Globalización y progreso social: La función y el impacto de las Normas Internacionales del Trabajo, Apuntes de Sociología de Trabajo y Empleo

¡Descarga Globalización y progreso social: La función y el impacto de las Normas Internacionales del Trabajo y más Apuntes en PDF de Sociología de Trabajo y Empleo solo en Docsity! Globalización y progreso social: La función y el impacto de las Normas Internacionales del Trabajo Por Werner Sengenberger Política Sindical Global 3 Prólogo 5 Abreviaturas 6 Resumen Ejecutivo 7 1. Introducción 18 2. El contexto de la globalización 20 a) Défi cit económico y social en un mundo dividido 21 b) La ambivalencia de la globalización 32 3. Normas Internacionales del Trabajo: un tema controvertido 40 a) ¿Qué son las Normas Internacionales del Trabajo? 40 b) Opiniones controvertidas sobre los efectos económicos de las Normas Internacionales del Trabajo 41 c) El tema de la universalidad 55 4. Las Normas Internacionales del Trabajo y el desarrollo 64 a) Por qué son necesarias las Normas Internacionales del Trabajo 65 b) Benefi cios económicos, sociales y políticos de las Normas Internacionales del Trabajo 71 c) Las normas como medios y fi nes del desarrollo 96 5. Cómo promover las Normas Internacionales del Trabajo 99 a) Principales impedimentos 100 b) Un marco que habilite la promoción de las Normas Internacionales del Trabajo 113 c) Incentivos y desincentivos internacionales 121 d) Diversifi cando actores y multiplicando la responsabilidad 127 6. Conclusiones 138 Referencias 143 Indice INDICE 5 Prólogo Desde la adopción de la Declaración Fundamental sobre los Derechos y Principios en el Trabajo por los miembros de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) en 1998, la discusión sobre la aplicación de las Normas Internacionales del Trabajo a escala nacional y su integración a los regímenes comerciales y fi nancieros mun- diales, ha adquirido una fuerza considerable. Pero si bien cobró importancia en los ámbitos políticos y académicos, la realidad en los países en desarrollo todavía está muy lejos de acercarse a ese nivel. En especial, instituciones de gobernanza mundial como la Organización Mun- dial de Comercio (OMC) y las Instituciones Financieras Internacionales (IFIs), toda- vía consideran que el conjunto de normas del trabajo acordadas internacionalmente tienen poco o nada que ver con su ámbito de acción. Esas instituciones se enfocan casi exclusivamente en actividades puramente económicas, como la promoción de la liberalización del comercio o el crecimiento económico. Para analizar esos temas, la Fundación Friedrich-Ebert-Stiftung ha pedido al Dr. Werner Sengenberger, un economista que trabajó durante muchos años en la Organización Internacional del Trabajo, que elaborara un informe sobre la función y el impacto de las normas del trabajo internacionales en el desarrollo económico y social, y su potencial para vincular la globalización con el progreso social. El informe discute las evidencias en cuanto a si el cumplimiento de esas normas en las econo- mías nacionales y los regímenes internacionales es neutral para el desarrollo eco- nómico, y analiza los vínculos entre la aplicación de normas acordadas de manera general y la competencia, la inversión extranjera, la productividad, la efi ciencia y el crecimiento. El estudio, originalmente publicado en 2002, ha tenido una considerable re- percusión y ha despertado gran interés a escala internacional. Esperamos que este informe profundo y exhaustivo contribuirá a instalar una discusión más equilibrada y menos ideológica sobre la necesidad de supervisar las normas internacionales del trabajo como condición previa para el crecimiento y el desarrollo social. El Resumen Ejecutivo del estudio estará disponible en los principa- les idiomas. En nombre de la fundación Friedrich-Ebert-Stiftung, me gustaría expresar mi sincera gratitud y aprecio a Werner Sengenberger por su trabajo y esfuerzo, y a todos aquellos que comentaron los proyectos del informe. Bonn, setiembre de 2005 Erwin Schweisshelm Friedrich-Ebert-Stiftung FRIEDRICH-EBERT-STIFTUNG PRÓLOGO 8 FRIEDRICH-EBERT-STIFTUNG social con baja cobertura en términos de la pobla ción mundial; altos índices de accidentes y enfermedades laborales, y otras carencias en cuanto a un trabajo decente. La OIT, como organización voluntaria, tiene poderes legales limitados para hacer cumplir sus documentos a los países miembros. Sus principales mecanismos son la disuasión moral y la ayuda técnica para fomentar la adopción y aplicación de las NITs. 2. La necesidad de las NITs: el argumento clásico Se han invocado distintos motivos para instau- rar la universalidad de las NITs. Algunos de ellos son la consolidación de la paz social, la promoción de la justicia social, los objetivos so- ciales y humanos de desarrollo económico y la consolidación de legislaciones laborales nacio- nales. Otro de los argumentos para el estableci- miento de esas normas tiene que ver con im- pedir lo que a veces se denomina “comercio des leal”, dumping social, o “carrera hacia abajo” (race to the bottom), generada por la compe- tencia internacional no regulada que rebaja los salarios y otras condiciones laborales y que causa difi cultades y situaciones de privación a los trabajadores. Para impedir que esto ocurra, todos los países que compiten en los mercados internacionales tendrían que adoptar el código internacional del trabajo que ya ha sido acepta- do. En opinión de la OIT, las NITs fundamen- tales no tienen costo alguno y por lo tanto son plenamente aplicables, independientemente del grado de desarrollo de un país. Por otra parte, las normas sustantivas pueden implicar ciertos costos y, por lo tanto, deben ser integradas de manera progresiva teniendo en cuenta las cir- cunstancias económicas del lugar. Por ejemplo, si bien la OIT exige que los países miembros fi jen salarios mínimos, sea por estatuto, decre- to o a través de un convenio colectivo, no esti- pula – como a veces se alega – un salario mínimo mundial uniforme y divorciado de la reali dad. Establecer y aplicar las NITs equivale a in- tervenir en los mercados laborales con el obje- tivo de impedir una competencia destructiva y a la baja, reduciendo con ello la vulnerabilidad y permitiendo que los trabajadores ejerzan un poder que la contrarreste para mejorar las con- diciones de trabajo y compartir los frutos de una mayor productividad. Desde sus primeros años la OIT ha insistido siempre que el creci- miento económico por sí solo no alcanza para asegurar que mejoren las condiciones de traba- jo y de vida de los trabajadores. Los mercados laborales no funcionan como otros mercados porque “el trabajo no es una mercancía”. Esas opiniones han sido enfáticamente rebatidas por economistas del libre mercado, quienes sostienen que el nivel de los salarios y las con- diciones de trabajo están determinadas por el grado de productividad de un país, y que esas condiciones sólo pueden ser mejoradas a través del crecimiento económico. Además, los econo- mistas ortodoxos sostienen que cualquier inter- ferencia con el trabajo competitivo del mercado laboral sería perjudicial porque provocaría una asignación de los recursos que estaría por de- bajo de su nivel óptimo, menor efi ciencia y cre- cimiento económico, desempleo y reducción de lo salarios reales. 3. Las NITs en el contexto de la globalización económica La controversia sobre el valor y el impacto de las NITs se ha agudizado en el curso de la ace- lerada globalización económica de las últimas tres décadas. La apertura de los mercados na- cionales a la economía internacional ha intensi- fi cado la competencia, y las nuevas tecnologías de la información, la comunicación y el trans- porte han facilitado, abaratado y dado mayor velocidad a las posibilidades de comerciar y mover la producción a través de las fronteras nacionales y regionales. En vista de la progresiva globalización, puede argumentarse que la necesidad de apli- RESUMEN EJECUTIVO 9 FRIEDRICH-EBERT-STIFTUNG car NITs universales ha aumentado porque ha crecido también la posibilidad de socavarlas. Y esto no solamente porque una mayor cantidad de países competidores han ingresado en merca- dos internacionales y compiten en los mismos sectores de productos, sino más bien porque – contrariamente a las predicciones de que se da- ría una convergencia económica en los merca- dos liberalizados – las grandes desigualdades en cuanto a niveles de desarrollo e ingreso se han profundizado, tanto dentro de los países como entre ellos. En las últimas tres décadas, salvo unos pocos países, los niveles de creci- miento económico han disminuido, el prome- dio de desempleo ha aumentado, y la cantidad de gente que vive en la extrema pobreza no se ha reducido. En esta situación, se ha incremen- tado la competencia mundial y el nacionalismo económico, lo que ha reforzado la necesidad de sacar al trabajo de la competencia destructiva, y al mismo tiempo hizo más difícil lograrlo. Muchos países han cedido a presiones que im- plican rebajas salariales, y han ofrecido exencio- nes fi scales para lograr ventajas nacionales para el comercio y el ingreso de inversiones extran jeras. La presión ejercida para debilitar las nor- mas sociales afecta tanto a los países en desa- rrollo como a los desarrollados. Muchos de los primeros argumentan que no están en condi- ciones de aplicar las normas hasta tanto no ha- yan logrado mayores niveles de desarrollo. Creen que si proceden a aplicar ahora las nor- mas, correrán el riesgo de perder sus ventajas comparativas con relación a los países con sa- larios más elevados. Sin embargo, irónicamente, los países ricos salen con argumentos similares para rebajar o diluir las normas nacionales del trabajo: la competencia de los países con costos de mano de obra más bajos no les permite avanzar o siquiera mantener sus normas labo- rales y sociales. En todas partes se ha dado un bloqueo del progreso social, a partir de actitu- des estrechas. El remedio para los males económicos y sociales que enfrenta hoy en día la economía mundial no está en corregir las normas labora- les y sociales “excesivas”. Por el contrario, la cura debe venir de una revisión de las políticas erradas en materia de globalización, que pre- sionan indiscriminadamente por la liberaliza- ción del mercado y por una privatización rápida y generalizada, cuando en realidad no se han creado las instituciones jurídicas, políticas y so- ciales necesarias para lograr que los mercados funcionen adecuadamente. La apertura de las economías nacionales ha tenido efectos adver- sos e incluso desastrosos en los casos en que faltan esas instituciones, y ha tenido efectos fa- vorables en los casos en que sí existen. La integración e interdependencia eco nó mi- ca internacional ha hecho que resurjan objecio- nes a las NITs que datan de las primeras épo- cas de la historia de la OIT. Una de ellas dice que las NITs no se adecuan a la economía in- formal; o incluso peor, que la aplicación de las normas alentaría el crecimiento de la econo- mía informal. Otra objeción popular a la aplica- ción de las NITs argumenta que esas normas son producto de valores occidentales y que son extrañas a los países que tienen otros valores, tradiciones y culturas. En efecto, la universali- dad de las NITs fue cuestionada aun cuando ninguno de los instrumentos de la OIT podía haber sido adoptado sin una mayoría de dos tercios de los países miembro que las votaron. Las formas de relativismo cultural, cercanas a un fundamentalismo de mercado, forman una gran barrera que frena el avance de las NITs. Esto se aplica incluso a las NITs fundamenta- les. Ninguna de las objeciones presentadas a la aplicación de las NITs resiste un escrutinio minucioso. Si bien ciertas NITs pueden de he- cho provocar mayores costos de producción – al menos inicialmente –, las dimensiones de los incrementos del costo a menudo son llevadas más allá de toda proporción. Como norma, esos costos son compensados por una mayor produc- RESUMEN EJECUTIVO 10 FRIEDRICH-EBERT-STIFTUNG tividad, innovación y otras mejoras en el des- empeño económico, de manera que los costos laborales unitarios – el parámetro decisivo para la competitividad – en los hechos no aumentan sino que por el contrario a menudo se reducen con la aplicación de normas del trabajo. La in- versión en recursos humanos mejora la opor- tunidad de innovación en los productos y pro- cesos, dando así a los países una mayor ventaja comparativa. La economía informal no es la causa, sino más bien el efecto del incumpli- miento de las normas. Algunos países del Este y Sudeste asiático, que aducen que sus valores son incompatibles con la cultura materialista, de hecho han abrazado el capitalismo y la cul- tura consumista en un grado no menor que los países del hemisferio occidental. Las verdade- ras razones para rechazar las NITs rara vez son de índole económico o cultural. Pueden ubi- carse en el reino de la política. Por ejemplo, con frecuencia se niegan los derechos sindicales porque los sindicalistas forman parte de la opo- sición política a los regímenes autoritarios. 4. Los benefi cios de las NITs: una perspectiva más amplia El cuerpo del presente informe presenta un concepto más amplio de las NITs y demuestra que todos los países, independientemente de su grado de desarrollo, cultura y tradición, pue- den benefi ciarse con la adopción y aplicación de NITs. En lugar de enfocar mayormente el costo de las normas y sus supuestas restriccio- nes al funcionamiento del mercado laboral y el crecimiento económico, el informe pone el én- fasis en las ganancias que aportan las NITs en términos económicos, sociales y políticos. De- muestra que las normas pueden no solo – con- forme al argumento económico clásico – impe- dir la competencia destructiva en el mercado laboral, sino que también pueden promover la competencia constructiva. Pueden lograr que surja una ”carrera hacia arriba” (race to the top) entre empresas, y promoverla así como fomen- tar un desarrollo amplio y sustentable de los países. Si bien las NITs, y en especial las nor- mas del trabajo fundamentales, son parte de los derechos humanos básicos y por lo tanto no necesitan otra justifi cación, es posible igual- mente promoverlas demostrando que la justifi - cación moral y el argumento económico de las normas no entran en confl icto sino que en reali- dad, son convergentes. Las NITs como bienes públicos internacionales El punto de partida para una visión positiva de las NITs es concebirlas como bienes públicos internacionales que pueden ser consumidos gratuitamente por todos y que no perjudican a nadie. Las NITs generalmente surgen cuando una cantidad signifi cativa de países miembros de la OIT se enfrentan al mismo tipo de cues- tión o problema laboral, y al mismo tiempo algu- nos países ya han formulado políticas laborales y medidas prácticas que pueden resolver el pro- blema. Los instrumentos normativos de la OIT establecen objetivos y medios de acción apro- piados y específi cos para lograr los objetivos. Son benefi ciosos para el desarrollo económico y social de los países porque encarnan el cono- cimiento y la experiencia práctica de todo el mundo. Para su adopción, las normas de la OIT necesitan la aprobación de los gobiernos, em- pleadores y trabajadores que forman los órga- nos de decisión de la OIT. La integración tripar- tita asegura que la formulación de normas y su subsiguiente exposición a pruebas prácticas y mejoras a través de su aplicación en países miem bros, concilia varios criterios e intereses, entre ellos mejorar el bienestar de los trabajado- res, la viabilidad y la factibilidad económica. El benefi cio general que esas normas traen a los países es simplemente que pueden acceder a la experiencia de otros países que han logra- do resolver el problema o la cuestión. En otras palabras, las NITs refl ejan la sabiduría mun- dial acumulada en torno a los temas predomi- nantes en materia de utilización de mano de obra y confl ictos laborales. El proceso interna- cional de aprendizaje en el que se asienta el RESUMEN EJECUTIVO 13 FRIEDRICH-EBERT-STIFTUNG RESUMEN EJECUTIVO la aplicación de las NITs. Inclina la ecuación de poder del mercado laboral drásticamente a favor de los empleadores. Torna más fl exi- ble el trabajo y más fácil de explotar. Hace difícil, si no imposible, aumentar los niveles salariales, y hay poco o ningún incentivo para invertir en el trabajo y hacerlo más productivo. Existe el grave riesgo de que se cree un círculo vicioso de salarios bajos, po- breza y alto crecimiento demográfi co. El desempleo masivo es una de las razones cruciales para la expansión de la economía informal en muchos países en desarrollo. El excedente de mano de obra puede ser pro- vocado o condicionado por la falta de nor- mas del trabajo. El trabajo infantil, el trabajo carcelario, los salarios reales bajos y niveles o cobertura insufi cientes de la seguridad so- cial tienden a aumentar la oferta de mano de obra, provocando una reducción aun mayor de los salarios reales, aumentando en cam- bio la pobreza y el trabajo infantil y culmi- nando en una trampa de mano de obra exce- dentaria y normas del trabajo fl exibles o inexistentes, que se autoperpetúa. Es nece- sario contar con un conjunto de políticas macroeconómicas expansivas y políticas ac- tivas para el mercado laboral que ayuden a combinar la oferta y la demanda, así como medidas de seguridad social y salarios míni- mos, para interceptar las fuerzas depresivas y convertir los círculos viciosos en enormes círculos de desarrollo. Las NITs: un fi n y un medio para el desarrollo Las NITs son arte y parte del desarrollo. En vista de los ya mencionados efectos económicos, so- ciales y políticos de las normas, deberían ser consideradas fi nes y medios de desarrollo eco- nómico. Son tanto insumos como productos del desarrollo. Contrariamente a las opiniones ge- neralizadas, los países no necesitan alcanzar niveles avanzados de desarrollo para poder comprometerse a mejorar las normas del tra- bajo. No hay bases fi rmes para sostener el ar- gumento de que es necesario en primer término crear fuentes de trabajo y en segundo término buenos trabajos. Este informe demuestra que la cantidad de empleo no necesariamente va en contra de la calidad del empleo. La lucha contra el desempleo no debe ser utilizada como excusa para prescindir de condiciones razonables de trabajo para los que ya están empleados. En una perspectiva amplia, los derechos en el tra- bajo no restringen la libertad de acción; por el contrario, amplían el ámbito de libertad para el individuo así como para la comunidad. Ofrecen alternativas para la acción individual y amplían las opciones de política disponibles para re- solver los problemas laborales. 5. Pruebas de los benefi cios de las NITs Los resultados recientes de investigaciones em- píricas realizadas acerca del impacto de las NITs coinciden en gran medida con la opinión de que las NITs generan resultados positivos para el desarrollo. En especial, estudios econo- métricos recientes de la OCDE, la OIT y de aca- démicos, concluyeron que las normas sirven para incrementar la productividad, el creci- miento del PIB, el comercio, la inversión ex- tranjera directa y el empleo. Esta investigación estudió los vínculos entre la aplicación de las normas del trabajo fundamentales y el desem- peño económico de una cantidad importante de países, entre ellos varios países en desarrol- lo. Las NITs reducen los efectos adversos de la apertura de las economías nacionales y faci- litan la adaptación a la liberalización del mer- cado. Se reveló que la fortaleza sindical no repre senta un obstáculo para el logro de la in- tegración económica internacional. Los países con derechos cívicos más sólidos, en especial libertad de asociación, negociación colectiva y libertades civiles, y también los países con ma yor porcentaje salarial, tendieron a tener mayores proporciones de empleo formal y menor partici- pación del empleo informal, incluso al con trolar por el PIB per cápita. 14 FRIEDRICH-EBERT-STIFTUNG Los países que no respetan las normas del trabajo fundamentales reciben una cuota muy pequeña de las corrientes mundiales de inver- sión. De hecho, el grueso del volumen mundial de comercio y de Inversiones Extranjeras Direc- tas (IED) se ha dirigido más a los países más desarrollados que, en promedio, están a la cabe- za en materia de normas laborales. Sin embar- go, hay excepciones a esos resultados genera- les. Algunas economías emergentes del Sudeste asiático, donde se constatan casos de violacio- nes de los derechos básicos de los trabajado- res, han recibido importantes cuotas de cor- rientes de IED. Puede concluirse que si bien en conjunto no hay pruebas de una “carrera hacia abajo”, hay indicios de que este riesgo prevalece en algunas regiones y algunos sectores, especial- mente en las industrias manufactureras con uso intensivo de mano de obra. La investigación de los criterios utilizados para el destino de la IED arrojan más evidencias que respaldan esta in- terpretación. Resultó que la mayoría de los in- versionistas dieron una alta califi cación al ta- maño y al crecimiento de los mercados; también consideraron importantes la estabilidad políti- ca y social de los países receptores y la calidad de la fuerza laboral, mientras que el costo de la mano de obra no estaba entre los factores más preciados. Los resultados de ciertos estudios empíri- cos que evaluaron el impacto de las normas sustanciales individuales no son totalmente com patibles. Por ejemplo, se ha revelado que el impacto que tiene sobre el empleo la protección vinculada al cese del trabajo, es negativa en América Latina, e insignifi cante en los países de la OCDE. Los estudios de los salarios míni- mos también han revelado efectos parcialmente positivos y parcialmente negativos. Conviene tomar con cautela la evaluación económica de las normas en particular ya que puede omitirse fácilmente el panorama más amplio de los efec- tos de las normas cruzadas. Se necesitan más investigaciones, en espe- cial a escala nacional, de sectores económicos y de empresas, para discernir el impacto de las normas con mayor precisión y conocer las rela- ciones causales. Sin embargo, a esta altura puede afi rmarse con seguridad que los resulta- dos de los estudios metodológicamente supe- riores de los que ya se dispone, señalan las ventajas económicas netas que es posible ob- tener de la adhesión a las normas. Entre las pruebas más contundentes fi gura un estudio de los países del Norte de Europa. En casi todos los indicadores se ubican en los primeros pues- tos, o cerca, con respecto a la aplicación de las NITs y del logro económico. Un elevado índice de organización de trabajadores y empleado- res, cobertura de la negociación colectiva, Es- tados de bienestar social altamente desarrolla- dos, salarios reales altos e igualdad de género coexisten con un promedio elevado de creci- miento económico, altas tasas de empleo, tec- nologías avanzadas, competitividad de “clase mundial”, baja infl ación, balanza comercial, fi s- cal y de cuenta corriente positivas, y altos nive- les de estabilidad social y política. Están entre los países menos proteccionistas del mundo. 6. ¿Qué obstaculiza un avance más rápido hacia la aplicación total de las NITs? A pesar de la evidencia que demuestra los re- sultados benefi ciosos que arroja la aplicación de las NITs, hay importantes obstáculos que bloquean el avance de las normas. Algunos de estos obstáculos son: la falta de conocimiento sobre las ventajas de las NITs; el dogmatismo económico, los intereses creados y los prejui- cios de parte de los círculos empresariales; el oportunismo individual o local que va en me- noscabo de intereses de desarrollo más am- plios; y preocupaciones de corto plazo que ad- quieren preeminencia sobre objetivos políticos a largo plazo. Varios gobiernos nacionales y al- gunas organizaciones del sistema multilateral tienden a priorizar en sus políticas los objetivos económicos sobre los objetivos sociales; en gran medida, las organizaciones internacionales no han coordinado esas políticas. Sólo recientemen- te las instituciones fi nancieras internacionales, RESUMEN EJECUTIVO 15 FRIEDRICH-EBERT-STIFTUNG entre ellas el Banco Mundial y el Fondo Mone- tario Internacional, se han avenido a aprobar los Convenios fundamentales de la OIT. Toda- vía consideran las normas sociales más como un obstáculo que como una ayuda para alcan- zar mercados laborales efi cientes y el desarrol- lo en general. Por último, la reducción de la cantidad de miembros de los sindicatos en mu- chos países y la represión de los movimientos sindicales en muchos países en desarrollo, ha debilitado la presión de la parte interesada más importante a favor de las NITs. Buena parte del deterioro del poder sindical puede atribuirse a los efectos de la globalización económica. Ha abierto nuevas y mejores opciones estratégicas para el capital, como la relocalización de la pro- ducción y los servicios fuera de fronteras, pero no de la mano de obra. La caída de las tasas de crecimiento, el aumento de la pérdida de pues- tos de trabajo y la expansión de la economía informal en gran parte del mundo en desarrol- lo, también ha sido perjudicial para la fortaleza sindical. 7. ¿Qué se necesita para fomentar el cumplimiento mundial de las NITs? La identifi cación de los factores que obstaculi- zan la adhesión a las NITs brinda claves para las políticas y medidas que las promueven con mayor efectividad. Ni la ley ni el crecimiento económico son sufi cientes para lograr su avan- ce. Un marco favorable de instituciones y acto- res es tan indispensable como la presión política para asegurar su progreso. Un entorno que las facilite debería incluir los siguientes factores: • Debe generarse mayor y más amplio conoci- miento del contenido, el papel y los efectos de las NITs, a fi n de informar al proceso de toma de decisiones y elevar la conciencia ge- neral de la población. Esto puede lograrse a través de más y mejores investigaciones y acciones de promoción. El impacto positivo de las normas puede demostrarse mediante estudios de caso apropiados, a nivel empre- sarial, sectorial y nacional. • Las NITs deben constituirse en prioridad po- lítica a la hora de defi nir las políticas nacio- nales e internacionales. La mayoría de los países se han comprometido a este objetivo en los acuerdos internacionales y en diversas cumbres mundiales, entre ellas la Cumbre Mundial para el Desarrollo Social de 1995, y los Objetivos de Desarrollo del Milenio. En la práctica, no obstante, las políticas y la ac- ción no han estado a la altura de los compro- misos. Se requieren nuevos esfuerzos para trabajar con mayor credibilidad e ímpetu a fi n de cumplir los objetivos internacionales de desarrollo. Las NITs deben ocupar un lu- gar destacado en la gobernanza mundial. • En el sistema multilateral es necesario lograr una mayor coherencia de las políticas y me- jor coordinación de las acciones entre los diversos organismos para apoyar la promo- ción de las NITs. Instituciones fi nancieras internacionales infl uyentes y económicamen- te poderosas, como el Grupo del Banco Mun- dial y el Fondo Monetario Internacional, tie- nen la responsabilidad de promover las NITs. Si bien ahora avalan todos los Convenios bá- sicos de la OIT, todavía tienen que demostrar su apoyo a estas normas haciendo del cum- plimiento de las normas una condición para los préstamos y las contrataciones. Colocar los objetivos económicos y sociales en pie de igualdad, e integrar las políticas a escala inter- nacional deberá ser secundado por una ac- ción correlativa de los gobiernos nacionales. • Los sindicatos, como los defensores más im- portantes de las NITs, deben adquirir mayor seguridad en el ámbito jurídico y aumentar su infl uencia a escala nacional e internacio- nal. La libertad de asociación, el derecho a organizarse y el derecho a negociar colecti- vamente deben recibir el reconocimiento y apoyo de los países en los que esos derechos no se respetan, o no se respetan plenamente. Las organizaciones de trabajadores y emplea- dores deben participar más efectivamente en la formulación y la aplicación de las políti- cas, como por ejemplo con relación a los do- RESUMEN EJECUTIVO FRIEDRICH-EBERT-STIFTUNG El presente informe se centra en la función que pueden desempeñar las Normas Internaciona- les del Trabajo (NITs) en cuanto a la promoción del progreso social en el contexto de la globaliza- ción económica. Presenta argumentos a favor y en contra de las NITs. Demuestra cómo pueden contribuir al desarrollo económico, social y po- lí tico. Identifi ca los benefi cios que es posible lograr con la adhesión a las normas, tanto para los países desarrollados como en desarrollo. El informe también analiza cuáles son los obstá- culos que frenan el avance en el cumplimiento de las normas y discute el escenario institucio- nal requerido para benefi ciarse plenamente de las NITs. Es importante considerar el propósito y los efectos de aplicar las NITs porque no todos están convencidos de que son la mejor forma de avan- zar en el mejoramiento de las condiciones de trabajo y de vida de los trabajadores de todo el mundo. Los economistas de la corriente de pen- samiento ofi cial argumentan que el crecimiento económico dirigido al mercado es la mejor for- ma, si no la única, de mejorar las condiciones de la población mundial. Otros han suavizado su postura contraria a las NITs, mientras que las instituciones fi nancieras internacionales han in- dicado estar dispuestas al diálogo. Sin embargo hay cierta tendencia a avalar y apoyar algunas normas, pero no otras. En estos momentos está en juego la universalidad y coherencia del código internacional del trabajo. Los críticos vehemen- tes van más allá. Afi rman que la aplicación de las NITs será negativa para el bienestar material de los trabajadores porque asfi xiarán los merca- dos e impedirán el crecimiento económico. De- jarán a los países en desarrollo sin sus naturales ventajas comparativas. Los defensores de las NITs argumentan que las NITs fundamentales (o básicas) son derechos humanos y como tales deben ser respetadas, in- dependientemente de si redundan en benefi cios económicos o no. Aun así, si bien en gran medida no se cuestiona la base moral de las normas labo- rales, el hecho de que muchas NITs sean vistas como un freno a la efi ciencia, el crecimiento eco- nómico, el empleo y la competitividad, resulta un impedimento importante para avanzar en ellas. Aun cuando durante largo tiempo se ha mantenido una opinión negativa con respecto a las normas, en las últimas décadas se ha experi- mentado un fuerte resurgimiento en el contexto de una intensifi cación de la competencia inter- nacional y una creciente desigualdad entre los países que siguen las directrices de liberaliza- ción de los mercados de productos, de capital y fi nancieros. La culpa por la pérdida de puestos de trabajo recae en los costos laborales “excesi- vos” y el gasto social. Las empresas reclaman a los gobiernos que anulen las normas sociales, amenazando con irse del país. Los gobiernos en- frentan un dilema: ¿cómo controlar a las empre- sas para evitar impactos sociales negativos, sin arriesgar la emigración de la producción y las empresas y bajar el crecimiento económico? Por temor a una fuga de capitales, numerosos gobiernos han escogido ceder a las presiones. Debilitaron las normas laborales, redujeron el gasto social y ofrecen exenciones fi scales al ingre- so de capitales. Forzaron a otros países a seguir- los. En 2001, más de 100 países ofrecían esas exenciones impositivas a inversores extranjeros, esperando atraer capitales extranjeros y estimu- lar las exportaciones (Hansen, 2001). El perjui- cio para un desarrollo a largo plazo es obvio – reduce los ingresos fi scales exigidos para la 1. Introducción INTRODUCCIÓN18 FRIEDRICH-EBERT-STIFTUNG inversión pública en la infraestructura física y social y en el fortalecimiento de las instituciones nacionales, que son condiciones previas para la forma más constructiva de asegurar el ingreso de capitales. Además, una base fi scal en proceso de erosión reduce la oportunidad de encaminar las políticas redistributivas y, a su vez, disminuye el crecimiento económico nacional. La percepción de que las NITs producen efectos económicos adversos desestimula a las autoridades a avanzar decididamente en su instau ración y aplicación. Por lo tanto, es funda- mental examinar los aspectos económicos más aceptados de las normas y refutar los conceptos erróneos. Hay múltiples razones para estar remi- sos en el cumplimiento de las NITs. Algunas de ellas son la búsqueda inescrupulosa de intereses particulares, las estrategias comerciales sin perspectiva, las ideologías antisociales y los dog- mas económicos. Con demasiada frecuencia se argumenta que, enfrentados a la competencia mundial, no hay lugar para aumentar los sala- rios e introducir mejoras en las condiciones labo- INTRODUCCIÓN 19 rales, de seguridad social, etc., o que esas me jo- ras son demasiado costosas para los países pobres. Si fuera así, ¿por qué, entonces, con- tinuar con la globalización económica? ¿Quién se benefi cia con ella? Obviamente, si se desea que la integración económica internacional sea una herramienta de progreso social es necesario revisar los modelos de globalización existentes, y los preconceptos y las políticas que los dirigen. La premisa básica de este informe es que las NITs deben ser parte de un conjunto mundial de normas que tendrán que marcar un rumbo al desarrollo de manera que resulte benefi cioso para la mayoría de la gente. La posibilidad de que las normas de práctica generalmente acep- tada desempeñen realmente ese papel depende de que exista una comprensión adecuada de las regulaciones, de por qué deberían ser aplicadas, de qué pueden lograr y de cómo pueden ser puestas en funcionamiento. El crecimiento eco- nómico es esencial pero no es sufi ciente para asegurar un progreso social integrador, justicia social y la erradicación de la pobreza. 20 FRIEDRICH-EBERT-STIFTUNG Los elementos ampliamente reconocidos de la globalización económica comprenden la liberali- zación del comercio internacional, la expansión de la inversión extranjera directa (IED), la or- ganización mundial de la producción y el sur- gimiento de enormes corrientes fi nancieras transfronterizas. Esto dio como resultado una creciente integración de los mercados y una in- tensifi cación de la competencia internacional. La globalización se produjo a través de los efec- tos combinados de dos fuerzas subyacentes: la decisión política de reducir los obstáculos eco- nómicos nacionales (obstáculos arancelarios y no arancelarios) y el impacto de las nuevas tec- nologías de la información, la comunicación y el transporte. El comercio mundial se ha expandido ace- leradamente desde la década de 1970, y ha crecido bastante más rápido que la producción. El comercio como porcentaje del producto in- terno bruto (PIB) aumentó de 28 por ciento a comienzos de la década de 1970, a 58 por ciento a fi nes de la década de 1990. La IED comenzó a acelerarse durante la década de 1980, en térmi- nos absolutos y como porcentaje del PIB. Llegó a un pico en el año 2000, cuando el valor de las corrientes de IED superó el 50 por ciento del PIB mundial. La subsiguiente disminución del volumen de IED se detuvo en 2004, y comenzó a repuntar. En todas las regiones la composi- ción de la IED se ha dirigido hacia los servicios. En 2002, el 60 por ciento de las existencias de IED dirigidas al interior y el 67 por ciento de las existencias de IED externalizadas tuvieron que ver con los servicios, mientras que la parti- cipación de la producción manufacturada en las corrientes de IED se redujo a 34 por ciento, o sea un 29 por ciento. Desde fi nes de 1980 hubo una tendencia mundial a la rápida integración de los mercados fi nancieros*. La liberalización fi nanciera incluye la eliminación de los contro- les sobre la asignación de créditos y la apertura de cuentas de capital nacionales. Las nuevas tecnologías de la información y de las comunica- ciones facilitó y agilizó la transferencia de capi- tal y el traslado de bienes entre fronteras. El costo del transporte y las comunicaciones dis- minuyó sustancialmente en los últimos 75 años: en 1970, el costo promedio del fl ete marítimo era un 44 por ciento del gasto de 1930, y en 2000 un 32 por ciento; las cifras para el trans- porte aéreo eran de 24 por ciento y 14 por ciento respectivamente; y los costos de las telecomunica- ciones eran de 14 por ciento y 2 por ciento res- pectivamente, con respecto al nivel de 1930. Las empresas transnacionales actúan como los principales motores de la globalización eco- nómica. Han llegado a dominar el comercio in- ternacional, la inversión y la tecnología. Son los actores principales en la conducción de las ca- denas transfronterizas de valor. La liberaliza- ción de los mercados de productos y capital junto con los avances en las tecnologías de la información, comunicación y transporte ha am- plifi cado las opciones de organizar la produc- ción en sitios fuera de los países de origen de las empresas, lo que se conoce como off-shore. Las operaciones off-shore se hacen a través del 2. El contexto de la globalización EL CONTEXTO DE LA GLOBALIZACIÓN * A menos que se indique lo contrario, los datos estadísticos presentados en esta sección son tomados de informes periódicos de orga- nizaciones internacionales, en especial los Informes del Desarrollo Humano del PNUD, los Informes sobre las inversiones en el mun- do, de la UNCTAD, los Informes sobre el desarrollo mundial, del Banco Mundial, el Panorama Económico Mundial, del Fondo Mone- tario Internacional y los Informes sobre el empleo en el mundo e Informes sobre el trabajo en el mundo, de la OIT. 23 FRIEDRICH-EBERT-STIFTUNG EL CONTEXTO DE LA GLOBALIZACIÓN tener todo el trabajo que uno desearía tener. La OIT estima que actualmente existen cerca de mil millones de personas –aproximadamente un tercio de la mano de obra mundial– que es- tán desempleadas o subempleadas. El mundo no solamente está lleno de tra- bajadores subempleados sino que también está repleto de personas sobreempleadas. En mu- chos países las horas de trabajo no solamente son prolongadas sino que han ido en aumento. Esto se cumple aun en los países con ingresos elevados. Por ejemplo, en 1999 el estadouni- dense promedio registró 83 horas de trabajo por año –o 4 por ciento– más que en 1980 (Ol- son, 1999). Los problemas de salud mental en el lugar de trabajo, especialmente el estrés, es- tán aumentando en los países industrializados (Gabriel y Liimatainen, 2000). Una gran parte de la población mundial es pobre. En los países en desarrollo la propor- ción de personas que vive en situación de po- breza es de aproximadamente 40 por ciento. La pobreza absoluta suele defi nirse como un nivel de ingresos inadecuado para satisfacer las necesidades de alimentación y otras necesi- dades básicas tales como salud, vestimenta, abrigo y transporte. En 2001, el 21 por ciento de la población mundial, 1.100 millones de personas, vivían con menos de US$ 1,08 dia- rios, el indicador utilizado con mayor frecuen- cia por el Banco Mundial para medir la pobre- za absoluta (se ha acusado al Banco de hacer una estimación demasiado baja de la pobreza. Para profundizar en una crítica de la metodolo- gía utilizada, ver Wade, 2004). En 1987 la cifra estaba en 28,6 por ciento. La estimación para 2003 es de 19,5 por ciento. No obstante, esas cifras no son tan alentadoras si también se consideran los hechos siguientes: la cifra actual de personas extremadamente pobres se redujo apenas levemente durante la década de 1990. La reducción de la pobreza es menor que el crecimiento, lo que signifi ca que el mundo se hace cada vez más desigual. La reducción de la pobreza no ha alcanzado siquiera a todos los países. En 2005, 54 países son más pobres de lo que eran en 1990. Las proporciones más al- tas de personas pobres se registraron en Asia del sur (40,0 por ciento) y Africa subsahariana (46,3 por ciento). Esas dos regiones juntas representan alrededor del 70 por ciento de la población que vive con menos de 1 dólar dia- rio. En ocho países africanos, más de la mitad de la población subsiste en condiciones de po- breza absoluta. Entre 1987 y 1998, la propor- ción de personas pobres permaneció constante en el Africa Subsahariana, creció levemente en América Latina y aumentó más del triple en Europa del Este y Asia Central. El índice de po- breza cayó en Asia del Sur y Asia del Este. Un total de 799 millones de personas en los países en desarrollo y 41 millones en los países desar- rollados y en transición están desnutridas. La expectativa de vida en los países menos ade- lantados está por debajo de los 50 años, en comparación con los 77 años de los países de- sarrollados. La pobreza relativa se mide por la propor- ción de la población que vive con menos de un cierto porcentaje del ingreso o consumo nacio- nal. Tomando el umbral de un tercio del consu- mo nacional promedio de 1993, la pobreza lle- gó al 32 por ciento en el total de regiones en 1998, y 37 por ciento si se excluye China. Las cifras respectivas fueron de 51,4 por ciento para América Latina y el Caribe, 40,2 por ciento para Asia del Sur y 50,5 por ciento para el Africa Subsahariana (Chen y Ravillon, 2000). Los bajos ingresos son una de las principales causas de pobreza. 550 millones de trabaja- dores son contabilizados como pobres que tra- bajan (para el concepto de pobres que trabajan, ver Majid, 2001). No pueden ganar lo sufi ciente para mantenerse a sí mismos y sus familias por encima de la línea de pobreza mínima de 1 dó- lar por persona por día. Casi la mitad de la fuerza de trabajo mundial gana menos de 2 dó- lares diarios. 24 FRIEDRICH-EBERT-STIFTUNG Desigualdad creciente La tendencia económica más notable durante las dos últimas décadas es la creciente diver- gencia económica entre regiones y países. La Tabla 2.1 indica que en el periodo entre 1985 y 2002, el ingreso promedio medido en PIB au- mentó sustancialmente en China e India y en los países de ingresos elevados, mucho menos en los países de ingresos medios y muy poco en los países de ingresos bajos. Si bien la gente de los países de ingresos elevados representa no más del 14 por ciento de la población mundial, su participación en el ingreso aumentó a más de 80 por ciento del ingreso mundial total, mientras que la participación de los países de ingresos bajos se redujo de 4,5 a 2 por ciento. China e India aumentaron su participación en el volumen mundial de comercio y corrientes de capital, pero los países de ingresos elevados se quedaron con la parte del león, y los países de ingresos bajos y medios experimentaron grandes pérdidas resultantes de una distribu- ción regional desigual del comercio y las cor- rientes de capital. Tanto la IED como las inver- siones de cartera continuaron concentradas en los países de la OCDE. El grupo de los 50 países menos adelantados (PMA) recibieron no más de 1,25 por ciento de los ingresos mundiales de IED. Para captar el impacto total del comercio en los logros relativos de un país es necesario analizar no solo los cambios en los precios sino también los cambios en las cantidades. Entre 1985 y 2002, las relaciones de intercambio, es decir, la relación entre los precios de las impor- taciones y de las exportaciones, cambió clara- mente a favor de los países de ingresos eleva- dos y medios, y en perjuicio de los países de ingresos bajos (ver los indicadores de desarrol- lo del Banco Mundial, 2003). La mayoría del comercio y los movimien- tos de capital entre países permanece dentro de los límites regionales o entre países con ni- veles de desarrollo similares. Así, por ejemplo, las importaciones y exportaciones entre los países miembros de la Unión Europea repre- sentan en promedio alrededor del 25 por cien- to del PIB –pero solamente el 8 por ciento del PIB se comercializa fuera de la Unión Europea. En 2000, aproximadamente el 90 por ciento de las corrientes netas de IED mundial se origi- naron en los países desarrollados, y el 70 por ciento tuvieron como destino los países desar- rollados. Tan solo diez países desarrollados reci bieron en 1999 el 74 por ciento de los ingre- sos totales de IED, y sólo diez países en desar- rollo recibieron el 80 por ciento de las corrientes totales de IED dirigidas al mundo en desarrol- lo. Más del 40 por ciento fueron a los Estados Unidos. Este país, en su condición de mayor país inversionista, colocó la mayor parte de su dinero en el mundo rico. En 2000, de un total de 1,21 billones de dólares de IED orientada al exterior, el 81 por ciento se destinó a países de ingresos elevados, en primer lugar Canadá, Ja- pón y Europa Occidental; y casi todo el resto se colocó en países de ingresos medios, como Bra- sil, México, Indonesia y Tailandia. Los países en desarrollo más pobres representaron el 1 por ciento de la inversión total de Estados Uni- dos en el exterior (The Economist, 29 de se- tiembre de 2001). Durante la década de 1990, los países en desarrollo lograron captar una proporción algo mayor de la IED mundial, pero todavía parecen estar en gran desventaja si esta inversión transfronteriza se mide en tér- minos per cápita. Si bien los países en desarrol- lo en conjunto son importadores netos de capi- tal, ha habido casos de exportación neta de capital del Sur al Norte. Esto ha ocurrido espe- cialmente en el África Subsahariana, donde los países destinan hasta la mitad de su presu- puesto nacional total en el pago de los servicios de la deuda. En 2002, la cifra total de IED en todo el mundo ascendió a aproximadamente 7 billones de dólares. El Cuadro 2.1 muestra que el volu- men de capital transfronterizo a través de inver- siones de cartera ha sido mayor que el de IED. En valores de 1999, un 90 por ciento de todas las fusiones y adquisiciones transfronterizas, entre ellas la mayoría de los 109 meganegocios EL CONTEXTO DE LA GLOBALIZACIÓN 25 FRIEDRICH-EBERT-STIFTUNG TABLA 2.1: Ingreso, exportaciones y fl ujo de capitales mundial y regional, 1985-2002 EL CONTEXTO DE LA GLOBALIZACIÓN Indicador US $ miles Tasa de aumento % de de millones 1985-2002 participación 1985 2002 1985 2002 PIB China e India 559 1.922 3.4 aumento 4.4 6.0 Países ingresos bajos, excl.India 579 635 1.1 aumento 4.5 2.0 Países ingresos medios, excl.China 2.234 3.703 1.7 aumento 7.5 11.5 Países ingresos altos 9.393 25.867 2.8 aumento 3.6 80.5 Mundo 12.765 32.127 2.5 aumento 100.0 100.0 Exportaciones de bienes y servicios China e India 79 685 8.7 aumento 3.4 8.7 Países ingresos bajos, excl.India 83 215 2.6 aumento 3.6 2.7 Países ingresos medios, excl.China 334 1.227 2.8 aumento 18.7 15.6 Países ingresos altos 1.719 5.733 3.3 aumento 74.3 72.9 Mundo 2.314 7.860 3.4 aumento 100.0 100.0 Entrada de IED China e India 1.7 62.0 37.0 aumento 2.9 9.8 Países ingresos bajos, excl.India 1.9 7.1 3.7 aumento 3.3 1.1 Países ingresos medios, excl.China 9.7 79.1 8.1 aumento 16.8 12.5 Países ingresos altos 44.7 484.3 10.8 aumento 77.1 76.8 Mundo 58 633 10.9 aumento 100.0 100.0 Entrada total de inversiones de cartera China e India 2.3 49.8 22.0 aumento 1.7 6.9 Países ingresos bajos, excl.India 0.05 0.07 1.3 aumento 0.04 0.009 Países ingresos medios, excl.China 9.1 30.0 3.3 aumento 6.7 4.2 Países ingresos altos 123.9 639.9 5.2 aumento 91.6 89.9 Mundo 135.2 719.8 5.3 aumento 100.0 100.0 Fuente: Gunter y Van Der Hoeven, 2004,pág.10. 28 FRIEDRICH-EBERT-STIFTUNG CUADRO 2.1: El estancamiento del salario real y la creciente desigualdad de los ingresos y el empleo en los países industrializados En el mundo industrializado, especialmente en el Reino Unido y los Estados Unidos, la desigualdad salarial ha aumentado en los últimos veinte años. Por ejemplo, en los Estados Unidos, el promedio de los salarios reales bajó 2,8 por ciento durante la década de 1980, pero para la mano de obra poco califi cada cayó en 16,9 por ciento, mientras que para el tercio superior de la fuerza de trabajo, aumentó 1,1 por ciento (John y Murphy, 1995). A fi nes de 1990, el salario real medio estaba sus- tancialmente por debajo del nivel de 1973, cuando comenzó el deterioro económico. En 1999, el promedio del incremento del salario nominal, de 3,6 por ciento, fue considerablemente menor al registrado durante la situación similar de mercado laboral ajustado de los 60 y principios de los 70 (Mishel, Bernstein y Schmitt, 2000; The Economist 2000). El trabajador promedio no logró participar de las ganancias del crecimiento económico durante el último cuarto de siglo. Esto es drástica- mente diferente de los 27 años previos (a veces llamados la “época de oro del capitalismo”), durante la cual el salario pro medio aumentó aproximadamente un 80 por ciento en términos reales. En las últimas dos décadas, la distribución de los ingresos familiares en Estados Unidos se ha tornado mucho más despareja. El cociente entre los ingresos de los hogares que se ubican en el 5 por ciento que registra los ingresos más elevados y los del 20 por ciento más bajo aumentó de 11:1 a 19:1 (Schäfer, 2002). Las 13.000 familias más ricas de los Estados Unidos tienen ahora casi tantos ingresos como los 20 millones de personas más pobres. Y esas 13.000 familias tienen ingresos que son 300 veces los de las familias promedio (Krugman, 2002). Contrariamente a lo que a menudo se afi rma, las disparidades de los ingresos también han aumentado en Europa continen- tal (Schulten, 2001). En Alemania, por ejemplo, la proporción neta de los salarios en el ingreso total cayó de 53 por ciento en 1980 a 44 por ciento en 2001, mientras que la tasa de ganancias netas aumentó de 25 por ciento a 30 por ciento. Al mismo tiempo, la proporción de quienes perciben salarios más bajos aumentó de 30 por ciento en 1975 a 36 por ciento en el momento actual, mientras que el tamaño del grupo de ingresos medios se redujo 8 por ciento, llegando a 48 por ciento. Esas tendencias, junto con un aumento de la carga fi scal para los empleados, produjeron una reducción de la demanda laboral, menores índices de ahorro y una reducción de la inversión pública en los 90 (Schafer, 2002). Además, la creciente desigualdad en Europa se manifestó en la década del 80 en un aumento del desempleo que afectó desproporcionadamente a los trabajadores poco califi cados. Las crecientes diferencias salariales y el aumento del desempleo entre la mano de obra menos califi cada en los países indus- trializados ha llevado a que los investigadores estudiaran si esas crecientes desigualdades son un resultado del comercio Norte-Sur y si van en apoyo del teorema de Stolper-Samuelson, que predice la igualación del nivel salarial entre los países, a instancias del comercio. Según un estudio de los Estados Unidos, el comercio representó el 15 a 25 por ciento de las di- ferencias salariales ampliadas de Estados Unidos (Cline, 1997). Otro estudio reveló que, como resultado del comercio con los países en desarrollo, la demanda de mano de obra poco califi cada en el Norte se redujo alrededor del 20 por ciento durante la década de 1980 (Wood, 1994). Sin embargo, otros han debatido la importancia que tiene el vínculo entre el salario y el comercio, o el vínculo entre la demanda y el comercio, señalando el escaso volumen del comercio (2 por ciento del PIB en los países de la OCDE) de diferentes países industrializados y los países en desarrollo. Consideraron que el au- mento de la desigualdad salarial era el resultado de cambios en la tecnología que provocaron un aumento de la demanda de trabajadores con mayor capacitación (Krugman, 1995; Lee, 1996). Pero los países que utilizan la misma tecnología ven diferentes grados de aumento de la desigualdad, sugiriendo que las infl uencias institucionales también funcionaron. La reducción de los salarios reales y el aumento de las diferencias salariales también pueden haber sido causa del aumento del desempleo y el debilitamiento de los sindicatos en ese periodo. Para los Estados Unidos se estima que la disminución de la sindicalización representó el 20 por ciento del aumento de la dispersión de los ingresos masculinos (van der Hoeven, 2000). Recientemente, Paul Krugman atribuyó el gran aumento de la desigualdad de ingresos en Estados Unidos a un cambio de las normas sociales del país. El New Deal impuso normas de igualdad relativa en las remuneraciones y en los ingresos netos (posteriores a la deducción de impuestos), que persistieron por más de 30 años, creando una sociedad con una amplia clase media. Pero esas normas comenzaron a desmantelarse en la década de 1970, y han continuado hacién- dolo a un ritmo acelerado (Krugman, 2002). EL CONTEXTO DE LA GLOBALIZACIÓN 29 FRIEDRICH-EBERT-STIFTUNG 0,7 por ciento. Los hogares rurales más pobres sufrieron una brusca disminución del 6 por ciento en los niveles de vida (Banco Mundial 2005b). En el mundo industrializado, la disper- sión de salarios e ingresos fue particularmente pronunciada en los países anglosajones (ver Cuadro 2.1). La desigualdad de salarios aumentó en las décadas de 1980 y 1990, revirtiendo la dis- minución que se había experimentado en mu- chos países entre las décadas de 1950 y 1970. La creciente desigualdad de salarios está docu- mentada por dos tercios de los 77 países que registran datos adecuados (Cornia, 1998). En muchos países africanos y latinoamericanos, la proporción de los salarios en el valor agregado de las industrias manufactureras fue menor en los 90 que en los 70 (van der Hoeven, 2000). Las disparidades que existen entre los países en materia de remuneración por trabajo similar se profundizaron en términos del tipo de cam- bio (Freeman y Oostendorp, 1991). La desigual- dad de ingresos entre individuos ha aumentado más abruptamente en las últimas décadas que durante la primera parte del siglo veinte (Bour- gignon y Morrisson, 1999). Durante la década de 1990 empeoró drásticamente en muchos países en transición. En Rusia, por ejemplo, el coefi ciente Gini del ingreso per cápita saltó a 48,7 por ciento, más del doble del nivel de 1989. En varios países, los salarios reales de los traba- jadores industriales se han estancado o incluso han disminuido, mientras que las diferencias en la distribución salarial se ha ampliado. En América Latina, por ejemplo, los salarios reales son ahora 4 por ciento menores a los de 1980, mientras que los salarios mínimos en términos reales son 30 por ciento menores. Debido a la falta de oportunidades de empleo, la pobreza y las grandes diferencias de ingresos dentro de los países, así como la perse- cución y represión política, mucha gente busca trabajo fuera de su país. La OIT estima que la cantidad total mundial actual de trabajadores migrantes y miembros de su familia es de 120 millones, 75 millones más que en 1965. La can- tidad de personas que residen temporal o per- manentemente fuera de su país de origen está estimada en aproximadamente 180 millones por la Organización Internacional para las Mi- graciones. Entre 1970 y 1990, la cantidad de países con emigración laboral considerable au- mentó de 29 a 55 y la cantidad de países con una inmigración importante aumentó de 39 a 76. Las evidencias señalan un probable em- peoramiento de las presiones migratorias en numerosas partes del mundo (Stalker 2000). Muchos inmigrantes y refugiados permanentes – así como trabajadores migrantes – buscan una actividad que les remunere, pasan a for- mar parte de la fuerza laboral y se enfrentan a la discriminación y la xenofobia en los países que los reciben. El creciente desempleo, el subempleo y la po breza son también en gran medida responsab- les de la expansión de la economía informal en numerosos países, especialmente de Africa y América Latina. Hay información disponible sobre el empleo informal como porcentaje del empleo total en 42 países. De esos, 17 tenían más de la mitad del total de su cifra de empleo en el sector informal y únicamente cuatro tenían menos del 10 por ciento en el sector informal. Los países con proporciones especialmente ele- vadas de trabajo informal eran Perú (60,6 por ciento), Brasil (43,4 por ciento), Etiopía (64,8 por ciento), República Unida de Tanzania (85,3 por ciento), India (57,0 por ciento), y Nepal (86,5 por ciento). Los datos de los países de los cuales se dispone de series periódicas demuestran que el empleo de la economía informal aumentó du- rante la década de 1990 (OIT 2002b, pág.12- 14). La economía informal ha aumentado rá- pidamente en los países en transición de Europa Central y del Este y en Asia Central. Medida como porcentaje del PNB, la economía informal es en realidad mayor que la economía formal en Azerbaiján, Georgia y Ucrania, y casi de las mismas dimensiones que la economía formal en Armenia, Belorrusia, Moldovia y Ru- sia. EL CONTEXTO DE LA GLOBALIZACIÓN 30 FRIEDRICH-EBERT-STIFTUNG Región Nº de niños % del % de la población económicamente activos (millones) total mundial total de niños Países desarrollados 2.5 1 2 Economías en transición 2.4 1 4 Asia y Pacífi co 127.3 60 19 América Latina y Caribe 17.4 8 16 Africa sub-sahariana 48 23 29 Mediano Este y Africa del Norte 13.4 6 16 Total 211 – 16 Fuente: OIT 2002, pág. 19 TABLA 2.3: Niños económicamente activos estimados (entre 5 y 14 años) en 2000 EL CONTEXTO DE LA GLOBALIZACIÓN Défi cit del “trabajo decente” Varios indicadores señalan problemas o difi cul- tades importantes con relación a las condicio- nes laborales y sociales, e incumplimiento de las NITs. Actualmente, la OIT los denomina “défi cit del trabajo decente”. (Ver OIT, 2001, pág. 7 y siguientes). Por ejemplo, no más del 10 por ciento de los ciudadanos del mundo están protegidos con algún tipo de seguridad social, y el 75 por ciento de los desempleados no reciben compensación alguna. En muchos países de in- gresos bajos la protección formal por vejez e invalidez y por enfermedad y protección de la salud cubre solamente una pequeña propor- ción de la población. Un informe reciente de la OIT reveló que la abrumadora mayoría de la gente está en un estado de inseguridad económi- ca. Casi tres cuartas partes de los trabajadores viven en países con niveles de seguridad eco- nómica bajos y solamente el 8 por ciento de los países ofrecen seguridad económica favo rab le (OIT 2004b). La mano de obra forzada es la antítesis del trabajo decente y es condenada universalmente. Sin embargo, no es una reliquia de una era pasa da sino que sigue existiendo hasta nues- tros días con una cara nueva y horrenda. Como mínimo, 123 millones de personas son víctimas de trabajo forzado en todo el mundo. De esa cifra, 9,8 millones son explotadas por agentes privados (OIT 2005b). En algunas regiones to- davía se practican los tipos tradicionales de trabajo forzado, tales como esclavitud y servi- dumbre. Entre las principales formas de trabajo forzado que siguen existiendo fi guran la escla- vitud y los secuestros, la participación obliga- toria en proyectos de obras públicas, el trabajo forzado en agricultura y en zonas rurales remo- tas (sistemas de reclutamiento coactivo), traba- jo forzado en servicios domésticos, servidumbre y trabajo forzado impuesto por el ejército. Los sectores analfabetos y pobres son vulnerables y fácilmente quedan atrapados en situaciones de trabajo forzado, a través de manipulaciones y sistemas de explotación. En el nuevo contexto de los mercados globales, en casi todos lados han surgido formas nuevas, como el tráfi co de seres humanos (OIT 2001c). Según una estima- ción de la OIT, la cantidad de personas involu- cradas en trabajos forzados como resultado del referido tráfi co es de 2,45 millones, muchos de ellos mujeres y niños obligados a trabajar en la industria del sexo (OIT 2005b). En 2004, la OIT estimó que 246 millones de niños de edades entre 5 y 14 años eran niños trabajadores. Actualmente, uno de cada seis niños del mundo participa en trabajo infantil, haciendo trabajos que son perjudiciales para su desarrollo mental, físico y emocional. 73 mil- 33 FRIEDRICH-EBERT-STIFTUNG EL CONTEXTO DE LA GLOBALIZACIÓN des para algunos grupos, especialmente de comerciantes y consumidores, y para algunos países. Al mismo tiempo, otros han sufrido. Entre ellos está la gran cantidad de trabajado- res que han perdido su empleo. En muchos lu- gares, la creación de empleos no ha sido pareja con la destrucción de puestos de trabajo. Los sentimientos de inseguridad laboral y la ansie- dad por las oportunidades futuras en el merca- do de trabajo han aumentado casi en todos lados, incluso en los Estados Unidos durante el prolongado auge económico y el periodo de bajo desempleo de la década de 1990. Encues- tas recientes demuestran que los trabajadores americanos se han vuelto más ansiosos – no menos – con respecto a sus trabajos. Hay más pruebas de que la persistente inseguridad de los trabajadores en gran medida está en fun- ción del aumento rápido de la extensión y la frecuencia de la movilidad del capital y la rees- tructuración empresarial que le sigue. Más de la mitad de las empresas encuestadas en un es- tudio estadounidense amenazó con cerrar la planta y mudarse a otro país cuando debió en- frentarse a movilizaciones sindicales. En algu- nos sectores la cifra creció al 68 por ciento. El estudio también reveló que solamente un pe- queño número (5 por ciento) de las fábricas real- mente cerraron y se mudaron – pero la percep- ción forma parte de la realidad (Bronfenbrenner, 2000). El sentimiento generalizado de inseguri- dad laboral puede explicar la existencia de sen- timientos proteccionistas. Una encuesta del Wall Street Journal/NBC realizada en los Esta- dos Unidos en 2000 reveló que el 58 por ciento de los estadounidenses encuestados creían que el comercio exterior reducía los puestos de tra- bajo y los salarios. Según una encuesta de Business Week/Harris Poll, cuando se preguntó a los ciudadanos estadounidenses acerca de sus opiniones sobre el comercio, solamente el 10 por ciento escogió el “libre comercio”, el 50 por ciento escogió el “comercio justo” y el 37 por ciento eligió el “comercio proteccionista” (Weis- brot et al., 2000). Desde mediados de la década de 1970 ha habido una inseguridad creciente sostenida entre los trabajadores y consumido- res de Europa, según Eurobarometer. Además, se ha tornado obvio que el im- pulso de la globalización ha contribuido a una extrema desigualdad de oportunidades para diferentes países. Algunos países han avan- zado, muchos se han quedado atrás. Botswana es el único de los 48 países menos adelantados (PMAs) que ha subido al grupo de países de in- gresos medios. Muchos países del mundo en desarrollo están económicamente marginados. Los problemas de la globalización son tam- bién evidentes cuando se analizan los sectores económicos. La producción se ha trasladado del primer mundo al tercer mundo, donde su- puestamente han aumentado las oportunidades de empleo e ingresos. Sin embargo, la eviden- cia en este punto es ambigua, en el mejor de los casos. A menudo destruyó los puestos de traba- jo existentes al excluir las empresas naciona- les. Tampoco pudo confi rmarse que el creci- miento dirigido a la exportación aumente el empleo en el sector exportador y desplace puestos de trabajo en los sectores importado- res. En un reciente estudio econométrico reali- zado por la UNCTAD en 18 países en desarrol- lo, más la República de Corea, un aumento de la penetración de las importaciones o las ex- portaciones no tuvo un impacto identifi cable en los puestos de trabajo del sector manufacturero. La razón de este resultado fue que los países en desarrollo cambiaron a tecnologías “moder- nas” con mayor utilización intensiva de capital para competir en los mercados mundiales y contrarrestar las importaciones baratas. Esos dos factores también están desplazando em- presas locales que hacen uso intensivo de mano de obra (Dessing, 2002). Además, un estudio de la industria de la ingeniería tiene pruebas de que como resultado de la relocalización, la proporción de la mano de obra en el valor agre- gado ha disminuido. Esta proporción variaba de 60 a 80 por ciento en los países desarrol- lados, y alcanzó no más de 20 a 50 por ciento en los países en desarrollo (OIT, 1997a; OIT, 1998b). 34 FRIEDRICH-EBERT-STIFTUNG En varios sectores económicos, el traslado del empleo hacia el Sur implicó condiciones de trabajo más peligrosas. Como ejemplo están los informes sobre las atroces condiciones labora- les de los marineros que trabajan en embarca- ciones que navegan por conveniencia con las banderas de los países que pagan salarios bajos. La competencia de armadores con están- dares inferiores al nivel medio ha aumentado con tanta fuerza en los últimos diez años que incluso las compañías navieras que desean em- plear tripulaciones califi cadas no pueden so- portar la presión fi nanciera de los que emplean tripulaciones baratas, subcalifi cadas. Otro caso vinculado a esto es el desguace de embarcacio- nes viejas, que se trasladó de los puertos euro- peos y norteamericanos a China y la República de Corea y más tarde a India, Pakistán y Bang- ladesh. En estos últimos países, el desmantela- miento de los busques se hace a mano por tra- bajadores que no tienen otra alternativa que la de aceptar el trabajo, que es extremadamente sucio y peligroso. El desguace de embarcaciones se ha convertido en una de las industrias me- nos reguladas del mundo, que a su paso deja montañas de escombros, discapacidad y muerte (ver OIT, 2000e). Algunos observadores esperaban que las profundas divisiones económicas del mundo se disiparan con la difusión de las modernas tec- nologías de la información y las comunicacio- nes. Esas esperanzas fueron prematuras. La revolución tecnológica no ha abarcado a todos. Por el contrario, ha surgido una “brecha digi- tal” dentro de los países y entre ellos (Castells, 1999; OIT, 2001b). Las diferencias entre países industrializados y en desarrollo en cuanto a la disponibilidad de productos de la tecnología de la información y las comunicaciones, acceso a Internet e insumos básicos para continuar el avance tecnológico, son profundas. La liberalización de los mercados fi nan- cieros ha creado corrientes de capital volátiles e inseguridad en numerosos países, y ha empeo- rado los problemas del empleo y los riesgos para el bienestar de los trabajadores. Las co- rrientes fi nancieras en gran escala y de corto plazo, atraídas por la supresión prematura de los controles de las cuentas de capital, desen- cadenaron la crisis fi nanciera que azotó a los países del sudeste asiático de Corea, Tailandia, Indonesia, Malasia y Taiwán. Los ataques espe- culativos a las monedas de esos países anuló parte de las anteriores ganancias económicas, pero benefi ció a los bancos occidentales (para una discusión detallada de los orígenes y efec- tos de la crisis asiática, ver Stiglitz 2000, capí- tulo 4). Otros de los países afectados por impor- tantes crisis fi nancieras durante la década de 1990 y comienzos del siglo XXI fueron Rusia, México, Brasil y Argentina. Desde que el siste- ma de Bretton Woods de cuentas de capital ce- rradas y tipos cambiarios fi jos quebró en 1973, el número de crisis fi nancieras ha ido en au- mento. Hay crecientes pruebas de la conexión entre la liberalización fi nanciera y las crisis fi - nancieras. El FMI estimó que entre 1980 y 1996, dos tercios de sus países miembros ex- perimentaron importantes crisis monetarias o del sector bancario (Lindgren et. al. 1996), a menudo una provocando la otra y produciendo efectos contagiosos en las economías vecinas. Los tipos cambiarios volátiles plantean una amenaza para el libre comercio porque pueden eliminar fácilmente ventajas comparativas en materia de costos. Despiertan una competencia indeseable entre los países, en lugar de una com petencia deseable entre empresas. El pro- blema de las fl uctuaciones feroces de los tipos cambiarios no ha logrado ser resuelto en el sis- tema multilateral. Las promesas incumplidas de la globaliza- ción crean dudas en cuanto a si el proceso ac- tual de la globalización económica puede sos- tenerse. Si bien la moderna tecnología de la in formación y las comunicaciones seguramente continuará avanzando, podría haber una reac- ción contra la liberalización del mercado a me- nos que los resultados del proceso puedan ser alterados de manera de permitir que más ciuda- danos y países se benefi cien de ella. Las desigual- dades, injusticias e inseguridades cada vez más EL CONTEXTO DE LA GLOBALIZACIÓN 35 FRIEDRICH-EBERT-STIFTUNG CUADRO 2.2: Un lugar para el dumping: mientras Zambia aspira a los mercados occidentales, ingresan productos usados a un alto costo Zambia tuvo alguna vez una pujante industria de prendas de vestir. Pero cuando hace diez años los funcionarios de go- bierno comenzaron a abrir la economía al comercio exterior a cambio de préstamos de donantes internacionales, comen- zaron a entrar al país toneladas de ropa barata, de segunda mano, prácticamente sin pago alguno de impuestos. Las fá- bricas textiles de Zambia no eran especialmente efi cientes, y fueron dominadas por los comerciantes al por mayor, quienes podían vender prendas de vestir económicas y aceptables sin tener que pagar los costos de producción y de trabajo o los aranceles que alguna vez protegieron a los fabricantes locales de la competencia extranjera. De esa manera, la industria del vestido de Zambia prácticamente desapareció. En ocho años se eliminaron cerca de 30.000 puestos de trabajo, reem- plazados por una red hacinada de vendedores callejeros y de mercados populares que invitan a los compradores a “re- volver el montón” de ropa, o “salaula”, en el idioma de la tribu Bemba de Zambia. ... La expansión del comercio mundial que siguió el fi n de la Guerra Fría ha transformado a África en un lugar de dumping para lo que el mundo industrializado ya no necesita o no quiere más, una inundación de ropa de segunda mano, autos usados y muebles, herramientas y armas viejas. ... Los funcionarios del Banco Mundial reconocieron que el colapso de la industria textil de Zambia es una consecuencia no buscada y lamentable de las políticas de libre mercado promovidas por la organización. Y desde 1999, el Banco ha estado trabajando con Zambia y otros países para integrar las “estrategias para la lucha contra la pobreza” con su en foque tradicional. “El comercio internacional siempre está evolucionando”, dijo un vocero del Banco Mundial, Raymond Toye. “Hay todo tipo de limitaciones para hacer negocios en África que tal vez no siempre hemos tenido en cuenta“... „Hemos cometido el error de confundir el mercado libre con el desarrollo” dijo Fred M’membe, funcionario ejecutivo de The Post, el único diario independiente de Zambia. “No estoy diciendo que deberíamos aislarnos del mundo en la forma en que una vez lo hicimos, pero no estamos analizando cómo desarrollar nuestro país. Estamos analizando cómo podemos vender nuestro país a los extranjeros para que puedan venir a desarrollarlo para nosotros. Estamos volviendo a la misma ecuación colonial en la que, en la tierra en la que nacimos, los africanos no poseen nada, no controlan nada, no dirigen nada. Pronto seremos extranjeros en nuestro propio país”. Fuente: extractado de Jon Jeter “The Washington Post”, 22 de abril de 2002. profundas conllevan el riesgo de una desinte- gración social que puede convertirse en dina- mita social y política. En una encuesta, The Economist describió los sentimientos del públi- co en general con respecto a la globalización de la siguiente manera: “... la gente está confundida, ansiosa y desconfi ada. Este clima de opinión es malo para la democracia y malo para el desar- ro l lo económico” (The Economist, 29 de setiem- bre de 2001). En efecto, la historia nos dice que el desarrollo desigual resulta una amenaza pa- ra la democracia y la cohesión social. En el siglo veinte, el elevado desempleo y las graves desi- gualdades dentro de los países europeos provo- caron el extremismo tanto de izquierda como de derecha en el espectro político. A fi nales de ese siglo, las clases medias de los países asiáti- cos que fueron golpeadas por fl ujos fi nancieros no regulados y la crisis económica resultante, perdieron la fe en el sistema fi nanciero mundial. Esa gente había sido la piedra angular de los movimientos democráticos y de la reforma eco- nómica. Ante la ausencia de una mayor justicia social, es posible que de ahora en más surjan nuevas radicalizaciones y nuevas manifestacio- nes de malestar político difíciles de controlar. EL CONTEXTO DE LA GLOBALIZACIÓN 38 FRIEDRICH-EBERT-STIFTUNG inter nacionales. En 2002, el entonces Director General de la OMC, Supachai, enfatizó que “las políticas comerciales no están solas. También son necesarias políticas de apoyo que las acom- pañen”. El Banco Mundial ha llegado a recono- cer que las reformas institucionales y regula- torias “detrás de fronteras” – entre ellas la con formidad de la apertura económica con las normas ambientales y laborales – son necesa- rias para maximizar los benefi cios de la libera- lización (Banco Mundial, 2003). Las políticas y estructuras económicas y sociales deben ser equilibradas a escala nacional y mundial; y los desar rollos económico y social deben ser inte- grados y sincronizados y puestos en situación de igualdad. Ignorar o negar las oportunidades de pro- greso social inherentes a la globalización sería poco lúcido. No debemos olvidar que la apertura de Estados otrora atrincherados y de mercados no aprovechados ha dado transparencia a nu- merosas prácticas negativas. Uno de los efectos destacados de la globalización ha sido que la gente ya no se compara solamente con sus con- ciudadanos, sino también con la gente de otros países. Esto resulta claramente evidente en el campo del trabajo. La conciencia acerca del uso generalizado de la mano de obra infantil y el trabajo forzoso, de trabajos muy peligrosos y del uso de sustancias tóxicas en el lugar de tra- bajo, por ejemplo, ha crecido a medida que han caído los muros entre los países. El conoci- miento acerca del abuso laboral es un requisito previo esencial para resolverlo a escala inter- nacional. Las condiciones laborales más deplo- rables generalmente no se encuentran en em- presas de inversión extranjera sino en sectores protegidos de la economía interna. Los países en desarrollo no deben ser excluidos de los bene- fi cios potenciales del comercio, ni deben perder la oportunidad de tener compañías multinacio- nales que transfi eran lo mejor de su ex periencia y prácticas laborales a sus actividades en esos países. La globalización debe adquirir un “rostro humano” (Kofi Annan). Lograr este cambio exi- ge una clara voluntad política, cambios en el paradigma de la política económica predomi- nante y una mejor gobernanza. También re- quiere que las políticas y la gobernanza estén de acuerdo con la integración económica inter- nacional, cosa que difícilmente ocurre ahora. No es de sorprender que, en especial en los paí- ses en desarrollo, se vea que cada vez más se reclama desacelerar el proceso de integración económica. Los costos y benefi cios de la globali- zación tendrán que ser compartidos de manera más equitativa. A menudo, los trabajadores son victimizados por partida doble. Pierden sus trabajos e ingresos y además de eso fi nancian la mayor parte de la ayuda para el ajuste al pagar una proporción cada vez mayor de im- puestos mientras que se ha reducido la carga fi scal de las compañías multinacionales, como forma de inducirlas a quedarse en el país. Por ejemplo, entre 1996 y 2003, la tasa promedio de impuestos a las empresas bajó de 39,0 a 31,7 por ciento en los países de la Unión Euro- pea, y de 37,6 a 30,8 por ciento en los países de la OCDE (Comisión Mundial 2004). La partici- pación de los ingresos por trabajo en el total de los ingresos ha bajado, y la proporción de ga- nancias y acciones de capital ha aumentado prácticamente en todos lados. En vista de esas desigualdades, no causa sorpresa que los supuestos benefi cios de la glo- balización predominante hayan sido cuestiona- dos en las calles e incluso en las salas de re- unión de los directivos. Miles de personas, entre ellas numerosos sindicalistas, han mani- festado en contra de las políticas de globaliza- ción en la Conferencia Ministerial de la OMC en Seattle en 1999, y en diversas reuniones del Fondo Monetario Internacional, el Banco Mun- dial, el Grupo de los 8 y las Cumbres de la Unión Europea. Un número cada vez mayor de críticos y opositores a la globalización se reúne anual- mente en la ciudad brasileña de Porto Alegre EL CONTEXTO DE LA GLOBALIZACIÓN 39 FRIEDRICH-EBERT-STIFTUNG para expresar su descontento ante las políticas erradas y el manejo desequilibrado de la econo- mía mundial. Ya se han emprendido los primeros pasos hacia un cambio de política. En varias cumbres mundiales a lo largo de la década de 1990, se establecieron objetivos operacionales para la agenda para el desarrollo, a ser alcanzados en 2015. Ahora se llaman Objetivos de Desarrollo del Milenio. Algunos son reducir la pobreza ex- trema y el hambre a la mitad para el año 2015; promover la igualdad entre los géneros y la au- tonomía de la mujer; lograr el acceso general a la educación primaria y a los servicios de salud; reducir la mortalidad infantil; mejorar la salud materna; combatir el HIV/SIDA y otras enferme- dades; garantizar la sustentabilidad del medio ambiente y fomentar una asociación mundial para el desarrollo. Dada la gravedad de los males económicos y sociales resumidos anteriormente y de la lentitud del avance en las reformas polí- ticas, caben dudas de si podrán realizarse to- dos esos objetivos. Para reducir la pobreza ex- trema a la mitad para el año 2015, es necesario que la cantidad de personas en situación de pobre za se reduzca a 658 millones. De no cam- biar la tendencia actual, la cifra que se pronos- tica será de 968 millones (Oxford Analytica, 27 de enero de 2005). Para resumir este capítulo, la globaliza- ción ha avanzado mucho en las últimas déca- das. Hasta ahora su impacto económico y so- cial no ha sido satisfactorio para la mayoría de la gente y de los países. “El proceso actual de globalización genera resultados desequilibra- dos, tanto entre los países como dentro de ellos. Se crea riqueza, pero demasiadas personas no comparten sus benefi cios. Tampoco tienen posi- bilidad de expresión en la confi guración del proceso” (Comisión Mundial sobre la Dimen- sión Social de la Globalización 2004, pág. x). EL CONTEXTO DE LA GLOBALIZACIÓN 40 FRIEDRICH-EBERT-STIFTUNG ¿En qué pueden contribuir las NITs para mejo- rar las condiciones del conjunto de los trabajado- res de todo el mundo? ¿Cómo pueden ayudar a lograr los objetivos de la agenda internacional de desarrollo? ¿Qué papel pueden desempeñar como parte de un marco de normas mundiales destinadas a encaminar el proceso de globali- zación en una dirección más aceptable? En este capítulo y el siguiente se aborda- rán estas preguntas. En las secciones siguientes resumimos las principales controversias sobre el papel, el alcance y el impacto de las NITs. En especial, presentamos y evaluamos los argu- mentos a favor y en contra del establecimiento de las normas. Las controversias giran en torno a los temas siguientes: I) El impacto económico de las NITs. Contraria- mente a los defensores de las NITs – quienes subrayan la necesidad de aplicar normas convenidas internacionalmente para mejo- rar las condiciones de trabajo y de vida de los trabajadores –, los economistas de la cor- riente imperante sostienen que las condicio- nes de trabajo mejoran “naturalmente” con el crecimiento económico y a través de él. Consideran que intervenir en los mercados laborales nacionales mediante el estableci- miento de las NITs no es efectivo, e incluso es contraproducente. II) La universalidad de las NITs. La OIT recla- ma la validez universal de sus instrumentos normativos para todos los trabajadores y sectores económicos en todo el mundo. Este postulado ha sido rebatido con el argumen- to de que las NITs son impracticables para una parte de los trabajadores, para países menos adelantados (en conjunto o segmen- tos de ellos) y para países con culturas y tra- diciones particulares. a) ¿Qué son las Normas Internacionales del Trabajo? El término “norma del trabajo” tiene dos signifi - cados distintos. Esto ha provocado malos en- tendidos y confusión. El primer signifi cado se refi ere a los términos y las condiciones reales de empleo, trabajo y bienestar de los trabaja- dores en un determinado lugar y momento. Describe “cuál es” la situación de los trabajado- res, normalmente utilizando estadísticas que indican el nivel medio nacional de educación y capacitación vocacional, salarios, horas de tra- bajo, salud y seguridad en el trabajo, seguridad social y similares, a las cuales nos referiremos como “condiciones laborales”. La segunda con- notación del término “norma del trabajo” es normativa o prescriptiva. Las normas del traba- jo estipulan “lo que debería ser” en materia de términos y condiciones de trabajo. Especifi can los derechos básicos de los trabajadores de libertad de asociación, negociación colectiva, abolición del trabajo forzoso y obligatorio, aboli- ción del trabajo infantil y abolición de la discri- minación en el empleo y el trabajo. También estipulan normas sociales, llamadas derechos económicos y sociales, tales como las normas sobre el empleo y la capacitación, la terminación del empleo, la seguridad y salud en el trabajo, los salarios mínimos, los horarios máximos por día o semana, los periodos de descanso míni- mos, las vacaciones remuneradas, la licencia por maternidad, la protección de los trabajado- res con necesidades especiales – tales como tra- bajadores inmigrantes y domésticos –, la seguri- dad social y las normas para la resolución de los confl ictos. Las disposiciones normativas se establecen a escala internacional y nacional. De ahí que sean llamadas “Normas internacio- NORMAS INTERNACIONALES DEL TRABAJO: UN TEMA CONTROVERTIDO 3. Normas Internacionales del Trabajo: un tema controvertido 43 FRIEDRICH-EBERT-STIFTUNG la discriminación en el empleo o normas débiles sobre la seguridad y la salud no califi can como políticas legítimas en la competencia internacio- nal. Para impedir efectivamente la acción de las fuerzas depresivas en el mercado de trabajo ha habido una norma común, que consiste en un piso mínimo para los salarios y otras condicio- nes de empleo, un techo para las horas de tra- bajo, y derechos fundamentales “habilitantes” de los trabajadores que hacen posible establecer y supervisar normas y reglamentaciones. El al- cance de las normas del trabajo deberá ser co- extensivo con las dimensiones de los mercados laborales, de productos y de capital. Las nor- mas deben aplicarse a todos los ofertantes y demandantes reales o potenciales para i mpedir el debilitamiento de las mismas y el traslado de un país a otro de condiciones laborales que estén por debajo de la norma. Las normas tienen que inducir a los productores a que garanticen que los costos sociales del ajuste – por cualquier tipo de reestructura relacionada con el comercio – no se externalicen sino que sean manejados “en la fuente”, es decir, que los asuma el pro- ductor en el lugar donde se genera el costo. Además, las normas deben ser vinculantes e imponibles. Los economistas reconocen esos requisitos cuando reiteradamente se refi eren al “problema del benefi ciario sin contrapartida”, el “problema de la acción colectiva” o la “compe- tencia a expensas del vecino”. También son evi- dentes para cualquier sindicalista que esté invo- lucrado en una negociación colectiva sobre las condiciones de trabajo y desee que el contrato de trabajo sea efectivo. Además, los requisitos son familiares para los empleadores que desean que el acuerdo colectivo ofrezca certeza y res- ponsabilidad por los costos laborales, para el los mismos y sus competidores. Los requisitos ocu- pan un lugar central en la fi losofía de la OIT. El Pacto de la Sociedad de las Naciones, que inau- guró la OIT, estipula en el inciso (a) del Artículo 23 que: „Se esforzarán en asegurar y man te ner condiciones de trabajo equitativas y hu manitarias ... en sus propios territorios, así como en todos los países a que se extiendan sus relaciones de comercio y de industria...“. La Constitución de la OIT (Preámbulo) establece que “...existen con- di ciones de trabajo que entrañan tal grado de injusticia, miseria y privaciones para gran nú- mero de seres humanos, que el descontento causado constituye una amenaza para la paz y armonía universales“ y que “ ...si cualquier na- ción no adoptare un régimen de trabajo realmen- te humano, esta omisión constituiría un obstá- culo a los esfuerzos de otras naciones que deseen mejorar la suerte de los trabajadores en sus pro pios países” En la noción de competencia justa está im- plícita la idea de una armonización mundial hacia la superación, que desemboque en la con- vergencia de las normas de trabajo y de vida al más alto nivel. Eso puede lograrse si los países con normas más débiles avanzan más rápida- mente que los países que tienen normas más estrictas. Las normas más estrictas en un país no deben lograrse a costa de rebajar las nor- mas de otro país, o de debilitar las normas in- ternacionales. El párrafo 8 del Artículo 19 de la Constitución de la OIT establece explícitamen- te: “En ningún caso podrá considerarse que la adopción de un convenio o de una recomendación por la Conferencia, o la ratifi cación de un conve- nio por cualquier Miembro, menoscabará cual- quier ley, sentencia, costumbre o acuerdo que garantice a los trabajadores condiciones más favorables que las que fi guren en el convenio o en la recomendación”. La armonización que implique una superación deja fuera las estrate- gias “a expensas del vecino”, así como una “car- rera hacia abajo”, que signifi ca un proceso de degradación de las condiciones de trabajo gene- ral, continuo, potencialmente sin fi n, como resul- tado de la competencia entre países con nor- mas estrictas y países con normas débiles. El argumento de que el progreso social re- quiere que todos los competidores obedezcan las mismas normas tiene una larga historia de- trás. Ya en el siglo XVIII, Jacques Necker, el Minis tro de Hacienda del rey francés Luis XVI, creía que Francia no podía abolir unilateralmen- NORMAS INTERNACIONALES DEL TRABAJO: UN TEMA CONTROVERTIDO 44 FRIEDRICH-EBERT-STIFTUNG NORMAS INTERNACIONALES DEL TRABAJO: UN TEMA CONTROVERTIDO te el domingo como día laboral sino que era necesario que otros países europeos, socios co- merciales de Francia, adoptaran una medida paralela. La vasta expansión del comercio y la inversión extranjera con anterioridad a la Pri- mera Guerra Mundial aumentó la conciencia del daño ambiental que puede infl igir el comer- cio liberalizado en los trabajadores del sector de la producción. Hubo una serie de casos en Europa en los que la utilización de sustancias tóxicas, perjudiciales para la salud de los tra- bajadores (por ejemplo, fósforo blanco para la manufactu ra de fósforos), permitió a los pro- ductores tener menores costos de producción y obtener cuotas de mercado a expensas de los países donde no se permite el uso de sustancias tóxicas. Para impedir esas ventajas “desleales” es necesario que los países acuerden erradicar el uso de esos materiales. Desde el nacimiento mismo de la OIT, el vínculo entre las normas del trabajo y la competencia internacional de los mercados desempeñó un papel importante como fundamen to para la política de fi jación de normas. Otros mo tivos de peso para hacer obli- gatorias las normas han sido su contribución a la consolidación de la paz, la justicia social, los objetivos sociales y humanos del desarrollo económico, y la consolidación de la legislación laboral nacional (Valticos, 1979, págs. 20-36). Pero en el aná lisis fi nal la controversia se ha centrado en los efectos de las NITs sobre la competencia internacional. El fantasma de una depresión de las condi- ciones de trabajo y, como consecuencia, la ne- cesidad de una regulación internacional de los mercados laborales ha crecido durante la se- gunda ola de globalización que comenzó en la década de 1970. En primer lugar, en compara- ción con la expansión anterior del comercio y la inversión transfronteriza previa a la Primera Guerra Mundial, aumentó el número de países que se convirtieron en competidores en la eco- nomía internacional, provocando una disper- sión muy grande de niveles de ingresos, sala- rios y costos laborales, así como de condiciones de trabajo. El resultado ha sido una intensifi ca- ción de la competencia en función de los costos y los “sistemas”. Con acceso fácil a la tecnolo- gía moderna, los países compiten ahora cada vez más en los mismos mercados de productos. En segundo lugar, además de la expansión del comercio se liberalizaron los mercados fi nan- cieros y de capital, dando lugar a la aparición de inversiones extranjeras directas y transac- ciones fi nancieras transfronterizas, en especial una ola de especulación monetaria. Las amena- zas que plantea esa liberalización al empleo y los ingresos es triple: los productos realizados con mano de obra barata penetran los merca- dos de los países ricos; los salarios bajos y las normas sociales débiles socavan los esfuerzos de los sindicatos de los países con salarios ele- vados por mejorar las condiciones de trabajo, y las normas laborales débiles ofrecen un incen- tivo a las empresas de los países con salarios elevados para recurrir a la relocalización y la tercerización o subcontratación de la produc- ción y los servicios. No hay una defi nición que cuente con un acuerdo general en torno a términos tales como “comercio desleal” y “dumping social” y la inci- dencia de esas prácticas está sujeta a contro- versia. El Acuerdo General sobre Aranceles y Comercio (GATT), que trata el antidumping y los derechos compensatorios, no defi ne esos términos. Aparte de los bienes fabricados por mano de obra carcelaria, lo cual está regulado en el inciso (e) del Artículo XX, no hay normas para el dumping social, y no es un concepto de política comercial aceptado. Según el Artículo VI del GATT, ocurre dumping cuando se vende un producto a otros países a menos del “valor normal” (generalmente el precio del producto en el mercado interno del país exportador) y esas exportaciones así volcadas lesionan la in- dustria nacional del país importador. El “valor normal” está defi nido, entre otras acepciones, como los “costos razonables de producción”. Los costos laborales no están mencionados ex- plí citamente en el Artículo VI del GATT. Sin em- bargo, como el trabajo es indispensable para la producción, uno podría argumentar que los “cos- 45 FRIEDRICH-EBERT-STIFTUNG NORMAS INTERNACIONALES DEL TRABAJO: UN TEMA CONTROVERTIDO tos laborales razonables” son aquéllos que re- sultan de condiciones en las que los trabajado- res pueden exigir un “valor razonable” por el trabajo que realizan. Esto – se podría argumen- tar además – será lo que ocurra normalmente si la utilización de la mano de obra guarda con- formidad con las normas laborales convenidas. De ahí que el “dumping social” podría ser con- siderado como el comercio de bienes producidos en violación de las NITs. De hecho, aun cuando es posible que el producto no tenga precios dife- renciales para su venta en el mercado nacional e internacional, las condiciones desleales de comercio y el dumping social suelen utilizarse en este sentido en el debate de la política labo- ral. Una noción más amplia del dumping social abarca la práctica frecuente de pagar niveles que no son comparables con los niveles de pro- ductividad, de manera que los costos laborales por unidad son artifi cialmente bajos, o más ba- jos de lo que serían si se respetaran las NITs. Algunos de los medios más utilizados para man- tener bajos los costos laborales son: establecer salarios mínimos obligatorios a un nivel muy bajo; evitar salarios mínimos por completo, restringir la libertad de la acción sindical y la negociación colectiva utilizando mano de obra forzada, y mantener los gastos de seguridad en el trabajo, protección social y servicios sociales en un margen bajo. A veces, una competencia justa que afecte las condiciones de trabajo es en tendida con un sentido más amplio cuando, por ejemplo, se acusa a un país de mantener bajo el valor externo de su moneda para mejo- rar sus resultados en materia de exportaciones, u obtener ventajas en los costos, concediendo subsidios a las exportaciones para los producto- res nacionales. Los efectos de los productos sub- sidiados e impuestos por dumping en el mercado importador pueden ser los mismos. No obstante, debería subrayarse que los cos tos laborales bajos no constituyen automá- tica mente competencia desleal o dumping social. Tam poco la subcontratación o tercerización de la producción como tal deben ser consideradas desleales. Esas prácticas pueden implicar una ventaja comparativa legítima de parte del país que tiene costos menores, siempre y cuando no sean el resultado del incumplimiento de las normas y reglamentaciones establecidas por la legislación nacional y el código internacional de trabajo. Actualmente, casi todos los países del mundo – entre ellos las principales econo- mías comerciales – son miembros de la OIT. En virtud de esta membresía han acordado respetar las NIT fundamentales. Por lo tanto, desde esta perspectiva, no hay bases morales o legales para aceptar el comercio socialmente desleal. Otra cuestión es defi nir si las violaciones de las nor- mas laborales universales justifi can un bloqueo de las exportaciones, o si habría que impedir o amortiguar los perjuicios sociales que pueden sobrevenir por el comercio, empleando medi- das de apoyo al ajuste comercial que incluyan políticas de protección social y para lograr un mercado laboral activo (ver Capítulo 5). “El mejoramiento de las condiciones de trabajo está determinado por el crecimiento económico” La economía imperante discrepa con la idea de la regulación internacional de los mercados la- borales. La doctrina económica clásica sostiene que una acción internacional para mejorar las condiciones laborales sería inútil e incluso perju- dicial. Iría en contra de la “ley de la economía”. La palanca para conducir a los países al máxi- mo nivel de prosperidad sería la competencia económica incondicional e irrestricta, tanto den- tro de cada país como entre los países. Por lo tanto, la prescripción de la política económica fue exactamente lo opuesto a la de la OIT, que sostenía que la mano de obra debe quedar fuera de la competencia. Además, la doctrina econó- mica clásica sostuvo que las condiciones de tra- bajo y de vida dependerían del ingreso real de cada país. Aun permitiendo variaciones en la distribución del producto, la jornada de trabajo será inexorablemente larga, los salarios bajos y las condiciones de trabajo abrumadoras si el in- greso real total del país es bajo con relación al 48 FRIEDRICH-EBERT-STIFTUNG Los economistas contemporáneos especia- lizados en comercio han sostenido que el desar- rollo económico, y con él el bienestar de los trabajadores, se verá más benefi ciado por un régimen liberal de comercio (por ejemplo, Srini- vasan, 1990; Bhagwati, 1994). Desde esta pers- pectiva, los países en desarrollo pueden atraer inversiones extranjeras y locales absteniéndose de aplicar las NITs, especialmente en los secto- res exportadores con uso intensivo de mano de obra. Algunos economistas han argumentando que la puesta en vigor de las NITs, y en especial de las normas vinculadas al comercio, podría convertirse en una forma de proteccionismo encubierto de parte de los países industrializa- dos avanzados, para robar a los países en desar- rollo sus ventajas comparativas en materia de costos laborales bajos (ver por ejemplo, Bhagwa- ti y Hudec, 1999; Brown, 2000 y Singh y Zam- mit, 2000). Esta opinión ha encontrado eco en los gobiernos de varios países en desarrollo. Según Ajit Singh y Ann Zammit (2000), no es por maldad o perversidad de los gobiernos que las NITs no se aplican en países del Tercer Mundo. Podría haber buenas razones, relacio- nadas con circunstancias económicas y estruc- turas económicas especiales, sobre todo la gran economía informal, para no cumplir las nor- mas laborales obligatorias pertinentes. Los auto- res insisten en que los salarios bajos no le dan al Sur una ventaja competitiva desleal sobre los negocios del Norte. Por lo tanto, el comercio con los países en desarrollo no es la fuente principal de los problemas que afl igen a gran cantidad de trabajadores en el Norte. En apoyo de esas de- claraciones se hace referencia al crecimiento salarial más acelerado que el crecimiento de la productividad en los países recientemente in- dustrializados del Sudeste asiático, que según opinión de los autores fue posible debido a la ausencia de sindicatos. Además, los excedentes del comercio manufacturero de los países in- dustrializados con los países en desarrollo de- muestra que los trabajadores del Norte no su- fren por el comercio. Si hay una pérdida del ni vel de las condiciones laborales, sean del Norte o del Sur, puede atribuirse al libre co- mercio, la libre movilidad del capital y la fl exi- bilidad de los mercados laborales dentro de los países. La respuesta adecuada sería acelerar el crecimiento económico y el cambio estructural, prestando la debida atención a las políticas para reducir la pobreza y la desigualdad, en especial las políticas del mercado laboral (Singh y Zammit, 2000). No hay duda de que el crecimiento econó- mico es favorable para mejorar las condiciones laborales, pero no es una garantía. Es una condi- ción necesaria, pero no sufi ciente. Como expre- só Feis, depende de la distribución del producto entre el trabajo y el capital. El crecimiento no es neutral en cuanto a la distribución. La creciente desigualdad en las últimas décadas tanto de la distribución funcional del ingreso – es decir, la proporción del ingreso total que se destina al trabajo – como de la distribución del ingreso personal demuestra que los trabajadores pue- den estar en desventaja. Por cierto, no puede negarse que los niveles salariales dependen del grado de productividad nacional y que ésta sirve como mecanismo económico de transmisión pa- ra mejorar las condiciones laborales del país. Recientes estudios empíricos han revelado que del 80 al 90 por ciento de la variación de la compensación nacional entre países puede ser explicada por diferencias en la productividad laboral (Rodrik, 1999a; Flanagan, 2002). Aun así, ha habido países, como México o Turquía, donde los salarios han crecido con retraso o han caído muy por debajo del crecimiento de la productividad. Contrariamente a lo antedicho por Singh y Zammit, esto mismo ocurre en los países de Asia orientados a la exportación (OIT, 2005, pág. 90). Es claro que en el largo plazo los salarios medios no pueden ser aumentados por encima de la tasa de mejora de la productivi- dad sin causar consecuencias negativas graves, tales como la infl ación inducida por el alza de los costos. Pero esta no es toda la historia. La pregunta es qué es lo que determina la mejora NORMAS INTERNACIONALES DEL TRABAJO: UN TEMA CONTROVERTIDO 49 FRIEDRICH-EBERT-STIFTUNG de la productividad – el factor principal detrás del crecimiento económico. ¿Tiene esto algo que ver con las normas del trabajo, nacionales o internacionales? Si hay un efecto positivo de las normas – tanto las normas fundamentales como las normas sustantivas – en el desempeño económico nacional – como se demuestra más adelante en el Capítulo 4 – entonces las normas laborales no solamente son el resultado del cre- cimiento sino también un insumo para el creci- miento. De hecho, las NITs pueden ser incluso más importantes para el mundo en desarrollo, donde la principal razón general de la pobreza es la baja productividad de las actividades eco- nómicas. Desatender este vínculo, es decir, asu- mir que la causalidad funciona solamente desde el crecimiento económico hacia las condiciones laborales y no en ambos sentidos (= causalidad circular), es tal vez la mayor debilidad del típico argumento económico en contra de la aplica- ción de las NIT. “Las NITs distorsionan los mercados laborales” En su evaluación del dogma económico clásico, Feis reconoció que las NITs eran necesarias para contener el perjuicio que la competencia podría infl igir a los trabajadores, y que la dis- tribución del ingreso infl uye en la aceptación del cambio industrial. En contraste, la formula- ción neoclásica de la teoría económica no deja dudas de que la competencia irrestricta, las fuer zas desencadenadas del mercado, y una distribución del ingreso determinada exclusiva- mente por el mercado, necesariamente provocan los mejores resultados económicos, incluidos el empleo y el trabajo. Las NITs distor sionarían el mecanismo del mercado e impedirían obtener resultados óptimos. Asumiendo una competencia perfecta y una información perfecta, el modelo neoclásico del mercado laboral afi rma que el funciona- miento libre de las fuerzas de la oferta y la de- manda provocan un estado de equilibrio, una asignación óptima de los recursos productivos. El funcionamiento libre de la oferta y la deman- da también implica una distribución justa de las recetas económicas alineadas con la contri- bución productiva de cada factor de producción y de cada productividad marginal de los traba- jadores tomados individualmente. Así, las dife- rencias salariales refl ejan variaciones en capa- citación y esfuerzo entre los trabajadores y por lo tanto diferencias en su contribución al valor. Para Alfredo Marshall, el mercado libre estable- ce la “verdadera normatividad” del trabajo y los salarios (Marshall, 1982, pág. 558). La com- petencia obliga a las empresas a ser “buenas” empleadoras, prestando toda su atención a los aspectos de efi ciencia en el lugar de trabajo, desde las condiciones laborales hasta la organi- zación del trabajo para la participación de los trabajadores en la toma de decisiones. No obstante, no “dejar las cosas en total li- bertad”, produce una normatividad “falsa” del trabajo y los salarios (Marshall, ibid). Los sindi- catos, la negociación colectiva, los salarios mí- nimos, el estado de bienestar, etc., son conside- rados como una representación de monopolios, cárteles y otras restricciones a la competencia, creando así distorsiones en el mercado laboral y una esclerosis institucional en la economía en su conjunto. Se agregan a los costos de produc- ción al elevar el nivel de los salarios por encima del salario medio del mercado, impiden la efi - cien cia y restringen la capacidad de fl exibilidad a la hora del ajuste, procuran benefi ciarse de posiciones privilegiadas internas (miembros de sindicatos); excluyen a los de afuera menos afor- tunados (trabajadores no organizados), aumen- tando así la desigualdad, impidiendo la inversión, limitando el crecimiento económico y per ju di- cando o retardando los ajustes de mercado que urge aplicar frente a perturbaciones externas. Los economistas del mercado libre argumen- tan que el resultado de las normas del trabajo “falsas” constituye un desaprovechamiento de los recursos debido a una mala asignación de los mismos como consecuencia de la distorsión de la estructura salarial y las pérdidas resultan- NORMAS INTERNACIONALES DEL TRABAJO: UN TEMA CONTROVERTIDO 50 FRIEDRICH-EBERT-STIFTUNG tes de un desempleo inducido (para un resumen de la crítica neoclásica de las normas ver Free- man, 1992 y Wilkinson, 1995). La teoría está a favor del argumento que se manifi esta en con- tra del apoyo preceptivo a los sindicatos, de la negociación colectiva de los términos y condi- ciones de empleo o su condición jurídicamente vinculante, y de la prestación de benefi cios so- ciales. Según Gary Fields las políticas igualita- rias son consideradas especialmente contra- producentes en países en desarrollo donde en vista del enorme excedente de mano de obra, cualquier trabajo en cualesquiera condiciones es considerado mejor que ningún trabajo. Esta forma de ver las cosas implica que los países en desarrollo no pueden luchar simultáneamente para conseguir más y mejores puestos de tra- bajo (Fields, 1990). La opinión ortodoxa según la cual las NITs son un obstáculo más que una ayuda para el progreso social ha recibido nuevo ímpetu en las últimas dos o tres décadas, cuando la compe- tencia internacional se intensifi có luego de las privatizaciones y la liberalización en masa de los mercados de productos y capitales. Los mer- cados laborales regulados y los convenios exce- sivamente generosos en materia de benefi cios sociales constituyen un obstáculo para un país que intente atraer inversiones extranjeras di- rectas. Los gobiernos nacionales que actúan de formas que no complacen a los mercados – por ejemplo, imponiendo impuestos o cargas socia- les elevadas –, inexorablemente son castigados con la disminución de los ingresos de capital, la contracción de la producción, el aumento del desempleo y pérdidas de benefi cios sociales. A los economistas neoclásicos no se les ha escapado que el mercado no controlado con frecuencia no produce los resultados óptimos que se atribuyen al modelo. Ha habido “compli- caciones” y “anomalías”, tales como la persis- tencia de niveles de remuneración muy bajos, aun en periodos de escasez de mano de obra, persistente desempleo incluso cuando la deman- da agregada de trabajo es elevada, y persisten- te pobreza a pesar del crecimiento económico. NORMAS INTERNACIONALES DEL TRABAJO: UN TEMA CONTROVERTIDO También se ha observado que los trabajos abur- ridos, sucios, peligrosos e inseguros son mal re- munerados, mientras que los trabajos limpios, seguros e interesantes son bien remunerados, un fenómeno que va en contra de lo que predice la teoría de las diferencias compensatorias del salario. Las incompatibilidades entre la teoría y la realidad han provocado diferentes reacciones de parte de la ortodoxia económica. Algunos las han interpretado como imperfecciones y han rea lizado diversos tipos de ajustes para adap- tar la teoría a la realidad percibida. Ejemplos de esto son la teoría del capital humano, que rechaza la noción de homogeneidad de la fuer- za laboral; la teoría de los “salarios efi cientes”, que reconoce que los trabajadores mejor remu- nerados son más productivos; y el concepto de la histeresis, que procura explicar por qué el desempleo, una vez instalado, se perpetúa, aban donando así la idea de que las fuerzas del mercado se corrigen y equilibran por sí solas. Cuando se eliminan las condiciones de compe- tencia perfecta del modelo neoclásico, o cuando se introducen dinámicas, el modelo pierde muchas de sus cualidades deterministas y predictivas. Por ejemplo, el efecto que tiene sobre el empleo la fi jación de un salario mínimo ya no resulta tan claramente negativo. Si se es menos estricto con la noción de la competencia perfecta entre trabajadores y empleadores, o si uno considera que aprobar o aumentar el salario mínimo puede afectar la oferta laboral interna y la demanda agregada, no es posible predecir el impacto del salario mínimo en el empleo. La pérdida de rigor y de capacidad predictiva puede ser la razón por la cual numerosos economistas tiendan a adherir al modelo puro. Otros economistas han reaccionado argu- mentando que las anomalías ocurren solamente porque las reformas políticas no han llegado lo sufi cientemente lejos como para desregular el mercado de trabajo. Un ejemplo reciente es la profundización de la disparidad regional del em pleo en Polonia. Los economistas neoclásicos responsabilizan de esto al salario mínimo, y ex- 53 FRIEDRICH-EBERT-STIFTUNG NORMAS INTERNACIONALES DEL TRABAJO: UN TEMA CONTROVERTIDO del despido de trabajadores, que podrían evi- tarse si se respetaran las disposiciones de pre- vención y resolución razonable de confl ictos establecida en el Convenio No 158 de la OIT sobre Terminación del Empleo. En cuarto lugar, en la bibliografía sobre economía, la referencia al costo que tiene la apli- cación de las normas se refi ere casi exclusiva- mente al costo de los empleadores o los gobier- nos. Rara vez se tiene en cuenta el costo que tiene el incumplimiento de las normas para los trabajadores. Por ejemplo, la protección en ca so de despido, especialmente evidente en el caso de los despidos colectivos por razones económicas, es un argumento para la intervención del mer- cado y la regulación económica justifi cado en el deseo de minimizar el costo del despido para el empleado. Una contabilidad amplia del costo debería prestar atención a este costo, en espe- cial la pérdida de trabajo y de ingresos y otras formas de sufrimiento material e inmaterial, porque tiene consecuencias para el individuo pero también para el resultado económico na- cional. En quinto lugar, no debería darse por sen- tado que el costo de aplicar normas del trabajo debe asumirlo inevitablemente el empleador. De hecho, hay pruebas de que el costo de va- rios benefi cios obligatorios de última se trasla- dan a los trabajadores en la forma de salarios más bajos. En este caso, el total de los costos laborales, y por lo tanto la competitividad inter- nacional, no están afectados por los benefi cios. En sexto lugar, a menudo se afi rma que los costos de aplicar las normas de la OIT en los países en desarrollo son prohibitivamente ele- vados. Nuevamente, esto no es lo que ocurre en términos generales. Por ejemplo, un estudio de viabilidad de la OIT sobre la introducción de un programa de seguro de desempleo en Tailandia demostró que requería apenas un gasto mode- rado. Se estimó que las tasas de contribución para un programa que paga benefi cios durante seis meses a un nivel igual al 50 por ciento de la remuneración previa, sería de 2,5 por ciento de la nómina en el primer año de funcionamien to, pero caería sostenidamente de ahí en adelante hasta llegar a 0,6 por ciento en el séptimo año. Esta tasa permitía la acumulación de una re- serva equivalente a los gastos de todo un año en benefi cios (OIT, 1998a). También se demos- tró que, contrariamente al dogma de la teoría económica, hay grandes variaciones en los nive- les de gastos de la seguridad social con relación al PIB de países con grados de desarrollo simila- res. Países como Jordán, Marruecos, Namibia, Botswana y Tailandia han tenido gastos públi- cos comparativamente elevados en el gasto de seguridad social, y al mismo tiempo han experi- mentado un crecimiento económico favorable. Hay países tanto ricos como pobres que están dispuestos a aceptar que habría que redistri- buir una mayor proporción de sus ingre sos de forma de abarcar las contingencias sociales. De hecho, hay países tanto de ingresos elevados como de ingresos bajos que – conforme al Con- venio de la OIT No 102 – han logrado pagar benefi cios del orden de 40 a 50 por ciento del ingreso previo en casos de enfermedad, des- empleo, vejez, maternidad, invalidez y supervi- vencia. El gasto en la protección social no es meramente una cuestión de capacidad económi- ca sino también de valores sociales, priorida- des políticas y gobernanza (OIT 2000). Se ha revelado que un gasto social importante y bien asignado disminuye las tasas de pobreza, aún sin que medie un cambio en los resultados eco- nómicos (OIT, 2002c). El programa Trabajo sin Riesgo (SAFEWORK) de la OIT ha revelado que la salud en el trabajo y las normas de seguridad pueden ser mejoradas de manera signifi cativa con medios de relativamente poco valor. La ma- yoría de los accidentes ocurren por omitir nor- mas y precauciones de seguridad muy simples tales como mantener libres las salidas de emer- gencia de las fábricas, o conservar en buen esta- do las herramientas y equipos, u ofrecer regular- mente al personal instrucciones en materia de seguridad. Si las consecuencias que se afi rma tienen las NITs en los costos son frecuentemente exage- radas, o si los benefi cios compensan o superan 54 FRIEDRICH-EBERT-STIFTUNG NORMAS INTERNACIONALES DEL TRABAJO: UN TEMA CONTROVERTIDO el costo de las normas del trabajo de mayor cali- dad, ¿por qué entonces los empresarios son renuentes a ponerlas en práctica? Hay diversas razones: una es que mejorar las normas exige un esfuerzo extra de parte del empleador. Otra razón es que los costos asociados con la aplica- ción de las normas laborales son mayormente directos, fácilmente visibles y medibles, inmedia- tos y localizados, y aparecen inmediatamente en los estados de cuenta de las empresas mien- tras que muchos de los benefi cios tienen los rasgos opuestos: son indirectos, intangibles y más difíciles o imposibles de medir, de efecto retardado y se extienden más allá de la empre- sa. Es así que los costos de introducir o mejorar las normas pueden exagerarse y los benefi cios de las normas en términos de efi ciencia e inno- vación tienden a subestimarse. Consideremos el caso presentado en el Cuadro 3.1. Esta experiencia de ninguna manera es única. Ocurre prácticamente en todos lados, una y otra vez. Demuestra, además, que la reti- cencia a adoptar normas no es específi ca de los países en desarrollo con recursos restringidos para gastos sociales, sino que puede encontrarse también en los países prósperos. Lo que puede ocurrir es que la aplicación de una norma exige un costo inicial importante para los empleadores. Por ejemplo, la instala- ción de equipos de seguridad en el lugar de traba- jo puede implicar que los empleadores enfren- ten una desventaja competitiva temporal hasta que recojan los benefi cios de la inversión. Esos benefi cios llegan en la forma de menores tasas de accidentes, mejor estado de ánimo en los tra- bajadores, menor ausentismo y mayor producti- vidad laboral. La función económica de las NITs universales es precisamente superar esta des- ventaja induciendo a los empleadores competi- dores a que sigan el ejemplo, armonizando así los términos sociales de la competencia. La ar- monización reducirá los efectos distributivos de mejorar la seguridad en el trabajo, eliminan do así un obstáculo para su divulgación. Implica que, contrariamente a lo que sostiene la orto- doxia económica, las NITs no son un obstáculo para el avance de las condiciones de trabajo sino que sirven como lubricante. Se sabe que la armonización produce efectos similares de au- mento de la efi ciencia en los mercados de pro- ductos. Durante la década de 1990, cuando la efi ciencia en materia de combustible se convirtió en un factor importante de la competitividad in- ternacional de la industria automovilística, nume- rosos fabricantes europeos de autos reclamaron a los gobiernos que establecieran normas nacio- nales, o incluso internacionales, sobre el consu- mo de combustible. Eso hubiera permitido a los productores más progresistas asumir los altos costos de fabricación de motores nuevos sin te- CUADRO 3.1: Sobreestimación del costo de reducir una sustancia peligrosa En 1974, la Administración de Seguridad y Salud en el Trabajo (OSHA, por su sigla en inglés) de Estados Unidos, propuso hacer más estricta la norma concerniente a la exposición de los trabajadores al cloruro de vinilo ... de 500 partes por millón de aire a 1 parte por millón. El director de la mayor empresa fabricante de la sustancia argumentó que no sería posible cumplir la norma revisada ni ahora ni en el futuro. La industria estimaba que se perderían dos millones de puestos de trabajo y que el costo para la economía de Estados Unidos sería de 65.000 millones de dólares porque no podría producirse más cloruro de vinilo. Y las industrias que lo utilizaban no podrían encontrar un sustituto. Sin embargo, después de aprobada la norma, los fabricantes rápidamente crearon una nueva técnica para controlar el cloruro de vinilo y recu- perar los residuos para su reprocesamiento. La industria pronto pudo cumplir con la norma y en 1976 la producción au- mentó a niveles récord. Se abrieron nuevas fábricas, ningún trabajador fue despedido y el costo total de la transición fue de aproximadamente uno sobre doscientos de lo que se había anticipado (Witt, 1979). 55 FRIEDRICH-EBERT-STIFTUNG NORMAS INTERNACIONALES DEL TRABAJO: UN TEMA CONTROVERTIDO ner que enfrentar una desventaja competitiva indebida de los que se resistían a la innovación. Para dar otro ejemplo de las consecuen- cias del costo de las NITs: el respeto de la liber- tad de asociación puede provocar la formación o el fortalecimiento de un sindicato, y el crecien- te poder de negociación de los trabajadores pue- de implicar un aumento de los salarios. Natural- mente, esto plantea una exigencia competitiva – pero no es necesariamente de índole negativa – que amenaza la rentabilidad de la empresa o la posición competitiva de una economía nacio- nal. El aumento de los salarios puede estimular los esfuerzos de los trabajadores y puede atraer mano de obra más califi cada y motivada, com- pensando así el costo extra con una productivi- dad extra. Si el aumento de los salarios se otor- ga a gran escala, puede también aumentar la demanda interna elevando el poder adquisitivo general. Henry Ford fue uno de los pocos em- pleadores que a principios del siglo XX enten- dió los efectos del lado de la demanda que trae aparejado el aumento de los niveles salariales. Argumentaba que un índice de remuneración de cinco dólares diarios – muy por encima del índice salarial de la época – sería bueno para su compañía porque permitiría que más emplea- dos compraran sus automóviles. c) El tema de la universalidad El segundo gran tema para lograr la aplicación de las NITs es si son en realidad universalmen- te válidas y aplicables, como aduce la OIT. ¿Es válido hablar de normas universales en un mundo de gran diversidad en términos de gra- dos de desarrollo, estructura del empleo, cultu- ra, instituciones sociales y recursos fi nancieros y administrativos? ¿O acaso se refi eren, como a menudo se argumenta, solamente a un pequeño grupo de países industrializados avanzados? Ade más, las NITs ¿son apropiadas para todos los trabajadores, o solamente para los trabaja- dores que perciben un salario, o a un sector de trabajadores que perciben un salario, por ejem- plo, los que trabajan en el sector formal? ¿Están limitadas a los trabajadores que tienen un con- trato de empleo, lo cual no es el caso de la ma- yoría de los trabajadores en la mayoría de los países en desarrollo? Desde un principio la OIT ha sido cons- ciente, y en los hechos ha tomado en cuenta, la realidad enormemente diversa de condiciones de desarrollo que varían según la situación geo- gráfi ca nacional, económica y de otro tipo. El artículo 19 de la Constitución de la OIT establece explícitamente: “Al elaborar cualquier convenio o recomendación de aplicación general, la Con- ferencia deberá tener en cuenta aquellos países donde el clima, el desarrollo incompleto de la organización industrial u otras circunstancias particulares hagan esencialmente diferentes las condiciones de trabajo, y deberá proponer las mo- difi caciones que considere necesarias de acuer do con las condiciones peculiares de dichos países”. Se han elaborado disposiciones especiales para una aplicación más lenta. Ya en el Convenio sobre las horas de trabajo de 1919 se autorizó a Japón y a lo que en ese entonces era la India bri tánica, a que tuvieran un régimen de aplicación distin- to, y se dispuso que el Convenio no se aplicaría a China, Persia ni Siam. En estos países, la limi- tación de la jornada laboral sería reconsiderada posteriormente en una fecha no especifi cada. Hablando en términos más generales, es una característica básica de los Convenios de la OIT que estipulen normas mínimas y no prescriban niveles de prestación irreales desde el punto de vista económico. Se ha propuesto distinguir entre NITs “de- pendientes del desarrollo” y NITs “independien- tes del desarrollo” para tomar en cuenta la dife- rente capacidad de los países para ratifi car y aplicar las normas internacionales. Las normas del trabajo fundamentales son normalmente consideradas como independientes del promedio del nivel de productividad o ingreso, mientras que las normas sustantivas, tales como jornada laboral, vacaciones, seguridad social o seguri- dad en el trabajo, debería considerarse que es- tán sujetas al desarrollo. 58 FRIEDRICH-EBERT-STIFTUNG reduciendo la cantidad de empleos formales y fomentando el crecimiento del sector informal” (Banco Mundial, 1996). En las economías con mano de obra excedentaria, se dice que la in- troducción de regulaciones laborales “caras” inevitablemente conduce a un aumento de la economía informal. Además, incitan a los go- biernos a aumentar la informalización poco a poco y a segmentar los mercados laborales na- cionales. Presionar para que se adopte un “con- junto de normas del trabajo importadas” no garantizará su cumplimiento. Por lo tanto, de- ben buscarse políticas alternativas que efecti- vamente tomen en cuenta las condiciones espe- cífi cas de economías menos desarrolladas con mano de obra excedentaria (Portes, 1994). Las acusaciones contra las NITs deben ser tomadas en serio, en gran parte porque la eco- nomía informal no ha demostrado ser un fenó- meno transitorio o residual, como muchos teó- ricos y también la OIT han asumido durante cierto tiempo. En realidad, en muchos países del Tercer Mundo, en las últimas décadas la economía informal ha aumentado en lugar de disminuir. La gran mayoría de los empleos nue- vos creados en las economías en desarrollo y en transición, han sido en la economía infor- mal (OIT, 2002a). Las actividades informales también se han ampliado en los países indus- trializados con economía de mercado, si bien desde un nivel mucho más bajo. Alejandro Por- tes describe cómo, bajo fuertes presiones de los organismos fi nancieros internacionales, los paí- ses latinoamericanos compitieron entre sí para liberalizar impuestos y disminuir las exigencias de las normas del trabajo para atraer capitales extranjeros (Portes, 1994). La economía infor- mal tradicional consistía en actividades de su- pervivencia tales como lustrado de zapatos, ven ta callejera, recolección de basura y otros trabajos por cuenta propia a pequeña escala, en el margen de la economía urbana. Actual- mente, sin embargo, ha surgido un nuevo tipo de empresa informal subordinada a empresas formales a través de diversos subcontratos, que ayuda a abastecer al mercado de ingresos ele- vados. Esas empresas producen no solamente para el mercado interno sino cada vez más para la exportación. El giro hacia un aumento de las exportaciones ha llevado a los organis- mos estatales a hacer oídos sordos a las viola- ciones sistemáticas de los códigos laborales existentes por parte de las empresas exporta- doras. A menudo no hay una eliminación for- mal de la protección laboral vigente, son un modelo de omisión selectiva, provocando una proliferación de empresas informales. Los em- pleadores ya no contratan formalmente a los trabajadores sino que más bien realizan con ellos acuerdos informales, como trabajadores por su cuenta. Además, como forma de atraer empresas extranjeras se han creado Zonas Espe- ciales Económicas de Exportación en las cuales los controles fi scales y laborales son menos exi- gentes. En 2002, la Conferencia Internacional del Trabajo abordó el tema de la economía infor- mal. Numerosos delegados reconocieron que la OIT se había acercado a una comprensión amplia y profunda de su naturaleza. La Confe- rencia concluyó que existe una serie de razones para el trabajo informal y que los obstáculos para ingresar a la economía restringen directa o indirectamente la creación de empleo en la economía formal. Algunos de esos obstáculos son la falta de buena gobernanza, la falta de puestos de trabajo adecuados en la economía formal, desempleo creciente, subempleo y po- breza, elevada desigualdad de los ingresos y la falta de protección social y de la aplicación – o una aplicación inefi caz – de una legislación apropiada, así como políticas inadecuadas de los gobiernos nacionales, tales como leyes de registro restrictivas e impuestos elevados (OIT 2002a). Los programas de ajuste estructural impulsados por las instituciones fi nancieras in- ternacionales, que han puesto excesivo énfasis en la estabilización macroeconómica, tuvieron su parte en el aumento de las actividades infor- males (van der Hoeven, 2000). Atribuir la in- formalización a la legislación de protección al empleo es falso, porque también se ha dado y NORMAS INTERNACIONALES DEL TRABAJO: UN TEMA CONTROVERTIDO 59 FRIEDRICH-EBERT-STIFTUNG ha continuado expandiéndose en los casos en que no existe regulación de la protección del empleo o no se ha aplicado o se ha rebajado. Esto sugeriría que para combatir la propaga- ción del trabajo informal es necesario reducir la mano de obra excedentaria a través de una política macroeconómica, y al mismo tiempo reducir la pobreza a través de un aumento de la productividad y una redistribución del ingre- so. De esta manera, los países recientemente industrializados del sudeste asiático han redu- cido el porcentaje de actividades informales. La Conferencia dejó en claro que la informaliza- ción era resultado no de la aplicación de las NITs sino más bien de no poner en vigencia y aplicar las normas laborales. Por lo tanto, ex- hortó a los constituyentes de la OIT a elaborar leyes, políticas e instituciones que implementa- rían las NITs. En respuesta a las críticas del enfoque de la OIT debe subrayarse, en primer lugar, que no es cierto que las NITs sean establecidas so- lamente por los trabajadores del sector formal, o por los trabajadores que estén en una condi- ción de empleo dependiente. Por el contrario, se refi eren a todos los trabajadores. También hay un interrogante en cuanto a si todos los trabajadores por cuenta propia de la economía informal pueden ser considerados como verda- deramente “independientes”. De hecho, como ocurrió con el sistema de trabajo a domicilio (“putting-out”) previo a la industrialización de Europa, numerosos trabajadores por cuenta propia de la economía informal dependen de un empleador para los insumos, equipos, lugar de trabajo y venta de los productos fi nales (OIT, 1999). En muchos casos las empresas exigen a sus empleados que salgan de planilla y traba- jen por cuenta propia, como forma de ahorrar impuestos y el costo del seguro social. Perma- necen como “casi empleados”, particularmente si trabajan para un único contratista. En se- gundo lugar, muchos Convenios de la OIT, tales como el N° 131 sobre la Fijación de Salarios Mínimos, explícita o implícitamente estipulan la aplicación de normas de una forma que sea apropiada a las circunstancias locales, en espe- cial las desigualdades entre la economía formal y la informal. En tercer lugar, una serie de nor- mas de la OIT se centran en diversas categorías de trabajadores predominantes en la economía informal. Un ejemplo es la adopción de un Con- venio y Recomendación sobre trabajadores do- mésticos. Por último, varios instrumentos de la OIT exhortan a realizar consultas tripartitas y cooperación a escala nacional y sectorial. Esto podría ser considerado como una salvaguardia para asegurar que intereses puntuales, tales como los de los trabajadores organizados del sector formal, no dominen los intereses econó- micos y sociales generales. El fundamento mis- mo de las leyes laborales es asegurar un mayor equilibrio del poder en el mercado laboral y brindar protección y una voz a los grupos más débiles de la fuerza de trabajo, lo que incluye a los trabajadores del sector informal. Un estudio empírico reciente basado en 14 países de América Latina en la década de 1990, constató un claro modelo cíclico en la propor- ción del empleo informal. Actuaba como amorti- guador del empleo formal en las grandes empre- sas, provocando un vigoroso empleo pro-cíclico en el sector privado formal y un vigoroso em- pleo contra-cíclico en empresas pequeñas y en el trabajo por cuenta propia. Los países con de- rechos cívicos más sólidos, en especial la liber- tad de asociación, la negociación colectiva y las libertades civiles, y también los países con ma- yor porcentaje salarial, tendieron a tener ma- yor proporción de empleo formal y menor de empleo informal, incluso al controlar por el PIB per cápita. Esta constatación es contraria a la proposición de que la introducción de normas del trabajo más exigentes en la economía for- mal provocaría un aumento de la informaliza- ción. Los autores concluyeron que el aumento de la proporción del empleo formal requería tanto el fortalecimiento de los derechos civiles como una política macroeconómica que promo- viera el crecimiento (Galli y Kucera, 2002). Los resultados de este estudio confi rman los resul- tados de análisis empíricos anteriores acerca NORMAS INTERNACIONALES DEL TRABAJO: UN TEMA CONTROVERTIDO 60 FRIEDRICH-EBERT-STIFTUNG de que las libertades políticas, que casi siempre van de la mano con la libertad de los sindicatos para organizarse, están asociadas con menor dualidad en los mercados laborales y en una economía formal más grande (Banco Mundial, 1995). El aumento de la proporción de activida- des informales puede también originar mayor desigualdad de salarios e ingresos dentro de los países y también entre ellos. Esto podría implicar que en lugar de que las NITs planteen problemas de convergencia dentro de las eco- nomías nacionales y entre ellas, los efectos cor- ren en un sentido contrario, es decir, un desar- rollo divergente dentro de los países y entre los países, creando obstáculos para la aplicación de las NITs. Las grandes disparidades salaria- les podrían actuar como incentivos para sub- contratar y tercerizar en los países con bajos salarios y – como ocurrió en América Latina y en muchos otros lados – si el gobierno libera la regulación laboral local para atraer inversión extranjera, las condiciones laborales sufrirán. “Las NITs son incompatibles con la cultura local” La universalidad de las NITs también ha sido rebatida en función de argumentos culturales. Se ha sostenido que las NITs son el producto de una cultura y tradiciones europeas, el fruto del sistema de valores y creencias judeocristianas, o una expresión de la ética protestante. Se dice que las NITs son incompatibles, si no ajenas, a los países con otras culturas, tradiciones y religio nes, y por lo tanto no debieran serles im- puestas, o permitir que los “contaminen”. Algu- nas críticas han llegado más lejos y han califi - cado a las NITs como una forma de imperialismo cultural. Thomas Donahue presentó el argumen- to en estos términos: “Se trata de la imposición de las normas culturales de países ricos y pode- rosos a países pobres y débiles. No se reconoce que lo que puede ser apropiado en una cultura puede no ser pertinente o resultar peligroso en otra”. Continuó diciendo que “hay que resistir la tentación de descartar este argumento en función de criterios ad hominem. Generalmente lo escuchamos de las elites de países en los que la explotación de los trabajadores es más fl a- grante, o de sus aliados en las empresas multi- nacionales” (Donahue, 1994, pág. 200). En la mayor parte de Asia existe oposición a las NITs en función del argumento de las pe- culiaridades culturales (ver Li, 1996). Aparece con fuerza con relación a las NITs que estable- cen la libertad de asociación y la eliminación de la discriminación. A veces se utilizan dog- mas religiosos como justifi cación o excusa para no cumplir con las NITs fundamentales. La refe- rencia a esos dogmas ha servido como pretexto para mantener ciertas posiciones de poder de individuos o grupos que actúan en función de su propio benefi cio. Otros han rechazado ese uso de la religión por considerarlo inadecuado. Por ejemplo, Shirin Ebadi, la abogada iraní que recibió el Premio Nobel de la Paz en 2003, re- chazó enfáticamente la noción de que el Islam es incompatible con los derechos humanos. Se- gún su opinión, podría haber formas diferentes de aplicarlas, pero las interpretaciones de los derechos humanos debe ser la misma en todos lados. No puede ser una que sirva para benefi - cio propio. De manera similar, Holda Elsadda, erudita egipcia y activista en los derechos de la mujer, argumentó que el lugar socioeconómico que ocupa la mujer en el mundo árabe no se de be a la tradición islámica como tal, sino a di- versos obstáculos sociales y políticos que toda- vía no han sido superados tampoco en las socie- dades occidentales. Esa opinión se sustenta en el hecho de que el empleo varía sustancialmente entre países árabes musulmanes. Por ejemplo, si bien se excluye a las mujeres del acceso al po der judicial en Egipto y Arabia Saudita, otros países árabes, entre ellos Siria, Marruecos, Tú- nez, Argelia y Sudán, han tenido jueces muje- res durante más de tres décadas (Elsadda 2004, pág. 48). Más generalmente, uno puede observar una analogía entre los principios fundamentales NORMAS INTERNACIONALES DEL TRABAJO: UN TEMA CONTROVERTIDO 63 FRIEDRICH-EBERT-STIFTUNG vida económica. Gradualmente se dieron cuenta de que podía ser un freno para el adelanto eco- nómico. El défi cit de trabajo decente es claramente visible en el Sur al igual que en el Norte. Sería fatal si la noción del “choque de las civilizacio- nes” (Samuel Huntington) ocultara los objetivos comunes de los países para reparar ese défi cit. Además, actualmente la competencia económi- ca es tan dura, e incluso más intensa, entre los países del Sur que entre éstos y los países del Norte. Con respecto a las NITs, el confl icto fi nal no es entre los países con antecedentes cultura- les dispares. Es entre los economistas del mer- cado libre y otros fundamentalistas, por un lado, y quienes reclaman y persiguen princi- pios y derechos universales por el otro. NORMAS INTERNACIONALES DEL TRABAJO: UN TEMA CONTROVERTIDO 64 FRIEDRICH-EBERT-STIFTUNG El capítulo anterior describió la controversia sobre las NITs y discutió los principales argu- mentos a favor y en contra de la adopción de las normas. Uno de los principios es que en vista de la feroz competencia mundial que sigue a la liberalización de los mercados, las NITs univer- sales son necesarias para impedir una “carrera hacia abajo”. Esto ocurrirá si existen prácticas laborales desleales que socaven las normas del trabajo nacionales existentes e impidan que mejoren las condiciones de trabajo. Los países mantienen los costos laborales en niveles bajos de manera artifi cial y evitan o rebajan la legis- lación de protección del trabajo para mejorar el resultado de las exportaciones y atraer IED. El argumento opuesto sostiene que las NITs au- mentarán artifi cialmente el costo de la mano de obra por encima del equilibrio del mercado, perjudicando así la situación de los trabaja- dores al reducir el crecimiento y el empleo. Las condiciones de trabajo están fi jadas en gran medida e inevitablemente por los niveles nacio- nales de ingreso. Sólo pueden ser mejoradas a través del crecimiento económico, y no a través de una intervención externa en los mercados laborales nacionales. Un tercer argumento po- pular sostiene que la aplicación de las NITs está limitada a los países industrializados desarrol- lados en los que refl ejan su sistema de valores y donde el grueso de la fuerza de trabajo lo hace en el sector formal. Las NITs serían inade- cuadas en países con diferentes culturas y vas- tas economías informales. En el análisis último, todos esos argumen- tos se basan en premisas negativas. Asumen que, o bien las normas universales son incon- venientes, impracticables, infructuosas o prema- turas, o bien que hay que imponer el derecho laboral internacional a los países, si es necesa- 4. Las Normas Internacionales del Trabajo y el desarrollo rio aplicando sanciones a los infractores, para asegurar su cumplimiento en todos lados. Una noción fundamental de esos teoremas es que las NITs aumentan los costos de producción, perjudicando así la competitividad, destruyen- do la ventaja comparativa o ampliando excesiva- mente la capacidad de recursos de un país. Hemos refutado, o por lo menos presentamos sal vedades a esas opiniones. En muchos casos, los argumentos del costo se llevan más allá de toda proporción. El costo de las NITs corres- ponde a una fracción del costo de los confl ictos violentos que han acosado a muchos de los paí- ses más pobres. El costo de las normas del tra- bajo tales como seguridad social o seguridad en el trabajo es, en última instancia, soportado por los trabajadores en la forma de una reduc- ción de sus ingresos. También, el argumento del costo se sostiene solamente en un análisis estático, y no dinámico, en el que el costo inicial de las normas debería ser considerado como una inversión que queda cubierta por el aumen- to de la productividad y otras ganancias tales como la estabilidad social y política, que a su vez arrojan benefi cios secundarios. Esto implica que, en un sentido objetivo, los países no están “forzados” a rebajar sus normas para poder exportar y atraer inversión extranjera, aun si tienen que competir con países que tienen nor- mas laxas. No obstante, es posible que los actores mantengan la suposición prejuiciosa, subje tiva, de que con las NITs se enfrentan a des ventajas competitivas. Como argumentare- mos, ese prejuicio puede ser superado a través de un diálogo social sobre las políticas – entre empresas, sectores, naciones y generaciones – que transmita las experiencias tanto de los efec- tos benefi ciosos de las normas como de las con- secuencias negativas de no aplicarlas. LAS NORMAS INTERNACIONALES DEL TRABAJO Y EL DESARROLLO 65 FRIEDRICH-EBERT-STIFTUNG El objetivo del presente capítulo es con- tinuar refl exionando acerca de la naturaleza, el propósito y los benefi cios de las NITs. Una com- prensión más amplia de la función y la reper- cusión de las normas a partir de un criterio de economía política les hará mayor justicia. Está en el espíritu del Preámbulo de la Constitución de la OIT que dice que la paz universal puede establecerse solamente si está basada en la jus- ticia social. Un enfoque más amplio de las NITs deja atrás los estrechos confi nes de la lógica de los costos, y también supera los prejuicios que subyacen en gran parte de la controversia sobre las NITs. Se ubica en un marco conceptual del desarrollo. Parte de la premisa de que el trata- miento de los trabajadores conforme a las NITs es fundamental para el crecimiento, el desarrol- lo y la lucha contra la pobreza. De ahí que el aspecto clave es cómo las NITs pueden ser de- cisivas para lograr que los recursos laborales sean productivos para el bien común. a) Por qué son necesarias las Normas Internacionales del Trabajo Peculiaridades del trabajo y el mercado laboral Para comprender los orígenes y objetivos de las normas de trabajo es necesario reconocer la naturaleza peculiar del trabajo y el mercado la- boral. La ortodoxia económica trata el trabajo como cualquier otra mercancía comercial, y el mercado de trabajo está sujeto a los mismos principios y leyes de la oferta y la demanda que rigen a cualquier otro mercado. Por el contra- rio, el paradigma económico institucional hete- rodoxo adopta una opinión fundamentalmente diferente. En la Declaración de Filadelfi a de 1944, la OIT estableció que “el trabajo no es una mercancía”. Por ende, el mercado laboral es un mercado peculiar. No funciona como el mercado de la papa, el acero o las computado- ras. Un fundamento económico para esta opi- nión es que el quid pro quo del intercambio que se establece en un contrato de trabajo es incier- to. Los empleadores que contratan a un traba- jador generalmente saben el precio de los ser- vicios laborales pero no saben exactamente qué obtendrán a cambio. El trabajo no es un producto terminado sino un “potencial produc- tivo”, que está vinculado a un ser humano que tiene necesidades individuales y sociales. El trabajador tendrá que ser motivado, mientras que “al acero no le importa si hay buena luz, y no le preocupa si hay baños o fl ores en el cuarto. El acero no tiene que ser motivado para produ- cir un producto” (Stiglitz, 2001). Que un traba- jador o trabajadora sea más o menos productivo, cooperador e innovador dependerá de cómo es tratado o tratada: si el salario es considerado justo con relación a las exigencias de la labor; si la remuneración es sufi ciente para vivir, o si es necesario tener un segundo o tercer trabajo para percibir un ingreso sufi ciente, en cuyo caso lo más probable es que mengüe el esfuerzo pues- to en el primer trabajo; si el trabajador obtiene igual pago por trabajo de igual valor; si efecti- vamente se pagan los salarios por el trabajo realizado y si el pago se demora o no; si el traba- jador sufre discriminación a la hora de buscar un trabajo, de recibir capacitación y de ser pro- movido; si el trabajo es de riesgo o no; si el em- pleo es seguro; si es posible manifestar las que- jas que se tengan; y si en caso de controversia se dispone de protección legal y de un sindicato que ofrezca apoyo; si ese sindicato es libre e independiente o no; si las jornadas laborales son normales o excesivamente largas; si el tra- bajador recibe estímulo y capacitación; si el empleo ofrece oportunidades para avanzar en el trabajo, etc. En suma, lo que el trabajador entrega depende de los términos del empleo, de las condiciones de trabajo, del entorno labo- ral, de la representación colectiva, de un debi- do proceso, etc. El resultado depende de lo que la OIT ha dado en llamar “dignidad” del traba- jo, algo que es desconocido en los mercados de mercancías. El contrato de trabajo no se refi ere simplemente a la efi ciencia del mercado (que es la principal preocupación de la teoría econó- mica neoclásica), sino también a la efi ciencia productiva, que depende de la equidad y la jus- LAS NORMAS INTERNACIONALES DEL TRABAJO Y EL DESARROLLO 68 FRIEDRICH-EBERT-STIFTUNG tolerancia ante las restricciones a la libertad de movimiento, las jornadas laborales extensas, la protección escasa o nula de las condiciones de salud y seguridad, el incumplimiento del pago de los salarios, la vivienda precaria, etc., todo contribuye a expandir un mercado para los in- migrantes irregulares que no tienen otra op- ción que trabajar en condiciones intolerables e inaceptables para el empleo legal. Las NITs como bienes públicos internacionales Muchas personas consideran que las reglamen- taciones asociadas con las NITs son un chaleco de fuerza para las empresas y la economía en su conjunto. Esa visión desestima el origen de la necesidad de establecer normas. Por el con- trario, las normas de trabajo pueden ser consi- deradas como un mecanismo institucional para mediar entre los intereses acotados de las em- presas y los intereses más amplios de la econo- mía y la sociedad en su conjunto; entre los inte- reses del trabajo y el capital; entre los intereses de las generaciones presentes y futuras de tra- bajadores; y por último, entre los intereses de diferentes países. Las normas son el producto de los esfuerzos por ensamblar esos intereses en confl icto. Las normas no surgen sin que exista una necesidad. En la OIT, el establecimiento de una norma comienza con la percepción y el recono- cimiento de un problema laboral, que es lo sufi - cientemente urgente y generalizado en términos de la cantidad de países que lo sufren, como para ponerlo en la agenda de los organismos legislativos tripartitos pertinentes de la OIT. Después de una amplia discusión del origen, la naturaleza y las posibles reparaciones de lo que se percibe como un problema, es posible que se resuelva trabajar en un instrumento normativo de la OIT, es decir o un Convenio o una Recomendación. Si el instrumento fi nal- mente es adoptado por una mayoría de dos ter- cios de la Conferencia Internacional del Trabajo, entonces se deriva a las autoridades legislati- vas nacionales para su ratifi cación. La aplica- ción subsiguiente por parte de los países miem- bros de la OIT, y el control de esa aplicación a través de comités de expertos, generalmente contribuye a mejorar la comprensión del pro- blema y de cuál es la mejor manera de resol- verlo. Si un país no cumple un Convenio de la OIT, sus prácticas estarán sujetas a una inspec- ción, que normalmente produce recomendacio- nes sobre las formas de superar los problemas que subyacen en la violación de las normas. El procedimiento de fi jación de normas claramente indica que las NITs son instrumen- tos de comunicación internacional por el cual las naciones pueden aprender y resolver proble- mas mediante un intercambio mutuo. Las NITs generalmente promulgan un objetivo general y establecen los medios y los instrumentos para lograr ese objetivo, con frecuencia a partir de la experiencia sintetizada de países que han es- tado expuestos al problema y han encontrado una solución o por lo menos una forma de abor- darlo. La búsqueda de información con anterio- ridad a establecer una norma en la OIT, la etapa subsiguiente en que es probada en el contexto nacional, y la devolución de la información a la OIT, aseguran que las NITs ofrecen un compen- dio de conocimiento internacional acerca de cómo tratar las cuestiones laborales. Consagran el saber internacional acumulado en materia de trabajo, incorporando la experiencia adqui- rida de los buenos y los malos acuerdos labora- les. Sirven como un mapa de ruta para econo- mías que recién emergen y se enfrentan a los efectos del comercio en el trabajo. La composi- ción tripartita (empleadores, trabajadores y go- biernos) de los órganos legislativos y órganos de control de la OIT asegura que al diseñar las normas se da la debida consideración a la po- sibilidad de aplicarlas, de administrarlas y de que sean efectivas en materia de costos. La re- presentación en esos órganos en todas partes del mundo hace posible que se preste atención a la diversidad de situaciones, instituciones y necesidades locales. Los procedimientos no ne- cesariamente dan los mismos resultados en to- dos los países, a pesar de lo cual ofrecen uni- LAS NORMAS INTERNACIONALES DEL TRABAJO Y EL DESARROLLO 69 FRIEDRICH-EBERT-STIFTUNG versalidad en el proceso de establecimiento de las normas en su aplicación. Las NITs pueden ser consideradas como bienes públicos internacionales. Son el produc- to de oportunidades de aprendizaje ampliado a escala internacional, y contienen información, conocimiento y experiencia práctica, que está disponible a través de la OIT. Es de sentido co- mún en economía que ante la falta de regula- ción estatal no se produzcan bienes públicos o no se produzcan a un ritmo óptimo. Los bienes públicos están disponibles para todos, su con- sumo por un grupo no impide que sea utilizado por otro, y están a disposición de todos gratui- tamente. El Programa del Banco Mundial sobre el Ataque a la Pobreza (PAP), concluye: “Muchos de los problemas que enfrentan los países po- bres tienen soluciones que implican la produc- ción de bienes públicos internacionales” (Ban- co Mundial, 2000). En su calidad de bienes públicos interna- cionales, las NITs agregan valor a las normas nacionales del trabajo. Son una fuente de inspi- ración para la acción nacional (Valticos, 1979). Por ejemplo, la prescripción del Convenio No 1 de la OIT (1919) y el Convenio No 47 de la OIT (1945), sobre el máximo normal de horas de tra bajo en el día y la semana, se originó partir de la experiencia de varios países con jornadas laborales muy largas que agotaron la capaci- dad de los trabajadores a tal punto que su pro- ductividad disminuyó y se vieron incluso forza- dos a retirarse tempranamente. Jornadas de trabajo excesivamente largas dañan tanto al individuo como a la comunidad, la que tal vez tenga luego que sostener al trabajador inváli- LAS NORMAS INTERNACIONALES DEL TRABAJO Y EL DESARROLLO Un estudio de la OIT reveló que Dinamarca y los demás países nórdicos han aplicado prácticamente todas las NITs y que sus resultados económicos y sociales son superiores a prácticamente todos los demás países. Ocupan el tope de práctica- mente todos los indicadores sociales y económicos de los países industrializados. Tienen el mayor nivel de organización colectiva (sindicatos, organizaciones de empleadores y extensión de la negociación colectiva), buenas relaciones industria- les y diálogo social, los salarios mínimos más elevados, el mayor grado de protección de los ingresos, la menor desigual- dad salarial y de ingresos, la mayor cantidad de dinero destinado a políticas activas para el mercado laboral, e índices muy elevados de impuestos para fi nanciar las normas sociales. Sus resultados económicos y sociales superiores se refl ejan en el mayor índice de participación de la fuerza laboral, altos coefi cientes de empleo con relación a la población y de tasas de actividad del mercado laboral para hombres y mujeres, igualdad de género, bajo nivel de desempleo y subempleo, bajo índice de pobreza, altas tasas de crecimiento de la productividad laboral por hora, elevado crecimiento del PIB, salarios reales elevados, baja infl ación, balances positivos de comercio y de cuenta corriente, estabilidad fi scal, gran avance y pe- netración de las tecnologías de la información y la comunicación, y bajos índices de delito, corrupción y otras patologías sociales (Egger y Sengenberger, 2002). Contrariamente a las predicciones de comienzos de la década de 1990, el Estado de bienestar social del Norte de Europa no ha hecho crisis sino que ha demostrado una resistencia notable. Las elevadas tasas fi scales para fi nanciar el Estado de bienestar no han perjudicado a la economía. El exitoso desarrollo de Europa del Norte también se refl eja en que ocupa los primeros puestos en el Índice de desarrollo humano del PNUD. En la última califi cación de un total de 173 países, de los 53 países con un Índice de desarrollo humano alto, todos los países del Norte europeo están en los primeros puestos del grupo con los índices más altos: Noruega se ubica primero en el mundo, Suecia segundo, Islandia ocupa el número 7, Finlandia el número 10 y Dinamarca el número 14 (PNUD, 2002). CUADRO 4.1: La combinación de normas de participación, protección y promoción: los buenos resultados de las economías de Europa del Norte 70 FRIEDRICH-EBERT-STIFTUNG LAS NORMAS INTERNACIONALES DEL TRABAJO Y EL DESARROLLO do. Una norma general que limite las horas destinadas al trabajo puede, por lo tanto, ser considerada como una directriz útil para los trabajadores y empleadores que pueden verse tentados u obligados por la competencia desen- frenada entre trabajadores, a ampliar su capaci- dad de trabajo mientras son jóvenes, con graves consecuencias posteriores. Actualmente, hay informes acerca de jóvenes ingenieros de siste- mas que no quieren restricciones en la dura- ción y programación del tiempo de trabajo. Al igual que el economista embanderado con el liberalismo económico, consideran la ausencia de reglamentaciones como una especie de liber- tad – les permite estar libre de normas. Normas de trabajo tales como la limitación del tiempo de trabajo brindan otro tipo de libertad – habi- litan a tener la libertad de mantener la capaci- dad de trabajo a lo largo de la vida productiva. Por lo tanto, las NITs no deben ser considera- das antagónicas a la libertad, ni tampoco in stru- mentos contrarios al mercado. Otro ejemplo de aprendizaje institucional entre los países en el contexto de la OIT es la lucha contra el trabajo infantil y la eliminación de las peores formas de trabajo infantil sobre el que tratan los Convenios No 138 de 1973 y No 182 de 1999, de la OIT. La recolección, docu- mentación y divulgación de la información y la experiencia, y la ayuda para la cooperación técnica ofrecida como parte del Programa Inter- nacional de la OIT para la Eliminación del Tra- bajo Infantil amplía y enriquece la disponibili- dad, los medios y las capacidades de los actores locales para resolver el problema. Hace más pro- bable que el problema sea reconocido en lugar de ocultado, alienta la convicción de que puede hacerse algo, y brinda asesoramiento y prácti- cas modelo para combatir el trabajo infantil. Las NITs encarnan el conocimiento de que las ganancias a corto plazo en las prácticas la- borales pueden darse a expensas de graves peli- gros a largo plazo, o limitaciones en el desarrol- lo. Una encuesta reciente de la OIT sobre el im pacto económico del trabajo infantil ilustra este aspecto. Se constató que en el corto plazo, el trabajo infantil aumenta los ingresos familia- res en un promedio de 20 por ciento, lo cual puede ser importante para la probabilidad de supervivencia. En el largo plazo, sin embargo, el trabajo infantil perpetúa la pobreza de los hogares porque desacelera el crecimiento econó- mico y el desarrollo social, como consecuencia de una disminución de la formación de capital humano (Galli, 2001). Un tercer ejemplo del aprendizaje entre los países tiene que ver con la seguridad social. En una sociedad tradicional, los sistemas de apoyo interpersonal en caso de enfermedad, in- validez, desempleo y vejez se basaban en las rela- ciones familiares. La familia ampliada abarcaba dos o tres generaciones, o un grupo aun más amplio de consanguinidad ofrecía apoyo mutuo. Lo típico era que los jóvenes trabajaran para mantener a los ancianos. En el curso de la in- dustrialización, los lazos de la familia ampliada tienden a debilitarse o incluso suprimirse con el advenimiento de la familia nuclear pequeña. Como resultado, la protección social basada en el parentesco tiende a hacerse disfuncional, y surge la necesidad de sistemas de seguridad social nuevos y organizados por el Estado. En las últimas décadas, muchos países, especialmen- te las economías emergentes, han atravesado esa transformación. Sus gobiernos han estudia- do la experiencia internacional en la organiza- ción de sistemas de protección social públicos o colectivos más amplios. Las organizaciones in- ternacionales han ofrecido ayuda y los Con- venios de la OIT en materia de seguridad social han servido como directrices básicas para los esfuerzos de reforma en este campo. Las NITs también agregan valor no sola- mente porque son herramientas para resolver los confl ictos de intereses a escala internacio- nal. Tienen que ver con las medidas adoptadas en un país, cuyos efectos se manifi estan en otros países de manera negativa. Ejemplos de esas externalidades sociales negativas, o fugas, son los casos “clásicos” de mantener los salarios y otros costos laborales artifi cialmente bajos para ganar ventajas sobre los países competi- 73 FRIEDRICH-EBERT-STIFTUNG mínimos de la disminución del empleo ni del desempleo (Card y Krueger, 1995). Como resul- tado de la exclusión de las empresas inefi cien- tes del mercado, podrían desaparecer ciertos puestos de trabajo. Pero esto no implica una disminución en el nivel general del empleo, ya que la demanda se traslada a empresas más efi cientes. El problema de la escasez de trabajos productivos no puede ser resuelto con salarios bajos sino que tendrá que remediarse mediante una demanda agregada efectiva y políticas apro- piadas para el mercado de trabajo. De hecho, los salarios mínimos pueden fortalecer la demanda de mano de obra y por lo tanto del empleo, re- distribuyendo el ingreso a los sectores pobres que consumen una elevada proporción de sus ingresos (Wilkinson, 1995). Además, el aumento del empleo y la disminución del desempleo per- miten ahorrar en los gastos de seguridad social y generar ingresos fi scales adicionales que pue- den ser utilizados como nuevos incentivos para el crecimiento. Un estudio que se basa en datos de 30 paí- ses en desarrollo, principalmente de África y América Latina, reveló que el aumento del sala- rio mínimo contribuye a aliviar la pobreza sin provocar efectos negativos importantes en el ni- vel de empleo. Tampoco hubo pruebas de que la relación entre el salario mínimo y el salario pro- medio afectara las dimensiones de la economía informal en América Latina. Los resultados apo yan la opinión de que en esta región, la rigi- dez salarial en la forma de un piso salarial no es la razón principal del gran volumen de em- pleo informal (Saget, 2000). La productividad se incrementa aún más si la fi jación de los términos mínimos de empleo y las condiciones de trabajo que eliminan la com- petencia destructiva son complementadas con medidas destinadas a promover la competen- cia constructiva. Algunas de las más importan- tes son la capacitación vocacional y el diseño de puestos de trabajo destinados a utilizar ple- namente las capacidades disponibles de los tra- bajadores y elevar el contenido de califi cación de los trabajos. La capacitación específi ca para una empresa a menudo se produce automáti- camente en el proceso de trabajo, mientras que la formación de ofi cios genéricos que sirvan en distintas empresas generalmente requiere de una regulación. Cuando no existe, los emplea- dores tienen dudas en cuanto a asumir el costo de la capacitación por temor a perder el reinte- gro de su inversión. En un sistema de producción caracterizado por una profunda división del trabajo, la pro- ductividad depende en gran parte del grado de cooperación entre los trabajadores, y entre éstos y la gerencia. Esta cooperación, a su vez, depen- de del grado de seguridad que sientan los tra- bajadores con respecto a su empleo. Los tra- bajadores que constantemente compiten con sus compañeros de trabajo por un puesto, o que tie- nen temor de quedar cesantes, no estarán pro- pensos a compartir su conocimiento y ofi cio con otros por temor a que eso pueda socavar su posi- ción competitiva. Por el contrario, los trabaja- dores que están protegidos por disposiciones de seguridad contra la pérdida de trabajo y la pérdida de ingresos, tienen más probabilida- des de ser plenamente productivos y de coope- rar en innovaciones que ahorren trabajo. La cooperación dentro de una empresa y entre empresas es clave para la efi ciencia y el crecimiento. En la economía institucional es bien sabido ahora que la cooperación debe construirse a partir de la confi anza, que generalmente re- quiere relaciones estables y, en especial, relacio- nes estables de empleo. La cooperación no sur- girá en un régimen de mercado puramente competitivo, en el cual los actores persiguen es- trictamente intereses propios y hacen “ opciones racionales” individuales. La presencia o ausencia de cooperación en la producción, especialmente la cooperación entre trabajadores, la cooperación entre traba- jadores y gerencia, y la cooperación entre las empresas, puede explicar por qué vemos resul- tados económicos muy diversos, incluso con la misma cantidad de insumos para la producción y el uso de la misma tecnología. La productivi- dad es más que una cuestión de “efi ciencia en LAS NORMAS INTERNACIONALES DEL TRABAJO Y EL DESARROLLO 74 FRIEDRICH-EBERT-STIFTUNG la asignación de recursos”, que signifi ca una combinación óptima de factores de acuerdo con precios relativos. El modelo económico es- tándar tiende a ver la producción de una mane- ra más bien mecánica. Como si fuera una má- quina de picar carne, se pone el capital, el trabajo y los materiales en un extremo y el pro- ducto transformado resultante sale por el otro. Se presta poca atención a lo que ocurre durante la transformación de los recursos empleados. El proceso de trabajo real queda encerrado en una caja negra. A menudo ocurre que el aspecto económi- co de las normas es ciego a las bases sociales de la productividad y la innovación. Considere- mos la siguiente anécdota: A partir de 2001, los trabajadores chinos desmantelaron toda una fábrica laminadora de acero que estaba cerra- da, en Dortmund, Alemania, y la embarcaron hasta China, dando casi la mitad de la vuelta al mundo, donde fue rearmada en 2004. Los ex- pertos juzgaron que el transplante no tenía sentido desde el punto de vista económico, por- que consideraban que hubiera sido mucho más efi ciente construir una fábrica nueva, moder- na. Los chinos, sin embargo, estaban convenci- dos de que la operación valía la pena. Su lógica económica tomaba como parámetro los enor- mes benefi cios que obtendrían en cuanto a co- nocimiento práctico y experiencia operativa al poner en funcionamiento la fábrica, que era un producto secundario del desmantelamiento con junto de la fábrica por trabajadores chinos y alemanes que habían manejando la fábrica durante muchos años. El rápido reinicio de la fábrica y su puesta en funcionamiento sin con- tratiempos en el nuevo sitio parecieron abonar su lógica. En suma, las normas de trabajo sirven para estimular la productividad de dos mane- ras: desincentivan los desempeños pobres, y brindan incentivos y requisitos institucionales para aumentar la productividad. Uno de los in- centivos más importantes es la cooperación. LAS NORMAS INTERNACIONALES DEL TRABAJO Y EL DESARROLLO Los benefi cios de la organización colectiva, de las buenas relaciones laborales y del diálogo social Es conveniente para la utilización de la mano de obra y la gobernanza del mercado laboral que estén sujetos a la participación de los trabaja- dores, al diálogo social y a acuerdos colectivos entre los sindicatos y las organizaciones de em- pleadores. La participación de los trabajadores es un derecho fundamental y una dimensión importante de la democracia en el lugar de tra- bajo. Al mismo tiempo es un mecanismo para incrementar la productividad, la innovación, el desempeño empresarial y la com petitividad. La consulta y la negociación pue den acercar intere- ses en confl icto y resolver cuestiones económicas y sociales de manera civilizada y social y econó- micamente constructiva. La historia laboral ha demostrado reiteradamente que donde no hay canales formales reconocidos para la resolución de los confl ictos, basados en la ley o el acuerdo, los trabajadores tienden a recurrir a medidas in- formales, clandestinas, a menudo perjudiciales e incontrolables, para expresar su descontento ante situaciones percibidas como injustas. Los convenios colectivos fi jan las condicio- nes de empleo y las condiciones de trabajo, dándole así previsibilidad y responsabilidad a las condiciones de las empresas. Los emplea- dores conocen sus costos laborales, por lo me- nos durante la duración del contrato de trabajo y, lo que es igualmente importante, conocen las condiciones de todos los competidores abarca- dos por el acuerdo. Todo esto ofrece certeza, que es esencial para una buena toma de deci- siones en materia de inversión. La paz social es una ventaja invalorable para la producción y la inversión. La participación de los trabajadores puede mejorar la calidad de las decisiones ge- renciales; tiende a despertar la inteligencia y la creatividad de más personas para buscar la mejor solución de los problemas de adaptación o innovación. Si los trabajadores tienen posibi- lidades de expresarse en la organización del 75 FRIEDRICH-EBERT-STIFTUNG LAS NORMAS INTERNACIONALES DEL TRABAJO Y EL DESARROLLO trabajo y en la fi jación de los términos del em- pleo, esto favorece la posibilidad de que se res- peten y apliquen las condiciones del acuerdo. La negociación colectiva permite dar mayor transparencia al proceso de la fi jación de los salarios, tanto para las partes directamente im- plicadas como también para otros sectores de la población. Lo que muchas veces es conside- rado como un ritual de negociación costoso y anacrónico, permite lograr una solución de compromiso basada en una evaluación profun- da de las circunstancias económicas y sociales. Cuando se trata de establecer un “salario dig- no” adecuado, la negociación entre trabajado- res y empleadores es normalmente el procedi- miento óptimo para decidir sobre este salario. Tiene el benefi cio de que la gente decide por sí misma qué es justo y razonable. “La negocia- ción colectiva es el mejor medio de que se dis- pone para reconciliar las aspiraciones de pro- greso social con el potencial productivo. Es un proceso muy fl exible que puede tomar en cuenta condiciones muy diferentes entre los países y dentro de ellos” (Pursey, 1995). Esto se cumple especialmente en los casos de estructuras de negociación de múltiples niveles – que implican el nivel internacional, nacional, sectorial y de empresa – donde los acuerdos pueden adaptar- se a los temas y al contexto económico específi - cos que predominan en cada nivel de negocia- ción. En su informe sobre Trabajadores en un mundo integrado, de 1995, el Banco Mundial señala que en los casos en que no hay organiza- ción colectiva del mercado laboral en los países en desarrollo, la regulación estatal tiende a ser excesiva. “En ausencia de sindicatos libres y de negociación colectiva, muchos gobiernos se sienten obligados a abarcar a los trabajadores del sector formal a través de la regulación labo- ral y de privilegios especiales. Esto ocurre en especial cuando el gobierno necesita el apoyo político de fuertes grupos urbanos a efectos de permanecer en el poder. Un resultado es que las distorsiones del mercado de trabajo son particularmente graves en muchos países que reprimieron a los sindicatos” (Banco Mundial, 1995). La experiencia de varias regiones señala resultados favorables para el desarrollo econó- mico y social, logrado a través de la negocia- ción colectiva. Ya hemos mencionado que los países europeos nórdicos con la mayor densi- dad sindical y máxima cobertura de negocia- ción colectiva, se ubican en los primeros pues- tos de prácticamente todos los indicadores de los resultados económicos. En una encuesta de 1996 de estudios empíricos en países desarro- llados y en desarrollo, se descubrió que el im- pacto económico de la aplicación de los dere- chos de libertad de asociación y negociación colectiva era positivo. En promedio, el PIB au- mentaba 3,8 por ciento por año antes de las mejoras introducidas a esas normas, y 4,3 por ciento después de las mejoras. Al mismo tiem- po, el efecto de las normas fue pequeño, com- parado con el impacto de otros factores, tales como la tecnología, los precios de las materias primas y las condiciones de comercio (OCDE, 1996). Hay estudios de caso de países en desarro- llo que proporcionan evidencias del mejora- miento del desarrollo económico después de la introducción de la negociación colectiva (Ver Cuadro 4.2). Hay amplias evidencias de los resultados económicos favorables obtenidos a partir del establecimiento de un diálogo social tripartito en el plano nacional y subnacional. En muchos casos la concertación social tripartita ha dado como resultado pactos de estabilidad macroe- conómica, empleo y competitividad. Por ejemplo, en países como Bulgaria, la República Checa, Hungría, Polonia y Eslovaquia, la consulta y negociación tripartita ayudó a lograr una tran- sición pacífi ca a un sistema de economía de mercado y pluralidad política. Demostró ser un instrumento clave para reconciliar intereses di- vergentes entre trabajadores, empleadores y el gobierno para la adopción de una legislación 78 FRIEDRICH-EBERT-STIFTUNG del precio de los demás grupos negociadores. Aun si cada grupo por separado tiene éxito en el corto plazo en mantener su salario “a prueba de infl ación”, el efecto a largo plazo es un aumen- to general de los precios, que lo neutraliza. Por otro lado, si algún grupo individualmente renun- cia a su aumento salarial con el fi n de controlar la infl ación, meramente benefi ciará a todos los grupos a expensas de los salarios reales de sus miembros. Eso puede evitarse únicamente si la negociación salarial está coordinada central- mente (Wilkinson 2000, pág. 667). Un estudio de la OIT apoya este razonamiento. Reveló que en países con un bajo grado de coordinación, la infl ación de los precios al consumo fue superior al 250 por ciento en el periodo 1990-1998, mien tras que en países con un grado de coordi- nación moderado, el promedio de la infl ación era del orden del 25 por ciento, y en países con un alto grado de coordinación la infl ación pro- medio era menor al 5 por ciento (OIT, 2000). Los sindicatos y las medidas que adoptan no deben ser considerados exclusivamente des- de una perspectiva económica estrecha. En los casos en que la libertad de asociación está ase- gurada y los sindicatos son libres y representa- tivos, no solamente hay un elemento crucial de democracia económica, sino que también pue- den servir para establecer y estabilizar la de- mocracia política. El fortalecimiento del poder compensador de los sindicatos puede impedir o controlar el amiguismo. De esta forma contri- buye a una buena gestión de gobierno. Un estu- dio empírico entre países en el que se utilizaron datos del periodo 1985-94, demostró que la li- bertad de asociación se corresponde con una disminución de la corrupción, medida por el Ín- dice de Percepción de Corrupción, de Transpa- rencia Internacional. También se encontraron pruebas de una relación estadística positiva entre normas laborales, democracia y libertad política (Palley, 2000). A su vez, la democracia está positivamente asociada con salarios más elevados (Rodrik, 1999). La libertad contribuye al desarrollo económico, y el desarrollo a su vez confi ere libertad al afl ojar las restricciones y alivianar las cargas económicas. El vínculo con- ceptual entre ambos fue desarrollado de manera muy convincente en la noción de “desarrollo co- mo libertad” de Amartya Sen (Sen, 1999). Toda- vía queda por investigar cuán exactamente fuertes son los efectos relativos de la democra- cia, las libertades políticas y la libertad de aso- ciación en los salarios y la distribución del in- greso. En un estudio de califi cación de Rodrik, Palley reveló que las normas laborales ejercían una infl uencia directa más fuerte comparada con la democracia. Concluyó que los países de- mocráticos pueden en efecto pagar salarios más elevados, pero que el efecto de la democracia actúa indirectamente a través de la aplicación de las normas del trabajo (Palley, 2000). No puede negarse que ha habido organiza- ciones de trabajadores y grupos de trabajado- res que han utilizado de manera oportunista su poder de negociación. La tentación para ello es grande cuando es posible que, a partir de la con dición insustituible de determinada capaci- dad o de productos perecederos, los grupos de trabajadores puedan lograr un poder negocia- dor relativamente fuerte. También han existido las llamadas “prácticas restrictivas”, las medi- das sindicales para que los empresarios empleen más trabajadores de los necesarios, y otras por el estilo. Esas prácticas han tenido su origen en gran medida no en la fuerza sindical sino en la debilidad o inseguridad de los sindicatos, como bien lo explicó la Comisión Real Británica sobre Sindicatos y Asociaciones de Empleadores (ver Gran Bretaña, 1968), o en la competencia y la rivalidad entre sindicatos. La ortodoxia econó- mica tiende a generalizar esas prácticas para, a partir de ellas, instalar su argumento princi- pal en contra de los sindicatos en tanto organi- zaciones que hacen una mala utilización de su poder monopólico para la búsqueda de rentas (rent seeking) y distorsionar el mercado. En la mayoría de los casos, cuando existe un poder monopólico sindical, éste es superado por el po- der monopólico de los empleadores. Además, el poder monopólico sindical ha disminuido enormemente en las últimas décadas como re- LAS NORMAS INTERNACIONALES DEL TRABAJO Y EL DESARROLLO 79 FRIEDRICH-EBERT-STIFTUNG sultado del aumento de la competencia en los mercados de productos dentro de las econo- mías abiertas. Por último, la idea de que podría haber ausencia de poder en los mercados labo- rales es tramposa. Lo realista es balancear las relaciones de poder, más que erradicarlas. Para lograr sus objetivos, los sindicatos han buscado de diversas maneras estrategias “de inclusión” y “de exclusión”. Se han apoyado en un “frente amplio” o en un “punto fuerte” pa- ra obtener mejoras en los salarios y en las con- diciones de trabajo. En diversos grados, han cuidado los grupos de ingresos bajos, los poco califi cados, los sectores en desventaja y los des- empleados. Algunos han limitado su acción a la negociación colectiva, mientras que otros han participado en un diálogo social nacional con el gobierno, los empleadores y a veces otros gru- pos, en procura de intereses económicos y so- ciales amplios. También se ha revelado que la organización unifi cada y la acción colectiva co- ordinada de los sindicatos producen mejores resultados económicos que la competencia y la rivalidad entre sindicatos (Aidt y Tzannatos, 2002). En general, en la actualidad se ha recono- cido más la contribución de los sindicatos al desarrollo. El Banco Mundial, por ejemplo, que a menudo ha juzgado a los sindicatos con una perspectiva económica estrecha que subrayaba su conducta monopólica adversa, fi nalmente llegó a una opinión más holística y equilibrada de la función y el impacto de los sindicatos. Su Informe del Desarrollo Mundial, 1995 (“El mun- do del trabajo en una economía íntegra”) esta- blece: “La existencia de sindicatos libres es la piedra angular de todo sistema efectivo de rela- ciones laborales que busque equiparar las ne- cesidades de las empresas con las aspiraciones de los trabajadores de aumentar sus salarios y mejorar las condiciones de trabajo” y “las activi- dades sindicales pueden conducir a una mayor efi ciencia y productividad. Los sindicatos brin- dan a sus miembros importantes servicios. A nivel de planta, los sindicatos dan a los trabaja- dores una voz colectiva. Balanceando la rela- ción de poder entre trabajadores y gerentes, los sindicatos limitan las conductas arbitrarias, de explotación o de represalias del empleador. Estableciendo procedimientos de reclamación y conciliación, los sindicatos reducen la rota- ción laboral y promueven la estabilidad de la fuerza de trabajo – condiciones que, combina- das con una mejora general de las relaciones laborales, aumentan la productividad de los trabajadores” (Banco Mundial, 1995). Otra fuente de mejora de la productividad: la seguridad en el trabajo La seguridad en el trabajo y la salud de los tra- bajadores es arte y parte de la seguridad hu- mana. Al mismo tiempo, un trabajo seguro y saludable es de una enorme importancia eco- nómica: su ausencia implica elevados costos para los empleados, empleadores y la sociedad en general. La reglamentación para la preven- ción de accidentes y enfermedades en el trabajo es, por lo tanto, rentable para las empresas y la economía en su conjunto. Tiene el efecto de que el costo de las normas sobre seguridad y salud están internalizadas en las empresas, en lugar de ser trasladadas a los trabajadores o al públi- co. La OIT estima que en todo el planeta hay aproximadamente 270 millones de accidentes en el trabajo y unas 160 millones de enfermeda- des ocupacionales por año. En el caso extremo, el trabajo puede matar. La cifra anual de muer- tes relacionadas con el trabajo es de 2,2 mil - lones. Lo más probable es que esta cifra subesti- me la extensión real de las muertes en el trabajo. Ningún país del mundo registra y com pen sa todos los accidentes y enfermedades rela ciona- dos con el trabajo. La información estadística es escasa en los países en desarrollo donde, de- bido a que tienen una forma de producción que requiere mayor uso intensivo del trabajo, la proporción de trabajadores expuestos es mayor, las temperaturas y otras condiciones climáticas son más exigentes, los grados de conocimiento de los riesgos y por consiguiente de la preven- LAS NORMAS INTERNACIONALES DEL TRABAJO Y EL DESARROLLO 80 FRIEDRICH-EBERT-STIFTUNG ción son más bajos, las enfermedades conta- giosas en el trabajo (malaria, hepatitis, infeccio- nes virales y bacteriales) son considerable mente más extendidas, y las poblaciones que trabajan en la economía informal – que quedan práctica- mente fuera de toda medida de protección– son más numerosas. Las muertes relacionadas con el trabajo son causadas principalmente por cáncer provocado por el uso de amianto, pro- ductos químicos y polvos cancerígenos, mate- riales radiactivos y escape de diesel, y por enfer- medades cardiovasculares y circulatorias. Los índices de accidentes fatales difi eren enorme- mente por región, y van desde 21 muertes cada 100.000 trabajadores en el África Subsahariana y algunas partes de Asia, a 4 muertes en países desarrollados adelantados. La OIT ha estimado que se pierde el 4 por ciento del PIB mundial por accidentes y enfer- medades ocupacionales. Este cálculo toma en cuenta solamente una fracción de la carga eco- nómica total. La mayor razón individual de pérdidas económicas son las alteraciones mús- culo-esqueléticas, como el dolor lumbar, que provoca ausencias relativamente prolongadas del trabajo. Existe una estimación amplia y de- tallada del costo de accidentes, lesiones y enfer- medades relacionados con el trabajo para el Reino Unido. En 1996, los costos para los traba- jadores en forma individual se estimaron en 8.000 millones de dólares, para los empleado- res entre 5.000 y 10.000 millones, y para la economía, de 6.400 a 15.500 millones de dó- lares. Algunos de los rubros de costos visibles son la atención y rehabilitación médica, las pensiones por discapacidad, daños a la propie- dad, pérdidas de materias primas, servicios policiales y de bomberos, y costos por adminis- tración de benefi cios. Entre los costos invisibles o indirectos fi guran la pérdida de capacidad en el trabajo y de capacidad para ser empleado, la pérdida de salarios y benefi cios complementa- rios, pérdida de producción, alteración del lu- gar de trabajo, reconversión de los trabajadores, redistribución de personal, ausentismo, pérdi- da de mercados y pérdida de buena reputación de la empresa. La enorme pérdida humana y económica resultante de los accidentes y enfermedades re- lacionados con el trabajo sugiere que vale la pena invertir más en medidas preventivas. La estrategia de la OIT en materia de seguridad y salud en el trabajo implica la aplicación de los Convenios de la OIT vinculados al tema, la apli- cación de las normas, la investigación, la crea- ción de indicadores y directrices, la elaboración de sistemas de inspección, servicios de infor- mación y asesoramiento, defensa a través de la capacitación, la promoción y las sociedades, y la cooperación técnica. La salud ocupacional y las normas de seguridad mejoran la seguridad en el trabajo. Esto lo indican las tasas de in- cidencia de accidentes fatales que registran enormes diferencias entre países con similares estructuras económicas. Un estudio de la OIT re veló que las tasas de mortalidad de países en transición de Europa Central y del Este son el doble de la de un país promedio de la Unión Europea y el triple de las de países europeos nórdicos. La inversión en la seguridad en el trabajo compensa a nivel individual, empresarial y de la sociedad. Estudios recientes del Foro Econó- mico Mundial y del Instituto Lausanne de Ad- ministración (IMD) han revelado que hay una fuerte correlación positiva entre los gastos de una fi rma para la seguridad y salud de sus tra- bajadores, y los resultados comerciales, y tam- bién entre las normas de seguridad en el traba- jo y su ubicación entre los países en función de un índice de competitividad internacional. Las pruebas de Australia demuestran que las em- presas con un funcionamiento superior en ma- teria de seguridad y salud en el trabajo tuvie- ron resultados considerablemente mejores que las empresas promedio incluidas en la bolsa de valores australiana durante un periodo de ocho años. Según palabras de un experto en seguri- dad en el trabajo, los efectos positivos de los programas de seguridad y salud de una compa- LAS NORMAS INTERNACIONALES DEL TRABAJO Y EL DESARROLLO 83 FRIEDRICH-EBERT-STIFTUNG productos y procesos. Ese reajuste interno per- mite que la empresa conserve el “capital huma- no” expresado en la fuerza de trabajo experimen- tada. Lamentablemente, las nociones económi cas estándar han desestimado casi totalmente el grado de adaptación de los trabajadores y los trabajos resultante de pequeños y continuados cambios en lo organizativo y lo personal, den- tro de una empresa o un establecimiento. Esas adaptaciones conforman el grueso del volumen total del ajuste del mercado de trabajo. Como norma, ocurren sin un cambio en la escala sala- rial, o del empleador, la ocupación o la clasifi - cación industrial, ocultándose así del analista, que se apoya exclusivamente en las estadísti- cas de que dispone. Los micro ajustes no serían posibles sin una estabilidad y continuidad en la relación laboral. Si cada vez que un trabajador es asignado temporalmente a otro trabajo o re- emplaza a un colega enfermo hay que negociar nuevamente el salario, entonces el costo de transacción de esa práctica sería prohibitivo. Tal vez sea mucho más redituable invertir en una fuerza de trabajo estable y continua que en una fuerza de trabajo casual y transitoria, sencillamente porque los retornos de la inver- sión son mucho mayores. De hecho, contraria- mente a la creencia popular, la estabilidad de una relación laboral a largo plazo, medida por la ocupación promedio de empleo, no disminuyó en los países de la OCDE durante la década de 1990. La estabilidad laboral ha aumentado en la mayoría de los países, incluso en los Estados Unidos, que a menudo es descrito como “El Dora- do” de la fl exibilidad numérica (Auer y Cazes, 2000). Hay también benefi cios macro de las polí- ticas para estabilizar los trabajos y los modelos de empleo, y de las transferencias sociales. Con- ducen a una igualación del consumo, la estabi- lización de la demanda agregada a través de diversos estadios del ciclo comercial, y al man- tenimiento de la paz social. De manera que hay una vuelta más amplia en la economía de la protección social que no se capta mirando sim- plemente los efectos locales de la protección. La protección social es vital para que el mercado de trabajo funcione adecuadamente en otro sentido también. Ante la ausencia de un seguro de desempleo, los trabajadores que pierden sus trabajos generalmente están obliga- dos a tomar el próximo trabajo que encuentren aun cuando no se corresponda con su ocupa- ción, nivel de formación, remuneración o lugar de residencia. Así es que, o encuentran un nuevo trabajo rápidamente en donde viven o tienen que mudarse o quedan fuera del mercado labo- ral. Los benefi cios permiten a los desemplea- dos tener cierto tiempo para buscar trabajo y, por lo tanto, mejores oportunidades de en- contrar un empleo conveniente. Los benefi cios pueden ahorrar los costos de transacción de aprender nuevos ofi cios, y el costo de mudarse a otro lugar. Pueden crear una mejor relación entre oferta y demanda. En otras palabras, la seguridad social ofrece una moratoria a la ne- cesidad inmediata del trabajador de tomar un trabajo cualesquiera sean las condiciones. Este elemento amortiguador fue resaltado como un paso importante para civilizar el mercado labo- ral (Polanyi, 1944). Signifi ca un progreso si se lo compara con los tiempos de Adam Smith y Karl Marx, los cuales describían el mercado la- boral como una oferta de trabajo totalmente elástica, es decir, una cantidad ilimitada de tra- bajadores compitiendo entre sí, con el resultado de que esto inevitablemente reduciría los ingre- sos laborales al mínimo para la subsistencia. La seguridad social intercepta el mecanismo depresivo del mercado de trabajo. Compensa el desequilibrio de poder en el mercado laboral y ofrece un elemento de libertad y autonomía para el trabajador. Los fundamentalistas del mercado están obsesionados por las “rigideces” del mercado de trabajo, con la forma de normas y reglamen- taciones codifi cadas en leyes laborales o en con- tratos colectivos. Reclaman la “desregulación” para eliminar lo que consideran como infl exi- bilidades. Sin embargo, no está del todo claro si un mercado laboral sin intervención pública LAS NORMAS INTERNACIONALES DEL TRABAJO Y EL DESARROLLO 84 FRIEDRICH-EBERT-STIFTUNG o privada colectiva ofrece mayor fl exibilidad. La experiencia nos dice que en los casos en que no existen normas y reglamentaciones de pro- tección acordadas, se ve que, o bien surgen prác- ticas defensivas o restrictivas (tales como juris- dic ción, demarcación y otros instrumentos lla ma dos “control del trabajo” (job control), o prá cticas gerenciales que tienden a generar ri- gideces en la utilización del trabajo. Crozier de- mostró que las normas que inhibían la fl exibili- dad gerencial fueron las que había creado la propia gerencia (Crozier, 1963). A menudo, las reglas sobre antigüedad o las normas de protec- ción al empleo incluidas en los convenios colec- tivos surgieron a través de la codifi cación de normas que ya existían bajo la forma de prácti- cas gerenciales. El caso es que no hay merca- dos laborales sin normas. Lo que difi ere es el origen y el alcance de las normas, y el que sean impuestas unilateralmente o sean el resultado de un acuerdo. La protección social tiene otros benefi cios importantes. Puede estimular el ahorro y la de- manda agregada sostenida a través de una dis- tribución más equitativa del ingreso y de la esta- bilización del poder adquisitivo en masa a tra vés del ciclo comercial. Reduce el nivel de pobreza. Contribuye a la paz social, la cohesión social y la estabilidad política. Un estudio que evalúa el efecto de las transferencias sociales – exceptuando las pensiones – en la reducción de la pobreza en 13 países de la Unión Europea, concluyó que las transferencias redujeron la tasa de pobreza en promedio, de 26 por ciento a 17 por ciento (Eurostat, 2001). Igualdad de ingresos y salarios y crecimiento económico Como se señaló en el Capítulo 2, con pocas ex- cepciones, la desigualdad de salarios e ingresos dentro de los países y entre ellos, ha aumentado en las últimas décadas. En algunos países ha aumentado de manera impresionante. En la teoría neoclásica, la desigualdad económica es un fenómeno normal y natural. Está considera- da como necesaria para el funcionamiento de los mercados. Las diferencias salariales, y su cambio, son el mecanismo clave para compen- sar los mercados laborales. Las diferencias de ingresos y riqueza son consideradas el resulta- do de diferentes contribuciones marginales al producto; y el incentivo al comercio depende de la diferencia de las ventajas comparativas y competitivas entre los países. No importa cuán- to difi eran los salarios y los ingresos, general- mente no se hacen consideraciones de equidad simplemente porque se asume que el resultado del mercado es efi ciente y justo. La interferen- cia “política” con este mecanismo, así como a través de normas fi jadas externamente, tan solo empeoraría las cosas en términos tanto de efi ciencia productiva como de justicia social. Las grandes desigualdades sociales, den- tro de los países y entre ellos, son con frecuen- cia el resultado de una desigualdad de poder más que de la necesidad económica. En reali- dad, el “mercado libre” irrestricto funciona por el poder económico. El agente más rico que tiene más reservas, impone su voluntad al más débil. La ley del más fuerte es la que rige en el comercio. Así, la diferencia entre pobres y ricos aumenta en la medida en que el fuerte se vuelve más fuer- te. “El rico se hace más rico y puede comprar muchas cosas, además de bienes y servicios. El dinero compra infl uencia política; utilizado con inteligencia, también compra infl uen cia intelec- tual” (Kurgman, 2002). Así, dejar los resulta- dos de la distribución librados al juego de las fuerzas del mercado produce una desigualdad aún mayor en los salarios, ganancias, ingresos e impuestos, simplemente porque las diferen- cias existentes en la dotación de recursos de grupos e individuos, en especial tierra, dinero, educación, poder y derechos, les dará a quienes están bien equipados, ventajas sobre los que están peor equipados. El criterio de la economía convencional sobre la desigualdad puede ser cuestionado también en función de argumentos empíricos. Una encuesta reciente de investigación empírica no encontró una relación sólida, estadísticamen- LAS NORMAS INTERNACIONALES DEL TRABAJO Y EL DESARROLLO 85 FRIEDRICH-EBERT-STIFTUNG te importante, entre la desigualdad del ingreso y el crecimiento económico (Kucera 2002). Por otro lado, van der Hoeven ha demostrado cómo la distribución del ingreso interviene en la rela- ción entre el crecimiento económico y la reduc- ción de la pobreza: “Con una tasa de crecimiento per cápita de 2 por ciento ... un país con eleva- da desigualdad (coefi ciente de Gini de 0,6) re- duce su parte de la población que vive por deba- jo de la línea de pobreza de 64 por ciento a 60 por ciento. Sin embargo, un país con una desi- gualdad baja (coefi ciente de Gini de 0,3) reduce la proporción de pobres de 40 por ciento a 33 por ciento. Así, cuando la desigualdad es baja, ... el crecimiento reducirá la pobreza más rápi- damente que cuando la desigualdad es alta (van der Hoeven 2000b, pág. 17). Si se adopta un punto de vista económico- político más amplio, es posible detectar víncu- los entre el crecimiento económico y la distri- bución del ingreso. Las diferencias de salarios e ingresos afectan la cohesión social. En el caso de los Estados Unidos se ha observado que la disminución de los salarios relativos en el sec- tor más bajo del espectro salarial, impidió la entrada de los latinos y otros grupos de inmi- grantes a la clase media estadounidense, y que la competencia salarial a la baja entre los inmi- grantes más nuevos y los más antiguos expu- sieron a los grupos más recién llegados a situa- ciones de riesgo por xenofobia y extremismo político (Purdy, 2002). En Europa pueden ha- cerse observaciones similares. En conclusión, la igualdad no sirve solamente para lograr una mayor efi ciencia económica sino también para alcanzar una buena integración social y la co- rrelativa estabilidad política. La disparidad de opiniones sobre la igual- dad en diversas líneas argumentales de la teo- ría económica, puede rastrearse en la función del poder social, que en la perspectiva neoclá- sica es disfuncional para los mercados pero en realidad es endémica a cualquier relación de mercado. No es viable erradicar las relaciones de poder, tan solo cambiarlas. Las posiciones de poder explican por qué los trabajos aburri- dos, sucios y peligrosos a menudo están mal re munerados, mientras que los trabajos bue- nos perciben salarios altos. También explica por qué los gerentes con frecuencia logran percibir ingresos exorbitantemente elevados y bene fi cios complementarios independientemente de si ha- cen que la compañía tenga éxito o fracase. Para poder hacer más equitativa la distribu- ción del ingreso y el empleo, es necesario equi- librar las relaciones de poder del mercado labo- ral a través de la organización colectiva (posible a través de la libertad de asociación y del dere- cho a negociar colectivamente), y también brin- dar seguridad social y otras transferencias de ingresos. Una buena parte de la desigualdad existente puede ser atribuida a la ausencia de sindicatos o a la debilidad de los mismos. Por el contrario, cuando los sindicatos son fuertes y la negociación colectiva tiene grandes alcances, la desigualdad de los salarios y los ingresos será menor, independientemente de las relacio- nes de la oferta y la demanda en el mercado laboral. En muchos países, los sindicatos han luchado por alcanzar y mantener “salarios soli- darios” que minimicen las diferencias entre trabajadores y grupos de trabajadores. En un estudio de diferentes países se reveló que la cor- relación entre la desigualdad de ingresos y la coordinación de la negociación colectiva es posi tiva (signifi cativa al nivel del 1 por ciento). Los países con un alto grado de coordinación tuvieron un índice Gini medio levemente por debajo de 30 por ciento, mientras que los paí- ses con un bajo grado de coordinación tuvieron un índice Gini medio superior a 45 (OIT, 2000e). Coherente con este resultado, una investiga- ción reciente del Banco Mundial concluyó que “la densidad sindical está asociada con una compresión de la distribución del salario y una reducción de la desigualdad de los ingresos [...] Por último, en cuanto a la densidad sindical, el elevado grado de alcance de las negociaciones está asociado con una disminución de la desi- gualdad de los ingresos” (Aidt y Tzannatos, 2001). En promedio, los países en desarrollo tie- nen niveles de desigualdad mucho mayores que LAS NORMAS INTERNACIONALES DEL TRABAJO Y EL DESARROLLO 88 FRIEDRICH-EBERT-STIFTUNG cias, pueden provocar una paga menor, por lo menos temporalmente. Pero los problemas de comunicación pueden resolverse. Esto signifi ca que hay que crear las condiciones adecuadas para sacar ventajas de los equipos de trabajo de integración racial mixta, en comparación con los equipos homogéneos. Que haya o no ar- gumentos comerciales para tener una fuerza de trabajo diversa, y que la lógica comercial y el argumento moral para impedir la discrimi- nación coincidan o no, en gran medida se trata de una cuestión de gestión. No obstante, debe agregarse que normas laborales tales como la igualdad de oportunidades y de trato, no se aplican solamente para satisfacer las necesida- des de la empresa sino que están creadas tam- bién para benefi ciar a la economía nacional. Si la integración de minorías raciales o personas con capacidades diferentes en el empleo no re- dunda en benefi cios fi nales para la empresa, igualmente su inclusión puede traer benefi cios para la sociedad. La regulación puede ayudar a promover el argumento macroeconómico de la diversidad de la fuerza de trabajo. En Europa, por ejemplo, los empleadores tienen cada vez mayores presiones para fi rmar el programa de la diversidad. A partir de 2006 habrá dos di- rectivas de las Comisiones Europeas que impli- carán que todos los países miembros de la Unión Europea no tendrán menos de seis sec- tores en sus leyes anti discriminatorias: sexo, raza, capacidad diferente, orientación sexual, religión o creencia y edad. Una apertura económica socialmente aceptable y sustentable El comercio internacional y el movimiento transfronterizo de capitales son un instrumento importante del desarrollo. Sin embargo, como se demuestra en el Capítulo 2, no producen los resultados deseables automáticamente, o para todos. El que las redes de producción interna- cional y de comercio promuevan u obstruyan el desarrollo nacional, o provoquen convergencias o divergencias entre distintas economías nacio- nales, es un interrogante aún por dilucidar. La IED no es necesariamente benefi ciosa para el crecimiento, el empleo y las condiciones de tra- bajo, y la reducción de la pobreza. Sus resulta- dos económicos y sociales dependen de las po- líticas y las prácticas de los inversionistas, y del régimen político del país receptor. Esas políti- cas afectan las motivaciones de las inversiones extranjeras, y la posición de un país en los ca- nales de producción internacional generados por la IED: si el movimiento transfronterizo de capital se dirige a fusiones y adquisiciones de compañías existentes o se destina a crear pro- ducciones nuevas (“greenfi eld sites”); si la inver- sión queda confi nada a la producción de bajo costo y escaso valor agregado o abarca las eta- pas de producción con alto valor agregado y que generan ingresos elevados; si genera vín- culos locales, en las fases de suministro y trans- formación de la producción; si las mercancías producidas localmente son para exportación o para la venta en el mercado nacional, y si los salarios son sufi cientes como para permitir el consumo local. Todos esos factores importan para el desarrollo porque ponen a las empre- sas y las economías en “curvas de aprendizaje” más o menos dinámicas y defi nen el grado de autonomía y dependencia económica local. Para que el país receptor se benefi cie de la IED, ésta debería contribuir al mejoramiento indus- trial. Esto implica que la producción inicial con bajo valor agregado, por ejemplo, el procesa- miento de las exportaciones a través del mon- taje de partes y componentes (importados) – como fue el caso de las primeras zonas francas en el Sudeste asiático y como todavía ocurre en muchas de las maquiladoras mexicanas –, debe- ría conducir a modos de integración interna- cional más avanzados, tales como la subcon- tratación local para la fabricación de partes y componentes, el suministro de paquetes com- pletos en lugar de artículos unitarios, y cam- biar de la producción en masa a mercancías de mayor calidad y bienes más personalizados. En LAS NORMAS INTERNACIONALES DEL TRABAJO Y EL DESARROLLO 89 FRIEDRICH-EBERT-STIFTUNG LAS NORMAS INTERNACIONALES DEL TRABAJO Y EL DESARROLLO un sentido más amplio, el mejoramiento indus- trial implica la absorción de actividades estra- tégicamente importantes y con mayor valor agregado dentro de la fase de transformación de la producción industrial, tales como la inves- tigación, el diseño del producto, el perfeccio na- miento y el ensayo del producto, y también el suministro local de equipos y herra mientas (bienes de capital). También implica las etapas posteriores a la de producción, tales como co- mercialización, distribución y fi nanciamiento. En otras palabras, trasladarse de las activida- des en las que se utiliza el conocimiento, a las actividades en las que se produce conocimiento, y avanzar de una proporción pequeña a un gran porcentaje del proceso de valor agregado. Según el informe 2002 de la UNCTAD, Infor- me sobre el Comercio y el Desarrollo, los países en desarrollo que participan en el sector de alta tecnología no participan en las etapas del pro- ceso de producción general en el que hay un empleo intensivo de capacitación y tecnología, como la investigación y el desarrollo de los pro- ductos. Por consiguiente, su contribución al va- lor agregado está determinado por el costo del factor menos escaso y más débil, es decir la mano de obra no califi cada, mientras que las ganancias de factores escasos pero internacional- mente móviles como el capital, la gerencia y la preparación técnica, van a parar a las arcas de los propietarios extranjeros (UNCTAD, 2002). La cuestión política básica que enfrentan los países en desarrollo en el sistema de comercio no es, principalmente, el de una mayor o me- nor liberalización del comercio, sino cuál es la mejor manera, a través de su participación en ese sistema, de extraer los elementos que pro- moverán el desarrollo económico. Hasta ahora, con pocas excepciones, los sistemas internacio- nales de producción han evolucionado de ma- nera de concentrar las etapas de la producción de menor valor agregado en los países en desar- rollo, y las actividades con alto valor agregado en los países desarrollados. Esta división del trabajo ayuda a explicar por qué, a pesar de la creciente proporción de IED que fl uye hacia los países en desarrollo, la diferencia de ingreso entre ellos y el mundo desarrollado se ha pro- fundizado en lugar de reducirse, como lo pro- nosticaba la teoría económica imperante. Hay un creciente consenso de que los efec- tos del ingreso de IED en el desarrollo endógeno, en especial las perspectivas para el mejoramien- to industrial, dependen fundamentalmente de un entorno propicio en materia de políticas lo- cales. Este es un parámetro crítico para atraer y retener las inversiones extranjeras. Al mismo tiempo, afecta la capacidad de los subcontratis- tas y proveedores locales de las empresas de inversión extranjera para satisfacer las deman- das en materia de la calidad y la puntualidad en la entrega de los insumos locales. Para po- der aprovechar plenamente los benefi cios de la IED es necesario que en el país receptor exis- tan políticas nacionales públicas y privadas que brinden amplia apoyatura, y la resultante in- fraestructura económica, social e institucional. El establecimiento de políticas nacionales que aprovechen el potencial de desarrollo de la IED debe incluir mercados fi nancieros, merca- dos de productos y mercados de trabajo que funcionen bien. La liberalización del mercado y las privatizaciones no producen automática- mente buenos resultados de mercado. Por el contrario, un mercado abierto exige un tipo y un grado de regulación apropiados, institucio- nes, aplicación efectiva de la ley y servicios pú- blicos y privados, entre ellos servicios banca- rios y fi nancieros, servicios para la producción y el comercio (como transporte y comunicación) y servicios para el mercado de trabajo. NITs re- lativas a la formación de una buena infraestruc- tura social local, políticas activas para el merca- do laboral y convenios de protección social pa ra amortiguar los efectos de la pérdida de trabajo y de ingresos, son indispensables para hacer aceptable y sustentable la IED. Hay un reconocimiento creciente de que el “capital humano” y el “capital social”, más que los recursos naturales, son los que actualmente determinan el grado de desarrollo y prosperi- dad de un país. En los países con buenos resulta- 90 FRIEDRICH-EBERT-STIFTUNG LAS NORMAS INTERNACIONALES DEL TRABAJO Y EL DESARROLLO CUADRO 4.5: Vínculos entre el comercio y las NITs: los resultados de recientes estudios empíricos Recientes estudios empíricos investigaron los vínculos entre las NITs fundamentales y el comercio. Una investigación de la OCDE reveló que los países con normas poco exigentes no disfrutaban de mejores resultados en materia de exportación que los países con normas exigentes. No se encontró evidencia alguna de que la libertad de asociación empeorara en los países que liberalizaron el comercio, o que esos derechos impidieran la subsiguiente liberalización del comercio. El resul- tado más contundente indicó que hay una “asociación positiva entre las reformas comerciales con buenos resultados sostenidos y mejoramientos de las normas fundamentales” y que el respeto de los derechos de los trabajadores “puede actuar como incentivo para elevar la productividad a través de la inversión en capital humano y físico”. En general, los países que mejoraron los derechos de libertad de asociación experimentaron un aumento del PIB de 3,8 por ciento a 4,3 por ciento, y un crecimiento del producto de fabricación de 2,4 por ciento a 3,6 por ciento dentro de los cinco años a partir de que se introdujo el cambio (OCDE, 1996). Las NITs reducen los efectos adversos durante la transición a un co- mercio liberalizado y pueden aliviar el ajuste resultante de la liberalización. Los países en los que no se respetan las nor- mas del trabajo fundamentales continúan recibiendo una parte muy pequeña de los movimientos mundiales de capital; no sirven como refugio para las empresas extranjeras. Cada vez más, los inversionistas buscan lugares con mano de obra altamente califi cada. Algunos estudios encontraron una relación negativa entre las normas no básicas y los resultados comerciales; los temores sobre una “carrera hacia abajo” son “probablemente exagerados”; continúan las opiniones di- vergentes sobre el impacto del comercio en los modelos de empleo y la desigualdad salarial (OECD, 2000). Un estudio econométrico de una muestra de 100 países en el periodo 1980 a 1999 reveló que había escaso apoyo para los argumentos de la siguiente línea de razonamiento: (1) los países se niegan a ratifi car los Convenios de la OIT para así (2) poder rebajar las condiciones de trabajo a efectos de (3) reducir los costos laborales para (4) aumentar las exportacio- nes y (5) atraer IED que busca mano de obra barata (Flanagan, 2002). Un estudio de la OIT sobre el impacto de las NITs básicas en los costos laborales y la inversión extrajera directa en 127 países, no descubrió “pruebas sólidas que apoyen el criterio convencional de que los inversionistas extranjeros prefi eren a los países que tienen normas del trabajo menos exigentes, y toda la evidencia de importancia estadística señala en la dirección opuesta”. El valor de este estudio resulta del uso de indicadores nuevos de los derechos laborales que abarcan libertad de asociación y negociación colectiva, mano de obra infantil, mano de obra forzada e igualdad de género. En lugar de la legislación laboral, los indicadores se centraron en los derechos del trabajador en la práctica. Por ejemplo, con respecto a la libertad de asociación, en el estudio se utilizó un índice de la incidencia y la severidad de las violaciones de este derecho (Kucera, 2001 y 2002). A mediados de los 90 se realizó una investigación de varios cientos de gerentes de empresas transnacionales y expertos internacionales de todo el mundo, que evaluó el criterio para establecer el destino de la IED según su importancia. El crecimiento y el tamaño del mercado de los países receptores y la rentabilidad se ubicaron en los primeros lugares, segui- dos muy de cerca por la estabilidad política y social del país, la calidad de la oferta de mano de obra, el marco legal y regulatorio, la calidad de la infraestructura física y de los servicios comerciales y productivos. La búsqueda de una rebaja de los costos laborales no estaba entre las motivaciones más importantes (Hatem, 1997). Califi cación y puntajes de los criterios utilizados por los inversionistas para la colocación de IED: 93 FRIEDRICH-EBERT-STIFTUNG ses que tenían un elevado uso intensivo de mano de obra califi cada, países que tenían un gobierno socialdemócrata y países que tenían una elevada sindicalización y baja intensidad de huelgas (Alderson 2004). Como los resultados de los estudios empí- ricos sobre la relación entre las NITs y el comer- cio no son totalmente congruentes, por ahora no deberían sacarse conclusiones acabadas sobre las relaciones entre las NITs y el comercio. Sigue habiendo incoherencias. Por ejemplo, el estudio de la OCDE revela que los movimientos de IED no están dirigidos a países que no respe- tan los derechos básicos de los trabajadores. Al mismo tiempo, sin embargo, el estudio señala el crecimiento de las zonas francas, que funcio- nan fuera de la legislación y las reglamentacio- nes nacionales. Las zonas francas ascendían a 5.174 en 2002, en comparación con 176 en 1986. Alrededor de 43 millones de trabajado- res están empleados en zonas francas. Los sin- dicatos han documentado persistentemente los casos de violaciones de la libertad de asocia- ción y otras NITs fundamentales en muchas de ellas (ICFTU, 2002). Los estudios referidos an- teriormente nos informan de vínculos estadísti- cos, no necesariamente de causalidad. Es necesa- rio interpretar los resultados con cautela por que hubo que recurrir a representantes locales en los casos en que no había información estadísti- ca directa sobre las condiciones laborales, y debi do a las ambigüedades del signifi cado de los indicadores. Por ejemplo, el índice de viola- ción de la libertad de asociación de un país de- pende no solamente de la incidencia real de la violación sino también de la presencia o ausen- cia de instituciones – tales como sindicatos – que hagan esa acusación. Hay también indicios de que las estrategias de inversión varían con relación a los sectores económicos. Por ejemplo, en las industrias con uso intensivo de mano de obra parecen prevalecer las estrategias que apuntan al bajo costo de la mano de obra, tales como las fábricas de prendas de vestir y de cal- zado. Chau y Kanbur (2000) han demostrado que tiende a crearse una “carrera hacia abajo desde abajo”, especialmente entre países peque- ños que no pueden cambiar sus condiciones de comercio. Pero se apresuran a señalar que esto de ningún modo es inevitable. Por ejemplo, co- mo informó Kimberly Elliott, cuando Costa Rica enfrentó una creciente competencia en las in- CUADRO 4.7: Políticas monetarias y fi scales restrictivas en la Unión Europea Los problemas para alcanzar el pleno empleo en los Estados miembro de la UE –uno de los objetivos explícitos de la Es- trategia europea del empleo– surgen porque, de acuerdo con el Tratado de Maastricht de 1992, el Banco Central Europeo (BCE) está obligado en primer lugar a lograr la estabilidad de los precios. Otros objetivos económicos, como el crecimiento económico y el empleo, están subordinados y deben ser considerados sólo cuando se haya logrado la estabilidad de los precios. Corresponde al BCE decidir autónomamente cuándo se ha lo- grado esta meta y de acuerdo con esto también establecer las tasas de interés. En la práctica se ha evidenciado que el objetivo de tener una baja infl ación ha sido interpretado de manera muy restrictiva, tomando como meta el índice de precio al consumo armonizado del 2 por ciento. La experiencia de larga data para los países industrializados revela que la infl ación superará inevitablemente el 2 por ciento en los ciclos de expansión. Además, el Pacto Europeo de Estabilidad de 1997 establece condiciones restrictivas para las políticas fi scales a nivel na- cional, por ejemplo, limitando el défi cit presupuestal aceptable de los países a un 3 por ciento. En efecto, esta regla tiende a forzar a los Estados miembros de la Unión Europea hacia una política pro-cíclica, y en el largo plazo, a un régimen de políticas fi scales defl acionarias, que pueden ser vistas como la principal razón para la falta de un crecimiento vigoroso y el desempeño insatisfactorio del empleo en los países de la Unión Europea en el pasado reciente. LAS NORMAS INTERNACIONALES DEL TRABAJO Y EL DESARROLLO 94 FRIEDRICH-EBERT-STIFTUNG dustrias con salarios tradicionalmente bajos, hizo propaganda sobre su estabilidad política y altas tasas de alfabetismo para atraer IED en electrónica y otros sectores de alto valor agrega- do. Escogió salirse de la carrera hacia abajo y logró hacerlo (Elliott 2003). Con relación a los principales argumentos de esta sección, es importante establecer, en primer lugar, que los resultados de la investiga- ción empírica son coherentes con la opinión de que los costos laborales elevados no son un im- pedimento para los inversionistas porque pue- den ser compensados por una productividad alta, mayor innovación en los productos y otras ventajas económicas. En segundo lugar, no hay pruebas de que los sindicatos sean un obstá- culo para que un país logre una buena integra- ción económica internacional. Vínculos entre las NITs y el nivel de empleo El Convenio N° 122 y la Recomendación N° 122 de 1964 son las normas principales de la OIT en materia de política de empleo. Están dirigi- das al empleo pleno, productivo y libremente escogido. Cada trabajador tendrá la máxima oportunidad posible para adquirir la compe- tencia y utilizar sus capacidades y dotes en un trabajo para el cual el trabajador o la trabaja- dora esté apto o apta, sin discriminación. Los medios y medidas para promover el empleo, que deben ser adoptados a escala nacional e internacional, abarcan políticas macroeconómi- cas vastas, políticas activas y pasivas en materia de mercado laboral, educación y capacitación vocacional, políticas estructurales, pro moción del empleo industrial y rural, y participación activa de empleadores y trabajadores y sus or- ga nizaciones en la formulación y aplicación de las políticas. Otros Convenios de la OIT toman disposiciones para la creación de recursos hu- manos, servicios públicos y privados de empleo y agencias de empleo. Diversos acuerdos mun- diales han reafi rmado las políticas de empleo de la OIT, incluido el Compromiso 3 de la Decl a- ración de Copenhague adoptada en la Cumbre Social Mundial de 1995. Los Objetivos del Mile- nio se centran especialmente en la promoción del empleo joven. El empleo es central para cualquier esfuer- zo de desarrollo. Le da a los individuos un sen- tido de auto respeto y reconocimiento y utilidad para la sociedad, les asegura un medio de sus- tento y a menudo sirve de vehículo para la par- ticipación y la interacción con otros miembros de la comunidad. Como se indicó en el Capítulo 2.1, los problemas del empleo se han agravado en las últimas décadas en la mayor parte del mundo. Aparte de las pérdidas en materia de producción e ingresos, el desempleo generaliza- do tiene impactos sociales y políticos más vas- tos. Está asociado con una serie de patologías, tales como altas tasas de divorcio, suicidios y alcoholismo. Produce delincuencia, especialmen- te entre los jóvenes. Agrava el delito, la prosti- tución y la violencia, y los confl ictos étnicos y religiosos. Tiende a nutrir la apatía política y el extremismo político. En especial en los países pobres, el desempleo y el subempleo están aso- ciados con un sufrimiento extremo en forma de hambre aguda y desnutrición, explotación de la mano de obra infantil y condiciones de vida mi- serables. Todo eso da como resultado malas condiciones de salud, degradación física y men- tal, y muertes prematuras. El excedente de mano de obra en gran es- cala en muchos países en desarrollo es un im- pedimento importante para la aplicación de las NITs. Inclina drásticamente la ecuación de po- der en el mercado laboral a favor de los em- pleadores. La mano de obra tenderá a ser más dócil y fácil de explotar. En la medida que haya exceso en gran escala de mano de obra, será difícil aumentar el nivel de los salarios, y los empleadores tienen pocos incentivos para in- vertir en mano de obra para hacerla más pro- ductiva. Hay serios riesgos de que se cree un círculo vicioso de depresión salarial, pobreza y alto aumento de la población. La razón última para la expansión de la “economía informal” es el desempleo en gran escala, y no un exceso de regulación. Una vez que la informalidad está LAS NORMAS INTERNACIONALES DEL TRABAJO Y EL DESARROLLO 95 FRIEDRICH-EBERT-STIFTUNG instalada, se hace difícil establecer o restable- cer las normas. El cercenamiento de un sector de las NITs tiende a producir el debilitamiento de otros, creando un círculo vicioso de deterio- ro acumulativo. Freeman (2004) ha puesto énfasis en la presión a la baja en los salarios por la duplica- ción de la oferta mundial de trabajo y su amplifi - cación por la globalización. En 1985, el mundo económico global consistía en 2.500 millones de personas. En 2000, como resultado del co- lapso del comunismo, la salida de India de la autarquía, y el cambio de China hacia el capita- lismo de mercado, la economía mundial abarcó 6.600 millones de personas. La fuerza de tra- bajo mundial consistía de 2.900 millones de trabajadores, 1.500 millones más que 15 años antes. La creciente oferta mundial plantea un problema para el empleo porque, a falta de una adecuada gestión macroeconómica, no ha ha- bido un aumento equivalente de la demanda. El exceso de capacidad resultante ejerce pre- sión sobre los salarios y los benefi cios. La falta de oportunidades de empleo per- judica a las normas del trabajo de manera indi- recta. Por ejemplo, impide la reconstrucción de ámbitos de crisis, especialmente los que han sufrido por confl ictos armados. A su vez, esto impide la creación de instituciones sociales. “¿De qué sirve desarmar y desmovilizar a los hombres jóvenes si no hay escuelas adecuadas o trabajos civiles para ellos?” (Kofi Annan, en un discurso pronunciado ante el Parlamento alemán el 28 de febrero de 2002). El excedente de mano de obra en sí pudo haber sido causado o haber estado condicionado por normas del trabajo poco estrictas. El traba- jo infantil, el trabajo forzado, los salarios reales bajos y la falta de seguridad social tienden a aumentar la oferta de trabajo. Esos factores provocan una rebaja aún mayor de los salarios reales y la protección social, aumentan el nivel de pobreza e incrementan el trabajo infantil aún más, culminando en una trampa de exce- dente de mano de obra y normas de trabajo poco estrictas que se autoperpetúa. Zonas loca- les, regiones y países enteros pueden quedar atrapados en un círculo vicioso de pérdida ini- cial de empleo y degradación social en sus di- versas formas, agravando con ello las oportuni- dades de recuperación económica. Las zonas donde la cohesión social se deteriora tienen po- cas posibilidades de atraer inversión y creación de empleos nuevos. La promoción de NITs requiere la coordi- nación de las políticas económicas y sociales, a escala nacional e internacional. Rodrik (1999) ha demostrado que los países que se han bene- fi ciado más de la integración a la economía mundial han sido los que dieron el mandato a las instituciones sociales para que alcanzaran la estabilidad macroeconómica (ver Cuadro 4.6). Para lograr el crecimiento del empleo a es- cala mundial es necesario hacer un cambio bá- sico de las políticas económicas y sociales que difícilmente se hará sin un cambio de las rela- ciones de poder dentro de los países y entre el- los (ver Capítulo 5). Estamos lejos de un esfuer- zo internacional concertado de búsqueda de políticas económicas y fi nancieras que alienten el crecimiento y el empleo. Esto ocurre incluso en la Unión Europea, que es la región económi- ca y políticamente más integrada de todo el mundo. (ver Cuadro 4.7). Debido a la liberaliza- ción de los mercados de productos y capitales, se ha vuelto más difícil estimular la demanda de mano de obra dentro de un país a través de las políticas fi scales y monetarias tradicionales. Entre otras cosas, se teme que el efecto expan- sivo de la rebaja unilateral de la tasa de interés por parte de un país, puede ser anulado por la subsiguiente salida de capital. Esta limitación debe ser superada mejorando el diseño y la aplicación de las políticas a escala internacio- nal, si no mundial. Requiere políticas macroe- conómicas expansivas coordinadas, una refor- ma de la arquitectura fi nanciera internacional, la reducción de la deuda para los países pobres y la prestación de medios sufi cientes para fi - nanciar el desarrollo. Habría que dar una nue- va dirección a las corrientes de IED de manera que benefi ciaran a los países pobres. Mientras LAS NORMAS INTERNACIONALES DEL TRABAJO Y EL DESARROLLO