La Evolución de las Naciones Unidas: Principios, Reformas y Desafíos, Apuntes de Historia de los Estados Unidos

¡Descarga La Evolución de las Naciones Unidas: Principios, Reformas y Desafíos y más Apuntes en PDF de Historia de los Estados Unidos solo en Docsity! 1 Universidad Loyola Andalucía Grado en Relaciones Internacionales NACIONES UNIDAS Y DERECHO INTERNACIONAL HUMANITARIO Profesores: José María Medina Rey Alberto Ferrero González PARTE I: Naciones Unidas Tema 3. La evolución del sistema de Naciones Unidas. 1. Carácter constitucional de la Carta; sistema de reforma: Desde los primeros años de vigencia de la Carta de Naciones Unidas la doctrina se preguntó si se trataba de un tratado o de una constitución. Pastor Ridruejo señala que sin duda se trata de un tratado con rango constitucional y aporta, entre otros, los siguientes argumentos:  El art. 2.6 de la Carta establece que “La Organización hará que los Estados que no son miembros de las Naciones Unidas se conduzcan de acuerdo con estos principios en la medida en que sea necesario para mantener la paz y seguridad internacionales”. Esto implica que si un Estado no miembro viola alguno de los principios básicos establecidos en el art. 2 de la Carta, Naciones Unidas podrían adoptar frente a él las medidas consignadas en el capítulo VII de la Carta, lo cual es implanteable en el caso de un simple tratado, que solo genera derechos y obligaciones para las partes. La idea que subyace es la de que Naciones Unidas es representativa de la comunidad internacional y los principios contenidos en su Carta, como expresión de la opinio iuris generalis de la comunidad internacional, tienen carácter constitucional.  En segundo lugar, el art. 103 de la Carta establece que, “en caso de conflicto entre las obligaciones contraídas por los miembros de las Naciones Unidas en virtud de la presente Carta y sus obligaciones contraídas en virtud de cualquier otro instrumento convencional, prevalecerán las obligaciones impuestas por la presente Carta”. Es decir, se establece que la Carta tiene una superior jerarquía normativa sobre cualquier otro tratado celebrado por cualquier Estado; similar a lo que ocurre con una constitución en el seno de un ordenamiento jurídico nacional.  En tercer lugar, el sistema de reformas de que se dotó la Carta, explicitado en el Capítulo XVIII, también refuerza esa idea del carácter constitucional, por el hecho de imponer unos requisitos bastante exigentes. El art. 108 establece que las reformas requerirán el voto afirmativo de dos tercios de los Estados miembros de la Asamblea General y que sean ratificadas, según sus respectivos procedimientos constitucionales, por las dos terceras partes de los Estados miembros, incluyendo a todos los miembros permanentes del Consejo de Seguridad. Y el art. 109 contempla la posibilidad de que se pueda convocar una Conferencia General de los miembros de Naciones Unidas con el objetivo de revisar la Carta, pero las mayorías que se exigen para aprobar cualquier modificación son similares a las del art. 108. Los requisitos y mayorías exigidos recuerdan a los necesarios para las reformas constitucionales. Con todo, explica Pastor Ridruejo que el carácter constitucional de la Carta hay que entenderlo en el contexto de la sociedad internacional, que es básicamente descentralizada: ni la Asamblea General desempeña funciones comparables a las de los parlamentos nacionales, ni el Consejo de Seguridad ejerce poderes que se puedan equiparar a los de los gobiernos estatales, ni el Tribunal Internacional de Justicia posee la jurisdicción obligatoria propia de los poderes judiciales nacionales. 2 2. Dinamismo de las Naciones Unidas: A pesar de la rigidez del sistema de reforma de la Carta, la Organización de las Naciones Unidas han experimentado un proceso importante de transformación en sus 70 años de vida, como podremos en el apartado siguiente al analizar las iniciativas de reforma. Los propios cambios acontecidos en el escenario internacional han llevado a que la organización evolucione. Algunos de los factores que han influido en este dinamismo han sido:  El incremento de la propia membresía de la ONU. En su inicio fueron 51 los países miembros; al cabo de veinte años ya superaban los 120 y hoy son 193. Como explica el profesor Carrillo salcedo, no se trata simplemente de un cambio cuantitativo, aunque esto sea relevante, sino cualitativo, porque los mayores porcentajes de incremento de la nómina de miembros se produjeron en Asia y África a raíz de los procesos de descolonización, lo que conlleva nuevos equilibrios de fuerzas en el seno de la ONU.  La evolución y cambio en los objetivos principales. En un inicio los ejes principales giran en torno al mantenimiento de la paz y seguridad, la cooperación internacional en materia económica y social y el régimen jurídico del colonialismo. A lo largo de estas décadas de historia, el enfoque dado a los dos primeros ejes ha ido evolucionando y cambiando y se ha interpretado de una forma más interrelacionada; el tercer eje ha sido superado y ha emergido, como tema de gran relevancia, la defensa y promoción de los derechos humanos.  Los equilibrios de fuerzas y grupos de poder. Las primeras décadas de vida de la Organización de Naciones Unidas estuvieron marcadas por la tensión Este-Oeste, por la Guerra Fría, con el enfrentamiento bipolar entre las dos grandes potencias, los Estados Unidos y la Unión Soviética. En los últimos 25 años, después de la finalización de la Guerra Fría, han ido emergiendo otros grupos de poder e influencia en la escena internacional, como es el caso del G-7, el G-8, el G-20, el G-77.  La globalización económica y el auge de las comunicaciones. Los cambios que se han producido en los sistemas de información y comunicaciones, especialmente en el último cuarto de siglo, han tenido una repercusión enorme en la configuración de la sociedad internacional y han permitido cambios radicales en la economía y las finanzas internacionales. Sin que se hayan producido muchas reformas de la Carta, se han producido muchos cambios en el trabajo, el enfoque, los objetivos, la organización, etc. de Naciones Unidas motivados por los propios cambios de realidad política, económica y social en el mundo. 3. Necesidad de reformas: a. Introducción: Desde su creación en 1945, la Organización de Naciones Unidas ha tenido que adaptarse a los cambios que se registran en el mundo sobre todo desde las últimas décadas del siglo XX. Algunos de estos cambios, como el fin de la Guerra Fría, la polarización de la confrontación Norte-Sur, la globalización o el surgimiento de nuevos actores internacionales como la Unión Europea han desembocado en un complejo proceso de reformas en el seno de la Organización. 5 aprobación presupuestaria en dos fases, en el que el consenso tiene más peso. Esto allanó el camino para un mayor y mejor entendimiento entre los Estados miembro. El final de la Guerra Fría se tradujo en un redescubrimiento y renacimiento de las Naciones Unidas. La percepción de nuevas oportunidades llevó a un conjunto de propuestas de reforma, incluyendo tanto iniciativas impulsadas por gobiernos, por estadistas, por grupos de embajadores como por ONG y expertos a nivel individual. En 1992, todos esos estudios y propuestas fueron entregados al nuevo Secretario General, el egipcio Boutros Boutros-Ghali. Un área sobre la que se le pidió especial interés fue la reforma y fortalecimiento de la estructura del secretariado en lo relativo a peacekeeping. Ante ello él propuso la llamada Agenda de Paz que contenía propuestas de reforma en el área de diplomacia preventiva, peacemaking, peacekeeping y peacebuilding. Esta Agenda de Paz permitió nuevas actividades y las Naciones Unidas experimentaron un crecimiento sin precedentes en esta área. Bajo el mandato de Boutros-Ghali se reformó la estructura del secretariado en el sentido de reducir en el ámbito del desarrollo económico y social y fortalecer lo relativo a paz y seguridad. Esta tendencia fue contraria a las expectativas del G77 y se alineaba con los deseos de los países desarrollados. Además, se crearon representaciones de NNUU en terreno con un mandato más amplio –como cuasi embajadores– que suscitó recelos en los PVD por entender que estas representaciones constituían una interferencia en su soberanía nacional. A mitad de los 90, al cumplirse los 50 años de la creación de la ONU, el entorno había cambiado con gran rapidez. Las demandas de reforma estuvieron combinadas con las renovadas restricciones de fondos. Como única superpotencia, los Estados Unidos se estaban retirando progresivamente de las soluciones multilaterales, no se estaban implicando en nuevas operaciones de peacekeeping y estaban insistiendo cada vez más en la reducción de sus contribuciones al presupuesto de la ONU. Boutros-Ghali introdujo mayores reducciones presupuestarias recortando casi el 10% de la estructura de la Organización.  DESDE 1997 A 2002: AJUSTE ESTRUCTURAL Y NUEVA VISIÓN: LA REVOLUCIÓN TRANQUILA La llegada de Kofi Annan a la Secretaría General en 1997 representó una oportunidad para un nuevo inicio. En su discurso de aceptación, Annan expresó su deseo de hacer a las Naciones Unidas una organización más liviana, más efectiva y más eficiente, más adaptada a los deseos y necesidades de sus miembros y más realista en sus objetivos y en sus compromisos. Poco tiempo después de su incorporación al cargo, el nuevo Secretario General introdujo nuevos mecanismos de gestión, estableciendo un órgano parecido a un gabinete para asistirlo y agrupando 30 departamentos, fondos y programas en cuatro áreas sectoriales: paz y seguridad, asuntos económicos y sociales, asuntos humanitarios y desarrollo. Se creó un comité ejecutivo para coordinar el trabajo de cada área. Más adelante estos comités fueron directamente vinculados a la oficina del Secretario General a través del establecimiento de una junta de directores de todos los departamentos, fondos y programas de Naciones Unidas, para promover la coordinación y la coherencia en la familia de las Naciones Unidas. 6 En la práctica, sin embargo, esta junta resultó ser demasiado grande como para tomar decisiones de forma efectiva y a tiempo. A los seis meses de estar en el cargo, Kofi Annan presentó su informe titulado “Renovar las Naciones Unidas: un programa de reforma”, que fue respaldado por la Asamblea General. El programa recogía tanto propuestas elaboradas por los numerosos grupos de trabajo, otras que venían de la época de Boutros-Ghali así como nuevas iniciativas. Entre las principales propuestas podemos destacar: la creación de un puesto de Subsecretario General, una reducción del 10% de puestos, una disminución de los costes administrativos del 38 al 25%, la creación de un fondo de desarrollo financiado a través de ahorro y la introducción de una cultura de gestión basada en el desempeño. Para afrontar los problemas más importantes el Secretario General propuso la celebración de una Cumbre del Milenio y Asamblea en el año 2000. En el centro de su programa de reformas estaba la reorganización y consolidación de los esfuerzos a nivel país en más de 100 países en desarrollo, así como tender lazos con la sociedad civil y con el sector privado. En lo que toca a la presencia en terreno, se dieron instrucciones para que los equipos de los diferentes departamentos, fondos y programas se reunieran en una sola sede de forma que se ahorraran costes, se impulsaran las sinergias y se proyectara una imagen unificada de las Naciones Unidas. Se fortaleció la figura del Coordinador Residente como líder de los equipos de Naciones Unidas en cada país. Respecto al acercamiento a la sociedad civil y al sector privado, el Secretario General desafió a las empresas que se habían beneficiado de la globalización para que descubrieran su responsabilidad como ciudadanas globales. Bajo las indicaciones del Pacto Global, las empresas participantes fueron incorporando actividades que impulsaran los valores principales de Naciones Unidas en las áreas de derechos humanos, estándares laborales y medio ambiente. La Cumbre del Milenio fue celebrada en septiembre de 2000 con la asistencia sin precedentes de 144 jefes de Estado y de Gobierno. Se aprobó la Declaración del Milenio que reafirma los valores y principios de Naciones Unidas y relanzó el mandato de la organización para trabajar en la promoción de la paz y la seguridad, el desarrollo sostenible, los derechos humanos, la democracia y el buen gobierno. La Declaración señaló que el desafío principal que la ONU afronta en la actualidad es conseguir que la globalización llegue a ser una fuerza positiva para todas las personas del mundo. Dentro de la Declaración se incluyeron unos Objetivos de Desarrollo del Milenio como estrategia global de lucha contra la pobreza. La Asamblea del Milenio también aprobó algunas propuestas de reforma relativas a las operaciones de mantenimiento de paz. Previamente, un panel sobre las OMP había elaborado el conocido como Informe Brahimi que recomendaba cambios de gran envergadura en la doctrina, la estrategia y el funcionamiento de las OMP. La Asamblea aprobó un incremento del 50% del personal del Departamento de OMP y casi 150 millones de dólares para el equipamiento de la base logística de naciones Unidas en Brindisi (Italia). Para dar más flexibilidad a la gestión y a la logística, el Secretario General delegó una mayor autoridad a nivel de terreno. 7 En septiembre de 2002 la Asamblea General aprobó el segundo paquete de reformas propuesto por Kofi Annan bajo el título “Fortalecer las Naciones Unidas: una agenda para el cambio”, con el planteamiento de ampliar y profundizar las reformas del primer paquete. Se trataba de alinear las actividades de Naciones Unidas con las prioridades de la Declaración del Milenio. Las reformas específicas afectaban a: ▪ Sistema de información pública: La red de centros de información de Naciones Unidas fue racionalizada en torno a hubs regionales. El Departamento de Información Pública fue reestructurado, estableciendo una División de Comunicaciones Estratégicas focalizada en los mensajes de Naciones Unidas sobre temas prioritarios, y una División de Participación para agrupar juntos los servicios para delegaciones, sociedad civil y público general. La gestión de la red de bibliotecas de Naciones Unidas fue mejorada a través de otorgar la coordinación a la Biblioteca Dag Hammarskjöld en Nueva York y de impulsar el acceso electrónico a las colecciones de Naciones Unidas. ▪ Sistema de planificación y presupuestación: El complejo sistema de planificación y presupuestación fue simplificado por la Asamblea General otorgando la responsabilidad de su Quinta Comisión. Además aprobó la introducción de un tipo de plan de medio plazo, más corto y más estratégico, pasando de cuatro a dos años. Se decidió que la elaboración y aprobación del presupuesto comenzara un año antes de la finalización del anterior y que el documento de presupuesto fuera menos detallado y más estratégico, de manera que el Secretario General tuviera más flexibilidad para mover los recursos en función de las necesidades. ▪ Derechos humanos: El Alto Comisionado de Naciones Unidas para los Derechos Humanos recibió recursos adicionales para reforzar el trabajo a nivel país y para desarrollar nuevos procedimientos de informe. ▪ Personal y gestión: Se introdujo un nuevo sistema de selección de personal para acortar el proceso de reclutamiento y para dar mayor prioridad a mérito y competencia. Se dio a los directores de programa la capacidad de seleccionar su propio personal, a pesar de que este sistema dificultaba la posibilidad de tener una distribución equitativa de representaciones nacionales y un equilibrio de género. Se incluyeron incentivos para la movilidad de personal entre diferentes oficinas, funciones y países. ▪ Cooperación técnica: Se fortaleció la presencia de Naciones Unidas en países en desarrollo a través de planificación conjunta, agrupación de recursos, bases de datos y redes de conocimiento comunes, bajo la coordinación del Coordinador Residente. ▪ Sociedad civil y sector privado: Se impulsó el Pacto Global así como numerosas alianzas con empresas, fundaciones y ONG. El Secretario General creó un panel de alto nivel para revisar la relación de Naciones Unidas con la sociedad civil y ofrecer recomendaciones prácticas de formas mejoradas de relación. Se creó una oficina de alianzas. 10 reconstrucción del país y cubrir las sanciones económicas impuestas 13 años antes tras la invasión iraquí de Kuwait. El Secretario General de Naciones Unidas envió un representante especial a Iraq para trabajar con los administradores estadounidenses y británicos en la reconstrucción, la ayuda humanitaria y la creación de un nuevo gobierno. Sin embargo, un ataque terrorista perpetrado el 19 de agosto de 2003 contra la oficina de Naciones Unidas resultó en la muerte de 22 personas, incluyendo al representante especial, Sergio Vieira de Mello. Esto supuso la retirada del personal de Naciones Unidas durante varios meses, hasta febrero de 2004 en que se envió una misión especial conducida por Lakhdar Brahimi para evaluar la factibilidad de celebrar elecciones. Después de que se estableciera un gobierno interino iraquí en junio de 2004 Naciones Unidas recibió la petición de jugar un papel más intenso en la preparación de elecciones nacionales, pero debido a la preocupación por la seguridad y la reticencia del Secretario General y del personal de ONU, la organización mantuvo un bajo perfil. En septiembre de 2004 Kofi Annan declaró en una entrevista a la BBC que la intervención en Iraq, desde el punto de vista de la Carta de Naciones Unidas, era ilegal. Los principales miembros de las fuerzas de la coalición expresaron su desaprobación por las afirmaciones del Secretario General y la relación con Estados Unidos en particular se tornó especialmente difícil. En octubre de 2004 el Consejo de Seguridad votó la aprobación de una resolución propuesta por Estados Unidos para ampliar el apoyo internacional a Iraq, pero Francia, Alemania y Rusia declararon que no estaban en posición de comprometer tropas para operaciones de peacekeeping o para aportar más fondos a Iraq. La percepción del Secretario General fue que la situación generada a partir del atentado del 11-S y de la subsiguiente intervención en Iraq había colocado a las Naciones Unidas ante una encrucijada muy delicada en la cual era necesaria una evaluación fundamental de la organización. Desde esta preocupación, Kofi Annan anunció en noviembre de 2003 su decisión de convocar un panel de alto nivel sobre amenazas, desafíos y cambios, compuesto por 16 personas eminentes independientes, que no representaban a sus naciones de origen, para generar ideas sobre las políticas e instituciones que se requerían para que las Naciones Unidas fueran efectivas y para construir una nueva visión de la seguridad colectiva para el siglo XXI. El panel trabajó de forma discreta a lo largo de casi un año y, en diciembre de 2004, emitió el informe “Un mundo más seguro: nuestra responsabilidad compartida”, para el que utilizaron gran amplitud de fuentes, así como consultas en cada región. El informe, además de hacer una valoración del desempeño de Naciones Unidas en los últimos años, formula más de cien recomendaciones en áreas tan diversas como desarrollo, seguridad, terrorismo, uso de la fuerza, reforma del Consejo de Seguridad, derechos humanos, etc. El informe recibió muchas críticas cuando fue presentado en la Asamblea General. 11 En marzo de 2005 el Secretario General presentó su informe “En mayor libertad: hacia el desarrollo, la seguridad y los derechos humanos para todos” en el cual daba un igual peso y atención a estas tres grandes finalidades de las Naciones Unidas, apoyadas por el Estado de Derecho. El título y la estructura del informe estaban presentados en analogía con el famoso “Discurso de las cuatro libertades” de Franklin D. Roosevelt: ➢ La primera parte del informe (Libertad frente a la necesidad) propone un marco internacional de desarrollo más inclusivo que tome en cuenta las cuestiones medioambientales. ➢ La segunda parte (Libertad frente al miedo) trata sobre la necesidad de un nuevo consenso de seguridad, prevención del terrorismo, interrupción de la proliferación de armas de destrucción masiva, finalización de las guerras civiles, una convención global sobre terrorismo con una definición clara, así como la creación de una Comisión de Peacebuilding. ➢ La tercera parte (Libertad para vivir en dignidad) plantea el principio de la responsabilidad de proteger, como base para la acción colectiva contra el genocidio, la limpieza étnica y los crímenes contra la humanidad. ➢ En la cuarta parte (Fortalecer las Naciones Unidas) se solicita a los Estados miembro que aprueben un paquete de reformas institucionales y de gestión que incluyen, entre otras cosas, revitalización de la Asamblea General, actualización de la maquinaría de derechos humanos, reforma del Consejo de Seguridad, fortalecimiento del ECOSOC para que juegue un papel de liderazgo en la implementación de políticas coherentes de desarrollo en Naciones Unidas y una reforma de la Secretaría General para hacer a la organización más flexible y transparente. Los Estados miembro recibieron con cautela los planes de reforma. La Unión Europea expresó un apoyo general a las propuestas de Kofi Annan. También la reacción inicial de los Estados Unidos fue positiva en la medida que consideraron que las propuestas reforzaban la política exterior estadounidense.  DESDE 2006 A 2016: BÚSQUEDA DE AMPLIOS ACUERDOS PARA IMPULSAR EL DESARROLLO SOSTENIBLE Se ha señalado que, en los grandes temas de mediano y largo plazo, Ban Ki-moon pudo poner a funcionar la burocracia de Naciones Unidas, pero en las cuestiones de coyuntura que requieren una pronta respuesta (Primavera Árabe, situación en Siria, crisis de los refugiados…), su gestión no ha logrado responder con la eficacia necesaria. Frente a Kofi Annan, el ghanés antecesor de Ban Ki-moon que es recordado por su liderazgo internacional en la lucha contra el sida, el impulso de la agenda de desarrollo y el concepto de responsabilidad de proteger, Ban Ki-moon tuvo un rol menos activo en la política internacional. En sus diez años de mandato podemos destacar dos iniciativas principales: 12 ➢ En primer lugar, la Agenda de Desarrollo Sostenible, que es continuación de lo iniciado por Kofi Annan. Al aproximarse la finalización del período de vigencia de los Objetivos de Desarrollo del Milenio había que pensar cómo renovar la agenda de desarrollo. Ban Ki-moon impulsó un proceso ampliamente participativo durante casi tres años para la negociación de la agenda de desarrollo post-2015. El resultado ha sido la Agenda 2030 y los Objetivos de Desarrollo Sostenible, que se ha apoyado en una negociación más abierta a todos los estados (no solo los donantes) y actores no estatales. ➢ En segundo lugar, se puede decir que finalmente Naciones Unidas fue el foro en el cual se logró el acuerdo más importante para la mitigación del cambio climático. Durante el mandato de Ban Ki-moon se ha reforzado el lugar del cambio climático como gran problema de la agenda global y se han dado avances importantes en cuanto a la búsqueda de solución. Aunque ninguna de las dos agendas es novedosa conceptualmente, Ban Ki-moon hizo cumplir a las Naciones Unidas un rol de coordinación entre actores para lograr acuerdos y compromisos tendentes a brindar bienes públicos globales (disminución de la pobreza, protección del medio ambiente). El aporte del Secretario General fue, esta vez, en términos de hacer funcionar la burocracia. Ban Ki-moon se planteó el reto de dejar tras su paso por Naciones Unidas una “Secretaría mundial, dinámica y adaptable, responsable ante todos los interesados, que ofrezca resultados de alta calidad y sea capaz de ayudar a los Estados Miembros a hacer frente a los problemas mundiales mientras desempeña su labor dentro de las limitaciones de recursos reconocidas”. También se ha preocupado de impulsar la transparencia y rendición de cuentas, habiendo avanzado en la aplicación de las Normas Internacionales de Contabilidad del Sector Público al funcionamiento de Naciones Unidas. BIBLIOGRAFIA Estos apuntes están elaborados utilizando las siguientes fuentes: CARRILLO SALCEDO, Juan Antonio. Veinticinco años de Naciones Unidas: un ensayo de interpretación. Revista General del Consejo Superior de Investigaciones Científicas, enero 1971. DÍEZ DE VELASCO, Manuel. Instituciones de Derecho Internacional Público. Tecnos, 18ª edición. MÜLLER, Joachim (editor). Reforming the United Nations: The struggle for legitimacy and effectiveness. Martinus Nijhoff Publishers. Boston, 2006 NACIONES UNIDAS. Resoluciones de la Asamblea General y del Consejo de Seguridad e informes de la Secretaría General PASTOR RIDRUEJO, José A. Curso de Derecho Internacional Público y Organizaciones Internacionales. Tecnos, 18ª edición.