INGRESOS PUBLICOS. APUNTES PARA DIPLOMADO EN FINANZAS PÚBLICAS, Apuntes de Finanzas Públicas

¡Descarga INGRESOS PUBLICOS. APUNTES PARA DIPLOMADO EN FINANZAS PÚBLICAS y más Apuntes en PDF de Finanzas Públicas solo en Docsity! Dirección General del Área Académica de Humanidades Dirección General del Área Académica de Humanidades Ingresos públicos y el principio de la sincronía social y cultural de los impuestos Alfonso Velásquez Trejo Universidad Veracruzana Dirección General del Área Académica de Humanidadesvol. 7 Biblioteca Digital de Humanidades Universidad Veracruzana Dr. Raúl Arias Lovillo Rector Dr. Porfirio Carrillo Castilla Secretario Académico C. P. Ma. Antonieta Salvatori Bronca Secretaria de Administración y Finanzas Mtro. Agustín del Moral Tejeda Director Editorial Dirección General del Área Académica de Humanidades Dr. Miguel Casillas Alvarado Director Mtro. Faustino Velázquez Ramírez Coordinación Editorial Índice Prólogo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .9 INTRODUCCIÓN . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13 1 LOS INGRESOS PÚBLICOS: ANÁLISIS JURÍDICO Y LOS PRINCIPIOS DE LOS IMPUESTOS E INGRESOS PÚBLICOS . . . . . . . . . . . . . . . . . 23 1.1. Presentación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23 1.2. Los ingresos públicos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 24 1.3. Los impuestos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 31 1.4. Los elementos constitutivos del impuesto . . . . . . . . . . 33 1.5. Los tipos de impuestos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 39 1.6. El marco constitucional del sistema fiscal mexicano . . . 44 1.7. El Sistema Nacional de Coordinación Fiscal . . . . . . . . . 48 1.8. Niveles de gobierno y el sistema tributario . . . . . . . . . . 51 1.9. La evasión, elusión y fraude fiscales . . . . . . . . . . . . . . 53 1.10. Los principios de la tributación . . . . . . . . . . . . . . . . . 59 1.10.1. El enfoque jurídico de los principios de los impuestos . . . . . . . . . . . . . . . . . 60 6 Ingresos públicos y el principio de la sincronía social y cultural de los impuestos Universidad Veracruzana 1.10.2. El enfoque económico de los principios de los impuestos . . . . . . . . . . . . . . . . 69 1.10.3. El enfoque social de los principios de los impuestos . . . . . . . . . . . . . . . . . 77 1.11. El principio de sincronía social y cultural de los impuestos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 80 2 INGRESOS PÚBLICOS Y SOCIEDAD: HACIA LA CONSTRUCCIÓN DE UNA SOCIOLOGÍA DE LAS FINANZAS PÚBLICAS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 83 2.1. Presentación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 83 2.2. La filosofía política y los ingresos públicos . . . . . . . . . 84 2.2.1. Hobbes y los ingresos públicos . . . . . . . . . . . . . . . . 84 2.2.2. Rousseau y los ingresos públicos . . . . . . . . . . . . . . 87 2.3. La escuela francesa de finanzas públicas . . . . . . . . . . . 92 2.3.1. El método de las finanzas públicas . . . . . . . . . . . . . 94 2.3.2. Las operaciones de dinero público . . . . . . . . . . . . . 96 2.3.3. Operaciones sobre el dinero público . . . . . . . . . . . . 97 2.3.4. Clasificación del gasto público . . . . . . . . . . . . . . . 98 2.3.5. Clasificación de los ingresos públicos . . . . . . . . . 100 2.3.6. La influencia de las finanzas públicas en la sociedad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 101 2.4. El rol de las operaciones con dinero público en la vida económica . . . . . . . . . . . . . . . . . . 102 2.4.1. La suavidad de las intervenciones financieras . . . . .103 2.4.2. La intervención por medio de las operaciones de gasto público . . . . . . . . . . . . . 105 2.4.3. La operación del dinero público en la vida política . . . . . . . . . . . . . . . . 106 2.4.4. Las operaciones administrativas con dinero público . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 108 2.4.5. La influencia de las operaciones financieras sobre las instituciones administrativas . . . . . . . . 109 Biblioteca Digital de Humanidades 7 Índice 2.4.6. La influencia de las operaciones financieras sobre la política administrativa . . . . . . 111 2.4.7. Influencia de la vida pública sobre las operaciones financieras . . . . . . . . . . . . . . . . . 112 2.5. El ámbito de la sociología fiscal . . . . . . . . . . . . . . . . . 117 2.6. La sociología fiscal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 120 2.6.1. El objeto de estudio de la sociología fiscal . . . . . . . 121 2.6.2. Esquema básico para delimitar el objeto de estudio de la sociología fiscal . . . . . . .122 2.6.3. Los métodos de la sociología fiscal . . . . . . . . . . . 124 2.7. ¿Por qué los ciudadanos pagan sus impuestos? . . . . . . . .125 3 EL ENFOQUE SOCIAL DE LOS INGRESOS PÚBLICOS: LA SOCIOLOGÍA HISTÓRICA FISCAL O SOCIOLOGÍA DE LAS FINANZAS PÚBLICAS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .129 3.1. Presentación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .129 3.2. El desarrollo del capitalismo y los impuestos . . . . . . . .130 3.3. Eric Hobsbawm y los ingresos públicos . . . . . . . . . . . . . 131 3.4. Maurice Dobb, el desarrollo del capitalismo y los ingresos públicos . . . . . . . . . . . . . . .136 3.5. El sistema mundo y las finanzas públicas . . . . . . . . . . .139 3.6. El enfoque histórico (Perry Anderson) . . . . . . . . . . . . 144 3.7. Gabriel Ardant y la teoría sociológica de los impuestos . . . . . . . . . . . . . . . . . . 148 3.7.1. Ardant y la Theorie sociologique de l´impôt . . . . . . . 149 3.7.2. Ardant, el origen y la respuesta social frente a los impuestos . . . . . . . . . . . . . . . . 152 3.7.3. Histoire de l´impôt y la Histoire financière de l´antiquité à nos Jours . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 155 3.8. La integración macro y micro social . . . . . . . . . . . . . .157 3.8.1. La sociología de Norbert Elias . . . . . . . . . . . . . . .158 3.8.2. La estructura del pensamiento de Norbert Elias . . . . 161 3.8.3. Cultura y civilización . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 163 10 Ingresos públicos y el principio de la sincronía social y cultural de los impuestos Universidad Veracruzana Presentar así la interrogante de la investigación hace del trabajo del autor un documento raro. Y es precisamente en este punto donde se encuentra, desde nuestro punto de vista, la riqueza de sus planteamientos, ya que, de manera natu- ral, lo raro se convierte en primer lugar en apreciado, en segundo lugar en un planteamiento profundamente original y, por último, y lo más importante, en una propuesta totalmente positiva. No es común percibir los impuestos como algo positivo, sobre todo por parte de la ciudadanía. Cuando era pequeño y colaboraba, de manera marginal, en el trabajo del comercio de mi padre, recuerdo que de manera regular él nos decía: “tengo que reunir el monto de mis contribuciones” o “voy a entregar mis contri- buciones”; hoy de forma general todos decimos: “tengo que pagar impuestos”. El cambio del empleo del concepto “contribución” por el de “impuesto” por parte de la sociedad quizá ayude a explicar la visión poco positiva, sino es que totalmente negativa, de los ingresos públicos. El ser humano rechaza de manera natural lo impuesto. Este enfoque es lo que proporciona al trabajo del autor su sencilla riqueza y, de manera paradójica, su gran complejidad. Porque al enfocar el problema no desde el plano jurídico y económico sino desde el plano de lo social y cultural, éste adquiere una dimensión profundamente política, entendiendo ésta como el arte de vivir en comunidad. Lo anterior permite que el trabajo inicie con una gran sencillez, que no sim- plicidad, ya que toda relación entre el gobierno y la ciudadanía es compleja. Al estar basado en un cuestionamiento tan básico como ¿qué factores explican que los ciudadanos paguen sus impuestos?, el trabajo del investigador se facilita. Es muy común que las investigaciones sean originadas a partir de planteamientos complejos que dificultan su desarrollo; en contraste, las grandes investigaciones se han iniciado con cuestionamientos sencillos. Por ejemplo, Albert Einstein empleó como interrogante de su trabajo una pro- puesta sencilla: ¿cómo se puede medir la energía?, y el resultado de varias décadas de trabajo se sintetiza en una simple relación entre tres factores: energía, masa y velocidad; este resultado cambió radicalmente la ciencia, la sociedad y el mundo. De igual forma, Tomas Kuhn inició su investigación con la pregunta ¿por qué avanza la ciencia? Y descubrió el funcionamiento de los paradigmas, con lo que contribuyó a modificar de manera sustancial el análisis científico, social y orga- nizacional. Este estudio representa un importante aporte al fortalecimiento del desarro- llo comunitario. Si a partir de la lectura de este documento el lector considera que Biblioteca Digital de Humanidades 11 Prólogo los ciudadanos pagan gustosamente sus impuestos, puede que su apreciación no sea del todo correcta. Lo que aquí se propone es que las personas tenemos la nece- sidad de vivir en comunidad, y en la medida en que somos más conscientes de esa necesidad las resistencias y las dificultades para participar en el desarrollo social y comunitario se reducen. Con ello se impulsa la concientización de la importancia de nuestras contribuciones para las actividades del Estado. Es evidente la necesidad que hoy día se tiene de investigaciones serias, profun- das y sobre todo positivas, que aporten al trabajo del investigador, en particular, de marcos de referencia para aplicar los conocimientos en beneficio de la sociedad y que permitan a la misma, en general, contar con instrumentos concretos que coadyuven con su desarrollo. Estamos seguros que propuestas como la presen- tada por Alfonso Velásquez son valiosas tanto para el ámbito académico como para el social. Dr. Luis Ignacio Arbesú Verduzco. Biblioteca Digital de Humanidades 15 INTRODUCCIÓN Frente a este entorno, las finanzas públicas mexicanas tienen un margen redu- cido de maniobra, pues los compromisos derivados del endeudamiento externo e interno, el agotamiento de las reservas petroleras, la creciente presión de los sistemas de pensiones, y la demanda de la sociedad por mejores condiciones de seguridad y vida harán insuficientes los ingresos públicos. La pregunta que surge en estas condiciones estructurales es ¿cómo transformar las estructuras tributa- rias para recaudar los ingresos públicos que permitan financiar programas y pro- yectos que generen un desarrollo sustentable a mediano y largo plazo? Esta investigación pretende aportar elementos teóricos que permitan cons- truir una propuesta para el diseño de una política de ingresos alternativa, afín a las características socioculturales de México. Además, en ella hay una crítica general al sistema tributario mexicano, en dos sentidos: se critica su incapacidad estructural para generar los ingresos públicos que requiere el desarrollo del país, y su vocación de copiar formas de tributación que suelen ser eficientes en otras latitudes, pero que, al aplicarse en México, no han podido, del todo, resolver esta problemática. Observo que en el fondo existe una distancia entre el sistema tri- butario y los ciudadanos; es decir, no hay una sincronía sociocultural entre ellos, esto, entre otras causas, motiva la evasión del pago de impuestos. Así las cosas, el nivel de recaudación fiscal (ingresos tributarios) en México es uno de los más bajos de los países de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE), sólo el 12% del PIB se recauda anualmente. Ello obedece a factores como los siguientes: un desarrollo económico limitado, la des- igual distribución del ingreso, la inadecuada estructura jurídica y administrativa, la complejidad y falta de claridad para el pago de los impuestos, una legislación fiscal inestable, etc. La combinación de estos factores explica por qué, histórica- mente, los ingresos públicos han sido insuficientes para sufragar los compromisos del gasto público. Ante este panorama, en los años venideros el país tendrá que rediseñar y poner en operación una profunda reforma fiscal que permita a las finanzas públicas redu- cir la dependencia de los ingresos obtenidos por el petróleo, recurso no renovable que ha sustentado las finanzas públicas desde principios de los años ochenta. Esta estrategia fiscal no podrá soportarse más allá del 2030, año en que, se estima, las reservas y la producción petrolera experimentarán una caída drástica por el ago- tamiento del recurso. Entonces deberán buscarse otras fuentes de ingreso. La construcción social de una reforma fiscal no solamente deberá estructu- rarse a partir de las condiciones de la economía mexicana, también exigirá la defi- nición colectiva de qué tipo de Estado integraremos los mexicanos, esto es, hasta 16 Ingresos públicos y el principio de la sincronía social y cultural de los impuestos Universidad Veracruzana dónde deseamos que ese Estado tenga responsabilidades con los ciudadanos. ¿Deseamos un Estado que nos acompañe de la cuna a la tumba o bien uno que nos atienda sólo de manera subsidiaria en algunos aspectos de nuestra existencia social y privada? La estructura tributaria en México contiene un conjunto de características que son propias de un sistema capitalista desarrollado. Sin embargo, el 70% de su población no está en condiciones de contribuir con el gasto público porque su nivel de ingresos lo excluye del desarrollo del capitalismo; visto así, la funcionali- dad de dicha estructura es dudosa. A lo anterior se agrega una política económica que pretende, mediante exenciones fiscales y la permisibilidad de un conjunto de deducibles, promover la inversión y el empleo; esto imposibilita el incremento de los ingresos públicos como una estrategia para el desarrollo. Los niveles de evasión y elusión fiscales en México no permiten incremen- tar la recaudación; además, la estructura del sistema es una fuente de ganancias extraordinarias para aquéllos que tienen la posibilidad de pagar a profesionales que aprovechen los resquicios de la legislación fiscal. Se estima que durante el 2003 el Servicio de Administración Tributaria (SAT) perdió 160,605 millones de pesos por una inadecuada fiscalización; sin embargo, las estimaciones más conservadoras señalan que la evasión fiscal rebasa los 300 mil millones de pesos anuales. Estos datos contrastan con la anécdota del hombre que deseaba pagar el impuesto sobre espectáculos. Por eso propongo generar una línea de investiga- ción que considere que los ingresos públicos dependen de diversos factores como las condiciones económicas, políticas y socioculturales de una comunidad. La cultura es un concepto amplio cuyo ámbito abarca desde los aspectos reli- giosos hasta los referidos a la vida cotidiana. Definir un concepto operativo de estructura sociocultural para este estudio exige analizarlo desde diferentes pers- pectivas, entre ellas la filosofía política y la sociología. Éstas permiten establecer un panorama teórico y conceptual sobre las finanzas públicas modernas. Mi análisis me ha conducido a ensayar explicaciones que van desde el análisis de la estructura económica, la evaluación del desarrollo del capitalismo mexicano e, incluso, pretendí realizar un análisis de la psicología del mexicano con el pro- pósito de identificar si como sociedad somos proclives al incumplimiento de las obligaciones fiscales. Asimismo, los fines de mi trabajo requieren una revisión de la historia de los ingresos públicos en México. En términos generales, esta investigación es una crítica general al sistema tribu- tario mexicano, cuya incapacidad histórica para generar los ingresos que requiere el desarrollo de este país debería ser resuelta, pero a partir de una relación renovada Biblioteca Digital de Humanidades 17 INTRODUCCIÓN entre el Estado y la sociedad civil. En ella, el Estado debería partir de la premisa de que los ciudadanos participan de sus responsabilidades públicas siempre y cuando identifiquen el pago de sus contribuciones con el bien colectivo. Al final, ¿qué es lo que determina el nivel de ingresos públicos?, ¿dependerá de la estructura económica?, ¿de la distribución del ingreso?, ¿de la psicología e idio- sincrasia del mexicano?, ¿acaso se trata de la dificultad administrativa para pagar los impuestos?, ¿será la respuesta ciudadana a un régimen autoritario?, ¿la baja legi- timidad del Estado y sus instituciones?, ¿la corrupción e incompetencia de quienes laboran en el SAT? En fin, las preguntas nos enfrentan a una realidad indiscutible: el nivel de ingresos públicos en México no es suficiente para financiar las responsa- bilidades del Estado y, al parecer, la actual estructura tributaria no tiene capacidad para incrementar los ingresos públicos en el corto y mediano plazos. En resumen, esta investigación pretende responder a una sola pregunta: ¿qué factores explican que los ciudadanos paguen sus impuestos? Esta cuestión pre- tende desarticular la percepción de que los mexicanos no pagamos impuestos o que no tenemos conciencia de contribuir al desarrollo mediante el pago de nues- tras contribuciones. También busca explicar por qué existen ciudadanos que sí desean pagar sus impuestos pero que no tienen una respuesta de las instituciones existentes para cumplir tal propósito. Una pregunta de esta naturaleza busca romper la lógica de quienes explican el no pago de los impuestos. Existen diversos estudios que indagan alrededor de esta pregunta, pero son nulos los que tratan de explicar el por qué las personas sí pagan. Cotidianamente esta perspectiva se confirma, pues son muchos más quienes sí cumplen con sus obligaciones fiscales que aquellos que no lo hacen o simplemente defraudan o eluden su pago. Es claro que si la pregunta central fuera el por qué las personas no pagan impuestos, ello conduciría, casi de manera natural, al terreno del derecho o de la economía. Al primero porque en el terreno del derecho se evalúan los aspectos jurídicos que subyacen al complejo proceso de recaudación, y en él tienen lugar los laberintos jurídicos que permiten la evasión y elusión fiscal. En el ámbito de la economía se evalúan los efectos de sustitución y las externalidades que surgen de una estructura tributaria como la mexicana. En cambio, al preguntar por qué las personas pagan sus contribuciones puedo cambiar el sentido del análisis del plano jurídico y económico, al plano de lo social y cultural. Cuando propongo un análisis social o sociológico de los impuestos, pienso en las personas que el día 2 de enero de cada año se presentan a pagar el impuesto predial en los municipios o en las incontables filas frente a las oficinas de hacienda 20 Ingresos públicos y el principio de la sincronía social y cultural de los impuestos Universidad Veracruzana y desarrollar el análisis sociológico en el estudio de las finanzas públicas. Consi- dero que al delimitar el objeto de investigación en el ámbito de la sociología fiscal, este capítulo nos acerca a la respuesta de la pregunta central: por qué las personas pagan sus impuestos. El capítulo tercero integra los elementos teóricos propuestos por la teoría social a la pregunta central de esta investigación. De esta manera se expondrán las expli- caciones que la historia económica proporciona al tema, los trabajos de Gabriel Ardant y las propuestas teóricas y metodológicas sugeridas por Norbert Elias y Pierre Bourdieu. Por último, se presentan los resultados y las conclusiones. El carácter teórico de esta investigación se mantiene en este capítulo, el cual tomará muy en cuenta la propuesta de Elias y Bourdieu para el análisis social. No está por demás señalar que la teoría social cuenta con una amplia gama de opciones teóricas que pueden contribuir al análisis social de los impuestos. La selección de estos autores obedece al carácter integrador de los planos micro y macro sociales que, en mi opinión, es recomendable para desarrollar una línea de investigación asociada a las finanzas públicas. La elección de autores como Elias y Bourdieu se debe a que sus propuestas nos proporcionan un marco analítico útil para la comprensión y el desarrollo de investigaciones, cuantitativas y cualitati- vas, sobre la sociología fiscal y las finazas públicas. Finalmente, la metodología de esta investigación propone establecer un diá- logo entre tres elementos: la realidad, el proceso de construcción del conocimiento y el esfuerzo de contrastar la teoría social. La contrastación de estos elementos permitirá gradualmente generar conocimientos nuevos en esta materia. Este método implica hacer el esfuerzo racional de enfrentar una teoría con otra para encontrar los elementos que los puedan hacer diferentes. El análisis de los elementos residuales de las teorías permite obtener información y elementos para el desarrollo de la sociología de las finanzas públicas. Esto es claro, por ejemplo, cuando se delinea el principio de la sincronía social y cultural de los impuestos; lo cual sólo es posible a partir de la contrastación de los elementos que proporciona la ciencia jurídica y económica. El método de contrastación podría semejar la labor de un arqueólogo, quien con pico y pala obtiene cientos de kilogramos de tierra para pasarlos por un tamiz donde habrán de surgir pequeños trozos de vasijas, piedras y huesos que permi- tirán construir o reconstruir e interpretar la sociedad. La contrastación como método de investigación equivale a lo que Maurice Duverger denomina método comparativo. Al respecto, opina: Biblioteca Digital de Humanidades 21 INTRODUCCIÓN Augusto Comte y Durkheim consideran que la comparación constituye el método fundamental de las ciencias sociales, en las que desempeña análogo papel al de la experimentación […] El estudio de las variaciones concomitan- tes se conceptúa en las Règles de la méthode sociologique, como “el instrumento por excelencia de la investigación sociológica” y se estima que el análisis de las semejanzas y diferencias entre las sociedades y las instituciones constituye el método más apropiado para el descubrimiento de leyes sociológicas. (Duverger, 1983: 411-412) Por supuesto, este método de investigación cuenta con sus defensores y sus detractores; sin embargo, partiendo del hecho de que no existe un método único y universal, válido para hacer cualquier tipo de estudio, considero que cada pro- yecto debe tomar, de los diversos métodos de investigación existentes, aquél que sea más adecuado para desarrollar una investigación específica. Es clara, en mi trabajo, la intención de explorar la sociología fiscal o de las finanzas públicas en nuestro país. Tal exploración es necesaria para replantear las características de la estructura tributaria, y constituir los elementos de una política contributiva, no tributaria, en el marco de una política fiscal activa donde el Estado retome la conducción del desarrollo económico y social del país, en contraste con el actual Estado contemplativo que apuesta, casi totalmente, a la inversión extranjera como condición para el desarrollo de la nación. Biblioteca Digital de Humanidades 25 LOS INGRESOS PÚBLICOS que se perciben sólo cuando circunstancias anormales colocan al Estado frente a necesidades imprevistas que lo obligan a erogaciones extraordinarias”(:21). Emilio Margain Manatou (1981) define los ingresos públicos a partir de una diferencia entre ingresos fiscales y administrativos: “podemos clasificar en dos grandes grupos los ingresos que percibe el fisco federal: uno, en el que queden comprendidas las fuentes impositivas y, otro, en el que queden comprendidas las restantes fuentes de ingresos. Estos dos grupos se denominan, respectivamente: contribuciones y otros ingresos” (:68). Las “contribuciones” son los ingresos por concepto de impuestos, derechos y contribuciones especiales e incluye las multas y los recargos moratorios por falta de pago oportuno de los impuestos. En los “otros ingresos” se incluyen los productos que son los ingresos derivados de la explotación de los bienes del dominio público. La economía enfrenta problemas para definir los ingresos públicos, pues es fre- cuente la identificación de éstos con los impuestos; de esta manera, autores como Joseph E. Stiglitz (2000) y Harvey S. Rosen (2002) se concentran en evaluar cómo afectan el comportamiento de los agentes económicos, por lo que el análisis de los ingresos públicos se circunscribe a la evaluación de los efectos micro y macroeco- nómicos de los impuestos. Es importante señalar que dicho análisis es importante, pues permite hacer una evaluación técnica de los impuestos aunque en este pro- ceso se pierde la perspectiva de conjunto y la complejidad implícita en el tema. En resumen, se puede definir los ingresos públicos como las exacciones que el Estado impone y obtiene de la sociedad civil, sean éstos en dinero o en especie. Su propósito es financiar las actividades sustantivas y los compromisos sociales de los Estados modernos. Existen clasificaciones de los ingresos públicos de acuerdo con su naturaleza, la voluntad de los particulares, el beneficio de los particulares, la fuente económica y la periodicidad, entre otros (Ayala, 2000: 155). Por su naturaleza, los ingresos provienen del capital o de la renta; por la voluntad de los particulares se dividen en ingresos de derechos privados u originarios (productos) e ingresos de derecho público o deriva- dos (impuestos y derechos); por el beneficio de los particulares se clasifican en pre- cios públicos, impuestos, tasas especiales y contribuciones especiales; por su fuente económica, en ingresos provenientes de la economía pública e ingresos provenientes de la economía privada por contraprestación (precios y tarifas de los bienes públicos); por su periodicidad se clasifican en ingresos ordinarios (los que se perciben a lo largo de un año fiscal) e ingresos extraordinarios (que se perciben una sola ocasión). Existen otras clasificaciones como la propuesta por las Naciones Unidas que divide los ingresos en tributarios y no tributarios. Los primeros corresponden a 26 Ingresos públicos y el principio de la sincronía social y cultural de los impuestos Universidad Veracruzana los impuestos y los segundos a aquellos que no son impuestos: productos, apro- vechamientos y otros. Por su procedencia se identifican cuatro tipos de impues- tos: ordinarios, extraordinarios, virtuales y efectivos. Los primeros son aquellos que el Estado percibe normalmente como resultado de sus facultades tributa- rias (impuestos, derechos, productos y aprovechamientos); los extraordinarios son los que se obtienen de eventos especiales para cubrir gastos de la misma índole (contribuciones, contratación de créditos externos e internos, emisión de moneda, expropiación, servicios personales e ingresos destinados a partidas de reconstrucción); los virtuales son los que provienen de la reevaluación de activos físicos y financieros y, por último, los efectivos son los que se destinan a atender los compromisos del gasto público. En México existen diferentes criterios de clasificación, entre ellos los conteni- dos en la Ley de Ingresos; la Institucional; petroleros y no petroleros y tributarios y no tributarios. La Ley de Ingresos clasifica a los mismos en: impuestos, con- tribuciones para mejoras, derechos, productos, aprovechamientos, ingresos de organismos y empresas públicas e ingresos derivados de financiamientos. En esta clasificación se incluye los ingresos percibidos por el Estado como resultado de la prestación de servicios públicos, y el financiamiento obtenido por los empréstitos externos e internos. Esta taxonomía permite dividir a los ingresos en ordinarios y extraordinarios. Los primeros son los que el Estado recauda de fuentes normales y permanentes y que están debidamente establecidos en el marco jurídico. Los ingresos extraordinarios son aquéllos que el Estado obtiene de los empréstitos, la emisión de dinero y los excedentes provenientes del sobreprecio de los bienes y servicios de exportación (Véase cuadro 1). La clasificación institucional de los ingresos establece la distinción entre los ingresos tributarios y no tributarios, a los cuales se adicionan los ingresos de organismos y empresas públicas. En esta clasificación se agrupan los ingresos de acuerdo con las entidades que los recaudan: las del gobierno federal y de los orga- nismos y empresas bajo control gubernamental. La producción de petróleo en México ha sido un factor fundamental para el desarrollo económico contemporáneo del país y el comportamiento de las finan- zas públicas en particular. Esta condición estructural de la economía mexicana ha motivado una clasificación de los ingresos en petroleros y no petroleros. Los primeros son los ingresos que el gobierno mexicano obtiene por la extracción, producción y refinación de petróleo. Entre los ingresos no petroleros se cuenta, por ejemplo, el impuesto sobre la renta, el valor agregado, etc., además de los dere- chos, productos y aprovechamientos. Biblioteca Digital de Humanidades 27 LOS INGRESOS PÚBLICOS Cuadro 1. Clasificación de los ingresos públicos. Ley De Ingresos Institucional Petroleros y No Petroleros Tributarios y No Tributarios Gobierno Federal Gobierno Federal Petroleros Tributarios Impuestos ISR. IVA. IEPS. Importaciones. Tenencia. Otros impuestos. Derechos. Productos. Aprovechamientos. Contribuciones de mejoras. Contribuciones no comprendidas en las fracciones precedentes, causadas en ejercicios fiscales anteriores pendientes de liquidación o pago. Tributarios ISR. IVA. IEPS. Importaciones. Tenencia. Otros impuestos. No tributarios. Derechos. Productos. Aprovechamientos. Contribuciones de mejoras. IEPS (gasolina y Diesel) Derechos sobre hidrocarburos. Sobre extracción de petróleo. Extraordinario sobre extracción. Adicional sobre extracción. Propios de PEMEX. Aprov. rendimientos excedentes. ISR. IVA. IEPS. Importaciones. Tenencia. Automóviles nuevos. Otros impuestos. Organismos y Empresas Organismos y Empresas No Petroleros No Tributarios Ingresos de organismos y empresas públicas. Aportaciones de seguridad social. PEMEX. CFE. IMSS. ISSSTE. Otros organismos y empresas. Gobierno Federal. Tributarios. ISR. IVA. IEPS. Importaciones. Tenencia. Otros impuestos. No tributarios. Derechos. Productos. Aprovechamientos. Contribución de mejoras. Organismos y em- presas distintos de PEMEX Gobierno Federal. Derechos. Productos. Aprovechamientos. Contribuciones de mejoras. Organismos y Em- presas. PEMEX. CFE. IMSS. ISSSTE. Otros organismos y empresas. Ingresos Derivados de Financiamientos Fuente: Centro de Estudios de las Finanzas Públicas, Ingresos del sector público presupuestarios, CEFP/032/2004. 30 Ingresos públicos y el principio de la sincronía social y cultural de los impuestos Universidad Veracruzana ejemplo de esto son las comisiones municipales de agua y saneamiento en los municipios. Las empresas nacionales pertenecieron algún tiempo a los particulares, y pasaron a manos del Estado por medio de nacionalizaciones. Su dirección y ope- ración tiene el propósito comercial de obtener ganancias y beneficios, las cuales son administradas por el Estado. En México tenemos (o teníamos) como ejemplo los ingenios azucareros. Según Duverger, otros medios por los cuales el Estado obtiene recursos son a través de las tasas y las parafiscales. Él mismo establece una distinción entre tasas y recursos parafiscales y señala que la palabra tasa es imprecisa. En estricto sentido una tasa es el precio que paga un usuario por un servicio público del cual obtiene una contraprestación; por ejemplo, el pago por la expedición de un certi- ficado de estudios o la inscripción a una escuela. Esta definición se aclara cuando establecemos una distinción entre tasas y pre- cios de los servicios industriales. Mientras que las primeras equivalen a los “pre- cios administrativos”, los segundos se refieren a una contraprestación voluntaria. El no pago de una tasa es sancionado unilateralmente por la autoridad mediante la suspensión del bien o servicio, si bien cabe señalar que muchos de los precios administrativos son gratuitos. En cambio, los precios de los servicios industriales nunca son gratuitos y están regulados por la competencia prevaleciente en los mercados. La operación de las empresas públicas es semejante a las empresas privadas y la relación entre los suje- tos que participan en la compra-venta es voluntaria; en caso de conflicto entre las partes, la solución del diferendo es a través de la esfera judicial. Las empresas públi- cas son una faceta de la actividad del Estado como sujeto de derecho privado. Asimismo, es relevante establecer la diferencia entre tasa e impuesto. La tasa se distingue del impuesto por dos criterios: la tasa implica una contraprestación y no es obligatoria; en tanto que un impuesto no implica una contraprestación, es obligatoria y el Estado tiene la capacidad jurídica para hacer efectivo el cobro coactivo a través de las instancias administrativas. Estas definiciones son necesarias para comprender la parafiscalidad, un con- cepto intermedio entre tasa e impuesto. Los ingresos parafiscales se han desa- rrollado paralelamente a la expansión de las obligaciones del Estado en el ámbito social y económico. Su objetivo es garantizar el financiamiento de instituciones públicas, o de participación pública, que tienen como finalidad producir un bien o servicio público. Un ejemplo son las cuotas que pagan los patrones al Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS). Las cuotas del IMSS no son impuestos ni tasas Biblioteca Digital de Humanidades 31 LOS INGRESOS PÚBLICOS en sentido estricto, aunque contienen elementos de ambas, pues su pago es obli- gatorio (como si fuera un impuesto), pero al mismo tiempo adquiere el derecho de una contraprestación (como si fuera una tasa). El cobro de la cuota se puede realizar mediante un procedimiento administrativo especial (como si fuera un impuesto); mientras que el no pago de la cuota se traduce en la suspensión del servicio de atención médica (como si fuera una tasa). La hacienda pública moderna ha incorporado los empréstitos (deuda pública), las operaciones de tesorería y las medidas de política monetaria como fuentes para el financiamiento del gasto público. Pero éste es un tema en el que no ahondaré porque excede los objetivos de la investigación. 1.3. Los impuestos El Código Fiscal de la Federación (CFF) (2000) define los impuestos como “las contribuciones establecidas en Ley que deben pagar las personas físicas y morales que se encuentren en la situación jurídica o de hecho prevista por la misma” (:2) y los distingue de las aportaciones de seguridad social, contribuciones de mejoras, derechos y accesorios de las contribuciones. Para los tratadistas del derecho existen diferentes definiciones. Entre ellas la propuesta por Sánchez Gómez (1999), quien considera que las contribuciones son “las aportaciones en dinero o en especie que con carácter general y obligato- rio deben hacer al Estado los particulares bajo un régimen jurídico de derecho público, para cubrir el gasto social, o lo que se conoce como necesidades colec- tivas” (:207). Este autor sostiene que por el solo hecho de ser miembros de una nación, o por percibir ingresos en un territorio, las personas físicas y morales adquieren la obligación de aportar recursos pecuniarios. Jacinto Faya Viesca (1986) retoma la definición de impuesto propuesta por Gaston Jeze (quien inspiró la doctrina moderna de las finanzas públicas), y que han seguido otros autores como Lucien Mehl y Pierre Beltrame (1984),1 para Faya el impuesto “es la prestación pecuniaria requerida a los particulares por vía de autoridad a título definitivo y sin contrapartida, con el fin de cubrir las obligaciones públicas” (:129). Para Rodríguez Lobato (1998), el impuesto es “la 1 Según Lucien y Beltrame, el impuesto “est une prestation pécuniaire, requise des particu- liers par voie d áutorité, a titre definitif et sans contrepartie, en vue de la couverture des charges publiques”. La cita es traducida literalmente por Faya Viesca, véase ésta en el cuerpo del texto. 32 Ingresos públicos y el principio de la sincronía social y cultural de los impuestos Universidad Veracruzana prestación en dinero o en especie que establece el Estado conforme a la Ley, con carácter obligatorio, a cargo de personas físicas y morales para cubrir el gasto público y sin que haya para ellas contraprestación o beneficio especial, directo o inmediato” (:61). Paul Marie Gaudemet y Joël Moliner (1996) señalan que los impuestos son “una deducción operada por la vía obligatoria por el poder público, a causa del objetivo esencial de cubrir los gastos públicos y distribuir en función las faculta- des contributivas de los ciudadanos” (:90).2 En su libro Derecho fiscal, Arturo de la Cueva (2003) define los impuestos como “el gravamen fiscal establecido por la Ley al que se encuentran obligados los sujetos de derecho ubicados en la corres- pondiente circunstancia generadora del crédito fiscal” (:121). Por su parte, José Ayala (2000) define los impuestos como: Cantidades de dinero que el poder público percibe de las personas físicas y morales, en su calidad de causantes, en los términos establecidos en las distin- tas leyes impositivas de los Estados o los municipios, tales como las aplicadas a los ingresos personales, sobre capitales y sus rendimientos, y adicionales por construcción de obras públicas. (:148) Emilio Albi (2000) sostiene que los impuestos son: aquellas cantidades que el sector público detrae del sector privado en forma coactiva como medio de contribuir a la financiación general de la actividad pública […] la característica que define a un ingreso público como impuesto es la coactividad. Esto es, el sector público determina unilateralmente la cantidad a pagar y los agentes privados están obligados a pagar esta cantidad sin contra- partida directa. (:4) En las anteriores definiciones de los impuestos se identifican tres elementos fun- damentales: el acto de poder del Estado, que establece el impuesto sin contra- prestación; el aspecto económico del hecho fiscal, pues éste opera una deducción 2 “Un prélevement, opéré par voie de contrainte par la puissance publique, et ayant pour ob- jectif essentiel de couvrir les charges publiques et de les repartir en función des facultés contri- butives des citoyens”. Salvo que se indique lo contrario, las traducciones del francés al español son mías; consignamos el texto en francés para que el lector aprecie el discurso de los autores comentados en su idioma original. Biblioteca Digital de Humanidades 35 LOS INGRESOS PÚBLICOS El sujeto pasivo es la persona natural o jurídica que está obligada por ley al cum- plimiento de las prestaciones tributarias. La base imponible es la cuantificación y valoración del hecho imponible. Se trata de una cantidad de dinero pero también puede tratarse de otros signos, como el número de personas viviendo en una casa, un litro de cerveza o de gasolina. El tipo de gravamen es la proporción o cantidad que se aplica sobre la base imponible con el propósito de calcularlo. Esta propor- ción puede ser fija o variable. La cuota tributaria es la cantidad que representa el gravamen, y puede ser una cantidad fija o el resultado de multiplicar el tipo impositivo por la base imponible o liquidable. Por último, la deuda tributaria es el resultado de reducir la cuota con posibles deducciones (incentivos, bonificacio- nes, subsidios) y de incrementarla con posibles recargos (intereses, de demora y sanciones); los elementos temporales corresponden a las fechas en que se origi- nan o en que deben declararse los impuestos. Ernesto Flores Zavala (2004) reconoce al sujeto como uno de los elemen- tos más importantes de los impuestos. Según él, existen dos clases de sujeto, el activo y el pasivo; respecto del primero señala: “los sujetos activos son aquellos que tienen el derecho de exigir el pago de tributos” (:65). Para el caso mexicano se identifican como sujetos activos al Gobierno Federal, al Distrito Federal, a los gobiernos estatales y a los municipios; cada uno de ellos, en diferente grado, ha dado origen al Sistema Nacional de Coordinación Fiscal. En el caso de los municipios, los impuestos son establecidos por las legislaturas de los estados; mientras que los ingresos del Distrito Federal son impuestos por la Cámara de Diputados. Como contraparte, el “sujeto pasivo es la persona que legalmente tiene la obligación de pagar el impuesto” (Flores Zavala, 2004: 69). Flores Zavala sugiere establecer una distinción entre el sujeto pasivo del impuesto y el pagador del impuesto, pues, mientras que el primero es establecido por el marco jurídico, el segundo es quien efectivamente, en términos económicos, paga la contribución –quien hace el esfuerzo real de pagar el impuesto. De la relación tributaria se derivan tres obligaciones para tres categorías de personas: el sujeto activo, el sujeto pasivo y los terceros. Las obligaciones fiscales del sujeto activo pueden ser principales y secundarias, las principales consisten en la percepción o cobro de los impuestos. Es importante señalar que la autoridad tributaria no tiene la opción de cobrar o no los impuestos, pues está obligado al cobro por mandato de la legislación fiscal; el no cobro de los impuestos se traduce en daños patrimoniales para el Estado y la distorsión de las actividades económi- cas –con el consecuente deslinde de responsabilidades para los responsables de 36 Ingresos públicos y el principio de la sincronía social y cultural de los impuestos Universidad Veracruzana las áreas de recaudación–. Las obligaciones secundarias del sujeto activo son de dos tipos. En primer lugar están las obligaciones de “hacer”, éstas son activida- des asociadas con el proceso de recaudación y fiscalización, tales como el cálculo del crédito fiscal, practicar visitas domiciliarias o hacer una revisión de gabinete. En segundo lugar están las obligaciones de “no hacer”, en ellas el sujeto activo se abstiene de realizar determinadas acciones cuando no comprueba el pago de un impuesto. La no acción de la autoridad fiscal deriva del análisis de la rentabilidad del acto de fiscalización; así, aunque se cuente con pruebas sobre la evasión o elu- sión fiscal, la autoridad tiene la opción de “no hacer” si el crédito no es “rentable”, si el cobro del crédito fiscal resulta más cuantioso que la deuda. El sujeto pasivo tiene dos tipos de obligaciones fiscales: principales y secun- darias. Las primeras comprenden el pago de impuestos; las segundas pueden dividirse en “de hacer” –por ejemplo, el cumplimiento del pago del impuesto o darse de alta en el Registro Federal de Contribuyentes como una persona física o moral–; en “de no hacer” –las cuales consisten en atender las prohibiciones de la legislación tributaria–, y las de “tolerar” –que consisten en permitir la realización de actos de fiscalización por las correspondientes autoridades tributarias. Cabe señalar que las obligaciones secundarias se mantienen a pesar de que el contri- buyente, por alguna causa, deje de tener obligaciones fiscales; por ejemplo, si una persona física o moral dejase de percibir ingresos suficientes que generen utilida- des gravables, no por ello desaparece la obligación del pago de impuestos. En su artículo primero, la Comisión Fiscal Federal establece quiénes son los sujetos pasivos del pago de los impuestos: Las personas físicas y las morales están obligadas a contribuir para los gastos públicos conforme a las leyes fiscales respectivas, las disposiciones de este Código se aplicarán en su defecto y sin perjuicio de lo dispuesto por los tratados internacionales de que México sea parte. La Federación queda obligada a pagar contribuciones únicamente cuando las leyes lo señalen expresamente. El asociante está obligado a pagar contribuciones y cumplir las obligaciones que establecen este Código y las leyes fiscales por la totalidad de los actos o actividades que se realicen, mediante cada asociación en participación de la que sea parte. (Código fiscal de la federación, 2000: 1) Para la legislación fiscal mexicana, los sujetos obligados al pago de los impuestos son las personas físicas, las personas morales y la Federación cuando la Ley lo Biblioteca Digital de Humanidades 37 LOS INGRESOS PÚBLICOS señale explícitamente, lo que incluye a los gobiernos de los estados y los munici- pios, a los organismos públicos y empresas paraestatales y, por último, a los obli- gados solidarios. Flores Zavala sostiene que el carácter del sujeto pasivo puede estar determi- nado por otros elementos, como son su capacidad, el estado civil, el sexo, la edad, la religión, la nacionalidad, la ocupación, arte u oficio, y el domicilio. Es claro que la capacidad de los sujetos pasivos dependerá de la suficiencia de las personas físicas para adquirir y atender compromisos económicos, socia- les y personales. Una persona afectada de sus facultades mentales, discapacitada mental o psicológicamente, no es susceptible de contraer obligaciones de carácter fiscal. Las incapacidades mentales y cierta clase de estados físicos, como la incon- ciencia, hacen que las personas pierdan la facultad de conducirse por su voluntad y albedrío, de ahí que este tipo de sujetos no pueda adquirir ni atender compro- misos fiscales. Si bien es cierto que el estado civil ha dejado de tener importancia en materia fiscal, ello no significa que en el pasado no la haya tenido o que en el futuro no la pueda adquirir nuevamente. Al respecto Johannes Overbeek (1984)consigna que en la antigua Roma “se castigaba fiscalmente a los solteros y a quienes no tuvie- sen hijos, restringiendo sus derechos hereditarios. Además debían pagar ciertos impuestos. Quienes se casaban y tenían hijos disfrutaban privilegios tales como la prioridad para ciertos puestos altos y la exención de ciertos impuestos tales como el que gravaba la soltería”. (:42) Para el caso mexicano no existe un régimen especial de tributación que dependa del género del contribuyente; sin embargo, la historia de los impuestos consigna distintas obligaciones fiscales para los hombres y mujeres. Por ejemplo, Flores Zavala señala que el artículo 8º, fracción I, de la Ley del impuesto sobre herencias y legados del 7 de septiembre de 1940, concede una reducción del 10% a la cónyuge o concubina. La edad es otro elemento que determina la capacidad del sujeto pasivo del impuesto; por ejemplo, un menor de edad no tiene la capacidad de tributar y no puede ser sujeto de la aplicación de impuestos. En el pasado, la pertenencia a la religión católica también pudo originar una especial situación tributaria. Hay que recordar que entre las facultades de la igle- sia estaba la recaudación de impuestos, lo que posibilitó que las instituciones ecle- siásticas tuviesen un conjunto de exenciones fiscales. En la actualidad, la Iglesia participa en una serie de organizaciones de servicio social (orfanatos, escuelas y asilos), las cuales, dado su carácter no lucrativo, están exentas del pago de algunos impuestos. 40 Ingresos públicos y el principio de la sincronía social y cultural de los impuestos Universidad Veracruzana primera base de la clasificación del impuesto directo y del impuesto indirecto. El impuesto directo pesa sobre el hecho de que un ingreso o un capital existe: on le doit, si ese ingreso es percibido; si es propietario de ese capital. Al contrario, el impuesto indirecto pesa sobre el empleo hecho del ingreso o el capital. El caso más frecuente a esta consideración es el impuesto sobre el gasto, que afecta al ingreso (o capital) en la ocasión de gastos que el contribuyente efectúa gracias a ellos. Se pueden citar también los derechos de sucesión o la donación. 2. La clasificación después de la incidencia y la repercusión del impuesto […] la incidencia del impuesto es su punto de caída. Hay una incidencia directa cuando aquella cae entre las manos del fisco y también aquélla que soporta el peso sobre el capital o su ingreso. Hay un incidente indirecto si aquél sobre el que cae el impuesto al Estado no es aquél que soporta realmente el peso; por ejemplo, si el comerciante que paga un impuesto sobre un producto incorpora el monto de tal impuesto en el precio, él lo recupera así sobre el comprador.4 (146-147) El mismo autor propone otras clasificaciones de impuestos directos e indirectos, entre ellas una que tiene como origen la división de funciones entre las cuatro grandes administraciones tributarias: “serían considerados impuestos directos todos los percibidos por la Administración de Contribuciones directas; como impuestos indirectos quedarían los percibidos por las otras tres Administracio- nes Tributarias: la de Contribuciones indirectas, la de Aduanas y la de Derechos de Registro” (Duverger, 1988: 147). A todas luces esta clasificación es insuficiente, 4 “Il n éxiste pas une seule distinction scientifique de l´impôt direct et de l´impôt indirect, mais plusieurs, qui ne coïncident pas absolument. 1o.- La distinction de l éxistence et de l´impôt (du revenu ou du capital) est la première base de la classification de l impôt direct et de l´impôt indirect. Ĺ impôt direct pèse sur le seul fait qu’un revenu ou un capital existe: on le doit, si on perçoit ce revenu, si on est propriétaire de ce capital. Au contraire, l´impôt indirect pèse sur l émploi fait du revenu ou du capital. Le cas le plus fréquent á cet égard est l ´impôt sur la dépense, qui frappe revenu (ou capital) á l óccasion des dépenses que le contribuable effectue grâce á eux. On peut citer aussi les droits de succes- sion ou de donation. 2o.- La classification d áprès l ´incidence et la répercussion de l ´impôt […] Ĺ incidence de l´impôt, ć est son point de chute. Il y a incidence directe, quand celui qui verse l ´impôt entre les mains du fisc est aussi celui qui en supporte le poids sur son capital ou son revenu. Il y a inci- dence indirecte si celui qui verse l ´impôt á l ´Etat ń est pas celui que en supporte réellement le poids: par exemple, si la marchand qui paie un impôt sur un produit incorpore le montant de cet ´impôt. Dans le prix du produit, et le récupe ainsi sur l ácheteur”. Biblioteca Digital de Humanidades 41 LOS INGRESOS PÚBLICOS por lo que Duverger propone una clasificación financiera y económica a partir de la distinción entre la traslación y la incidencia del impuesto. De esta manera, el impuesto directo sería el soportado realmente por quien lo paga; en cambio, el impuesto indirecto sería aquél que el pagador puede trasladar a un tercero. Mehl y Beltrame (1997) proponen diferenciar los impuestos directos e indi- rectos a partir de tres criterios: la incidencia, el hecho generador y la función del impuesto. Respecto a la incidencia señalan que “el impuesto directo es aquél que es soportado por el deudor legal mientras que el impuesto indirecto, en princi- pio incorporado en el precio, es finalmente cargado al consumidor” (:186).5 Los impuestos directos son los que recaen en el contribuyente sin que tenga la posibili- dad de trasladarlo a terceras personas; por ejemplo, el impuesto predial, que grava la propiedad inmobiliaria, relaciona directamente un predio o inmueble con un sujeto pasivo especifico; éste no tiene posibilidad de transferirlo a otras personas, salvo en el caso de que las propiedades se destinen a la renta. En contraste, un impuesto indirecto es o puede ser trasladado a terceras personas, principalmente a través del incremento de los precios, por lo cual la contribución termina siendo pagada por el usuario final del bien o servicio. El criterio del hecho generador sugiere que los impuestos directos son los que provienen de actividades que son gravadas periódica y permanentemente, dicha estabilidad temporal permite integrar padrones de contribuyentes que regularmente contribuyen al fisco; este sería el caso del impuesto sobre la renta o el predial. En contraste, los impuestos indirectos gravan eventos accidentales y transitorios, por lo cual no es posible construir padrones de contribuyentes; tal es el caso del impuesto al valor agregado que grava el intercambio comercial (Mehl & Beltrame, 1997: 186-187).6 Los anteriores son criterios jurídicos y administrativos que no permiten incluir al conjunto de transacciones económicas realizadas en la sociedad. Con el criterio 5 “Sans doute en première approximation, l´impôt direct est-il supporté par le redevable lé- gal alors que l´impôt indirect, en principe incorporé dans le prix, est finalement à la charge du consommateur”. 6 “Ĺ impôt direct atteint périodiquement, en général annuellement des situations ayant un certain caractère de permanence, comme la possession de certains biens productifs de revenu ou pris comme signe du revenu lui-même, ou l éxercice d´une activité lucrative. Le fait géné- rateur d certains impôts directs est bien on l á vu, l éxistence de telles situations á une date déterminée. Ĺ impôt indirect vise au contraire des événements: mutions de propriété ou de jouissance en matière d énregistrement transactions commerciales en matière de taxes sur le chiffre d áffaires, mise en circulation d´un produit pur divers impôts indirects”. 42 Ingresos públicos y el principio de la sincronía social y cultural de los impuestos Universidad Veracruzana de la función del impuesto se pretende solventar las insuficiencias de los primeros. A partir del cual, Mehl y Beltrame establecen una distinción entre los impuestos reales y los personales. Los primeros corresponden a los gravámenes que se apli- can a los bienes y servicios, éstos, prescindiendo de las condiciones socioeconó- micas de las personas, atienden sólo a las expresiones externas de riqueza. Un ejemplo de ellos son el Impuesto al Valor Agregado (IVA) y el Impuesto Especial sobre Productos y Servicios (IEPS). En contraste, los impuestos personales atien- den las características propias de los sujetos que los pagarán, puesto que toman en consideración la procedencia de los ingresos de los contribuyentes. Existe también una distinción entre impuestos especiales e impuestos gene- rales. Los primeros establecen gravámenes sobre una determinada actividad eco- nómica o acto jurídico específico; por ejemplo, el Impuesto Sobre Automóviles Nuevos (ISAN) o los impuestos sobre minería; en cambio, los impuestos generales son los que la autoridad establece a los contribuyentes de manera universal, sin distinciones particulares. Las definiciones anteriores son importantes para evaluar y analizar las carac- terísticas de los sistemas fiscales modernos. Un sistema fiscal se define y entiende como el conjunto de impuestos establecidos por el Estado (Mehl & Beltrame, 1997: 187). El sistema fiscal está limitado por un marco jurídico que sustenta for- malmente la actividad recaudadora del Estado, además está integrado por códigos, leyes, reglamentos, jurisprudencia y otras disposiciones jurídicas que se materia- lizan y hacen efectivas por una red de recaudación integrada por áreas normativas y operativas; éstas tienen la facultad y función de cobrar impuestos a los sujetos pasivos, los cuales están obligados a ello, en proporción de su ingreso o riqueza, por la norma jurídica. José Ayala (2000) señala que el sistema fiscal o impositivo consiste en la fijación, cobro y administración de los ingresos que percibe el Estado por medio de los impuestos. Puede caracterizarse por ser progresivo o regresivo. Un sistema progresivo es aquél en el que el cociente entre pagos del impuesto y el ingreso aumenta y un sistema regresivo se refiere a aquél en el que el cociente entre pagos de impuesto y el ingreso se reduce. (:162) Gaudemet y Moliner (1996) definen el sistema fiscal como “el conjunto de impues- tos aplicados en un momento dado dentro de un país determinado” (:90).7 Para 7 “Le système fiscal est l énsemble des impôts appliqués à un moment donné dans un pays déterminé”. Biblioteca Digital de Humanidades 45 LOS INGRESOS PÚBLICOS dispongan las leyes” (Constitución política de los Estados Unidos Mexicanos, 2004: 93). Del mismo modo, el artículo 36, fracción I, De los ciudadanos mexicanos, señala que son obligaciones de los mismos “inscribirse en el catastro de la muni- cipalidad, manifestando la propiedad que el mismo ciudadano tenga, la industria, profesión o trabajo de que subsista” (Constitución política de los Estados Unidos Mexicanos, 2004: 95). Estas disposiciones jurídicas establecen el deber de los ciudadanos mexicanos de contribuir con los gastos de los diferentes niveles de gobierno. Los artículos del 42 al 48 definen las partes integrantes de la federación y el territorio nacional; el espacio geográfico de competencia de las leyes tributa- rias mexicanas y su jurisdicción. Dentro del marco constitucional del sistema fiscal mexicano debe tomarse en cuenta el artículo 73, fracciones VII, X, XVII, XIX y XXIX; el cual, en su fracción XXIX-A, establece que son facultades exclusivas del Congreso establecer contri- buciones: 1º. Sobre el comercio exterior; 2º. Sobre el aprovechamiento y explotación de los recursos naturales com- prendidos en los párrafos 4º y 5º del Artículo 27; 3º. Sobre instituciones de crédito y sociedades de seguros; 4º. Sobre servicios públicos concesionados o explotados directamente por la Federación; 5º. Especiales sobre: a) Energía eléctrica; b) Producción y consumo de tabacos labrados; c) Gasolina y otros productos derivados del petróleo; d) Cerillos y fósforos; e) Aguamiel y productos de su fermentación; f) Explotación forestal; y g) Producción y consumo de cerveza. (Constitución política de los Estados Unidos Mexicanos, 2004: 118) Dicho artículo también establece que las entidades federativas participarán de los rendimientos de estas contribuciones especiales, atendiendo a las leyes federales secundarias establecidas para ese propósito. El artículo 74, fracción IV, señala las facultades exclusivas de la Cámara de Diputados, entre las cuales está examinar, discutir y aprobar anualmente el pre- 46 Ingresos públicos y el principio de la sincronía social y cultural de los impuestos Universidad Veracruzana supuesto de egresos de la federación. Los diputados deberán discutir primero las contribuciones que, a su juicio, deben decretarse para cubrir el egreso, así como revisar la cuenta pública del año anterior. El Ejecutivo Federal hará llegar a la Cámara la iniciativa de Ley de Ingresos y el Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación el día 15 del mes de noviembre o hasta el 15 de diciembre, cuando inicie su encargo en la fecha prevista en el artículo 83 (Constitución política de los Estados Unidos Mexicanos, 2004: 121). El artículo 90 establece que la Administración Pública Federal, tendrá una modalidad centralizada y otra paraestatal. La primera despachará los asuntos administrativos a través de secretarías de estado y departamentos administrati- vos; la segunda corresponde a las entidades y empresas públicas y organismos descentralizados. El artículo 115, fracción IV, establece las potestades tributarias de los muni- cipios, los cuales administrarán libremente su hacienda. Ésta se conformará por los rendimientos de los bienes que les pertenezcan, así como las contribuciones y otros ingresos que las legislaturas establezcan a su favor. Además, los muni- cipios: a) Percibirán las contribuciones, incluyendo tasas adicionales, que establez- can los Estados sobre la propiedad inmobiliaria, de su fraccionamiento, división, consolidación, traslación y mejora así como las que tengan por base el cambio de valor de los inmuebles. b) La participaciones federales, que serán cubiertas por la Federación a los municipios con arreglo a las bases, montos y plazos que anualmente se determi- nen por las legislaturas de los Estados; y c) Los ingresos derivados de la prestación de servicios públicos a su cargo. Los ayuntamientos, en el ámbito de su competencia, propondrán a las legislaturas estatales las cuotas y tarifas aplicables a impuestos, derechos, contribuciones de mejoras y las tablas de valores unitarios de suelo y cons- trucciones que sirvan de base para el cobro de las contribuciones sobre la propiedad inmobiliaria (Constitución política de los Estados Unidos Mexi- canos, 2004: 165). El artículo 117, en sus fracciones III, IV, V, VI, VII, VIII, IX, señala la prohibición expresa para establecer alcabalas a las entidades federativas; del mismo modo, les está prohibida la emisión de papel moneda, estampillas o papel sellado. Tampoco pueden gravar, directa o indirectamente, por la entrada o salida de su territorio Biblioteca Digital de Humanidades 47 LOS INGRESOS PÚBLICOS ninguna mercancía nacional o extranjera; la circulación o el consumo de efectos nacionales o extranjeros con impuestos o derechos cuya exención se efectúe en aduanas locales. No pueden mantener en vigor leyes o disposiciones fiscales que importen diferencias de impuestos o requisitos por razón de la procedencia de mercancías nacionales o extranjeras ni contraer directa o indirectamente obliga- ciones o empréstitos con gobiernos de otras naciones, con sociedades o particu- lares extranjeros y, por último, no pueden gravar el acopio o la venta del tabaco en rama. El artículo 118, fracción I, complementa el 117, pues ordena que las entidades federativas no pueden, sin autorización del Congreso de la Unión, establecer derechos de tonelaje ni de puertos ni imponer contribuciones o derechos sobre importaciones o exportaciones. En el artículo 124 se señala que los estados no pueden aplicar ningún grava- men a las actividades relacionadas con las materias reservadas o exclusivas para la Federación, las cuales, como ya se expuso, se encuentran definidas en el artí- culo 73 de la Constitución. En el artículo 126 se establece que no podrá hacerse pago alguno que no esté comprendido en el presupuesto o determinado por la ley posterior. El artículo 131 establece la facultad exclusiva de la Federación para gravar las exportaciones y las importaciones, o lo que transite por el territorio nacional. El anterior marco constitucional ha originado diversos ordenamientos jurídicos que, en conjunto, integran la estructura jurídica del sistema fiscal mexicano. Ésta se arregla a partir de un ordenamiento jerárquico de normas jurídicas que forman una red que permite al Estado obtener exacciones de la sociedad. La estructura de disposiciones jurídicas observa un arreglo piramidal. En la cúspide encontramos disposiciones constitucionales y tratados interna- cionales que originan leyes generales; enseguida, leyes anuales de ingresos y leyes particulares que regulan cada tipo de impuesto; y, por último, hallamos la jurisprudencia y los estudios doctrinales. Dicha estructura se representa en el cuadro 3. 50 Ingresos públicos y el principio de la sincronía social y cultural de los impuestos Universidad Veracruzana se han cumplido los reglamentos sanitarios y de policía; y exigir la exhibición de los libros y papeles indispensables para comprobar que se han acatado las disposiciones fiscales, sujetándose, en estos casos, a las leyes respectivas y a las formalidades prescritas para los cateos. (Constitución política de los Estados Uni- dos Mexicanos, 2004: 70. Las cursivas son mías) El artículo 22, párrafo 2º, establece que no se considera confiscación de bienes la aplicación, total o parcial, de los bienes de una persona al pago de responsabilida- des civiles, de impuestos o multas –previa resolución de una autoridad judicial. Dichos elementos constitucionales establecen que los ciudadanos están obli- gados al pago de impuestos, siempre y cuando estén establecidos por leyes que eviten la doble o múltiple tributación. Una persona no puede pagar el impuesto sobre la renta a los tres niveles de gobierno, pues ello representaría una carga tri- butaria excesiva. La concurrencia impositiva ha promovido, a lo largo de la historia, la celebra- ción de diversos acuerdos de coordinación fiscal que eviten la doble tributación al contribuyente. Puede mencionarse como ejemplo la Ley de coordinación fiscal de 1975, la cual fue punto de partida para el Sistema Nacional de Coordinación Fiscal.9 El mencionado sistema se basa en los Convenios de Coordinación Fiscal. En ellos se establece que cada entidad federativa, de manera voluntaria, habrá de adherirse al sistema, permitiendo que sea el Gobierno Federal el que concentre y distribuya, vía el concepto de participaciones federales, algunos impuestos que anteriormente eran de orden estatal o municipal. Las localidades se encargarán de su recaudación y posterior administración. En resumen, la coordinación fiscal es la relación establecida entre los diferentes niveles de gobierno; mediante ella se busca evitar la concurrencia impositiva entre el gobierno federal, entidades fede- rativas y municipios, y con ello, la doble tributación. El mecanismo de coordinación vigente consiste en la cesión del ejercicio de la facultad fiscal de los gobiernos estatales y municipales al gobierno federal. A cambio, aquéllos reciben la parte correspondiente por la vía de las participacio- nes. Dicha coordinación se establece mediante la firma, de cada uno de los gobier- nos estatales, de un convenio de adhesión voluntaria. Los impuestos y derechos originales de las entidades federativas, incluidos en el convenio de coordinación 9 Para una revisión ágil de la historia del sistema de coordinación fiscal, véase Martínez, 1996: 143-169. Biblioteca Digital de Humanidades 51 LOS INGRESOS PÚBLICOS fiscal, se ponen en suspenso mientras los gobiernos estatales decidan continuar adheridos a éste. La ley establece que las autoridades federales y estatales tengan un foro per- manente de diálogo y negociaciones a través de cuatro organismos, los cuales se encargan de la vigilancia y perfeccionamiento del Sistema de Coordinación Fis- cal. Éstos son: La reunión nacional de funcionarios fiscales, a la cual asisten el Secreta-1. rio de Hacienda y Crédito Público, el Director General de Coordinación con las Entidades Federativas y el titular del órgano hacendario de cada entidad. Celebrada anualmente, en ella se revisan los estudios y trabajos realizados durante el año; también se toman decisiones que definen los cambios en el Sistema Nacional de Coordinación Fiscal y se realiza la eva- luación del funcionamiento del mismo. La comisión permanente de funcionarios fiscales está formada por ocho 2. tesoreros de gobiernos estatales y por el Secretario de Hacienda y Crédito Público (aunque el último puede sustituirse por el Subsecretario de Ingre- sos). Éstos se reúnen bimestralmente, o bien de acuerdo a las necesidades y urgencias de las tareas en materia de coordinación fiscal. El Instituto para el Desarrollo Técnico de las Hacienda Públicas (3. INDETEC). Se trata de un organismo encargado de orientar y capacitar técnicamente a las haciendas públicas locales. La Junta de Coordinación Fiscal compuesta por representantes de la 4. Secretaría de Hacienda y Crédito Público y los titulares de los órganos hacendarios de las ocho entidades federativas que forman la Comisión Permanente de Funcionarios Fiscales. Su función es emitir los dictáme- nes técnicos que la propia Secretaría solicite en relación con los recursos de inconformidad interpuestos por personas afectadas por los requeri- mientos del Sistema Nacional de Coordinación Fiscal. 1.8. Niveles de gobierno y el sistema tributario Como hemos visto, el sistema tributario mexicano reconoce tres niveles de gobierno, los cuales, atendiendo a un conjunto de factores y procesos históricos, han establecido un conjunto de potestades tributarias, por lo que existen impues- tos federales, estatales y municipales. Entre los impuestos federales podemos citar los siguientes: Ley de ingresos de la Federación, Ley del impuesto sobre la renta 52 Ingresos públicos y el principio de la sincronía social y cultural de los impuestos Universidad Veracruzana y su reglamento, Ley del impuesto al activo y su reglamento, Ley del impuesto al valor agregado y su reglamento, Ley del impuesto especial sobre producción y servicios y su reglamento, Ley federal del impuesto sobre automóviles nuevos, Ley federal del impuesto sobre tenencia o uso de vehículos, Ley aduanera y su reglamento, Ley del comercio exterior y su reglamento, Ley federal de derechos, Ley de coordinación fiscal, Ley de contribución de mejoras por obras de infraes- tructura hidráulica, Ley del servicio de administración tributaria y su reglamento, y el Código fiscal de la federación y su reglamento. Asimismo, existen otros ordenamientos jurídicos que directa o indirecta- mente inciden sobre las leyes tributarias, como son la Ley Orgánica de la admi- nistración pública federal, Ley federal de entidades paraestatales y su reglamento, Ley federal de responsabilidades de los servidores públicos, Ley de adquisiciones y obras públicas y su reglamento, Ley de planeación, Ley general de deuda pública, Ley de presupuesto, contabilidad y gasto público y su reglamento, Ley federal del trabajo, Ley del Instituto Mexicano del Seguro Social, Ley de los sistemas de aho- rro para el retiro, Ley orgánica del Tribunal Fiscal de la Federación, y el Decreto de presupuesto del egresos de la federación. Cuando se trata de los impuestos estatales no existe un ordenamiento jurí- dico aplicable a todas las entidades federativas, pues cada uno de los estados es soberano y libre de establecer las contribuciones que consideren pertinentes las correspondientes legislaturas. Sin embargo, podemos destacar, entre otras, las siguientes contribuciones: Ley del impuesto sobre hospedaje, Ley del impuesto sobre nóminas, Ley del impuesto sobre loterías y rifas, Ley de la tenencia local, Ley de la venta de bebidas alcohólicas y, finalmente, Ley del impuesto sobre anun- cios comerciales. Respecto a los impuestos municipales tampoco existe un ordenamiento jurídico universal, pues cada legislatura estatal establece las correspondientes estructu- ras fiscales municipales, atendiendo las condiciones locales. Entre los impuestos contemplados en las leyes de ingresos municipales tenemos los siguientes: pre- dial; transmisiones patrimoniales; traslación de dominio de bienes inmuebles; traslación de dominio y otras operaciones con bienes inmuebles; adquisición de bienes inmuebles; división y notificación de inmuebles; lotes o solares bal- díos, sin barda o con falta de banquetas; fraccionamientos; incremento al valor y mejoría específica de la propiedad; diversiones y espectáculos públicos; rifas, sorteos, loterías y concursos; asistencia a juegos permitidos y espectáculos públicos; espectáculos públicos; juegos permitidos, rifas y loterías; loterías, rifas Biblioteca Digital de Humanidades 55 LOS INGRESOS PÚBLICOS Con un método mayéutico, Margain Manautou explica que entre las causas de la evasión fiscal en México están el afán de los industriales y comerciantes de ganar el cien por ciento de cada peso; el deseo de hacerse ricos a corto plazo; la carencia de escrúpulos; la inexistencia o baja calidad de los servicios públicos; el costo del dinero y el crédito; la presión por cubrir los gastos familiares y de nómina; la complejidad administrativa para pagar los impuestos; el desconoci- miento de la materia fiscal, y la inmoralidad administrativa de la Administración Pública. La remoción o evasión legal del pago se presenta cuando el gravamen vuelve incosteable la actividad gravada, entonces el industrial o comerciante toma la decisión de trasladar su negocio de una región a otra, o bien deja de realizar los actos generadores del impuesto con el propósito de no pagarlo. Las causas de la remoción se encuentran en las altas tasas impositivas, la mala política hacendaria y la insuficiencia de capitales de inversión. Arrioja Vizcaíno señala que no es fácil establecer una frontera entre la evasión y la elusión fiscales, pues, finalmente, ambas son una respuesta individual y colec- tiva del contribuyente frente al fisco, en ella aquél escoge el incumplimiento de sus obligaciones fiscales. Sin embargo, el mismo autor señala que es posible dis- tinguir entre evasión y fraude fiscal. La evasión opera como un caso de omisión, el contribuyente, de forma pasiva, deja de pagar los impuestos por ignorancia o incapacidad material; en cambio, el fraude fiscal “se caracteriza por el accionar del sujeto pasivo, que lleva a cabo una serie de maquinaciones, artificios y falacias, con el deliberado propósito de eludir las prestaciones fiscales. Se trata de un caso de dolo y mala fe, en el que se persigue causar perjuicio al Erario, a través del tor- tuoso camino del engaño” (Arrioja, 2005: 527). El ejemplo clásico de fraude fiscal es el contrabando, entre cuyas causas, como hemos visto, están las importaciones prohibidas, las elevadas tarifas aduanales y la necesidad de permisos previos de importación difíciles de obtener. Para Beltrame y Mehl (1997), el fraude es resultado de una aplicación defec- tuosa de la ley fiscal que se traduce en desigualdad en su aplicación; ambos defi- nen al fraude fiscal como “una infracción a la ley fiscal cuyo objetivo es evitar los impuestos o reducir la bases” (:587).10 Además, sostienen que en el acto fraudu- lento existe un elemento material y otro intencional. El primero es esencial, pues sin él no puede existir el fraude fiscal. 10 “La fraude fiscale est une infraction à la loi fiscale ayant pour but d´échapper á l´imposition ou d én réduire les bases”. 56 Ingresos públicos y el principio de la sincronía social y cultural de los impuestos Universidad Veracruzana Según ellos, la evasión fiscal puede ser legal e ilegal. La primera surge cuando las personas físicas o morales aprovechan las disposiciones jurídicas para evitar el pago de los impuestos; por ejemplo, las formas jurídicas de organización de las empresas que permiten pasar legalmente de un régimen tributario a otro. La insu- ficiencia de información, la omisión, los errores de cálculo no pueden ser inter- pretados como actitudes con intención de provocar un fraude fiscal. Además, los autores proponen distinguir el fraude fiscal de los actos de resistencia individual o colectiva, que se manifiestan en una oposición abierta y organizada contra el impuesto. La intención de defraudar al fisco está vinculada a la naturaleza de cada impuesto; por ejemplo, la venta sin factura para evitar el pago del IVA. Para el caso del impuesto sobre utilidades, el fraude consiste en “disimular los ingresos y más generalmente los elementos de activos, y aumentar ficticiamente las compras” (Mehl & Beltrame, 1977: 588).11 Podemos considerar dentro de este tipo de fraude la subfacturación de bienes y servicios, sean en precio o cantidad. El desarrollo de la informática, aplicada a la contabilidad y la administración, y de la ingeniería financiera moderna son también fuentes de defraudación fiscal. Este complejo panorama hace prácticamente imposible contar con un registro exacto del nivel de la defraudación fiscal. Gaudemet y Moliner (1996) establecen la diferencia entre la evasión fiscal y el fraude fiscal. El último lo definen como una violación directa y voluntaria de la ley fiscal” (:236)12 y puede ser de cuatro tipos: la disimulación material, conta- ble, jurídica y la presunción de fraude. La disimulación material es la forma más simple y consiste en la no declaración de actos de comercio para evitar el pago de impuestos; ocurre, por ejemplo, en el caso de intermediarios de comercio inter- nacional o en las transacciones comerciales que se llevan a cabo por teléfono o medios electrónicos, pues, para las autoridades fiscales, es imposible tener un control de los mismos. La disimulación contable es una de las formas más elaboradas de defraudación fiscal. Como para la autoridad fiscal es imposible conocer los detalles financieros de las empresas, éstas pueden alterar sus resultados al desarrollar dobles balances generales y estados de cuenta. Se consideran casos de disimulación contable el traslado que hacen los empresarios de sus gastos personales a los costos generales 11 “La fraude consiste essentiellement à dissimuler les recettes et plus généralement les élé- ments d áctifs, et à augmenter fictivement les achats”. 12 “La fraude fiscale est une violation directe et volontaire de la loi fiscale”. Biblioteca Digital de Humanidades 57 LOS INGRESOS PÚBLICOS de operación de la empresa, que pueden ser deducidos fiscalmente; también la subfacturación o simulación de actos de compraventa. La disimulación jurídica consiste en ocultar una situación de hecho tras de una situación aparentemente legal que es menos gravada. De esta manera, una empresa puede establecer una estructura de organización jurídica que le permita reducir el pago de impuestos; por ejemplo, un propietario de diversos negocios puede atomizar sus propiedades con el propósito de mantenerse en un régi- men tributario menos gravado, lo cual le permite jurídicamente pagar como un pequeño contribuyente del impuesto sobre la renta, cuando en términos reales debería estar en el régimen general de la Ley. La presunción de fraude fiscal se presenta cuando la autoridad fiscal encuentra un conjunto de elementos que permite configurar o sospechar de actos fraudulentos para el fisco; por ejemplo, cuando tras un acto de fiscalización se encuentran mer- cancías no declaradas o se detecta un disimulo de los precios de compra o venta. La evasión fiscal, por otra parte, se presenta de tres formas: la abstención, las lagunas jurídicas y la abdicación de la ley. La abstención fiscal es la forma más simple de evasión, y consiste en evitar el pago del impuesto mediante la no reali- zación de actos de compra-venta que estén gravados; de esta manera, para evitar el pago de IEPS se evita el consumo de alcohol o cigarros. Otra forma de evasión es aprovechar las lagunas que proporciona la ley fis- cal, las cuales se forman en diferentes niveles de la estructura jurídica, desde la redacción de las leyes fiscales y sus respectivos reglamentos hasta aquellas cir- culares y la jurisprudencia generados en los tribunales fiscales y administrativos. La evasión fiscal mediante esta estrategia es una verdadera especialidad de los profesionales involucrados en las diferentes fases del proceso de tributación: con- tadores, administradores, informáticos y abogados, entre otros, se incorporan en la planeación fiscal de las empresas para disminuir al máximo su costo fiscal, y aprovechar todos los apoyos y subsidios fiscales. Por último, la evasión por la abdicación de la ley es posible en razón de las imperfecciones de la ley fiscal; en estos casos el legislador permite la evasión por su desconocimiento de la materia fiscal o porque conviene a los intereses eco- nómicos y políticos que él representa. Dichos intereses lo mueven a admitir un grado específico de evasión fiscal para proteger una actividad o rama específica de la economía, un grupo social, o promover un determinado comportamiento socioeconómico. La evasión y elusión fiscales tienen muchas veces como instrumentos a los denominados paraísos fiscales, término que designa a “los países y territorios 60 Ingresos públicos y el principio de la sincronía social y cultural de los impuestos Universidad Veracruzana Estos cuatro principios clásicos de la tributación tienen la virtud de integrar el enfoque jurídico y económico en una sola propuesta. Smith reconoce la impor- tancia de que todos aquellos que están en condiciones de contribuir al gasto público lo hagan con un sentido de proporcionalidad. El principio de certidumbre establece el principio de legalidad al cual deben estar sujetos todas las obligacio- nes de carácter fiscal. Los principios de comodidad en el pago y de economía de la tributación recogen los aspectos administrativos y de eficiencia en la operación de la administración tributaria. 1.10.1. El enfoque jurídico de los principios de los impuestos Al exponer los principios de los impuestos, Duverger (1960: 7) parte de diferen- ciar la hacienda clásica de la hacienda moderna. Según él, la primera corresponde a una etapa de desarrollo en la cual sólo se reconocen como actividades sustanti- vas del Estado las funciones de policía, justicia, ejército y diplomacia, reservando toda actividad económica a la esfera privada; en dicha etapa se limita al máximo la intervención del Estado en la economía para garantizar que las leyes del mer- cado actúen libremente bajo el criterio de maximizar las utilidades. En contraste, la hacienda moderna se ha desarrollado a partir de los años treinta del siglo XX como consecuencia de la intervención del Estado en la econo- mía, y de su creciente compromiso en la promoción del desarrollo social. Si bien la hacienda moderna no renuncia a los principios de la hacienda clásica, tiene como objetivo subsanar la incapacidad de aquélla para responder a los requerimientos de las sociedades contemporáneas, las cuales demandan mayores y mejores servi- cios públicos al Estado. Asimismo, el desarrollo del capitalismo requiere de una activa participación del Estado, en diferentes esferas de la actividad económica y social, para generar condiciones que promuevan el crecimiento económico y el desarrollo social. Por ello, la hacienda moderna incorpora el principio de intervencionismo fiscal, el cual consiste en la participación protagónica del Estado en el comportamiento económico y social de las colectividades modernas. Para la hacienda clásica existen dos principios que rigen a los impuestos: el principio de rendimiento y el principio de igualdad. El primero hace referencia a que el impuesto debe proporcionar al Estado el máximo de recursos tomando en consideración los gastos de la recaudación. Biblioteca Digital de Humanidades 61 LOS INGRESOS PÚBLICOS En cuanto al principio de igualdad, que comprende los criterios de igualdad matemática e igualdad personal, no resulta fácil establecer un criterio definitivo para delimitarlo y propiciar que la distribución de las cargas tributarias sean lo más equitativas posibles entre las diferentes clases sociales. El criterio de la igualdad matemática “consiste en la proporcionalidad entre las rentas del contri- buyente y la cuantía de su contribución, si una renta de $10,000 paga $1,000 de impuestos, una renta de $100,000 deberá pagar $10,000 y así consecutivamente” (Duverger, 1960: 93). Este principio es justo sólo en apariencia, pues no se toman en consideración las condiciones específicas de quienes pagan el impuesto, ya que no es lo mismo, por ejemplo, que el impuesto se aplique a una persona soltera que a una casada. El criterio de igualdad personal propone que el impuesto debe tomar en consideración las cargas familiares del contribuyente; ello significa que el impuesto debe estar en función del estado civil, el número de dependientes económicos o las condiciones específicas del contribuyente, entre otros. Ambos enfoques no permiten establecer con claridad los criterios que deben nor- mar el diseño de los impuestos. Con este fin, los juristas han propuesto, entre otros, los principios de generalidad, de obligatoriedad, de vinculación con el gasto público, de proporcionalidad y equidad y el principio de legalidad (Arrioja, 2005: 82). El principio de generalidad surge del régimen de legalidad tributaria y señala que todo impuesto, para ser vigente, debe estar contenido en una ley específica. Esto es, no existe impuesto sin su correspondiente marco jurídico. La generali- dad consiste en que la ley es aplicada, sin excepción, a todas aquellas personas físicas o morales, cuyos actos jurídicos se perfeccionan en las abstractas hipóte- sis contenidas en las normas fiscales –por las cuales están obligadas al pago del impuesto. Este principio también establece que no es posible aplicar un impuesto a una determinada persona física o moral, pues la norma fiscal está dirigida al conjunto de personas que, por cualquier motivo o circunstancia, se contemplen en las hipótesis de la norma. El principio de obligatoriedad deriva del principio anterior; según él, toda aquella persona que se encuentre en alguna de las hipótesis normativas definidas por el ordenamiento fiscal está inexcusable y automáticamente forzada al pago del impuesto en los términos y plazos señalados por la ley. La obligación surge de la relación que se establece entre el sujeto activo y pasivo, el primero de los cuales tiene la soberanía suficiente y necesaria para imponer un descuento o reducción de los ingresos o riquezas del sujeto pasivo. Esta relación, jurídicamente definida, nunca ha sido tersa, históricamente se ha configurado como una permanente arena de conflicto social y político. 62 Ingresos públicos y el principio de la sincronía social y cultural de los impuestos Universidad Veracruzana La no observancia de las disposiciones fiscales por el sujeto pasivo permiten al Estado dar inicio al Procedimiento Administrativo de Ejecución (PAE), con él la autoridad fiscal puede hacer efectivo el cobro de los impuestos, sea con dinero en efectivo o con bienes del causante que se encuentra en la condición de no pago. Si bien es cierto que, para hacer efectivo el PAE, el Estado debe actuar con un estricto proceso jurídico-administrativo, también lo es que para el cobro de los impuestos puede acudir, en el extremo de los casos, al uso de la fuerza pública. El principio de vinculación con el gasto público está contenido en la fracción IV del artículo 31 de la CPEUM, el cual establece la obligación de los mexicanos de contribuir al gasto público de los diferentes niveles de gobierno. Esta disposición constitucional señala que el objeto de los impuestos es financiar los diversos com- promisos económicos del gasto público. Su enfoque está en concordancia con la hacienda moderna, que reconoce el aumento de las tareas de los Estados moder- nos; aunque rompe con la tradición de la hacienda clásica, según la cual el pago de los impuestos de los ciudadanos no obliga al Estado a una contraprestación. Sin embargo, dicha perspectiva es insostenible, pues el esfuerzo social que requiere la prestación de servicios públicos sólo es posible mediante la decidida actuación de la administración pública. El principio de proporcionalidad y equidad está contenido en el artículo 31 de la CPEUM, el cual señala que los impuestos deben atender los mencionados principios; sin embargo uno de los temas más controversiales en materia fiscal es cómo definir la proporcionalidad y equidad. Mientras que algunos juristas seña- lan que ambos elementos son uno solo, otros sostienen que sí existen diferencias sustanciales. La proporcionalidad del impuesto es “la correcta disposición entre las cuo- tas, tasas o tarifas previstas en las leyes tributarias y la capacidad económica de los sujetos pasivos por ellas gravadas” (Arrioja, 2005: 256); esto significa que las contribuciones deben ser proporcionales a la capacidad económica del contribu- yente, quien, a su vez, debe enterar al fisco de una parte de su patrimonio para contribuir al gasto público, de este principio surge la aspiración de los sistemas fiscales a establecer estructuras tributarias progresivas. Rafael de Pina (1979) define la equidad como el “atributo de la justicia, que cumple la función de corregir y enmendar el derecho escrito, restringiendo unas veces la generalidad de la ley y otras extendiéndola para suplir sus deficiencias, con el objeto de atenuar el rigor de la misma” (:245). Por su parte, Andrés Serra Rojas (1999) sostiene que se debe entender por equidad a “una igualdad de ánimo, un sentimiento que nos obliga a actuar de acuerdo con el deber o de la concien- Biblioteca Digital de Humanidades 65 LOS INGRESOS PÚBLICOS procedimiento judicial que cumpla con las formalidades legales. El principio de irretroactividad está contenido en el artículo 14º, el cual señala que no se dará efecto retroactivo a ninguna ley cuando ésta tenga como propósito perjudicar a una persona. Sánchez Gómez también sugiere incorporar otros principios como el relativo a las visitas domiciliarias; el que prohíbe la confiscación de bienes; el relativo a la prohibición de exención de impuestos; el de anualidad de la Ley de ingresos y la permanencia de las leyes reglamentarias de cada tributo; el de prohibición de aduanas interiores, de costas judiciales y de prisión por deudas fiscales. Estos principios se suman a los establecidos en la estructura jurídica fiscal y tienen como propósitos ampliar el marco jurídico que salvaguarde los derechos de los contribuyentes y defender las libertades de los ciudadanos frente a la actuación del Estado. Ernesto Flores Zavala realiza una amplia exposición de los principios que deben regular los impuestos. Propone que éstos deben surgir del marco estable- cido por la CPEUM y los clasifica en constitucionales y ordinarios. Los principios constitucionales, a su vez, se dividen en principios que resguardan los derechos fundamentales del individuo; los derivados de la organización política de los Esta- dos Unidos Mexicanos y los principios de la política económica. Tales principios, además de ser expresiones de la CPEUM, incluyen no sólo disposiciones constitu- cionales en materia fiscal sino también aspectos procesales y la salvaguarda de los derechos civiles. Los principios que atienden los derechos fundamentales del individuo están relacionados con artículos específicos de la CPEUM, y son los siguientes: El 5º establece el principio que prohíbe que los impuestos limiten el libre • ejercicio del derecho al trabajo o realizar actividades lícitas. El 8º contempla el principio de derecho de petición.• El 13º señala que las leyes no deben gravar personas individualmente, pues • éstas deben ser de aplicación general y abstracta. El 14º incorpora el principio de no retroactividad de la ley fiscal.• El 16º hace referencia al principio de legalidad y audiencia.• El 17º considera el principio de que ninguna persona podrá hacerse justi-• cia por su propia mano; la justicia sólo podrá administrarse mediante los tribunales. El 21º indica que la imposición de penas es propia y exclusiva de la autori-• dad judicial. El 22º determina la prohibición de las penas de mutilación y de infamia, • 66 Ingresos públicos y el principio de la sincronía social y cultural de los impuestos Universidad Veracruzana la marca, los azotes, los palos, el tormento de cualquier especie, la multa excesiva, la confiscación de bienes y cualesquier otras penas inusitadas. Los principios de los impuestos con origen en la organización política de los Esta- dos Unidos Mexicanos están contenidos en los siguientes artículos: El 31º, fracción • IV, establece la obligación de todos los mexicanos de con- tribuir con los gastos públicos de todos los niveles de gobierno: federal, estatal y municipal. El 36º señala la obligación de los ciudadanos de inscribirse en el Catastro • de la municipalidad, manifestando la propiedad. El 38º establece que los derechos y prerrogativas de los ciudadanos se • pierden por el no cumplimiento de las obligaciones establecidas en el artículo 36. El 65º hace referencia a que el Congreso se reunirá a partir del 1º de septiem-• bre de cada año para celebrar un primer periodo de sesiones, y, a partir del 15 de marzo, para celebrar un segundo periodo de sesiones ordinarias, donde se ocupará del estudio, discusión y votación de las iniciativas de ley que se presenten, y de la resolución de los demás asuntos que le competan. El 73º, fracciones • VII, X, XVII, XIX, XXIX, se refiere a las facultades del Con- greso para imponer contribuciones; legislar sobre hidrocarburos, minería, industria en general, juegos y sorteos, intermediación financiera, energía nuclear, etc.; dictar leyes sobre vías generales de comunicación, postas y correos; expedir leyes sobre el uso y aprovechamiento de aguas federales; fijar reglas para la ocupación y enajenación de terrenos baldíos; y, final- mente, establecer contribuciones sobre el comercio exterior. El 115, fracción • IV, establece la facultad de los municipios para administrar libremente su hacienda, la cual puede tener diversas fuentes de financia- miento. Los artículos de la CPEUM que contienen, en la opinión de Ernesto Flores Zavala, los principios constitucionales basados en consideraciones económicas son el 73º, fracciones XXIX; el 117, fracciones III, IV, V, VI, VII, VIII, IX; el 118, fracción I; el 124 y el 126. Por último, los principios jurídicos ordinarios son aquéllos que rigen en lo “relativo a los elementos esenciales de los impuestos, como sujeto, objeto, cuotas, forma de recaudación, sanciones e integran con las normas constitucionales, el derecho tributario” (Sánchez: 1999, 270). Éstos son de tres clases: la Ley de ingre- sos, las leyes y demás disposiciones reglamentarias de cada uno de los renglones de ingresos y el Código Fiscal de la Federación. Biblioteca Digital de Humanidades 67 LOS INGRESOS PÚBLICOS La Ley de ingresos se expide cada año por el Congreso de la Unión y contiene el listado de ingresos que el Estado está facultado para obtener. También existe un conjunto de disposiciones reglamentarias integradas por leyes, reglamentos, circulares, etc., que detallan y precisan el sujeto pasivo y activo, la cuota, forma de pago, época de pago, procedimiento para la determinación de los créditos fisca- les, las sanciones y los recursos de que dispone el contribuyente para su defensa. Por último, el Código Fiscal de la Federación es una ley general que contiene un conjunto de disposiciones jurídicas orientadas a normar y regular los aspectos generales de todas y cada una de las leyes específicas. Considero susceptible de crítica la propuesta de Flores Zavala, pues no se puede identificar los principios de los impuestos con el marco jurídico constitu- cional que norma la vida fiscal y tributaria del Estado mexicano. Los principios de cualquier sistema tributario consisten en un conjunto de axiomas que transversa- lizan el diseño de los impuestos y los sistemas fiscales, su propósito es desarrollar un sistema fiscal que promueva la equidad y desarrollo socioeconómico de un país. En contraste, la estructura jurídica constitucional en materia fiscal es el con- junto de normas de mayor jerarquía del marco jurídico. El enfoque expuesto por Arturo de la Cueva, en cambio, propone una vía ecléctica en la que caben tanto principios que derivan del derecho como de la economía, entre ellos están la justicia, igualdad, generalidad, proporcionalidad, uniformidad, certidumbre, elasticidad, economía, suficiencia y comodidad. En su opinión, la justicia es el principio más importante, pues de ella se desprenden los demás principios. De la Cueva (2003) sostiene que aunque el concepto de justicia aparentemente ha evolucionado, ésta agrupa a un conjunto de valores objetivos e independientes de circunstancias de tiempo, modo y lugar; por eso la justicia tributaria “implica establecer la carga fiscal que le corresponde a cada uno […] en la medida que la equidad pudiese participar en la fijación de los estra- tos fiscales” (:234). Para dicho autor, la igualdad implica tratar igual a los iguales y de manera diferente a los desiguales, pues considera que la sociedad está estructurada en grupos y estratos sociales diferentes entre sí. En este sentido, el principio de igual- dad propone que las normas fiscales deben establecer cargas fiscales atendiendo las condiciones económicas de los grupos sociales. El principio de generalidad sostiene que “todas las personas físicas o morales que se encuentran en una situación generadora de un crédito fiscal, es decir, que colmen el tipo legal hipotéticamente establecido, deben pagar el tributo corres- pondiente, sin más excepciones que las legales” (De la Cueva, 2003: 235). Es decir, 70 Ingresos públicos y el principio de la sincronía social y cultural de los impuestos Universidad Veracruzana Al igual que los juristas, los economistas no tienen un acuerdo general de cuáles son los principios que deben normar el diseño de los impuestos; esto ha originado una diversidad de enfoques. Aquí expondré las perspectivas de tres economistas que considero fundamentales para tratar este aspecto de la tributa- ción: Harold M. Somers, Joseph E. Stiglitz y José Ayala. El libro Finanzas públicas e ingreso nacional de Harold M. Somers (1979) ha ejercido una influencia importante en diversas generaciones de economistas. En su investigación, Somers señala que la finalidad de los impuestos debe estable- cerse con claridad, pues éstos pueden tener dos propósitos básicos: uno estricta- mente recaudatorio (financiero) y otro no financiero (151-153). De esta manera, el establecimiento de un arancel a las importaciones, más que tener un propósito recaudatorio, puede tener el objetivo de generar condi- ciones para promover o proteger una actividad económica, un segmento de la sociedad o bien lograr un propósito político. Aunque el hipotético arancel ori- gine ingresos para el Estado, no significa que ése sea su propósito principal. En contraste, un impuesto que tenga un objetivo netamente recaudatorio puede distorsionar la actividad económica al afectar a uno o varios grupos sociales. Estos casos extremos muestran las dificultades que enfrentan los diseñadores de la política tributaria. Por ello, el autor sostiene que una estructura impositiva debe contener cuatro elementos básicos: propósitos, principios, consideracio- nes prácticas y progresividad. Los primeros ya fueron expuestos; respecto a los principios de los impuestos éstos son cinco: capacidad de pago, de beneficio, del crédito por ingreso ganado, de la ocupación plena y, por último, el principio de conveniencia. El principio de capacidad de pago sostiene que la liquidación de los impuestos debe ser realizado por quienes “poseen el mayor ingreso o riqueza [que] pagan la mayor parte del impuesto, independientemente de los beneficios que reciban del gasto de estos fondos” (153). Dicho principio sostiene que la aspiración de los sistemas tributarios es que contribuyan más quienes tienen mayores condiciones materiales para pagar las contribuciones y, en menor monto, aquéllos cuyos ingre- sos son bajos. Somers señala que los Estados modernos realizan actividades que directa o indirectamente inciden sobre los contribuyentes. Al mismo tiempo que el Estado recauda impuestos de la sociedad, dichos recursos se destinan al gasto público, mismo que se traduce en bienes y servicios para la población. Dada esta situación, el principio de beneficio propone que los contribuyentes deben aportar al gasto público en función de los beneficios obtenidos de la actividad gubernamental. Biblioteca Digital de Humanidades 71 LOS INGRESOS PÚBLICOS Sin embargo, esto es difícil de cuantificar, pues aunque, por ejemplo, haya casos en que el gasto público beneficie a toda la sociedad, como la inversión en defensa o seguridad, también existen servicios cuyo destinatario está bien definido, por ejemplo el agua potable, el tránsito en una autopista, el consumo de electricidad. Los servicios mencionados atienden al denominado principio del costo del servi- cio, el cual propone que los usuarios de determinados bienes y servicios públicos deben cubrir, cuando menos, el costo económico de éstos. La economía suele clasificar los ingresos en salarios, ganancias y rentas, de ahí surge la necesidad de establecer el principio del crédito por ingreso ganado, pues existe un conjunto de ingresos que no proviene del ejercicio de una actividad productiva, por ejemplo, las rentas de bienes inmuebles. Éstos no ocasionan un incremento del empleo o la riqueza, por lo cual, a la luz de este principio, se con- sidera que debe pagar mayores impuestos, pues el riesgo y el esfuerzo que hace el propietario es menor al del trabajador o empresario que cotidianamente enfrenta las condiciones del mercado. Este principio fortalece la progresividad del sistema fiscal al establecer impuestos a rentas, beneficios derivados de cambios abruptos en el mercado, la especulación financiera y herencias. Los impuestos no están desvinculados de los propósitos generales de la polí- tica económica cuyos objetivos, entre otros, son generar condiciones de estabili- dad y un clima favorable que promueva la inversión y el empleo. De esta manera, el principio de la ocupación plena sostiene que los impuestos deben estar dise- ñados de tal forma que promuevan el empleo y la utilización de las capacidades productivas de la economía. Por esto se debe establecer una combinación entre exenciones fiscales y tasas crecientes de impuestos que permitan, en conjunto, conformar circunstancias que generen empleos en un país. Somers sostiene que los impuestos se establecen con el propósito de incre- mentar la recaudación de recursos, los cuales, como hemos visto, se emplean para cumplir los compromisos del gasto público. Tomando en cuenta lo anterior, el principio de conveniencia señala que si un impuesto es provechoso para fortalecer los ingresos públicos, éste debe establecerse. En sentido contrario, un impuesto que genere descontento social o cuya capacidad de recaudación no sea significa- tiva, debe desecharse. Somers analiza algunos elementos prácticos de la política tributaria, como el rendimiento, la justicia, el costo administrativo y los efectos económicos y socia- les. El rendimiento significa que el impuesto debe ser “productivo”, es decir, debe aportar al Estado la mayor cantidad posible de recursos. Un impuesto que no genera recursos fiscales significativos no justifica su existencia. 72 Ingresos públicos y el principio de la sincronía social y cultural de los impuestos Universidad Veracruzana La justicia significa que el impuesto debe tener lineamientos éticos y morales, “ninguna ley puede hacerse cumplir si va en contra de la voluntad del pueblo. A las leyes impositivas frecuentemente se les considera injustas, y en estos casos la evasión puede llegar a ser de tal magnitud que, tarde o temprano, el impuesto tiende a ser abandonado” (Somers, 1979: 158). Como se ha señalado, el proceso de recaudación de los impuestos implica un costo administrativo, en este sentido Somers consigna que éste debe ser mesu- rado, pues si la sociedad lo considera muy alto, puede dar motivo al fracaso en la recaudación. Por último, él señala que las autoridades tributarias deben obser- var los efectos que el impuesto tiene sobre el proceso económico en general y su impacto sobre determinados segmentos de la sociedad; el establecimiento inoportuno de un impuesto puede detonar un proceso inflacionario y afectar, por esa vía, a la población en su conjunto. El premio Nobel de economía Joseph E. Stiglitz señala que el pago de los impuestos es un acto doloroso, de ahí que la mayor parte de las personas busque pagar los menos posibles. Desde esta perspectiva, comenta, todo mundo tiene cualquier cantidad de explicaciones para argumentar el porqué “los otros” deben pagar impuestos y “uno” no. En su opinión, dicho conflicto llevo a los diseñadores de los sistemas tribu- tarios a establecer varios principios que permitan constituir un “buen” sistema tributario. Stiglitz (2000) propone que éstos deben observar los principios de efi- ciencia, sencillez administrativa, flexibilidad, responsabilidad política y justicia (:483). El principio de eficiencia señala que, de no existir los fallos del mercado, se establecerían las condiciones ideales para la eficiente asignación de recursos, la información trasmitida a la economía instauraría niveles óptimos en la produc- ción, precios, empleos e intercambio. En estas condiciones –señala Stiglitz– los impuestos distorsionan las con- diciones del mercado al afectar a los contribuyentes (generadores de ingresos y consumidores), ya sea porque sus ingresos son afectados por las contribuciones o porque inciden sobre los bienes y servicios que requieren. En consecuencia, los impuestos provocan efectos económicos sobre la conducta de los agentes econó- micos, financieros, organizacionales, sobre el equilibrio general y los efectos del anuncio y capitalización. La influencia en la conducta de los agentes económicos consiste en que éstos tomen decisiones sobre su nivel de gasto, ahorro, inversión, trabajo y educación a partir del panorama tributario. Un alza en los impuestos al consumo, por ejemplo, Biblioteca Digital de Humanidades 75 LOS INGRESOS PÚBLICOS Por último, Stiglitz (2000) sostiene que “la mayoría de las críticas a los siste- mas fiscales comienzan por la falta de equidad [justicia]. Sin embargo es difícil definir qué es o no equidad” (:495), por eso, para aclarar el principio de justicia, propone identificar dos conceptos de equidad: la horizontal y la vertical. Un sis- tema tributario tiene equidad horizontal “si los individuos que son iguales en todos los aspectos relevantes reciben el mismo trato”, sin embargo el problema se concentra en establecer qué tanto son ‘iguales’” (:495). Pongamos el caso de dos contribuyentes que tienen la misma edad, profesión, riqueza y un conjunto de factores semejantes, pero uno de ellos es soltero y otro es casado. Ambos pagan, en términos monetarios, la misma cantidad de ISR; sin embargo, el segundo tiene gastos superiores derivados de su estado civil que no permiten establecer una igualdad, pues, en términos proporcionales, el esfuerzo que debe hacer para cubrir sus impuestos es superior al del soltero. En cambio la equidad vertical “establece que los individuos que son esencial- mente idénticos deben recibir el mismo trato” (Stiglitz, 2000: 496). Esto plantea el problema de cómo establecer un criterio para definir esta equidad vertical. La solución se ha establecido en tres ejes: el primero es que el individuo debe pagar sus impuestos en función de su nivel de ingresos, dicho criterio es el que adop- tan a menudo los diseñadores de la política tributaria. El segundo criterio está definido por la capacidad de consumo de los contribuyentes, recordemos que el consumo es igual al ingreso menos el ahorro. Es claro que si una persona con- sume más bienes y servicios es porque tiene los ingresos necesarios para pagar su consumo, de ahí que se considere que el consumo es un buen indicador de la capacidad contributiva. La equidad vertical resulta polémica, pues las condiciones de equidad pueden ser modificadas por las actitudes de los contribuyentes. Una persona que hace el esfuerzo por ahorrar, mediante la adquisición de un plan de jubilación y redu- ciendo su consumo presente, es distinta de una persona que no hace esta previ- sión. Al final, la primera persona estará pagando más impuestos, pues quien no contrató un plan de jubilación puede ser beneficiada por los programas de aten- ción social del gobierno. Un tercer criterio de equidad vertical es establecer los impuestos en función de la renta percibida a lo largo de la vida. Sin embargo, resulta difícil instaurar una unidad de tiempo que permita estimar el periodo para calcular la base tributaria. En los tres casos es extremadamente difícil determinar la equidad vertical, por ello Stiglitz propone otros elementos que deben ser considerados para contar con un sistema fiscal más justo. Así, el criterio de equidad vertical debe reconocer las 76 Ingresos públicos y el principio de la sincronía social y cultural de los impuestos Universidad Veracruzana siguientes circunstancias: el estado de salud de las personas –pues los gastos en salud comprometen mayores recursos de los contribuyentes–; que el contribuyente esté casado o tenga uno o varios hijos –pues mantener un hogar y la crianza de los hijos exige una inversión proporcionalmente mayor a la que hacen los solteros. El principal estudioso de la economía pública en el país, José Ayala Espino, sostiene que los sistemas tributarios contienen dos elementos fundamentales. El primero es el marco normativo o jurídico que formaliza los principios que definen las distintas figuras tributarias y materializa los objetivos clásicos de todo sistema tributario moderno. El segundo son las técnicas fiscales que posi- bilitan una mejora en la recaudación y hacen eficiente y equitativa la política tributaria. Para Ayala Espino (2000), son seis los principios que deben observar los modernos sistemas tributarios: equidad, justicia, precaución y corrección, sus- tentabilidad, estabilidad y estímulo (:228- 229). Para que haya equidad en los impuestos, no debe haber actos que “perturben o beneficien la permanencia o surgimiento de sólo una parte de los sectores de la vida económica, es decir, la imposición debe ser equitativa y al mismo tiempo estimular el desarrollo de dis- tintos grupos” (:228). Al igual que Arturo de la Cueva, Ayala considera que la justicia es el principio más importante: debe garantizar las libertades privadas y no afectar las libertades sociales, además debe tomar en cuenta la política de estabilización, crecimiento y los programas de gasto. El principio de precaución y corrección indica que deben evitarse los impues- tos que perjudiquen la competencia económica y/o que permitan atenuar las imperfecciones del mercado. La sustentabilidad de los sistemas tributarios propone que éstos deben diseñarse para durar un largo plazo, por dicha razón necesitan fuentes de ingresos permanentes y una reducción de su dependencia de fuentes tributarias extraordinarias y de los riesgos de endeudamiento. Este principio considera que los ingresos públicos deben ser suficientes para atender los compromisos del gobierno. El principio de estabilización propone que el sistema tributario debe tener la capacidad y flexibilidad suficientes para asimilar los cambios que experimenta el sistema económico como efecto de las perturbaciones, en ocasiones violentas, del entorno, mismas que pueden amenazar la estabilidad macro y micro económica. El sistema tributario debe tener la flexibilidad suficiente para permitir cierta esta- bilidad en las expectativas de los agentes económicos y, por ende, de los contribu- yentes y la economía. Biblioteca Digital de Humanidades 77 LOS INGRESOS PÚBLICOS Por último, el sistema fiscal debe tener la capacidad de promover el desarro- llo económico de una sociedad, por ello, el principio de estímulo postula que los impuestos no pueden transformarse en una barrera para la inversión y el empleo, pues eso afecta al conjunto del proceso económico y social. 1.10.3. El enfoque social de los principios de los impuestos Hasta ahora la investigación se ha concentrado en dos ejes básicos. El primero de ellos buscó establecer un conjunto de definiciones para disponer de un marco conceptual que permita analizar y definir las características fundamentales de los sistemas tributarios; el segundo se ha concentrado en la evaluación de los prin- cipios que los rigen, su propósito es contar con un panorama inicial del tema de investigación. Una parte significativa de estos elementos se ubica en el mundo de lo que “debe ser”, el mundo del derecho; sin embargo, el mundo ideal representado por los sistemas jurídicos cotidianamente enfrentan una realidad concreta: los con- tribuyentes buscan por todos los medios, lícitos e ilícitos, la forma de no atender sus obligaciones fiscales. Si bien es cierto que la falta de compromiso fiscal de los ciudadanos es un fenómeno universal, asociado a un conjunto de factores objetivos y subjetivos, éste varía de acuerdo con las condiciones históricas específicas de cada país, esta investigación se concentrará en evaluar el caso de México. Históricamente nuestro país se caracteriza por un sistema tributario que no genera los recursos suficientes para atender las necesidades públicas. Entre las causas de la fragilidad tributaria, se ha señalado la tradicional concentración del ingreso; las particula- ridades del régimen político que promueve entre los ciudadanos el no pago de sus impuestos; el no pago como una respuesta social frente a un Estado con baja legitimidad, desprestigiado por sus escándalos de corrupción; la percepción ciu- dadana de que no existe correspondencia entre los servicios públicos que recibe y los impuestos que paga; la complejidad del sistema tributario que hace impo- sible el pago de las contribuciones; la política fiscal que estableció regímenes tri- butarios preferenciales orientados a promover el desarrollo económico a partir de los años cuarenta. Los actos individuales de evasión o elusión fiscales se han transformado, a fuerza de repetirse incesantemente, en una forma de entender y vivir los impues- 80 Ingresos públicos y el principio de la sincronía social y cultural de los impuestos Universidad Veracruzana 1.11. El principio de sincronía social y cultural de los impuestos Como ya se ha señalado, hay diversas respuestas a la pregunta anterior; sin embargo, este estudio pretende explorar una respuesta distinta: la baja recauda- ción de impuestos y, en consecuencia, los bajos ingresos públicos son el resultado de la disociación del sistema tributario y las estructuras socio-culturales cons- truidas a través de un amplio proceso histórico. En esta investigación los ingresos públicos y los impuestos son analizados no sólo desde una perspectiva jurídica y económica sino, también, desde las condi- ciones y características de la sociedad y sus expresiones culturales (incluida la cultura fiscal). Por eso propongo el principio de la sincronía social y cultural de los impuestos y, en consecuencia, de los ingresos públicos. Así podrán incluirse en el diseño de los sistemas tributarios aspectos normativos, micro y macroeco- nómicos, y, también, podrá reconocerse que los impuestos actúan en el contexto de un sistema socio-cultural que se transforma históricamente y cuyos elementos hacen viables a los sistemas tributarios. Por un lado, es frecuente que los profesionales que tratan el tema de los impues- tos abstraigan los factores sociales y culturales que inciden en los mismos. Aun- que algunos los mencionan tangencialmente, no profundizan en esta perspectiva y se concentran más en los aspectos contables, económico-administrativos o jurí- dicos. Por otro lado, el tema de los impuestos e ingresos públicos no es uno de los favoritos de la teoría social. Esto ha generado una brecha que limita el desarrollo de ciertas áreas del conocimiento y que provoca, en el mundo real, una falta de explicaciones sobre por qué países como México no encuentran una fórmula para incrementar sus ingresos públicos. No está por demás señalar que países en vías de desarrollo como México importan modelos de tributación del mundo capitalista desarrollado, éstos, al aplicarse a una realidad social y cultural diferente, tienen como resultado una ineficiencia recaudatoria. Para enfrentar esta problemática, los diseñadores de la política tributaria ponen en operación diversas disposiciones administrativas, cambios, reformas y adiciones en las leyes fiscales, misceláneas, circulares, for- matos e instructivos y muchas otras decisiones que enturbian el origen del pro- blema. Pero el origen del problema es simple: se establece o impone un sistema tribu- tario de un país capitalista altamente desarrollado a una realidad social y cultural completamente diferente, a un país subdesarrollado, con diversidad cultural y una Biblioteca Digital de Humanidades 81 LOS INGRESOS PÚBLICOS estructura distributiva del ingreso altamente polarizada. Muchos de los segmen- tos de su población están fuera del ámbito de influencia del capitalismo (porque no actúan bajo la lógica de la ganancia o porque sus ingresos son tan bajos que no tienen la capacidad de participar del mercado y de contribuir al fisco). Estas diferencias sustanciales, de fondo socio-cultural, son las que me conducen a pro- poner el principio de la sincronía social y cultural de los impuestos y los ingresos públicos. Si bien se pretende explicar por qué el sistema tributario en México ha sido his- tóricamente incapaz de obtener los ingresos necesarios para atender los compro- misos del gasto público, la pregunta central que conduce este análisis es explicar cuáles son las causas que motivan a los contribuyentes a pagar sus impuestos. Es cierto que, en general, los ciudadanos mexicanos mantienen un bajo compromiso fiscal, pero también lo es que son millones de personas las que, cotidianamente, sí cumplen sus obligaciones con la comunidad mediante el pago de los impuestos. La pregunta sobre las causas que motivan a los ciudadanos a pagar sus impuestos es muy cercana a la de por qué no pagan los mismos, una pregunta recurrente en los estudios fiscales de diversas disciplinas. Considero, sin embargo, que nues- tra pregunta central es capaz de dar respuestas diferentes a las tradicionalmente expuestas, de ahí su pertinencia. La hipótesis central de mi estudio es que las causas de que los contribuyen- tes paguen sus impuestos tienen origen en un conjunto de factores estructura- les determinados por la economía, la política, la sociedad y la educación; éstos interactúan de forma tal que determinan a los contribuyentes a cumplir con sus compromisos fiscales. La histórica incapacidad del sistema tributario mexicano para obtener los ingresos que atiendan los compromisos del gasto público, asociados al desarro- llo social y económico, tiene origen en la asincronía entre la estructura fiscal y la estructura social y cultural del país. Dicha sincronía no ha permitido el sur- gimiento de una ciudadanía fiscal sustentada en un modelo de desarrollo inclu- yente, un sistema político soportado por las decisiones de los ciudadanos y una educación de calidad, o bien, una cultura fiscal de la población. Como resultado, hay una baja capacidad de recaudación tributaria en el país. La hipótesis anterior no significa un abandono absoluto de los factores jurí- dicos y económicos que inciden sobre los impuestos. Lo que pretende descubrir esta investigación es qué elementos sociales se relacionan con el proceso colectivo que requiere la recaudación de impuestos, en particular, y de ingresos públicos, en general. Este enfoque necesariamente tomará en cuenta el proceso histórico, 82 Ingresos públicos y el principio de la sincronía social y cultural de los impuestos Universidad Veracruzana pues éste arrojará información acerca de la dinámica de los ingresos públicos y los impuestos en el transcurso del tiempo. La respuesta social frente a los diferentes impuestos esculpe, con el tiempo, las formas, prácticamente definitivas, de la estructura tributaria; de ahí que la inflexibilidad de la misma para incrementar los ingresos públicos en un corto plazo no dependan solamente de las mejoras administrativas, el diseño o manejo de la política, sino, fundamentalmente, de la carga histórica de la mencionada estructura. Si bien somos proclives a señalar los aspectos negativos de los procesos socia- les, también es cierto que, comúnmente, no indagamos sobre aquello que permite que las cosas funcionen y sean socialmente útiles y necesarias. Si esta investigación puede esclarecer qué es lo que conduce las decisiones de pagar los impuestos por parte de los ciudadanos, entonces estaremos en condiciones de diseñar impues- tos que recojan las necesidades y aspiraciones de una comunidad. De ahí que un análisis social de los impuestos que permita recoger las percepciones acerca de ellos, así como su explicación teórica, sea fundamental. Esto se desarrollará en los siguientes capítulos. Biblioteca Digital de Humanidades 85 INGRESOS PÚBLICOS Y SOCIEDAD El estado de naturaleza es evaluado por Hobbes de manera negativa. En dicho estado los hombres están gobernados por sus pasiones, tal circunstancia les impo- sibilita asociarse y viven independientemente. El Estado surge como una cons- trucción artificial encaminada al control de las pasiones humanas. Hobbes (2001) configura un sujeto social dotado de imaginación, lenguaje, razón, ciencia y pasiones. Pero, en primer lugar, el hombre está determinado por las sensaciones, cuya causa son “los cuerpos externos u objetos que actúan sobre el órgano propio de cada sensación, ya sea de modo inmediato como el gusto o el tacto; o mediatamente como la vista, el oído y el olfato” (:6). De acuerdo con el pensador inglés, el hombre tiene mociones voluntarias o esfuerzos que pueden ser de apetito, deseo o aversión; según el esfuerzo nos acerque o nos aleje de las cosas, surgirá la concepción de lo amado o lo odiado. La sensación de placer o deleite es la apariencia de lo bueno, en contraste, la molestia y el desagrado es la apariencia o sensación de lo malo (:43). De esta manera, Hobbes ve en el apetito, el deseo, el amor, la aversión, el odio, la alegría y la pena, las pasiones más simples, de ellas se derivan todos los sentimientos de la humanidad. Tal interpretación de las pasiones humanas define la naturaleza del hombre a partir de un carácter ahistórico y atemporal: dadas sus características naturales, el ser humano es el mismo en todos los tiempos y todos los lugares. Dicha ahis- toricidad es uno de los rasgos más relevantes del pensamiento de Hobbes y fue lo que le permitió deducir esa suerte de esencia humana que es el estado de natura- leza. En él, los hombres son iguales vistos desde tres aspectos: a) La igualdad de hecho o igualdad de la fuerza física, habilidad y capacidad intelectual; b) igualdad de derecho, o derecho de cada uno a todas las cosas; c) una igualdad de las pasiones, especialmente en la codicia inextinguible de poder. (Fernández, 1988: 21) A consecuencia de estas igualdades surgen fuerzas destructivas en los indivi- duos, las cuales se acumulan hasta generar un estado permanente de conflicto, una guerra de todos contra todos. Los hombres se atacan por competencia, des- confianza y búsqueda de gloria. La lucha es la única manera de garantizar la sobrevivencia en un medio hostil, es claro que este estado de guerra tiende a ser permanente porque en él las fuerzas humanas son relativamente homogéneas: “con todo ello es manifiesto que durante el tiempo en que los hombres viven sin un poder común que los atemorice a todos, se hallan en la condición o estado 86 Ingresos públicos y el principio de la sincronía social y cultural de los impuestos Universidad Veracruzana que se denomina guerra: una guerra tal que es la de todos contra todos” (Fer- nández, 1988: 102). Que el estado de guerra sea permanente no significa que los actos de guerra sean continuos, es evidente que ni siquiera los militares pueden estar todas las horas del día luchando; la guerra “no consiste solamente en batallar, en el acto de luchar, sino se da durante el lapso de tiempo en que la voluntad de luchar se manifiesta de modo suficiente” (Fernández, 1988: 102). Mientras el ser humano viva estará en condiciones de luchar e incorporarse al estado de guerra. El estado de naturaleza, el estado de guerra y el contrato social son nociones del sistema de Hobbes sin los cuales no puede comprenderse el surgimiento del Estado. El contrato propuesto por Hobbes es el primer paso hacia la construcción del Estado, los hombres, guiados por el principio de conservación de la vida, pac- tan el surgimiento de una autoridad que someta las pasiones humanas dominan- tes en el estado de naturaleza. El contrato o pacto social implica la sustitución del estado de naturaleza por el Estado. Hobbes propone que la construcción de un Estado es producto de un acto racional de los hombres, quienes tienen capacidad de deducir determinadas con- clusiones lógicas a partir de un conjunto de principios y axiomas, es decir, los individuos pueden hacer cálculos para alcanzar objetivos (Fernández, 1988: 27). Lo anterior no significa que en el estado de naturaleza prive la irracionalidad total, en él cada individuo utiliza su razón para maximizar su beneficio, o reducir al mínimo sus pérdidas frente a los demás, lo cual conduce al caos. En resumen, el Estado es una superación del estado de naturaleza del hombre, pues “la causa final, fin o designio de los hombres […] es el cuidado de su propia conservación y, por añadidura, el logro de una vida más armónica; es decir, el deseo de abandonar esa miserable condición de guerra que […] es consecuencia necesaria de las pasiones naturales del hombre” (Hobbes, 2001: 137). Los hombres transfieren al Estado su voluntad al aceptar la elección de un hombre o conjunto de hombres en quienes depositan la autoridad y el gobierno; así, los individuos legitiman los actos de los gobernantes, siempre y cuando éstos garanticen su seguridad. Ahora bien, el Estado no es un ente amable, sino represor, los hombres domi- nan su estado de naturaleza por el temor y miedo que infunde el contrato cele- brado en la creación del Estado. Y es que el contrato social implica el uso de la fuerza pública para resguardar la paz, pues, como señala Hobbes (2001): “los pactos que no descansan en la espada no son más que palabras, sin fuerza para proteger al hombre en modo alguno” (:138). Biblioteca Digital de Humanidades 87 INGRESOS PÚBLICOS Y SOCIEDAD La relación entre el origen del Estado y el de los ingresos públicos es muy estrecha. Hobbes (2001) explica: “quienes dan a un hombre el derecho de gober- nar, en plena soberanía, se comprende que le transfieren el derecho de recaudar impuestos para mantener un ejército y pagar magistrados para que administren justicia” (:113). La recaudación de impuestos tiene como fin primordial garantizar la seguridad de los miembros del Estado: “es inherente a la soberanía el derecho de hacer guerra y paz con otras naciones y Estados; es decir, de juzgar cuándo es para el bien público, y qué cantidad de fuerzas deben ser reunidas, armadas y pagadas para ese fin, y cuánto dinero se ha de recaudar de los súbditos para sufra- gar los gastos consiguientes” (:147). Es claro que para Hobbes el Estado establece ciertos impuestos con el propósito de sostener el aparato de seguridad pública, garantizar la seguridad interna de los ciudadanos y salvaguardar a la población de las amenazas y daños que podría provocar una invasión. El establecimiento de los impuestos y su recaudación se hace a partir de buenas leyes, recordemos que una buena ley es “aquélla que resulta necesaria por añadi- dura, y evidente para el bien del pueblo” (Hobbes, 2001: 285) . Mientras el soberano no pierda de vista el derecho a la paz de quienes concertaron el contrato social, el régimen jurídico establecido por él será intrínsecamente bueno y conveniente. A lo anterior hay que añadir la concepción de Hobbes (2001) de que los actos del soberano no pueden ser juzgados como injustos por los súbditos –pues existe un acuerdo previo donde éstos han transferido por contrato el ejercicio del poder al Estado– (:145). En el modelo de Hobbes, el soberano establece por ley los ingresos públicos (impuestos, productos, derechos y aprovechamientos), los cuales, inde- pendientemente del sujeto, objeto y tasa impositiva, se consideran justos. Hobbes asume que la motivación de la autoridad para establecer impuestos es racional y, en consecuencia, buena; aunque las contribuciones se impongan sin tomar en cuenta la opinión directa de la sociedad, el ciudadano no debe quejarse o cuestionar los impuestos y solamente debe proceder a cubrirlos. La definición, montos y características de los impuestos son el resultado de un cálculo técnico cuyo objetivo es lograr el máximo beneficio social. 2.2.2. Rousseau y los ingresos públicos Rousseau, al igual que Hobbes, pertenece a la tradición iusnaturalista pero, a dife- rencia de éste, concibe el estado de naturaleza como un estado de pureza original. El pensador francés propone que el primer nivel de asociación es la familia y ésta 90 Ingresos públicos y el principio de la sincronía social y cultural de los impuestos Universidad Veracruzana nes mediante el contrato social acuerdan el establecimiento de un Estado tienen el carácter de ciudadanos, lo anterior es formulado en los siguientes términos: Dándose cada uno a todos, no se da a nadie; y como no hay un asociado sobre el cual se adquiera un derecho distinto al que éste cede sobre sí mismo, se gana el equivalente de todo lo que se pierde y mayor fuerza para conservarse de la que se tiene. Si se elimina del pacto social lo que no constituye su esencia, encontraremos que se reduce a los términos siguientes: Cada uno de nosotros pone en común su persona y toda su potencia, bajo la suprema dirección de la voluntad general, y recibimos a cada miembro como parte indivisible del todo (:188). Con el contrato social el hombre supera su estado de naturaleza y transita al estado de civilización, en él todos los hombres son iguales, y pueden disponer de propiedades y posesiones. Hobbes concibe la desigualdad social como un estado natural. Rousseau con- sidera que las desigualdades no son naturales, sino que tienen origen en un mal acuerdo colectivo. Así, mientras que según Hobbes la desigualdad es irreme- diable, para Rousseau ésta se modificaría con un nuevo acuerdo social. Hobbes está más cercano a aceptar que los ciudadanos son siervos del poder público; en tanto que Rousseau, al señalar que el valor superior que debe defender el Estado es la libertad, prioriza la situación de los ciudadanos. La concepción de los ingresos públicos en Rousseau se deduce de los anteriores planteamientos. Igual que Hobbes, considera que las leyes que establecen los impuestos son buenas, pues derivan de la voluntad popular consignada en el con- trato social; sin embargo, a diferencia de Hobbes, Rousseau (2001) piensa que los impuestos tienen un límite: no deben tener un propósito inútil. Al respecto señala que “cuantos servicios pueda un ciudadano rendir al Estado debe hacerlo inmediatamente que el soberano los reclame; pero éste, a su vez, no puede hacer recaer sobre los súbditos ninguna carga inútil a la comunidad. Ni siquiera que- rerlo, puesto que bajo la ley de la razón, como bajo la de la naturaleza, nada se hace sin causa” (:200). Rousseau también piensa que el contrato social debe originar un sistema jurídico cuyas leyes se apliquen en las diferentes áreas del quehacer humano. Las leyes fiscales deben ser reglas de observancia generalizada: “cuando Biblioteca Digital de Humanidades 91 INGRESOS PÚBLICOS Y SOCIEDAD afirmo que el objeto de las leyes es siempre general me refiero a que éstas conside- ran a los sujetos en su ser material, y a las acciones en abstracto, y en ningún caso a un hombre como individuo y a una acción como particular” (:207). Dado que la voluntad general es siempre recta y buena, se puede inferir que la legislación que establece los impuestos, productos, derechos y aprovechamientos, también lo es –siempre y cuando los ingresos que obtiene el Estado se destinen a promover el bien colectivo–. La noción de tributo postulada por Hobbes es cam- biada por la de contribución, los socios de cualquier empresa “contribuyen” con una parte de sus ingresos, o riqueza, para una empresa común. De esta manera, para Rousseau la legislación fiscal regula la forma en que los contribuyentes sufra- gan el gasto público destinado a reducir las desigualdades sociales, proporcionar justicia y garantizar la seguridad pública. La diferencia entre el tributo y la contribución, no es menor. El primero es el que se impone a una sociedad derrotada política o militarmente, es el traslado de riqueza personal y colectiva realizado mediante métodos abiertamente violentos, en su recaudación el ciudadano experimenta una especie de acoso coactivo de la autoridad. En el caso del tributo, el pago se hace mediante una aplicación de fuerza del Estado, el cual, por medio de sus estructuras administrativas, impone la obli- gación de pagar impuestos. Tal es la concepción de Hobbes. En contraste, la con- tribución brinda la imagen de una sociedad madura políticamente, los impuestos son asumidos por los ciudadanos-contribuyentes como resultado de su compro- miso con la comunidad; ellos depositan su confianza en una entidad pública que destinará los recursos recaudados al bien colectivo; el pago está acompañado del sentimiento de responsabilidad y del convencimiento sobre lo que es conveniente para la sociedad. En este caso no actúa sobre el ciudadano fuerza alguna. En resumen, tanto Hobbes como Rousseau conciben un estado de natura- leza originario; sin embargo, sus conclusiones son diametralmente opuestas. Para Hobbes, el Estado establece impuestos para garantizar la seguridad de los ciuda- danos, las contribuciones son buenas e incuestionables. Los recursos se pueden destinar a los fines que disponga el soberano, principalmente, al mantenimiento del ejército y el pago de magistrados que administran la impartición de justicia. En contraste, para Rousseau las contribuciones son resultado del acuerdo que se establece entre “pares”, es decir, los impuestos no se establecen por el Estado, sino que se acuerdan entre los ciudadanos. La diferencia entre impuestos y contribución, nociones surgidas de ambos sistemas, es importante. Las contribuciones tienden a fortalecer la visión de comunidad, la cual es indispensable para la existencia humana; en contraste, los 92 Ingresos públicos y el principio de la sincronía social y cultural de los impuestos Universidad Veracruzana impuestos inducen al ciudadano y/o contribuyente a resistir a la autoridad fiscal o a buscar fórmulas que le permitan burlarla. En el primer concepto, la evasión y la elusión fiscales tienden a disminuir; en el segundo, a aumentar. Las propuestas para el diseño de una política tributaria y fiscal se establecerán en el marco pro- puesto por estos dos modelos político-tributarios. Es claro que el enfoque técnico del Banco de México y la Secretaría de Hacienda y Crédito Público es más cercano a la visión de Hobbes; los impuestos se calculan técnicamente y se imponen, generalmente, sin atender las caracterís- ticas socioculturales de los ciudadanos. Aunque la CPEUM señala que el estable- cimiento de los impuestos es una facultad exclusiva de la Cámara de Diputados (depositarios de la soberanía popular) y, en este sentido el espíritu de Rousseau prevalece en la letra, los actos y los hechos de las autoridades hacendarias nos recuerdan que los postulados de Hobbes son los que están, realmente, detrás de dichas áreas de decisión. Es indudable que las autoridades hacendarias del país deberían hacer un esfuerzo por participar en la construcción de ciudadanos en México, de manera que en el ámbito fiscal, éstos tuvieran un tratamiento de seres humanos y no de vasallos. 2.3. La escuela francesa de finanzas públicas La escuela francesa de finanzas públicas es un esfuerzo científico por sistematizar y construir, desde un enfoque multidisciplinario, una línea de investigación sobre las finanzas públicas. El comportamiento de dichas finanzas obedece a un con- junto de factores estudiados por las diferentes disciplinas que integran la ciencia de las finanzas públicas; cabe aclarar que el carácter multidisciplinario de dicha ciencia no es exclusivo de ésta, sino, prácticamente, de todas las disciplinas socia- les modernas. Gaudemet y Moliner (1996) señalan que las áreas del conocimiento de esta disciplina son múltiples. Entre las ciencias que la integran están la historia, la sociología, la psicología, la estadística, las relaciones internacionales, el derecho público, la economía, la ciencia política y otras más que, de una manera u otra, inciden sobre el comportamiento de las finanzas públicas. Dichos autores reco- nocen que las disciplinas particularmente importantes para esta ciencia son tres: el derecho público, la ciencia económica y la ciencia política (:22).14 “Las finan- 14 “Multiples sont les disciplines qui concourent à la constitution d´une science des finances Biblioteca Digital de Humanidades 95 INGRESOS PÚBLICOS Y SOCIEDAD ciones que debe realizar, pues al mismo tiempo que analiza, establece reglas y técnicas. Con todo, el carácter científico de la disciplina de las finanzas públicas no siempre se ha reconocido. Si partimos de la definición propuesta por A. Lalande, quien señala que la ciencia es “un conjunto de conocimientos y de investigaciones que tiene un grado suficiente de unidad, de generalidad, y es susceptible de llevar a los hombres a que consagren las conclusiones concordantes que resultan de relaciones objetivas” (Gaudemet & Moliner, 1996: 22),16 entonces, podemos entender que las leyes que dan el rango de ciencia a las finanzas públicas tienen las mismas características de rigor que las de las ciencias sociales o políticas. Para Gaudemet y Moliner es posi- ble distinguir tres fases en el proceso de investigación de la ciencia de las finanzas públicas: la observación de los fenómenos financieros, el análisis e investigación de correlaciones y la expresión de leyes o conclusiones. La observación es el punto de partida de la ciencia de las finanzas públicas. Aunque se considere que la materia de esta ciencia es intangible, los investigadores pueden hacer observaciones indirectas de las operaciones del Estado y los diversos grupos económicos que conforman la sociedad. Posteriormente, la información obtenida de su observación permitirá al investigador establecer, mediante el aná- lisis, correlaciones para estudiar el comportamiento de variables de naturaleza diversa y comprender los fenómenos financieros. La formulación de conclusiones implica la confrontación del análisis con los fenómenos de la realidad. La ciencia de las finanzas públicas tiene como objeto el estudio, análisis y comprensión de los hechos y fenómenos de la actividad financiera en los Estados modernos. Además, se caracteriza por una multidisciplinariedad que le permite abrir variadas posibilidades de desarrollo, tanto para ella como para sus disci- plinas auxiliares; las ciencias y metodologías que la integran se complementan con la utilización de técnicas como la fiscal, contable y presupuestal. Finalmente, cuenta con los elementos esenciales de la investigación científica: la observación, el análisis y el establecimiento de leyes generales de aplicación práctica. Estos elementos permiten afirmar que los estudiosos de las finanzas públicas cuentan con elementos suficientes para desarrollar una disciplina independiente. Su capa- cidad para modificar el contexto social es infinitamente superior a la que tiene cualquier otro organismo privado. 16 “Un ensemble de connaissances et de rechercher ayant un degré suffisant d´unité, de gé- néralité et susceptibles d ámener les hommes qui ś y consacrent á des conclusions concordantes résultant de relations objectives”. 96 Ingresos públicos y el principio de la sincronía social y cultural de los impuestos Universidad Veracruzana 2.3.2. Las operaciones de dinero público Durante mucho tiempo el dinero público se definió como los “fondos del Estado, de departamentos, de comunas y de establecimientos públicos o de beneficencia” (Gaudemet & Moliner, 1996: 46),17 sin embargo, esta definición no contempla procesos y fenómenos nuevos. La complejidad del concepto de dinero público requiere un conjunto de definiciones y clasificaciones, un marco conceptual y lógico que permita comprender los procesos sociales, políticos y financieros que subyacen en las finanzas públicas. Hay dos definiciones básicas de dinero público, una es jurídica y la otra polí- tica. La primera surge en el ámbito de la jurisprudencia y las cortes, las cuales tuvieron que establecer criterios para identificar con precisión a qué se denomina fondo o dinero público. Según Fighiera, los dineros públicos “tienen el carácter de fondos públicos cuando afectan la ejecución de un servicio público”. Este cri- terio tiene la ventaja de ser claro, basta con que el dinero se destine a un servicio público para adquirir la categoría de público. El criterio de Fighiera es sustituido por el de la jurisprudencia, la cual propone que tienen el carácter de fondos públicos aquéllos que están puestos a disposición de una colectividad pública, o bien “en razón de su destino al bien de la comuni- dad”. La doctrina jurídica también ha intentado establecer una definición de los fondos públicos; autores como J. Magnet precisan las condiciones en las que los fondos tienen el carácter público: un fondo público lo es en la medida en que se vincula con un organismo público. La noción política de los fondos públicos sostiene que éstos permiten al Estado la aplicación de su política por y para el ejercicio del poder. Dicha noción es más restringida que la jurídica, los fondos públicos, desde la perspectiva política, son diferentes a los fondos privados, pues los fondos públicos escapan de las leyes de la economía del mercado y son objeto de las operaciones en las que el poderío público es aplicado. En resumen, los fondos públicos, desde la perspectiva polí- tica, son aquéllos de los que disponen los organismos públicos en el ejercicio de su poder. 17 “Les deniers publics son les deniers de l´Etat, des départements, des communes et des éta- blissements publics ou de bienfaisance”. Biblioteca Digital de Humanidades 97 INGRESOS PÚBLICOS Y SOCIEDAD 2.3.3. Operaciones sobre el dinero público De acuerdo con Gaudemet y Moliner (1996), “los dineros públicos son una riqueza de la cual es necesario señalar su movilidad natural” (:55).18 Los fondos públicos están constantemente en movimiento porque el gasto público se transforma, muchas veces, en ingresos para diversos sectores de la sociedad. Ésta, mediante el pago de sus impuestos, regresa recursos al Estado; así, hay un movimiento circu- lar de fondos públicos determinado por los ciclos de la economía y la política. El dinero público puede destinarse a resolver graves problemas sociales, a mejorar, a través de programas públicos, las condiciones de vida de la población subdesarro- llada; pero, también, puede concentrarse en unas cuantas manos. Esta asignación de recursos se define en el plano político. El movimiento de fondos públicos se realiza a través de las entidades del Estado encargadas de tal función, principalmente, los Ministerios de Econo- mía, Finanzas y Presupuesto –en el caso mexicano dicha función la cumple la Secretaría de Hacienda y Crédito Público–. La dificultad del manejo de los fon- dos públicos ha provocado una constante reorganización de los mencionados organismos; a pesar de los cambios, Gaudemet y Moliner identifican, en el caso francés, direcciones con una función económica, financiera y mixta. Entre las direcciones que poseen atribuciones financieras están la Dirección de impuestos (integrada por cuatro servicios: de personal y presupuesto, de organización e informática, de operaciones fiscales y de lo contencioso); la Dirección de adua- nas y derechos indirectos; la Dirección de contabilidad pública. Otras direccio- nes, estrictamente financieras, son: la Dirección de presupuesto, la Dirección del tesoro y la Dirección de previsión. A estas direcciones se incorporan diversos servicios cuyas funciones no son estrictamente financieras, pero tienen injerencia en el área, tales son el servicio jurídico y la agencia judicial del tesoro; el servicio de pensiones; el servicio de legislación fiscal; el servicio de control del Estado –encargado del control de empresas donde el Estado tiene cuando menos el 50% de participación–. A tales servicios puede sumarse la Comisión central de mercados. Estas instituciones utilizan los fondos públicos tomando en cuenta que existe un lazo estrecho entre las operaciones sobre fondos y la economía, que las operaciones sobre fondos públicos reposan sobre bases científicas y que es muy importante tener un control sobre dichas operaciones. 18 “Les deniers publics sont une richesse dont il faut souligner la mobilité naturelle”.