pobreza en Chile era el 45.1% de la población, y la indigencia 17.4%. Al 2003, estas cifras se habían reducido a 18.8% y 4.7%. Sin embargo, el coeficiente de Gini estaba en 0.58 en 1990, y hacia 2003 era de... 0.57. La desigualdad de ingresos se considera como la gran asignatura pendiente. Aumentó la riqueza, salió mucha gente de la línea de pobreza, pero la desigualdad persiste y se manifiesta en descontento creciente. Las fuertes reformas económicas del Gobierno Militar se profundizaron en materia de libertades económicas del 90 en adelante. El primer gobierno de la Concertación retomó la apertura arancelaria unilateral y el proceso de globalización económica iniciado por los militares. Los aranceles de importación eran de 94% promedio en 1973, pasaron a 12% en 1990. Con posterioridad al 2000 los aranceles prácticamente desaparecen, pero esta vez a través de reducciones negociadas vía Tratados de Libre Comercio, llegando a 2.4% en 2004. Las exportaciones pasaron de 21% del PIB en 1986 a nada menos que 42% en el 2005. Por otra parte, cabe destacar que Chile se encuentra a la vanguardia de la incorporación de inversión extranjera, que representa ya un stock de activos superior al 65% del PIB, el doble del promedio de países en desarrollo. En las encuestas a trabajadores, estos suelen considerar a las empresas de capital extranjero como los mejores empleadores. Hubo, asimismo, un grado casi obsesivo de cuidado por las finanzas públicas. El régimen militar termina con la deuda pública en un 45% del PIB, y en el 2004 ella queda por debajo del 15%, básicamente estable por los últimos 10 años. Las polémicas de hoy se centran en qué hacer con el gran superávit fiscal en dólares, manteniendo los equilibrios macro y el valor de la divisa... habiendo tanta desigualdad. En el período militar hubo una reducción radical del gasto público, pasando de un máximo de 37.2% del PIB en 1977 a un 22.1% en 1990. Esto formaba parte de los objetivos explícitos del proyecto neoliberal. Lo que sorprende es que la Concertación mantiene este gasto disciplinadamente en el mismo nivel en que lo encontró, por debajo de los Estados típicamente europeos (38%), y las economías emergentes (31%). En cuanto al Índice de Control de Corrupción del Banco Mundial, Chile está ligeramente por debajo de Estados Unidos y por arriba de todos los países de América Latina19 y lo mismo ocurre con diversos índices de gobernabilidad. Globalización y reforma del Estado en Chile 294 Lagos cambió radicalmente su actitud, dándole en su segundo trienio una gran relevancia a la reforma, en particular al nuevo sistema de Alta Dirección Pública que profesionaliza la elección, mediante un sistema de concursos transparente, de un porcentaje significativo de los altos cargos gerenciales del Estado que antes eran de confianza política23. En este período se acordó entre la oposición y el gobierno la agenda más ambiciosa de reformas transversales del Estado. La minuta denominada “Acuerdos Político-Legislativos para la Modernización del Estado, la Transparencia y la Promoción del Crecimiento” de Enero de 2003, contiene 49 iniciativas. Afortunadamente - y es un importante aprendizaje del proceso - el país contaba con desarrollos técnicos previos en estas materias… que estaban esperando una ventana de oportunidad. En particular, se destaca el aporte de varios centros de estudios, entre ellos el Centro de Estudios Públicos24, think tank constituido por importantes empresarios, que propuso algunos diseños muy específicos. La minuta de acuerdo contenía entre otros temas25: 1) interpretación positiva del silencio administrativo para reducir los plazos de realización de trámites; 2) profesionalización del servicio público; 3) fortalecimiento y profesionalización de la gerencia pública: 4) reorganización del Sistema de Administración de Empresas Públicas; 5) sistema de compras públicas26; 6) funcionamiento permanente de la Comisión especial del parlamento en temas de Presupuesto; 7) transparencia en el financiamiento de campañas electorales y partidos políticos; 8) regulación del lobby; 9) Tribunales Tributarios; y 10) Tribunales de la Competencia. IV. LAS PERCEPCIONES DE LOS ACTORES CLAVES La tabla que se muestra a continuación refleja las percepciones que expresaron los entrevistados27 del estudio respecto a los avances que hubo en el período 1990 - 2005, en diversos ámbitos de intervención del Estado28. Se encuestaron 38 ámbitos de acción del Estado, pero por razones de espacio la tabla sólo incluye 19. Los resultados ayudan a interpretar lo ocurrido. Mario Waissbluth y José Inostroza 295 Cuadro 1 – Resultados del cuestionario de percepciones sobre avances en la reforma del Estado 1990-2005 aplicado a líderes de opinión Desarrollo de la reforma N=56 N=36 N=11 N=9 5=Avance muy significativo; 4=Avance significativo; 3=Avance moderado; 2= Se mantiene; 1=Retroceso Prom. Ponde- rado Afines a gobierno Indepen- dientes Afines a oposiciòn El manejo fiscal, hacendario y de gestión de la recaudación tributaria y aduanera 4.2 4.4 3.9 4.0 El uso de las tecnologías de información en el gasto del estado 4.1 4.2 4.0 4.1 La gestión de infraestructura de obras públicas 4.1 4.3 4.0 3.8 La gestión de las relaciones exteriores 4.0 4.2 4.0 3.9 Las normas y prácticas relativas a los directivos públicos 3.3 3.5 2.9 3.3 La gestión de las empresas públicas 3.2 3.7 3.1 2.8 La gestión y focalización del combate a la pobreza y la desigualdad social 3.2 3.7 2.7 3.0 La educación superior 3.1 3.0 2.8 3.3 La salud pública 3.1 3.5 3.0 2.7 La gestión de los municipios 3.0 2.9 3.0 3.2 La gestión de viviendas sociales y desarrollo urbano 3.0 3.2 3.0 2.7 Las normas y gestión de la probidad 2.8 3.6 2.4 2.1 La agilidad y calidad del proceso legislativo 2.8 2.8 3.1 2.6 La eficiencia y eficacia del poder judicial 2.6 2.6 2.7 2.6 Las normas y prácticas laborales de los funcionarios públicos 2.6 2.8 2.2 2.5 La educación pública básica 2.6 2.9 3.0 2.2 La educación pública media 2.5 2.7 2.8 2.2 El proceso de regionalización y descentralización 2.4 2.7 2.6 1.9 La Contraloría como órgano fiscalizador 2.2 2.3 2.6 1.9 Promedio General 3.1 3.3 3.1 3.0 Aquí comienza la paradoja. En las secciones anteriores se describió la realización de una importante serie de reformas en los gobiernos de la Concertación. Sin embargo, el promedio general de las opiniones sobre el avance es 3.1; es decir, el conjunto de los ámbitos de gestión del Estado, a juicio de los entrevistados, “mejoró moderadamente”, variando esta opinión tan sólo desde 3.3 en la coalición de gobierno a 3.0 en la de oposición. Debe destacarse que, aparte de “moderadamente”, según estos encuestados los avances fueron “heterogéneos”: en unos temas califican Globalización y reforma del Estado en Chile 296 cerca de 4.0 (“avanzó significativamente”) y en otros cerca de 2.0 (“se mantuvo”). En la tabla puede verse que en su parte superior predominan temas que estaban enteramente en manos del Ejecutivo, sin mayores cortapisas de carácter institucional o corporativista. En esos casos, bastaba que el Presidente decidiera avanzar, que existieran los recursos financieros, y que se lograran los consensos necesarios para legislar. Si se observan, en cambio, los ámbitos inferiores de la tabla, los de escaso o nulo avance, se constata una predominancia de temas ligados a instituciones o enclaves más autónomos del poder ejecutivo, sobre las cuales éste no tiene jerarquía administrativa: Contraloría General, Poder Judicial, Municipios. Esto también aplica a los poderosos gremios, autónomos por sus votos y su fuerza política. La pregunta que surge es ¿cómo lograr, dentro del necesario respeto a la separación de poderes del Estado, la modernización de instituciones que no tienen ni la inclinación ni los incentivos para hacerlo? Es una cuestión de poder, ya que en sistemas complejos cada sub-unidad del mismo busca los máximos grados de autonomía que el entorno le permite29. ¿Cómo se explica la paradoja en esta suerte de contradictorio “jaguar latinoamericano”, mundialmente alabado por sus modernizaciones y con tantos logros objetivos? Una opinión frecuentemente recibida en nuestras entrevistas es que, en este mundo globalizado y competitivo, se percibe que avanzar poco es lo mismo que estancarse. Parece haber en la elite una sensación de que ahora que la democracia está recuperada, hay tareas que deben abordarse a la brevedad para mantenerse al día con el mundo. Otra explicación respecto a la percepción de escaso progreso se refiere a que en varios de estos ámbitos el régimen militar ya había avanzado: a fines de los 90 había un buen manejo macroeconómico con focalización del gasto social, desarrollo agropecuario, superintendencias regulatorias y un país que estaba creciendo. En otros ámbitos ciertamente no había nada. Pero el mito de algunos, políticamente comprensible y teñido por las violaciones a los derechos humanos, de que antes del 90 primaba el caos y la anarquía en materia de políticas económicas, sociales y reformas del Estado es sólo eso: un mito. Otra conclusión central de este trabajo es que, si se analizan los grandes éxitos, como el manejo fiscal, los pioneros Tratados de Libres Comercio, las telecomunicaciones, la Agenda Digital, la ley de Compras Públicas, la ley de Alta Dirección, las leyes de transparencia y probidad, todas ellas son reformas más sustanciales que institucionales, y por ende no requerían desafíos significativos de carácter gerencial, ni abordar los complejos problemas gremiales del sector público. Una reforma sustancial que requería una institucionalidad sólida para su ejecución fue la Ley de Mario Waissbluth y José Inostroza 299 aspectos contextuales y de entorno, tales como la buena situación económica del país y la disponibilidad internacional de tecnologías de información. Por el lado más negativo, destacan los gremios, la Contraloría y el Poder Judicial. Gráfico 1 – Influencia en la reforma del Estado La sensación que queda respecto a la reforma del Estado en el Chile del 1990 al 2005 es similar a la de un proceso infeccioso, pero de un virus benéfico. El antiguo cuerpo era el del viejo estado-nación, con una concepción arcaica en cuanto a su administración jerarquizada y normativizada, en instituciones vetustas, con “contraposición público – privada”, en que las intervenciones públicas, sean estas de “derecha” o de “izquierda”, se logran por la vía legislativa o la vía presupuestal. En este contexto comenzaron a actuar unos pequeños y generalmente aislados “agentes infecciosos”, que a veces se aliaron y formaron un “club de la infección innovadora” con una transversalidad que en ocasiones excedió el espacio de la coalición de gobierno, a veces actuaron en forma aislada, a veces avanzaron y a veces retrocedieron, viajaron a ver experiencias de otros países y que, con la indiferencia y a veces la oposición del corpus político mayoritario y los enclaves “weberianos”, y sin una idea muy nítida, intuían con cada vez mayor claridad el Estado moderno, innovador, flexible, conectado en red. 1=Muy Negativo 2=Negativo 3=Neutro 4=Positivo 5=Muy Positivo 2.0 3.0 4.0 Emprendedores del sector público Disponibilidad de tecnologías de información La situación económica del país La DIPRES y Hacienda La cultura general del país Los “think tank” de oposición y gobierno Las crisis "Efecto demostración” de otros píases SEGPRES, Comité Modernizac. y PRYME Ministerio del Interior y la SUBDERE Las organizaciones internacionales La ciudadanía Los partidos de la alianza de gobierno El Congreso y los parlamentarios Los trabajadores del sector público Los partidos de la alianza de oposición El Poder Judicial La Contraloría General de la República Los gremios del sector público Globalización y reforma del Estado en Chile 300 V. INDICADORES DE CALIDAD Y EFICIENCIA DEL GASTO PÚBLICO. Adoptamos aquí una metodología aplicada en los países de la OECD31, descrita en un documento de trabajo del Banco Central Europeo32. Se seleccionan así una serie de ámbitos donde se compara el desempeño absoluto de dichos países, y con el promedio se obtiene un ranking de calidad. Los indicadores son datos comparables a nivel absoluto, tales como esperanza de vida, tasa de crecimiento, pruebas internacionales de educación, distribución del ingreso, crecimiento económico, etc. Los indicadores de eficiencia se construyen dividiendo los indicadores de calidad por los de gasto público (como % del PGB) atribuibles a su correspondiente sector. En el caso de indicadores macroeconómicos (indicadores musgravianos), se utiliza la comparación sobre el gasto público total. Por razones de espacio se muestran sólo algunos países. Cuadro 2 - Indicadores de calidad año 2000 Indicadores de Oportunidad Indicadores Musgravianos País Admi- nistra- ción Educa -ción Salud Infraes- tructura Distri- bución Estabi- lidad Perfor- mance econó- mica Calidad del sector público Ran- king Japón 0.9 1.1 1.1 1.1 1.2 1.4 1.2 1.1 2 Noruega 1.0 1.0 1.1 0.9 1.2 1.5 1.3 1.1 3 USA 1.2 1.0 0.8 1.1 0.8 1.1 1.2 1.0 12 Canadá 1.1 1.1 1.0 1.2 0.9 1.0 0.9 1.0 13 España 0.8 1.0 1.1 0.9 1.0 0.8 0.7 0.9 20 Italia 0.5 1.0 0.9 0.8 1.1 0.8 0.7 0.8 21 Grecia 0.6 0.9 0.9 0.8 1.0 0.6 0.7 0.8 23 Chile 0.8 0.8 0.7 0.3 0.5 0.6 1.3 0.7 24 Promedio OECD 1.0 1.0 1.0 1.0 1.0 1.0 1.0 1.0 Fuente: Riquelme (2006) Lo verdaderamente sorprendente es que en materia de eficiencia del gasto público, como se ve en la próxima tabla, Chile ocupa nada menos que el 6o lugar en el ranking de la OECD33. Las explicaciones posibles son dos: a) el gasto público chileno como % del PGB es notoriamente más bajo que el de cualquier país de la muestra, y por ende, los logros absolutos se obtienen con mucho menos recursos, y b) tampoco hay que idealizar los aparatos públicos de la OECD, que en muchas ocasiones tienen tantas o peores plagas burocráticas que el chileno. Mario Waissbluth y José Inostroza 301 Cuadro 3 – Indicadores de eficiencia del sector público 2000 Indicadores de Oportunidad Indicadores Musgravianos País Admi- nistra- ción Educa -ción Salud Infraes- tructura Distri- bución Estabi- lidad Perfor- mance econó- mica Calidad del sector público Ran- king Japón 1.3 1.1 1.3 0.7 1.6 2.0 1.7 1.4 1 Suiza 1.9 1.0 1.2 1.1 1.7 1.1 1.5 1.3 2 Australia 1.2 1.1 1.1 1.1 1.8 1.6 1.2 1.3 3 Chile 0.9 1.2 1.5 0.3 0.5 1.2 2.8 1.2 6 Noruega 1.0 0.9 1.0 0.9 1.3 1.4 1.2 1.1 7 Uk 0.9 1.1 1.0 1.7 1.0 0.8 0.9 1.1 8 Suecia 0.8 0.8 0.8 1.2 0.9 0.5 0.7 0.8 23 Italia 0.5 1.1 0.9 0.8 1.0 0.7 0.6 0.8 24 Promedio OECD 1.0 1.1 1.0 1.1 1.1 1.0 1.1 1.1 Fuente: Riquelme (2006) VI. ¿MUTÓ EL ESTADO CHILENO DEL SIGLO XX AL SIGLO XXI? Sin duda, el régimen militar produjo de manera pionera, y con el poder de las armas, una de las transformaciones más tempranas del mundo desde el “viejo estado nación”, a la sazón embarcado en el proyecto socialista de Allende, al “nuevo Estado Mercado”, en su versión más radical, abierto al comercio y la globalización. Los siguientes gobiernos de la Concertación consolidaron la transición al “nuevo Estado Mercado”, aunque con modestos intentos por desplazar el eje hacia una orientación más cercana a la social democracia europea... pero manteniendo el gasto público tan restringido como lo encontraron a su llegada al gobierno. El cambio esencial, adicional a la recuperación y preservación de la democracia, consistió en que la mantención de las principales políticas macro se complementó con una política privilegiada para los sectores sociales más postergados en la dictadura: indígenas, jóvenes, mujeres, escuelas más pobres y muy especialmente con los profesores y funcionarios públicos de la salud. Estos dos últimos gremios habían sufrido un deterioro brutal en sus ingresos, lo cual aconsejó una intervención generosa de parte del gobierno, que ciertamente era fundamental para contribuir a la gobernabilidad que se estaba tratando de afirmar. Asimismo, se reforzó el marco regulatorio de la legislación medioambiental y de protección al consumidor. En los términos de nuestro antes citado halcón de la Casa Blanca, Bobbitt, las diferencias podrían interpretarse como una migración gradual desde el modelo de Estado – Mercado - Emprendedor, hacia el Estado- Mercado-Gerencial, pero conteniendo los niveles de gasto público. De allí que no sea sorprendente que los resultados chilenos en materia de Globalización y reforma del Estado en Chile 304 de medidas transversales en el ámbito de la probidad y la transparencia. A nuestro juicio, las críticas recientes acerca del NPM no tienen un fundamento sólido. Se dice que son demasiado “sajonas”, o que no se ha tomado en cuenta la cultura e idiosincrasia de los diferentes países. Esto es equivalente a opinar que, por ejemplo, “la reingeniería no sirve cuando se aplica en una empresa con malos líderes”, o que “las tecnologías de información son inútiles si un gobierno es corrupto”. Ninguna herramienta de política pública, gestión pública o gestión empresarial tiene éxito fuera de contexto, en el momento inadecuado, o con las personas inadecuadas. Todas las herramientas del NPM, de por sí, tienen sentido, pero bien podrían no tenerlo en el momento equivocado o con gente inadecuada. Los patrones del proceso de reforma Destacamos: a) en primer lugar, la presencia de un conjunto de intraemprendedores motivados y persistentes, con un elevado sesgo “gerencial” y con un efecto demostración en otro conjunto de directivos públicos, tanto en las reformas institucionales como en algunas sustantivas que requirieron una gran capacidad de liderazgo (Ej. Reforma Procesal Penal); b) en muchas reformas exitosas resaltan las alianzas público- privadas que estuvieron detrás (Ejs. Ley de Concesiones de Obras Públicas, Reforma Procesal Penal, Sistema de Alta Dirección Pública); c) la existencia en períodos clave de un órgano centralizador con mirada de largo plazo y sin mayores contrapesos en el interior del aparato del Estado (Dirección de Presupuestos del Ministerio de Hacienda); d) también es notable la existencia de estudios y desarrollos técnicos previos, que estaban esperando las “ventanas de oportunidad” que dieron espacio para llevar adelante las reformas (Ejs. Alta Dirección Pública, Ley de Concesiones, Reforma Procesal Penal); e) en el caso de las reformas de 2003 se observa la importancia de la crisis política, ésta gatilló los cambios más importantes; f) y por último, en la medida que hubo resistencias gremiales a los cambios, estos se evitaron, soslayaron o frenaron (Ej. Salud, Educación, Municipios, y la modernización de Ministerios como Obras Públicas, Agricultura, Economía) El peligro del estancamiento. El proceso de reforma está claramente a medio camino. Si el país va a seguir su senda de crecimiento, pero esta vez con equidad, hay requerimientos imperiosos, siendo el principal en materia de educación, pero también en descentralización, reforma judicial civil, Contraloría, calidad de atención al usuario, salud, fomento productivo e innovación, planificación territorial, y la reforma de varios Ministerios claramente obsoletos. Si bien lo que Chile ha recorrido en 16 años ha sido muy Mario Waissbluth y José Inostroza 305 positivo, el círculo vicioso en que podría entramparse la nueva generación de reformas es temible, a menos que la sociedad chilena en su conjunto asuma su responsabilidad política para mejorar la competitividad del Estado y por tanto del país. Los factores que pueden frenar el proceso son: a) las fuertes resistencias de los gremios públicos de carácter nacional; b) la carencia de incentivos del sistema político para la descentralización efectiva; c) la existencia de un gobierno de coalición de partidos heterogéneos que lleva en su DNA la aversión al conflicto; d) la reciente reducción del período presidencial a sólo 4 años, con los consecuentes desincentivos para abordar reestructuraciones mayores; e) la deteriorada estructura salarial de los altos directivos públicos; f) la excesiva centralización de poder en el Ministerio de Hacienda, g) las rigideces de los estatutos laborales que afectan a la mitad de los funcionarios, y h) la deteriorada situación en que se encuentra la otra mitad de los funcionarios públicos, con un régimen laboral claramente injusto y vulnerable. El problema estriba no sólo en cada uno de esos factores por separado, sino en la potencial interacción perversa entre varios de ellos. A guisa de ejemplo de uno de los muchos encadenamientos perversos: la reciente reforma constitucional que acorta los períodos presidenciales35 a cuatro años no sólo dificulta la reestructuración de entidades fundamentales, sino que impide abordar las batallas políticas que implicaría aumentar las bajas remuneraciones de gerentes públicos, lo cual... dificultaría aun más la reestructuración de instituciones clave. Finalmente, el círculo se podría cerrar con “broche de oro”: los fenómenos anteriores pueden producir retardos significativos en la resolución de importantes “asignaturas pendientes” en materia de salud, educación, atención al ciudadano.... con las consecuentes pérdidas de equidad y competitividad, y a su vez el desencanto podría conducir a la pérdida de legitimidad, la frustración, y un endurecimiento aun mayor de las dirigencias gremiales. Una clarificación necesaria. Aquí no estamos hablando de los intraemprendedores como los “buenos de la película”, o los gremios que procuran capturar el Estado como los “malos”, o los partidos políticos que intentan actuar como agencias de empleo como los “malos”, o los empresarios que apoyaron la reforma procesal penal como “buenos”, y los empresarios que tratan de capturar alguna prebenda del Estado como los “malos” (a veces son los mismos). En un sistema complejo cada actor o institución trata de optimizar su propio entorno, y por ende hace cosas que cualquiera, puesto en las mismas circunstancias, también haría. A veces actúan como “malos” y otras como “buenos”. La película probablemente no va a terminar con el triunfo de los “buenos” o de los “malos”. Hay que Globalización y reforma del Estado en Chile 306 verla como película francesa o japonesa.... con matices. El futuro en materia de reforma del Estado en Chile va a depender de una sutil capacidad de diseñar o aprovechar “ventanas de oportunidad”, de la capacidad de contar con propuestas bien pensadas previamente, del grado de convicción de los presidentes/as de la República, de los requerimientos de ajuste al contexto internacional y ojala de las crecientes presiones de una ciudadanía cada vez más exigente. VI. EPILOGO: EL DESAFÍO ES POLÍTICO. Existe una poderosa razón político-técnica para profundizar las modernizaciones institucionales, especialmente aquellas que inciden en la calidad del servicio. Chile tiene un bajo gasto público: 22% del PGB. De los países de la OECD, los que menos gastan son Estados Unidos y Japón, ciertamente por arriba del 30%. Aquí hay una suerte de inevitabilidad: el desarrollo trae aparejado un incremento de gasto público, para atender las demandas y necesidades cada vez más sofisticadas de bienes públicos. No discutiremos si el gasto público es causa o consecuencia del desarrollo, pero claramente van de la mano. Sin embargo hay un prerrequisito esencial: el sistema político no va a aprobar un incremento del gasto, si las deficiencias evidentes de algunas instituciones de la administración pública persisten. Muchas deberán pasar por un “test de la blancura” en cuanto a su eficiencia y calidad de gestión antes que la sociedad chilena, particularmente los partidos de oposición y los gremios empresariales, acepten la inevitabilidad de aumentar este gasto, y por ende, la tributación asociada. Como dijimos, las reformas en Chile corren hoy el peligro de estancarse, por los círculos viciosos que señalamos anteriormente. No se trata aquí de caer en el pesimismo, y es evidente que en cada período presidencial se van a mejorar algunos temas. El problema es que en el globalizado siglo XXI, avanzar lentamente es equivalente a quedarse estancado o retroceder. Desatar los nudos políticos que amarran las reformas pasa por la transparencia de la información pública, una verdadera rendición de cuentas de las instituciones, y un mayor empoderamiento ciudadano. Hemos dicho también que en un sistema complejo cada quien trata de optimizar su propio entorno, a menudo en detrimento del bien común. En muchas ocasiones, avanzar significa para cada uno de estos actores conceder a favor del bien común, aun en detrimento del interés propio. Buena parte dependerá de las señales valóricas, del ejemplo que las cúpulas políticas y gremiales le vayan dando al país, y de los liderazgos presidenciales. Mario Waissbluth y José Inostroza 309 Bobbitt, Philip (2002), The Shield of Achilles. War, Peace and the Course of History. New York: Knopf. Boeninger, Edgardo (1997), Democracia en Chile: Lecciones para la Gobernabilidad. Santiago de Chile: Editorial Andrés Bello. Bresser-Pereira, Luiz Carlos (2004), Democracy and Public Management Reform. 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