La democracia en el Peru, Apuntes de Historia

¡Descarga La democracia en el Peru y más Apuntes en PDF de Historia solo en Docsity! La gobernabilidad es tal vez el factor más importante para erradicar la pobreza y promover el desarrollo. Esta sen- tencia la expresaba el Secretario General de las Naciones Unidas, Kofi Annan, hace casi una década. Su pertinencia ha quedado demostrada por los múltiples casos donde el crecimiento económico no ha logrado consolidar procesos de mejoramiento de la calidad de vida de la población, cuando no estuvo acompañado de libertad y participa- ción, de organización e institucionalidad, de ejercicio de derechos, de articulación social y distribución equitativa. Estos son elementos sustantivos que apoyan la mejor gobernabilidad. En el mundo se mantienen profundas brechas que sepa- ran a las naciones, y al interior de cada una de ellas, aún más dolorosas, se expresan la desigualdad y la exclusión. Por ello, en el año 2000 las naciones del mundo acordaron suscribir los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM) con el expreso propósito de comprometerse a superar las ma- yores lacras del pasado, que han dejado en el hambre, la pobreza y la ignorancia sus expresiones más agraviantes. Es en este sentido que se ha encargado al Sistema de las Naciones Unidas apoyar su cumplimiento. En este marco, el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo en el Perú (PNUD-Perú) viene promoviendo la preparación de Informes Nacionales sobre Desarrollo Humano (INDH), que más allá de la calidad técnica que poseen los ya publicados, esta dando lugar a un proceso de reflexión y debate, cada vez más dinámico e incluyente, sobre las formas y posibilidades de transitar hacia mejores condiciones de vida de la población. Las demandas sur- gidas de este proceso nos han llevado hoy a plantearnos la preocupación por el desarrollo con pleno ejercicio de derechos, en los espacios sub-nacionales. Por tanto, el INDH del 2006 abordará el tema de la descentralización con ciudadanía. Este tema ha surgido como consecuencia natural y ne- cesaria de los dos anteriormente abordados en los INDH del Perú. El Informe publicado en el 2002, concentró su = Presentación atención en las bases materiales del desarrollo, estudiar las potencialidades era contestar la pregunta de “con qué” se cuenta para el desarrollo. El Informe aparecido en el 2005, abordó el tema de la competitividad, lo que atañe al “cómo”, a los medios y procesos que deben es- tar disponibles para alcanzar el desarrollo. El INDH 2006 pretende poner el énfasis en los “contextos deseables” para que el progreso económico se convierta en un bien- estar generalizado para una sociedad que aspira a vivir en paz y armonía. La motivación conceptual para el análisis de la democra- cia y la ciudadanía en Perú esta dado por el estudio “La Democracia en América Latina: Hacia una democracia de ciudadanos y ciudadanas”, que en el marco del Pro- yecto PRODDAL publicó en el 2004 la Dirección para América Latina y el Caribe del PNUD. En ese documento revelador, se mostró que a pesar de los grandes avances alcanzados en el plano formal de la democracia, se está aún lejos de una democracia plena, de una democracia de ciudadanos. Alo largo del presente año el Perú elegirá cinco diferentes niveles de autoridades o representantes, que van desde las presidenciales hasta las alcaldías de nivel local. Por ello, en esta oportunidad y en un afán de contribuir técnica- mente a los procesos que vive el país, hemos desglosado el INDH 2006 para adelantar la parte referida a las carac- terísticas y condiciones de la democracia en el Perú. Dos volúmenes conforman esta entrega. El primero, titulado El mensaje delas cifras, presenta los resultados de un amplio estudio de campo sobre cuánto se conoce, se practica y se espera de la democracia. El otro, esta referido a la evolución histórica y los desafíos que la situación actual de la democracia presenta, y se titula Proceso Histórico y Agenda Pendiente. En este esfuerzo no hemos caminado solos. El Gobierno Sueco, a través de su Agencia ASDI, ha sido la primera en asociarse al proceso de preparación del Informe 2006 y particularmente a esta etapa del estudio de la democracia en el Perú. En adición a ella, para las fases subsiguientes de debate, reflexión y culminación del INDH 2006 con- taremos con la colaboración de COSUDE- Suiza y de la SNV de Holanda. A los especialistas e instituciones que participaron en la preparación de los referidos documentos vaya nuestro agradecimiento institucional, así como para mis colegas de la Unidad del Informe sobre Desarrollo Humano del PNUD quienes tienen la responsabilidad del diseño, pre- paración y divulgación de los Informes. En cumplimiento de las políticas corporativas del PNUD, los autores han expresado sus ideas con plena indepen- dencia, no comprometiendo con ello la línea institucional del PNUD ni de ninguna de las instituciones que nos pres- tan su apoyo solidario en la preparación, de los Informes sobre Desarrollo Humano. Nuestra intención no es juzgar sino motivar, apoyar a la población y a sus dirigentes, en la construcción de un futuro con crecimiento, libertad y justicia social. Jorge Chediek Representante Residente PNUD - Perú El fomento del desarrollo humano es una tarea cotidiana que compromete al individuo y a la colectividad en simul- táneo. La ampliación de capacidades y la construcción de oportunidades se torna en un esfuerzo que abarca todas las dimensiones de la vida. Tan importante será producir como convivir; dirigir como cumplir; creer como obrar. Por ello, el proceso que ha instalado el PNUD-Perú a través de los Informes Nacionales sobre Desarrollo Humano, ha puesto el énfasis tanto en los recursos y potencialidades con las que cuenta o puede aprovechar el país, como en los medios, instrumentos y mecanismos para su mejor utilización. Toca abordar hoy, el amplio y fundamental tema de la gobernabilidad democrática. En el devenir productivo y humano, las sociedades construyen códigos que se ex- presan en normas, usos y costumbres, formas de vida y de relacionamiento, que hacen a la cultura de sus pueblos. La mayor o menor aceptación de estos códigos, definen los márgenes de esa gobernabilidad. La población peruana, en los últimos cincuenta años, ha sido testigo de variaciones importantes en el régimen polí- tico y de sucesivas propuestas económicas, generalmente de aplicación inconclusa. Los resultados no han sido los esperados. La creciente frustración de las posibilidades de desarrollo en el país, ha tenido desenlaces que han ido desde la violencia política hasta el abandono social y la exclusión, pasando por la fragmentación económica y social interna, la desconfianza en las instituciones y la ausencia de una visión positiva y optimista de futuro. Si la democracia en el Perú es aún frágil, no cabe duda que buena parte de la explicación se halla en la precariedad de sus fundamentos económicos y sociales. Ello sin embargo, no niega la importancia y el esfuerzo de lo avanzado en la construcción de la democracia peruana. Como lo afirma el Informe sobre la Democracia en América Latina publicado por el PNUD en el 2004, casi toda Latinoamérica y también el Perú, desde hace = Prólogo más de dos décadas, está gobernada por regimenes democráticamente elegidos. “Nunca antes en América Latina tantos países y por tanto tiempo habían gozado de elecciones universales para elegir sus gobernantes” dice este Informe. En este marco, el próximo Informe de Desarrollo Humano del PNUD Perú, del 2006, “Hacia una descentralización con ciudadanía” pretende contribuir en el debate, al esclarecimiento y —ojalá - a la fijación de políticas que consoliden dos aspectos íntimamente vinculados y tras- cendentales para el futuro del Perú: la descentralización y la democracia. La gobernabilidad democrática es un elemento central del desarrollo humano en tanto reclama con simultaneidad, crecimiento, distribución y ciudadanía. La mejor utilización de las potencialidades nacionales requiere del fortalecimiento de las instituciones demo- cráticas y productivas en el ámbito regional y local; y el pleno ejercicio de derechos y deberes de la población se consolida a partir de un Estado descentralizado. El INDH 2006 por la naturaleza de los temas que aborda y por la coyuntura nacional, se presentará desglosado en dos ediciones. La primera entrega del INDH 2006 centra su interés en el estado de la democracia. Su presentación actual tiene la modesta pretensión de brindar elementos históricos y empíricos que puedan ser útiles en la reflexión y debate en este año electoral, pero sobre todo en la preparación de los futuros planes de gobierno nacional, regional y local. Tres referentes sustantivos, apoyan esta entrega que hemos titulado “La Democracia en el Perú”, y es parte del proceso del INDH 2006. El primero, se encuentra en el Informe auspiciado por la Sede del PNUD, sobre Desarrollo Humano del año 2002, donde se planteó las alternativas orientadas a “Profun- dlizar la democracia en un mundo fragmentado”. En ese Informe se mostró que la política es tan importante para el desarrollo como la economía; que los pobres no solo CONSEJO CONSULTIVO Informe sobre Desarrollo Humano Perú 2006 Javier Peréz de Cuellar: Ex Secretario General de las Naciones Unidas. Luis Bambarén : Presidente de la Misión por la Paz. Dennis Del Castillo : Presidente del Instituto de Investigación de la Amazonía Peruana Diego García - Sayán: — Director de la Comisión Andina de Juristas Sinesio López : Director de la Biblioteca Nacional Juan Paredes Castro : Editor Central de Política y Opinión del diario El Comercio Pepi Patrón : Presidenta de la Asociación Civil TRANSPARENCIA Mario Suito : Director Gerente de Constructora Huáscar llse Wisotzki : Rectora de la Universidad de Lima UNIDAD DEL INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO DEL PNUD Luis Vargas Aybar : Coordinador General Raúl Lizárraga Bobbio : Especialista en Desarrollo Regional Jorge Bernedo Alvarado : Especialista en Estadística José Arias Vera : Asistente Técnico Mirian Piscoya Figueroa : Asistente Técnico Zoila Ferreyra Bossio : Asistente Administrativo Evelyn Pérez Zevallos: Asistente de Comunicaciones Índice general l.. DEMOCRACIA Y NACIÓN. LA PROMESA PENDIENTE Nelson Manrique Gálvez II. APORTES PARA LA GOBERNABILIDAD DEMOCRÁTICA EN EL PERÚ. LOS DESAFIOS INMEDIATOS. Martín Tanaka Gondo Roxana Barrantes Cáceres UNA REPÚBLICA SIN CIUDADANOS. |. EL PODER EN LA SOCIEDAD REPUBLICANA . CONSTRUYENDO LA REPRESENTACION POLÍTICA .... 2 3. /. LA RECUSACIÓN DEL PODER OLIGÁRQUICO 1. La Independencia y el vacío de poder en el Perú 2. Los indios y la Independencia.. 3. 4. Continuidades y rupturas en el tránsito de la sociedad colonial a la republicana 1. La crisis de las estructuras de poder andinas 2. Elracismo colonial 3. 4, . La degradación del poder en las sociedades indígenas . La Generación del Centenario y la emergencia de los partidos modernos . Elocaso de la oligarquía... . El país bloqueado. La revolución antioligárquica inconclusa. . Tiempo de crisis ... . Las crisis de la crisis 1 2 3 4 5 6 7. a Índice El carácter de la Independencia. La república sin ciudadanos Los liberales y las vicisitudes del sufragio electoral La reacción conservadora .... Una clase en apuros. El civilismo al poder Gamonales e indios. Señores y siervos. I. Una república sin ciudadanos 1. La Independencia y el vacío de poder en el Perú La independencia del Perú fue parte de la oleada re- volucionaria que recorrió el continente en las primeras décadas del siglo XIX que culminó el año 1824 en Junín y Ayacucho. Mientras que las pujantes burgue- sías comerciales del litoral atlántico se jugaron por la independencia, la clase dominante limeña vivía en una condición de abierta dependencia estructural de los privilegios coloniales; de allí su fidelismo a ultranza. Los comerciantes del Tribunal del Consulado, que consti- tuían la fracción más importante de la nobleza limeña, financiaron las campañas del virrey Abascal contra los ejércitos patriotas y secundaron activamente las cam- pañas contrarrevolucionarias de los ejércitos realistas. De allí que la independencia frente a España provocara su liquidación como clase. Hubo criollos y mestizos que optaron por las banderas separatistas en el virreinato peruano pero ésta no fue la alternativa dominante y, a diferencia de otros países que se comprometieron activamente con la independencia, como Argentina y Chile, el fidelismo de la elite criolla peruana y su quiebra final, dejó al país sin una clase dominante al iniciarse la República. El Perú emergió a la vida independiente sin una clase dominante que encarnara el nuevo orden y el vacío de poder fue llenado por los militares durante el siguiente medio siglo. Recién en 1872 se eligió en el Perú un presidente civil. La crisis política tenía como telón de fondo una grave crisis económica. La pérdida del gran yacimiento minero de Potosí -entregado a la jurisdicción del virreinato del Río de la Plata, primero, y a Bolivia, después, rompió la columna vertebral de la economía peruana colonial: ese circuito clave que unía Lima, Potosí y Buenos Aires, atravesando la sierra central y sur peruana y articulando espacios socioeconómicos muy amplios. La República encontraría estos espacios completamente desarticula- dos, con regiones cerradas sobre sí mismas y espacios socioeconómicos que retrocedieron a la economía de autosubsistencia. Las condiciones generales en que se desenvolvía la crisis final del orden colonial llevaban pues a un trasla- do del eje de gravitación de la economía colonial de la vertiente del Pacífico a la del Atlántico. El peso relativo del otrora próspero virreinato peruano quedaba consi- derablemente mermado. Pero no sólo esto afectaría la posición del Perú en el orden mundial que se redefinía. La ruptura del vínculo colonial con España dejó al Perú republicano en una situación geopolítica desfavorable, debido a su lejanía con relación a los centros de po- der capitalista emplazados en Europa y la costa este norteamericana, con cuya cultura se identificaban las elites criollas. Este complejo conjunto de circunstancias internacionales desfavorables que signó el nacimien- to del Perú a la vida republicana ayuda a explicar la ausencia de una burguesía con un proyecto nacional, capaz de imponer su hegemonía en escala peruana. Y la debilidad de la fracción dominante que asumiría el rol conductor del país durante los primeros cincuenta años de vida republicana fue un ambiente propicio para la emergencia del caudillismo militar. Un resultado de esta situación que tuvo una gran im- portancia para la evolución social ulterior del país fue la gran debilidad del Estado Central. La ausencia de una fracción social dominante y la inestabilidad que acompañó al primer militarismo, hizo que no existiera un poder central que pudiera contrarrestar las fuerzas centrífugas. Como contrapartida de la debilidad del centro crecieron fuertes poderes locales, sobre todo en el interior. Esto propició la formación de ámbitos privados de poder que fueron adquiriendo una notable autonomía con relación al poder central, lo que cristali- zaría durante las décadas siguientes en la emergencia del gamonalismo, la modalidad más importante de ejercicio de poder sobre la población indígena, que se constituyó en una traba fundamental para la formación de un orden democrático. La emergencia de estos fuertes poderes locales paradójicamente no facilitó la formación de regiones sólidas sino fortaleció a grupos sociales retrógrados, que se convirtieron en tenaces opositores a los intentos de modernización del país. Democracia y Nación. La Promesa pendiente pm N La Democracia en el Perú: Proceso Histórico y Agenda Pendiente turales generales, que partían de la propia ubicación de los criollos dentro del orden colonial. En su famosa Carta de Jamaica (1815) Bolívar planteó descarnadamente el problema: “no somos indios, ni europeos, sino una especie mezcla entre los legítimos propietarios del país y los usurpadores españoles; en suma, siendo nosotros americanos por nacimiento, y nuestros derechos los de Europa, tenemos que disputar éstos a los del país, y que mantenernos en él contra la invasión de los invasores; así nos hallemos en el caso más extraordinario y complicado” (el énfasis es mío). Naturalmente hubo excepciones, como la del cura Mo- relos en México y las del también sacerdote Ildefonso de las Muñecas en el Alto Perú. Pero al programa de quienes querían cambios radicales se oponían diversas trabas: en primer lugar, los intereses de los propios criollos. En segundo lugar, el escaso desarrollo de las fuerzas pro- ductivas (Soler 1980; Halperín Donghi 1970). La posición de los criollos peruanos era la más con- servadora del continente. La fuente de legitimidad que reclamaban era la misma que invocaban los españoles peninsulares a lo largo del período colonial: la ideología racista antiindígena. En el Perú, a este motivo ideológico, común a los españoles americanos, se le sumabael “gran miedo” provocado por el levantamiento tupamarista y la convicción, por cierto bastante fundada, de que tenían poco que ganar con la ruptura del vínculo colonial. La emergencia de burguesías comerciales poderosas en el litoral atlántico a lo largo del siglo XVIII significó un duro golpe para la hegemonía peruana y precipitó la crisis eco- nómica en la que se debatía el país cuando se desataron las campañas independentistas. Esto explica la reticencia con que los comerciantes limeños vieron la revolución. De allí que la emancipación peruana requiriera la participación de dos ejércitos extranjeros (el sanmartiniano y el boliva- riano). Más significativamente aún, la inconsecuencia de los criollos que inicialmente se incorporaron a la lucha por la emancipación, provocó que Riva Agúero, el primer presidente peruano, fuera declarado traidor por Bolívar y Casi fusilado por el entonces sargento mayor Ramón Castilla, cuando se le descubrió buscando un arreglo negociado con las fuerzas coloniales a espaldas del co- mando patriota. El segundo presidente, José de la Torre Tagle, terminó refugiado en la fortaleza del Real Felipe, acogido por las últimas fuerzas realistas: “yo, convencido de la canalla que constituye la patria -anotó en un papel destinado a la elaboración de un manifiesto que propicia- ba la unión de peruanos y españoles contra Bolívar- he resuelto en mi corazón ser tan español como [el rey] D. Fernando”. Como Basadre ha anotado certeramente, los españoles no eran vistos por los criollos peruanos como los adversarios irremediables en una guerra internacional sino como un bando en una guerra civil, en la que podían tomar uno u otro partido (Basadre |, 1983). La Independencia dirigida por los criollos era una revolu- ción política, no una revolución social. Ellos querían romper los vínculos coloniales con España, pero no tenían interés en modificar las estructuras coloniales de dominación al interior de sus países sino en usufructuarlas en su propio beneficio: “los revolucionarios -escribe Tulio Halperín Donghi- no se sienten rebeldes, sino herederos de un poder caído, probablemente para siempre: no hay razón alguna para que marquen disidencias frente a ese patri- monio político administrativo que ahora consideran suyo y al que entienden hacer servir para sus fines” (Halperín Donghi 1970). Para el común de los criollos la cuestión se planteaba en términos de cómo apropiarse de los mecanismos de poder antes usufructuados por la corona española y la burocracia colonial, no de desmontarlos. Hacer una trans- ferencia del poder sin modificar las estructuras coloniales vigentes en el interior. Una revolución política sin revolución social. Esta es una línea permanente de comportamiento de la oligarquía peruana a lo largo de la República. Los diversos intentos de modernizar el país que se realizarían después, querían mantener las estructuras coloniales de dominación interna: disfrutar de los logros que la ciencia y la tecnología podían brindar pero sin cuestionar el ca- rácter estamental de la sociedad peruana; una sociedad en que cada uno tenía su lugar y era ilegítimo pretender cualquier forma de movilidad social que rompiera con esa adscripción estamental. De esa manera, se creó una sociedad donde no existían propiamente ciudadanos, sujetos de derecho. La ciudadanía supone sujetos autó- nomos y responsables que tienen derechos, que tienen, como contrapartida, determinados deberes, consagrados unos y otros por las leyes. Lo que se tenía aquí, en el caso de los indígenas, era peruanos que tenían deberes sin la contrapartida de los derechos correspondientes, es decir sujetos de deberes, de una parte; por la otra, sujetos de privilegios, que tenían derechos sin los correspondientes deberes, para los no indígenas. Esto es evidente en las marchas y contramarchas de las medidas progresistas dictadas por los libertadores con relación a los indios y los afroperuanos. Con relación alas poblaciones originarias, San Martín decidió que “para des- truir el irritante sentido que los españoles daban a la voz de indios” en adelante se les llamara peruanos. Proclamó, asimismo, la abolición del tributo y los servicios personales a que estaban sujetos los indios (21 de agosto de 1821). Con relación a los negros, no proclamó la abolición de la esclavitud sino la “libertad de vientres”, que establecía que los hijos de los esclavos nacidos después del 28 de julio de 1821 serían libres. Pero estas medidas prontamente fueron mediatizadas bajo la presión de los sectores socia- les cuyos privilegios se veían amenazados: la abolición de la esclavitud para los hijos de esclavos nacidos después de la proclamación de la Independencia fue rectificada con el decreto que ponía a los nuevos “ciudadanos libres” bajo la tutela de sus antiguos amos hasta los 21 años de edad, período que luego fue incrementado por Gamarra hasta los 50 años en 1839, en cuanto la situación política lo consintió. La esclavitud prosiguió pues, con apenas un cambio en la forma y sólo fue abolida recién en 1854, por Ramón Castilla. El proyecto bolivariano debió afrontar tensiones seme- jantes. Bolívar actuó consecuentemente con su ideario democrático liberal, proclamando en 1825, luego de la emancipación lograda en los campos de Junín y Ayacu- cho, la supresión de los servicios personales de los indios, la abolición de los curacazgos y la distribución de las tierras de las comunidades entre los indígenas. Buscaba así sentar las bases para la constitución de una nación de ciudadanía extendida, con base en la pequeña propiedad rural, sin relaciones precapitalistas que, además de per- petuar el carácter estamental de la sociedad, frenaban el desarrollo de las fuerzas productivas. Sin embargo, los resultados de sus medidas no fueron los buscados. La abolición de los curacazgos dio el golpe de gracia a las estructuras de poder andinas, debilitándolas en su con- junto frente a la arremetida de los criollos y los mestizos, que estaban empeñados en heredar los privilegios de la aristocracia colonial. El retiro de la protección legal a las comunidades abrió el camino a la expansión de los lati- fundios a costa de las tierras de los indígenas, dejando a éstos sin la protección que les otorgaban en la colonia las Leyes de Indias. El latifundismo se convertiría, a su vez, en un poderoso agente de la extensión de las relaciones de servidumbre personal que Bolívar trató de suprimir. Transcurriría un siglo antes de que el Estado volviera a otorgar el reconocimiento legal a las comunidades. Así la abolición de la servidumbre indígena fue letra muerta, en gran parte gracias al debilitamiento de las estructuras internas de resistencia de las poblaciones originarias. Como consecuencia de todos estos hechos, los indíge- nas y los negros fueron excluidos de la ciudadanía, y al comenzar la República fueron considerados ciudadanos de la nueva nación sólo los criollos y los mestizos. De esta manera, se excluyeron más de las nueve décimas partes de los peruanos, mientras que la décima parte restante se sentía la encarnación de la nación misma. Se fundó así una República sin ciudadanos. La República nació sin una clase social dominante que pudiera ejercer el poder. La energía de Bernardo de Mon- teagudo, uno de los más cercanos colaboradores y con- sejeros de San Martín, en la lucha anticolonial se plasmó en la expulsión del grueso de los españoles peninsulares del Perú, para erradicar las posibles conspiraciones rea- listas. De los 10,000 españoles que radicaban en Lima, al llegar Monteagudo, quedaban apenas 600 cuando se marchó (Flores Galindo 1983). Esto provocó la quiebra de la elite comercial y financiera que antes había organizado la economía colonial. A la crisis económica en que se debatía desde un siglo antes el virreinato se sumó la dis- gregación de la economía nacional. La República se inició sin un bloque de poder capaz de levantar un proyecto de Carácter nacional en buena medida porque hasta entrado el siglo XIX no existieron condiciones para que surgiera un grupo dominante que pudiera cubrir el vacío dejado por la aristocracia colonial dislocada. 4.Continuidades y rupturas en el tránsito de la sociedad colonial a la republicana Las continuidades en la condición de las poblaciones ori- ginarias al fundarse la República pesaron decisivamente. Ellas constituyen el meollo de lo que Stanley y Bárbara Stein (1991) han denominado la herencia colonial de América Latina. La primera continuidad fue el restableci- miento del cobro del tributo indígena colonial. En el Perú el tributo fue abolido por el régimen de San Martín el 27 de agosto de 1821 y restaurado en agosto de 1826, con Democracia y Nación. La Promesa pendiente bo 1] La Democracia en el Perú: Proceso Histórico y Agenda Pendiente el nombre de contribución personal. Hacia fines de la década del veinte su peso equivalía aproximadamente a la octava parte del presupuesto nacional pero para la primera mitad de la década del cuarenta constituía ya la tercera parte de los ingresos del Estado. Inicialmente de- bían pagarlo los indios y las castas -es decir los integrantes de los grupos no indios-, pero en 1840 los blancos y los mestizos fueron eximidos de esta obligación. De esta manera, la condición de indio se convirtió en una catego- ría fiscal, que suponía para los indígenas deberes que el resto de la sociedad no tenía, lo cual irónicamente era la contrapartida de su carencia de derechos ciudadanos. La contribución personal la abolió Ramón Castilla en 1854, aprovechando la bonanza fiscal generada por los ingresos del guano, como una manera de ganar apoyo popular en su guerra contra Rufino Echenique, pero, contra una idea errónea ampliamente extendida, su desaparición no fue definitiva. Fue vuelto a restablecer en 1876, luego que el fisco se declarara en bancarrota, y prosiguió cobrándose intermitentemente hasta el año de 1895, cuando fue defi- nitivamente abolido, como parte del proyecto político de los emergentes sectores urbanos por centralizar el poder, contra las fuerzas señoriales del interior. A pesar de eso, siguió cobrándose en algunas zonas donde el gamona- lismo era fuerte hasta 1912 (Manrique 1988). Para establecer una comparación, en Bolivia el tributo indígena colonial fue abolido por la primera Asamblea Republicana obedeciendo los decretos peruanos de Bolí- var. Pero fue restablecido apenas un año después, en cuanto se hizo evidente que el fisco boliviano no podía subsistir sin este recurso. El tributo, cobrado en la misma cuantía que en la segunda mitad del siglo XVIII, cuando no representaba el 25% de las rentas públicas, ascendía ahora al 60%. La tributación india se mantuvo como la fuente de ingresos fiscales más lucrativa hasta la segun- da mitad del siglo XIX. En los países andinos los únicos que pagaban impuestos eran los indios: precisamente el sector más pobre y el menos beneficiado por la acción del Estado, cuando no su víctima recurrente. Hay, sin embargo, dos diferencias importantes entre el proceso boliviano y el peruano. En Bolivia el pago del tributo siguió siendo una obligación colectiva de los ayllus, lo que con- tribuyó a fortalecer la estructura comunal. En el Perú se convirtió en una capitación, un pago personal, puesto que no se reconocía la existencia legal de las comunidades. Por otra parte, en Bolivia el cobro del tributo tuvo como contrapartida el reconocimiento por parte del Estado de la legitimidad del gobierno comunario y de los títulos de propiedad de la tierra de los ayllus (esto pasando, en los hechos, por encima de los decretos bolivarianos). Este reconocimiento legal constituyó una importante protección para las comunidades indígenas frente a la avidez de los blancos y mestizos. De allí que en Bolivia el cuestiona- miento de la legitimidad de las comunidades, desde la óptica de la ideología liberal, comenzó recién a partir de la década del 60, cuando la importancia del tributo indí- gena como parte de las rentas fiscales se había reducido significativamente gracias al auge de la explotación de la plata. En cambio en el Perú, las comunidades no gozaron de protección legal entre 1825 y 1920. Otra importante continuidad en la condición social de los indios, con relación al orden colonial, se expresó en la persistencia dela utilización gratuita de lafuerza de trabajo indígena. Esta era regulada en la época colonial a través de la mita, que fue abolida por San Martín y Bolívar. Sin embargo, el servicio gratuito indígena volvió a ser rees- tablecido bajo distintas modalidades en los países andinos en cuanto se afirmó la República. La más importante en el Perú fue el servicio a la República: la obligación de los indígenas de trabajar un número de días al año gratuita- mente en las obras estatales. Nuevamente, los indígenas tenían obligaciones de los que estaban eximidos otros grupos sociales. Pero, además, el Estado central era muy débil y con frecuencia este trabajo fue usufructuado por los grupos señoriales del interior en su propio beneficio. Los indios denominaron República a este trabajo forza- do, lo cual expresa gráficamente qué representaba para ellos el nuevo poder surgido luego de la caída del orden colonial hispánico. Es de señalar que también los munici- pios usufructuaron ampliamente de esta fuente de trabajo gratuita (Manrique 1988). El desorden social de las primeras décadas de la vida independiente dio lugar a la emergencia del caudillismo militar. Las guerras civiles e internacionales, por la defini- ción de las imprecisas fronteras heredadas del régimen colonial, propiciaron que los enrolamientos forzados de los indígenas por los ejércitos en pugna continuara vigente sin mayores modificaciones. Los indios seguían siendo inci- tados a combatir unos contra otros, divididos en bandos que defendían intereses que les eran ajenos. La última continuidad, por cierto no la menos importante, fue la del papel central de la iglesia, con su poder sobre las almas. Pero la base de su poder material no era sólo su ser la ciudad que mayor cantidad de quechuahablantes tiene en el Perú y una de las más importantes del mundo andino. Sin embargo, en las calles no se oye hablar que- chua, y quienes conocen ese idioma suelen ocultarlo, para no exponerse a las burlas y la discriminación. En conclusión, el Estado fundado en el Perú luego de la Independencia se organizó en función del dominio de la población indígena por los criollos herederos de los privi- legios de la antigua elite colonial, a través de la exclusión de la ciudadanía de la inmensa mayoría de la población, en base a la ideología racista antiindígena colonial. Los problemas no eran sólo de diferencias económicas abis- males entre los habitantes del territorio peruano. Tampoco se limitaban a las diferencias étnicas existentes entre sociedades que eran percibidas distintas por su cultura, religión, idiomas, costumbres, etc.: si estas hubieran sido todas las diferencias hubiera sido posible construir un Estado multinacional, como los que abundan en el mundo (Europa incluida). Esta altemativa estuvo excluida desde los inicios por el racismo colonial que justificaba la dominación de la nueva elite republicana. El racismo supone algo más profundo que la discriminación étnica: su esencia es la negación de la humanidad del otro, que es considerado biológicamente inferior, por naturaleza. Si la inferioridad étnica de los indígenas (de la que, obvia- mente, también estaban convencidos los criollos) podía ser superada a través de los programas de “integración del indio ala nación” recurrentemente propuestos durante los últimos dos siglos por las elites progresistas, la infe- rioridad biológica de los indios —considerada inmutable, por estar basada en las leyes naturales- sólo tenía dos soluciones posibles en el largo plazo: o el exterminio físico de los indios, como se emprendió en muchos países de América a los que la elite peruana envidiaba, o la regene- ración biológica gradual, a través de la mezcla racial con ejemplares de la raza superior, blanca. De allí que hablar de proyecto nacional durante el siglo XIX fuera sinónimo de colonización, y ésta, de inmigración blanca. De allí tam- bién que surgiera esa ideología que consideraba al Perú un “país vacío”, que era necesario poblar promoviendo la inmigración, ideología que ha subsistido durante el siglo XX en relación con la amazonia. De aquí provienen las grandes paradojas de nuestra historia republicana. La existencia de una república sin ciudadanos, donde una minoría se sentía la encarnación de la nación, con el derecho de excluir a las grandes mayorías, consideradas ajenas al país: la minorización de las mayorías sociales. En una flagrante contradicción con el ideario democrático liberal que consagraron sucesivas constituciones (las de 1823, 1828, 1834, 1856, 1867), y de los ardientes debates entre liberales y conservado- res, las bases sociales, económicas, políticas, culturales e ideológicas reales del nuevo Estado negaban punto por punto los enunciados doctrinarios sobre los que fue fundado el Estado republicano. A diferencia de la historia europea en la que se inspiraron nuestros ideólogos repu- blicanos, donde la fundación del Estado estuvo precedida por la creación de las naciones, en el Perú se fundó el Estado allí donde no había una nación. Se sentaron así las bases para ese desencuentro, que no ha podido su- perarse hasta ahora a pesar de los cambios vividos en los últimos 180 años, entre el Estado y la sociedad. Pero las continuidades no se limitaron a la restauración de estructuras de dominación de carácter colonial. Aún más importante fue la existencia de un sujeto social que encarnaba este dominio: los criollos o españoles america- nos. Aquí se origina uno de los problemas decisivos para la constitución de la identidad en los Andes: las nuevas naciones fundadas luego de la independencia asumie- ron el carácter de repúblicas que se fundaban sobre los principios democráticos, pero éstas sólo reconocían como sujeto de la flamante democracia a una pequeña fracción de la población mientras que los indígenas no eran reconocidos como parte de la nación. A lo más, se les reconocía la condición de peruanos en potencia, en cuanto pudieran ser redimidos, para incorporarlos a la nación. “La incorporación del indio a la nacionalidad” es una tarea que una y otra vez se planteó en la agenda política durante el siguiente siglo. 2. El racismo colonial El racismo antiindígena fue un componente básico del discurso que permitió excluir a los indios del ejercicio de la ciudadanía. El racismo es una ideología que cumple una función decisiva en la legitimación de las exclusiones, pues “naturaliza” las desigualdades sociales, consagrando un orden en el que cada uno tiene un lugar inmutable, en tanto éste no aparece fundado en diferencias de origen social sino anclado en la inmutable naturaleza. Es irrele- Democracia y Nación. La Promesa pendiente bo e La Democracia en el Perú: Proceso Histórico y Agenda Pendiente vante que las razas existan o no. No son las razas las que crean el racismo sino es al revés, el racismo construye las razas. Basta que una fracción significativa de la población crea que las razas existen para que esta convicción, es- tablecida en la intersubjetividad social, tenga profundas implicaciones en la realidad' El racismo tiene también elementos de lo que Georges Duby denomina las mentalidades: ese sustrato incons- ciente que sirve de base a nuestras formas de pensar, nuestras reacciones cotidianas no racionalizadas, nues- tros horizontes culturales generacionales, las ideologías políticas, y que, no siendo inmutable, sin embargo cambia en un tiempo histórico distinto al de otros fenómenos sociales, el que Fernand Braudel denominó la larga du- ración. Existe un racismo teorizado; debates y normatividad en relación a la cuestión racial, con recopilaciones legales, estudios médicos, jurídicos y sociales, expedientes judicia- les, etc., que consagran la condición de los integrantes de las diversas “razas”. Desde fines del siglo XIX se produjo una abundante literatura de esta naturaleza en el Perú, bajo la influencia del positivismo, el darwinismo y, sobre todo, de la escuela criminológica italiana de Lombroso y Fermi. Existe también un racismo en estado práctico; una praxis social, un sentido común, actitudes no racionali- zadas, en buena medida inconscientes, profundamente enraizado en las vivencias cotidianas, pero que en tanto ideología impone una manera de mirar el mundo: El racismo antiindígena en los Andes es en esencia un racismo colonial. Se construyó a partir de las categorías mentales que portaban los conquistadores, forjadas en los conflictos que enfrentaban a los cristianos contra los musulmanes y los judíos en España en el crucial momento de su constitución como nación. Aunque a veces se ha invocado el mestizaje biológico como una prueba de que los españoles no tenían prejuicios raciales, puesto que estaban dispuestos a mezclar su sangre con la de los conquistados, este argumento no se sostiene cuando se repara en la naturaleza asimétrica de estas uniones, por lo general entre varones conquistadores y mujeres conquistadas. El fracaso del intento de consagrar la separación entre la “república de españoles” y la “república de indios” - frustrado por la continuación del mestizaje- dio lugar a la constitución de las castas, como una forma de intentar cuantificar el grado de mezcla racial de los habitantes del virreinato para perpetuar la segregación racial. Como toda ideología dominante, el racismo colonial no sólo fue portado por los colonizadores sino fue interiorizado y aceptado como “verdadero” por los grupos colonizados. Esto contribuyó poderosamente a la estabilidad del orden colonial. La situación no cambió sustantivamente con la ruptura de los vínculos coloniales con España por las razones ya analizadas. Al no cambiar en lo esencial el carácter colo- nial de las estructuras internas de dominación, el racismo antiindígena pasó a cumplir el rol de soporte de la domi- nación de la elite criolla y de los gamonales del interior. El discurso racista sirvió para legitimar la dominación en el orden oligárquico, de la misma manera como antes sirvió a los colonos españoles cuyos privilegios heredaron sus descendientes criollos. 3. La república sin ciudadanos El racismo construye al objeto de la exclusión racial. Ha- bía una evidente contradicción entre la exaltación de la grandeza del imperio de los incas, que capturó la imagi- nación del mundo gracias, entre otras cosas, a la enorme influencia de los Comentarios Reales del Inca Garcilaso de la Vega, y la presunta “incapacidad natural” de sus descendientes. Se construyeron entonces argumentos para conciliar estos discursos contradictorios. Uno afirmó que los incas eran una raza distinta a los indios. Tal fue la explicación brindada por Sebastián Lorente, un español afincado en el Perú, educador y autor de la primera “Histo- ría del Perú”, quien estaba convencido, además, de que la potencia genésica de la población europea terminaría por “blanquear” definitivamente al Perú así que se difundiese el mestizaje biológico. La misma posición sería defendida a inicios del siglo XX por el ideólogo más importante de la oligarquía, Francisco García Calderón. La otra fue recurrir al argumento de la “degeneración racial” de los indígenas, como resultado del cocainismo, el alcoholismo, la servi- dumbre y el medio ambiente hostil. De una manera u otra, los indios contemporáneos terminaban siendo racialmente distintos a los admirables incas (Méndez 1993). * Lo demostró en el caso límite el holocausto nazi. Los conflictos sociales en el Perú republicano han estado permanentemente atravesados por la cuestión étnico racial. Ésta ha evolucionado siguiendo los cambios en la correlación global de las fuerzas sociales. Una clara expresión de este hecho es la continua reducción del peso de la fracción de la población definida como “india” en el Perú a lo largo del siglo XX: aún a inicios del siglo XX Manuel González Prada consideraba que los indios constituían las nueve décimas partes de la población; hacia fines de la década del veinte se consideraba que representaban las cuatro quintas partes (como lo sos- tuvo Mariátegui en numerosos textos), en la década de los cuarenta algo más de la mitad, y actualmente, de manera asaz impresionista -pues nadie puede definir con precisión qué es un indio- entre la tercera y la cuarta parte de la población. Estos cambios expresan no tanto un incremento acelerado del mestizaje biológico sino cambios en las percepciones de las diferencias raciales, derivados en buena medida del incremento del peso demográfico de la costa, a expensas de la sierra, y de las ciudades, a costa del campo. En sus rasgos esenciales, los intelectuales orgánicos de la oligarquía veían al Perú como un “país vacío”, puesto que la población nativa no era considerada peruana. Para la elite criolla y los sectores mestizos que compartían sus valores y su visión del mundo la constitución de la nación pasaba en unos casos por la desaparición de los indios: su exterminio puro y simple. Para otros, por promover la inmigración de individuos de “razas vigorosas”, que permitieran superar las taras biológicas de los indígenas a través del mestizaje biológico y “mejorar la raza”. Aún a fines del siglo XIX “desarrollo nacional” era sinónimo de inmigración y ésta a importación de población europea, como lo consigna la Ley de Inmigración de 1893 en su artículo primero. Para los progresistas, en fin, se trataba de redimir al indio por medio de la educación, entendida directamente como la desindigenización: la redención del indio a través de su eliminación. Los juicios racistas eran sostenidos abiertamente en el Perú hasta entrado el siglo XX. Alejandro O. Deustua, prominente líder civilista, diplomático, senador, jefe de diversas misiones enviadas a estudiar los modernos sistemas de enseñanza, ministro de justicia, director de la Biblioteca Nacional y rector de la Universidad de San Marcos afirmaba en 1937: “El Perú debe su desgracia a esa raza indígena, que ha llegado, en su disolución psíquica, a obtener la rigidez biológica de los seres que han cerrado definitivamente su ciclo de evolución y que no han podido transmitir al mestizaje las virtudes propias de razas en el período de su progreso (...). Está bien que se utilice las ha- bilidades mecánicas del indio; mucho mejor que se ampare y defienda contra sus explotadores de todas especies y que se introduzca en sus costumbres los hábitos de higiene de que carece. Pero no debe irse más allá, sacrificando recursos que serán estériles en esa obra superior y que serían más provechosos en la satisfacción urgente de otras necesidades sociales. El indio no es ni puede ser sino una máquina. Para hacerla funcionar bastaría aplicar los consejos que el Dr. E. Romero, ministro de Gobierno, consignó en una importante circular a los prefectos” (Deustua 1937). En el Perú de hoy se afirma que la población indígena actual es minoritaria y que el mestizaje generalizado ha liquidado las bases sobre las cuales se asentaba la dis- criminación racial. Adicionalmente, las instituciones que permitían su reproducción social, como el tributo pagado por los indígenas, la servidumbre cuasi feudal en las ha- ciendas tradicionales, el relativo aislamiento geográfico de las poblaciones indígenas, antes confinadas a la sierra y la selva, la escasa integración nacional, la debilidad del Estado central sobre la cual creció el gamonalismo, han desaparecido o están por desaparecer. La desaparición del racismo sería sólo cuestión de tiempo. Sin embargo, el racismo en un fenómeno que opera fundamentalmente en la intersubjetividad social. Los cambios sociales objetivos no tienen la misma velocidad que aquellos que se operan en las subjetividades. Y cuando se produce un desfase significativo entre unos y otros se crea una brecha que se constituye en una fuente potencial de violencia social. La ideología del mestizaje afirmaba que a medida que avanzara la mezcla biológica y cultural se iría a una unifor- mización racial de la sociedad peruana, eliminándose las causas del racismo. Tal cosa no ha sucedido. El mestizaje biológico ciertamente se ha generalizado. Con las grandes migraciones de la sierra a la costa y del campo a la ciudad existe una mayor interrelación entre las diversas matrices culturales del país, así como otras nuevas, que surgen del contacto entre ellas, pero el racismo sigue manteniendo Una enorme fuerza. Democracia y Nación. La Promesa pendiente uN La Democracia en el Perú: Proceso Histórico y Agenda Pendiente de los alcaldes-vara hicieran venir a dichas comunidades” (Los subrayados son míos)?. Los indígenas eran reclutados contra su voluntad, inclusive dentro de las ciudades, para ser puestos a disposición de las entidades públicas y privadas. En marzo de 1883 un miembro del Concejo Municipal del Cusco elevó un reclamo al municipio, porlos abusos que se cometían en la ciudad contra los indígenas que tenían la desgracia de ser capturados por los reclutadores: “El reclutamiento se veri- fica del modo más alarmante y acompañado de actos de salvajismo y barbarie. En el recinto de la ciudad, sin tener en cuenta lo que pasa en los caminos, y de preferencia los indígenas son cazados por los soldados y los envarados, tanto para lo que se llama el servicio público como para el de los particulares que ejercen algún cargo o mando (...). A los reclutados se suelta en cambio de efectos, en fin, se realizan tantos desmanes que da ganas de pensar que la sociedad toca al término de su desquiciamiento y ruina”*. La Municipalidad aplaudió el celo del denunciante y a continuación empantanó la denuncia en una maraña de trámites, hasta que De Echave retiró su oficio tres meses después y la denuncia fue archivada". No faltaban autoridades que trataban de poner coto a estos abusos, pero el problema era estructural*'. Por cada intento serio de tratar de cambiar ese estado de cosas había decenas de iniciativas que eran simplemente una burla, como la siguiente, promovida durante el régimen de José Pardo. En 1906, el Prefecto de Huancavelica in- formaba que estaba ejecutando la política sugerida por el Presidente, “poniendo el mayor cuidado en no soliviantar el apocado ánimo de los indígenas con una propaganda cuyos beneficiosos alcances están lejos de comprender. Evitar las reacciones violentas, como usted. melo previene, es medida de previsión y prudencia: siempre los anhelos de libertad, en espíritus no preparados para gozar de ese inestimable bien han producido fatales consecuencias”. La idea salvadora era pedir alos curas y maestros que iniciaran “una propaganda discreta que tienda a desarraigar el con- cepto de la inferioridad del indio (...). Pláticas adecuadas (..) irán formando poco a poco, el carácter del indio y le irán haciendo comprender su dignidad de hombre”*?, No faltaron tampoco disposiciones legales dictadas para cautelar los intereses de la población campesina indígena, pero las propias autoridades subalternas es- taban completamente comprometidas en la explotación de los indígenas. “Los Gobernadores de esa Provincia, premunidos por su carácter de autoridad, cometen fre- cuentes abusos con los indígenas exigiéndoles servicios gratuitos tanto de sus personas como de sus animales y arrebatándoles éstos”**, comprobaba el Sub Prefecto de Huancavelica en 1905. La existencia de estas relaciones de opresión y explo- tación respondía a un problema de fondo, basado en la propia naturaleza del régimen que se creó con la Indepen- dencia. La República era una especie de cuadratura del círculo porque el principio sobre el que se basa el orden republicano es que la soberanía reside en el pueblo. Pero el pueblo que otorgaba esta soberanía en un país como el Perú, que venía de la derrota de Túpac Amaru y de una independencia que fue impulsada por un pequeño grupo de criollos que se sentía la encarnación de la na- ción, excluía a los indígenas, que constituían la inmensa mayoría de la nación. Los indígenas fueron puestos de lado en la nación así constituida y los criollos asumieron por sí y ante sí que no sólo eran los representantes de la nación sino que eran la nación misma. De aquí nacen las grandes paradojas de la historia republicana. En una flagrante contradicción con el ideario democrático liberal que consagraron sucesivas constituciones (las de 1823, 1828, 1834, 1856, 1867), y de los ardientes debates entre liberales y conservadores, las bases sociales, económicas, políticas, culturales e ideológicas reales del nuevo Estado negaban punto por punto los enunciados doctrinarios sobre los cuales fue fundado el Estado Republicano. En el Perú se fundó el Estado allí donde no había nación. Se sentaron así las bases para ese desencuentro, que no ha podido superarse hasta ahora, entre el Estado y la sociedad. Una anotación final. El poder en las comunidades tradicio- nales ha funcionado históricamente con una lógica distinta al de la sociedad nacional. Las autoridades comunales tradicionales son elegidas no de acuerdo al principio de 8 Concejo Municipal de Huancayo (en adelante CMH): Libro de Sesiones Ordinarias del Concejo Provincial de Huancayo 1883-1887. Huancayo, 14 de diciembre de 1884, f. 123. 9 ADC: Oficios del Concejo Provincial del Cuzco, 1883, Legajo 5, ff. 120. 10 Idem, 6 de junio de 1883. 11 ADC: Oficios del Concejo Provincial del Cuzco, 1896, Legajo 53, ff. 12 BN E782: Memoria elevada por el Prefecto de Huancavelica, Artemio Rodríguez Sánchez, al Ministro de Gobierno, Huancavelica, 22 de Junio de 1906. 13 BN: E782: Memoria elevada a la Dirección de Gobierno por el Sub Prefecto de Huancavelica, Pedro Silva, Huancavelica, 6 de julio de 1905. que cualquier persona puede ser elegida sino en una modalidad que supone desarrollar una especie de carrera política al servicio de la comunidad. Así, para llegar a la cúspide de la pirámide de poder -y prestigio- comunal, un comunero tiene que cumplir previamente funciones en cargos más modestos, ascendiendo progresivamente hacia los cargos de mayor responsabilidad: en Huan- cavelica ser alguacil, campo etc., antes de llegar a la condición de alcalde-vara. Con frecuencia la existencia de estos distintos regímenes políticos fue manejado por las comunidades a través de mantener una estructura dual, una de representación hacia la comunidad na- cional, representada con frecuencia por los personeros comunales, y la estructura tradicional hacia el interior. El régimen tradicional ha sido profundamente perturbado por el proceso de modernización vivido por la sociedad peruana en la segunda mitad del siglo XX. Democracia y Nación. La Promesa pendiente 111. Construyendo la representación política La Democracia en el Perú: Proceso Histórico y Agenda Pendiente 1. Los liberales y las vicisitudes del sufragio electoral A pesar de la aplastante presencia del militarismo, durante los primeros 50 años de la vida independiente en el Perú se intentó construir mecanismos de representación par- lamentaria. En la discusión sobre el tipo de sufragio que debía establecerse se confrontaron distintas visiones de lo que debía ser la nación. Fue un período marcado por un ardiente debate entre liberales y conservadores, que no tuvo un gran impacto en la construcción del orden político porque, como bien ha observado Jorge Basadre, los refe- rentes que manejaban los ideólogos peruanos provenían de la experiencia europea y tenían muy poco que ver con Qué era realmente el Perú y sus problemas. Los liberales pensaban, hacia los años 40 y 50 del siglo XIX, que el sufragio universal debía sentar las bases para construir una ciudadanía extendida y sus representantes más consecuentes creían que debía darse voto también a los indios. Intentaron inicialmente construir un frente con los artesanos de Lima pero la experiencia práctica les deparó decepciones que les llevaron a cambiar su punto de vista. Según su evaluación, la violencia que acompañaba a los procesos eleccionarios limitados era sustituida, allí donde la votación se universalizaba, por la corrupción y por la compra de los votos. De una manera u otra, las elecciones terminaban siendo una fuente de corrupción social y de violencia: “¿qué cosa han sido - escribía Benito Lazo-, casi siempre, entre nosotros, las épocas eleccionarias, sino momento de angustia, de desorden y de escándalo?”. Según Lazo, esta situación había hecho que las elites limeñas se alejaran de las calles y plazas de la capital del Perú durante los días de votación y que éstas fueran ocupadas por capituleros, caudillos electorales y por los negros, a quienes el escri- tor y periodista Manuel Atanasio Fuentes consideraba “los más tristes ciudadanos capaces de desacreditar toda institución democrática, degradarla al punto de que los blancos renuncien hasta el título de ciudadanos. ¿Por qué ni un blanco es ni aguador ni chocolatero? Hoy tampoco ningún blanco es elector porque ese es oficio de negros” (Monsalve 2005). El Club Progresista, a mediados del siglo XIX, constituyó el primer intento de formar una agrupación política com- puesta y dirigida mayormente por civiles, y corresponde a lo que Carmen Mc Evoy ha denominado la “segunda generación civilista”. Su influencia a través de la prensa buscaba crear una nación. Su programa político era liberal, basado en la abolición del tributo indígena, el libre mercado y la creación de una escuela de artes y oficios para artesanos. Un momento importante dentro de este proceso fue la Revolución de 1854, que llevó al poder a Ramón Castilla, luego de la guerra civil que lo enfrentó con José Rufino Echenique. Castilla abolió la esclavitud y el tributo indí- gena. Estableció, asimismo, una alianza con los liberales gracias a la cual éstos lograron la aprobación de un reglamento electoral que, por vez primera en la historia del Perú independiente, universalizaba el voto, dando el derecho al sufragio directo a todos los varones nacidos en el territorio peruano casados o mayores de 21 años. Aunque la mujer estaba excluida del voto (como en todo el mundo; pasaría exactamente un siglo antes de que se les concediera ese derecho) se trataba de una medida muy avanzada. Los representantes de la Convención Nacional de 1855, que un año después elaboró la constitución más liberal del siglo XIX, fueron elegidos bajo este reglamento. Pero no todos estaban de acuerdo con democratizar las elecciones. Los conservadores intentaron limitar el voto a los alfabetos, como una manera de excluir a la población indígena, mientras que para los liberales la defensa del sufragio masculino directo y universal era un importante elemento de cohesión ideológica y política. El liberal San- tiago Távara defendió el derecho de los indígenas al voto. Para él, la capacidad de elegir era fruto de la experiencia política y no de las lecturas. El sufragio debía ser un vehí- culo de cohesión entre los habitantes del Perú y por ello resultaba fundamental la inclusión de los indígenas. Podría pensarse que los liberales eran pro indigenistas, pero en realidad la visión que ellos tenían de los indígenas y los negros no era mucho más positiva que la de los conservadores. En los discursos de Távara los indígenas son calificados como “desgraciados” y “raza embruteci- da”. Sin embargo, a diferencia de los conservadores, los margen de acción de cada uno debe darse dentro de los límites que aseguren el equilibrio de la sociedad como un todo: «La sociedad permanente que llamamos Nación tie- ne, como el individuo, su destino señalado por Dios: para alcanzarlo necesita que se conserve la paz de sus miembros que es como su salud; ¡ que sus facul- tades se ejerzan ordenadamente y desplieguen toda su energía, lo cual es como su industria. Ni esta salud puede conservarse, ni esta industria nacional ejercerse sin una autoridad a quien deban todos obediencia». El proyecto de Constitución que Herrera redactó para la Asamblea Constituyente de 1860 resume su visión conservadora de la realidad. Allí proponía la restauración de los diezmos eclesiásticos, los fueros personales, los bienes de manos muertas y apartaba de la ciudadanía a los vagos, los militares y policías, los jornaleros y los sirvientes. Según Basadre, se trató del mayor esfuerzo constitucional hecho desde la perspectiva conservadora en el país. La Constitución que se aprobó fue conserva- dora, pero la propuesta de Herrera era tan reaccionaria que fue rechazada. El pensamiento de Herrera fue muy influyente entre los intelectuales de la fracción criolla dominante. Sus posiciones expresaban en buena medida lo que era el sentido común oligárquico, aunque su formulación provi- dencialista y apenas disimuladamente monárquica hacía difícil defenderlas abiertamente. Pero a fines del siglo XIX sus tesis pudieron revestirse con una argumentación “moderna” gracias al aporte del positivismo y el evolu- cionismo. El darwinismo social ingresó con gran éxito en la elaboración de los intelectuales oligárquicos y brindó una sustentación laica a la convicción de que los indios eran inferiores “por naturaleza”. De la mano de la escuela criminalística italiana, de Cesare Lombroso y, sobre todo, de Enrique Fermi, estas tesis permearon inclusive la ela- boración de los intelectuales indigenistas de las primeras décadas del siglo XX, en su mayoría abogados formados en esta escuela que tenían una visión criminalizada del indio (Poole). El prognatismo, los labios gruesos y la frente estrecha del fenotipo indígena encajaba bien con el “tipo criminal” descrito por los teóricos italianos. Los relatos de Enrique López Albújar recogidos en Cuentos andinos reflejan bien esta actitud. 3. Una clase en apuros. El civilismo al poder La oligarquía no se mostró interesada en participar activa- mente en política mientras sus intereses no fueron afec- tados. En realidad, consideraba a la política un quehacer subalterno y le era más cómodo cooptar a los militares que se sucedían en el poder, mientras se le dejara las manos libres para atender sus negocios, vinculados con la consignación del guano, la más importante fuente de riqueza del país. Jorge Basadre, reflexionando acerca de las condiciones necesarias para que el Perú pueda realizarse, consideraba fundamental el problema del liderazgo: “Si un país quiere desempeñar una función activa en el mundo, necesita algo más que una masa, a pesar que este suministra la base telúrica, la unidad histórica, el complejo sociológi- co, la estructura económica, la materia prima humana que son los cimientos de un país. Necesita mando”. El mando puede provenir de la aristocracia de sangre, como sucede en las sociedades tradicionales, o de los caudillos improvisados, en las épocas más revueltas. Pero siempre es necesario el liderazgo: “democracia no quiere decir que nadie gobierne, sino que el pueblo escoge a sus propios dirigentes por medio del sufragio, para un tiempo corto y con poderes limitados. Las grandes democracias anglosajonas han inventado y popularizado una palabra que expresa mejor este concepto: “leadership” (...) Su diferencia con la concepción totalitaria del mando está en el modo de cómo surge, sus alcances, extensión o duración” (Basadre 1968). Para el gran historiador de la República el Perú no ha tenido elites sino oligarquías, y allí recae una de las responsabilidades fundamentales de las clases dominantes peruanas en nuestros problemas no resueltos: “Se ha hablado mucho de la rebelión de las masas: olvídase con frecuencia el fenómeno de la deserción de las elites” (Basadre 1968). La actitud de la oligarquía guanera cambió bruscamente cuando en 1869 Nicolás de Piérola, nombrado Ministro de Hacienda del general Balta, les arrebató la consignación del guano, para entregársela al comerciante francés Au- guste Dreyffus. Esto amenazaba mortalmente los intereses oligárquicos y en la década de 1860 se incrementaron los llamados a las elites para participar tanto en la vida asociativa cuanto en la política. En un artículo publicado en 1863 en la Revista de Lima, Francisco Laso se quejaba Democracia y Nación. La Promesa pendiente La Democracia en el Perú: Proceso Histórico y Agenda Pendiente duramente del ausentismo de las elites en los procesos electorales: “[¿] Pero, durante las elecciones que es lo que hace esa gente pulcra [...], esa gente que se llama de orden, de importancia y de juicio? —Da tristeza de- cirlo— los hombres de orden y de juicio se agazapan y se esconden como liebres. Solo cuando el drama concluye salen de sus madrigueras [...] para levantar los hombros y sonreír con desprecio, si el presidente electo [...] no tiene la “sangre azul de ultramar”, a quien llaman el “chino”, el “mulato”, el “cholo” y el “indio”. Verdad es que la crítica hacia el jefe de estado siempre ha sido distante de ser muy ofensiva, puesto que la gente de alto conturbo, cuando se ofrece, cala sus albos guantes (...) empuña su mejor bastón y se dirige complaciente a palacio, para inclinar su rostro amable ante los pies del “mulato” o del “cholo” que ocupa el primer puesto” (Monsalve 2005). Era normal que militares provenientes de grupos sociales subalternos, distintos de la oligarquía, mayormente mes- tizos, llegaran al poder, pero entonces ésta los rodeaba y los cooptaba (sin dejar por eso de murmurar de ellos y de burlarse a sus espaldas), de tal manera de asegurar sus intereses'*, La participación de la oligarquía en la política se concretó en la formación del Partido Civil, el primer partido de la historia republicana, que asumió la defensa de sus intere- ses buscando dotar, finalmente, a la plutocracia limeña de una representación política propia'?. Se trató del primer y virtualmente el único régimen civil del siglo XIX y tuvo que afrontar la gran crisis económica que obligó finalmente a declarar al país en bancarrota en 1876. Apenas tres años después el Perú se vio envuelto en la Guerra del Pacífico. La catástrofe que este conflicto significó para el país abrió el camino al segundo militarismo: el de los caudillos de la guerra. Andrés Avelino Cáceres tuvo que ser expulsado del poder a través de una guerra civil en 1895 y así Nicolás de Piérola, el segundo gobernante civil del siglo XIX, llegó al poder a través de las armas. La guerra con Chile es importante desde otro punto de vista. La reflexión sobre las causas del desastre llevó a la primera crítica orgánica del orden social creado después de la independencia. En el Discurso del Politeama, de 1888, Manuel González Prada sentó las bases de la crítica al orden oligárquico que se repetiría a lo largo del siglo XX: “No forman el verdadero Perú las agrupaciones de criollos ¡ estranjeros que habitan la faja de tierra situada entre el Pacífico ¡ los Andes; la nación está formada por las mu- chedumbres de indios diseminadas en la banda oriental de la cordillera” (González Prada 1966: 51). González Prada ponía el dedo en la llaga con relación ala inautenticidad de una nación que excluía a la gran mayoría de los peruanos. Para él, el problema medular de la organización republi- cana se encontraba en la radical distancia existente entre los postulados democráticos del ideario de los fundadores de la República y la realidad social peruana concreta. En su célebre ensayo “Nuestros indios” (1903) calificó de gran mentira una “república democrática... en que dos o tres millones de individuos viven fuera de la ley”. En este mismo período se gestó el indigenismo como corriente de reflexión social, artística y política. Clorinda Matto de Turner, la creadora del indigenismo literario, fue apadrinada por González Prada. Pero la exclusión de la población indígena del voto se mantuvo virtualmente hasta 1979, en que finalmente la Constitución aprobada ese año decidió otorgar el voto a los analfabetos. Jorge Basadre ha afirmado que el hecho decisivo en la historia peruana del siglo XX ha sido el descubrimiento del indio. Manuel González Prada fue el primero en señalar que el problema del indio era ante todo económico y social y Mariátegui y Haya de la Torre afirmaron en la década del veinte que no había solución posible al problema del indio si no se solucionaba el problema de la tierra. Radicales y conservadores coincidían en que el problema fundamental que debía afrontarse era “incorporar al indio a la Nación”, aunque sus propuestas divergían. Al inicio de su régimen, Augusto B. Leguía ejerció un indi- genismo oficial, promulgando en 1920 una legislación que reconoció a las comunidades indígenas, dándoles armas para defenderse frente a la agresión del latifundismo. Esto fue consecuencia de la influencia de algunos destacados indigenistas que apoyaban al régimen, como Hildebrando 14 No faltaron tensiones, como la que se generó un siglo después, cuando en los años 50 la Dirigencia del Club Nacional le negó el ingreso al dictador Manuel A. Odría, por juzgar que su aspecto de mestizo no iba con la categoría de la institución. 15 Carmen Me Evoy (1994) rechaza la tesis, sostenida por Jorge Basadre y Heraclio Bonilla, entre otros, de que fue la pérdida del control del guano lo que obligó a la oligarquía a organizarse políticamente. Pero para rebatir esta afirmación se limita a citar discursos de Manuel Pardo en que éste invoca los altos intereses de la nación. Obviamente, rechazar una proposición de esta naturaleza, requiere una fundamentación más sólida que remitirse a qué dice un político sobre sí mismo. Castro Pozo y José Antonio Encinas. Al mismo tiempo, consagró la condición de no-ciudadanos de los indígenas, a través de una legislación tutelar que en los hechos los colocaba en una condición de menores de edad. José Carlos Mariátegui trató de ganar a los indigenistas al proyecto socialista que construía abriéndoles las páginas de la revista Amauta, pues estaba convencido de que la cuestión indígena era capital para cualquier proyecto de transformación revolucionaria de la sociedad. La expansión del indigenismo tuvo como telón de fondo la gran movilización indígena que sacudió la sierra peruana a partir de la segunda década del presente siglo y que alcanzó su punto más elevado entre los años 1919 y 1924, como respuesta a la gran expansión de los latifundios a costa de las tierras de las comunidades. No hubo, sin embargo, relación entre ambos procesos. Favorecieron también la expansión del indigenismo las reivindicaciones anticentralistas y regionalistas, de la sierra frente a la costa (Rénique 1991). Luego de la derrota en la guerra con Chile, con la pérdida del guano y del salitre, se cerraron las posibilidades de que la oligarquía pudiera emprender un proyecto de de- sarrollo capitalista autónomo. Los capitalistas peruanos terminaron limitándose a la condición de socios menores de las empresas imperialistas, tratando de construir un orden social autoritario que mantuviera a los sectores populares apartados del poder. El período que va entre 1895, el año del ascenso de Nicolás de Piérola al poder, y 1919, en que Augusto B. Leguía asumió la presidencia de la República a través de un golpe (a pesar de haber sido elegido democráticamente) es excepcional en la historia política del Perú, porque durante algo más de dos décadas se sucedieron gobiernos civiles, con la sola interrupción del golpe militar contra Augusto Billinghurst, entre 1914 y 1916. A este período Jorge Basadre lo ha denominado la “República Aristocrática”, y estuvo do- minado por el optimismo de una oligarquía que quería modernizar el país sin tocar las estructuras coloniales de dominación interna. Pero por debajo del optimismo de los intelectuales oligárquicos empezaban a producirse cambios que someterían a prueba el excluyente orden social vigente. Al iniciarse el siglo XX, el poder oligárquico se había es- tablecido firmemente. Los indios seguían apartados del poder, lo mismo que las mujeres. El país era gobernado por una oligarquía cuya base de poder era la propiedad de la tierra, que controlaba también las finanzas, e impulsaba un proceso de industrialización limitado, sobre todo en industria ligera; textiles y alimentos, principalmente. Esta sería la base para la emergencia de un proletariado que durante las dos primeras décadas del siglo XX desarrolló un notable trabajo de organización política y gremial. Este esfuerzo culminó en 1919 con un paro nacional que obligó al gobierno a conceder la jornada de las 8 horas a los trabajadores. En buena medida predominaban los artesanos entre los trabajadores y su orientación política era anarquista, primero, y anarco sindicalista, después. La prosperidad permitió una cierta expansión de las clases medias y éstas ingresaron a la acción política a través de la lucha por la Reforma Universitaria, que en el Perú tenía como objetivo romper el monopolio ideológico que la oligarquía había impuesto en las universidades. Esta sería la base para la emergencia de los partidos popu- lares de masas, que cambiarían radicalmente el sistema político peruano. Democracia y Nación. La Promesa pendiente La Democracia en el Perú: Proceso Histórico y Agenda Pendiente La Generación del Centenario destruyó la hegemonía ideológica de la oligarquía. El Partido Civil entró en receso en 1919, cuando ascendió Leguía al poder, y luego de la Caída del dictador no pudo recomponerse. El país había cambiado profundamente para la década del treinta y los intelectuales oligárquicos no lo comprendían. Derrotados en el terreno delas ideas, algunos de sus más importantes ideólogos, como José de la Riva Aguero, abrazaron el fascismo. Para Riva Aglero, el fascismo no era solamente una valla contra el ascenso popular; sino una insurrección contra dos siglos de historia, la modernidad y los ideales democráticos de la Revolución Francesa: «El Estado Fascista es ético, católico (...), totalitario e imperial. Es la resurrección adecuada del Antiguo Régimen, la triunfante conculcación de 1789 (...). Mucho de esto he contempla- do y admirado, en obra o en proyecto; y me convencí de que era el Fascismo el más propicio ambiente para el auge de la civilización en los países latinos. Igual convicción se dilata en los más abonados representantes de las nuevas generaciones del Perú” (López Soria 1981). En el período que se abrió con el derrocamiento de Leguía, el Perú cambió cinco veces de presidente en tres años, vivió una guerra civil y los oligarcas sólo pudieron soste- ner su orden recurriendo a gobiernos autoritarios, lo que Jorge Basadre ha llamado el tercer militarismo. El pacto entre la oligarquía y los militares fue sellado luego de la masacre de más de un centenar de soldados y oficiales en el cuartel O'Donovan de Trujillo y del fusilamiento, en represalia, de millares de apristas frente a los muros de Chan Chan, en 1932. El APRA y el Partido Comunista fueron proscritos y durante los siguientes treinta años el poder oligárquico se sostuvo principalmente en base a la violencia, aunque recurriendo eventualmente a elecciones poco representativas. 3. El ocaso de la oligarquía Para los años cuarenta el agro peruano había entrado en una grave crisis. Con algo más de seis millones de habitantes, de los cuales cuatro vivían en el campo, la tierra existente era cada vez más insuficiente para una población en expansión que dependía de las actividades agropecuarias. La baja productividad de las explotaciones tradicionales, por otra parte, agravaba la situación. Esto motivó fuertes presiones sobre el orden terrateniente, que se expresaron a través de la migración y las “invasiones”. A partir de la segunda mitad de la década empezaron a surgir las barriadas alrededor de las ciudades más importantes del país, como consecuencia de grandes migraciones de peruanos que abandonaban el campo para buscar nuevas oportunidades en las ciudades. El gobierno del general Odría (1948-1956) tuvo que hacer frente a las demandas que este vasto movimiento de nuevos pobladores urbanos. Una coyuntura excepcional de buenos precios, especialmente durante la guerra de Corea, permitió a Odría aliviar la presión de los sectores migrantes por empleo y servicios públicos básicos. Ganó así una significativa clientela popular, con la que neutralizó al APRA y el Partido Comunista, que, incapaces de de- rrocar al régimen, conspiraban desde la clandestinidad. El gobierno de Odría aprovechó la bonanza exportadora y amplió la seguridad social, otorgó el salario dominical, construyó las grandes unidades escolares y buscó ejercer un patronazgo sobre los sectores migrantes. Los grandes cambios que el Perú de mediados de siglo estaba experimentando crearon nuevos contingentes so- ciales que exigían participación política. La gran migración cambiaba el rostro del país. A lo largo de la segunda mitad del cincuenta y los primeros años de la década siguiente las tomas de tierras en el campo y la ciudad remecieron el orden oligárquico. Los sectores medios emergentes, formados como consecuencia de la expansión del Esta- do, presionaban por reformas, mientras los trabajadores urbanos demandaban mejores condiciones de vida. La presión de las organizaciones políticas que actuaban en la clandestinidad, de los sectores medios emergentes, de la clase obrera, formada alrededor de la sustitución de importaciones y la política estatal de obras públicas, de la propia oligarquía que aspiraba a controlar el poder y que resentía la autonomía del dictador al que había contribuido a poner en el poder, crearon una situación potencialmente explosiva. Las presiones por la democratización del país se hacían cada vez más masivas. Luego de violentas movilizaciones en Arequipa y Huancayo, Odría se vio obligado a negociar una salida política, convocando a elecciones generales en 1956. Para las elecciones del 56, todas las fuerzas políticas reconocían la necesidad de integrar al APRA, el partido más importante del país, a cualquier negociación. El can- didato oficialista, Hernando de Lavalle, representante de la alianza oligárquico-imperialista, ofreció a los apristas el retorno a la legalidad, pero Manuel Prado Ugarteche, el representante de la fracción «nacional» de la oligarquía, les ofreció el cogobierno. Prado llegó al poder con el apoyo del APRA. Surgió así la alianza política conocida como la «convivencia». En las elecciones de 1956 aparecieron nuevos partidos: Acción Popular, la Democracia Cris- tiana, el Movimiento Social Progresista, organizaciones formadas por profesionales, que expresaban los intereses de las clases medias en expansión. Todos los sectores de la sociedad peruana, con excepción de la oligarquía, demandaban cambios. La alianza concertada entre Haya de la Torre y Manuel Prado Ugarteche no fue una simple maniobra oportunista sino el resultado de cambios trascendentales en la línea del partido aprista. A mediados de los cincuenta se produjo un viraje ideológico fundamental, cuando Haya de la Torre ads- cribió una nueva línea que denominó “Interamericanismo democrático sin imperio”. En 1963, el APRA se alió no sólo con el Movimiento Democrático Peruano de Manuel Prado Ugarteche sino también con la Unión Nacional Odriísta del ex dictador Manuel A. Odría, quien una década antes masacrara alos apristas y que representaba ala fracciónte- rrateniente de la oligarquía. Surgió así “la superconvivencia”, un régimen que cerró a lo largo de la década del sesenta el Camino alas transformaciones que el país reclamaba. Este viraje provocó la renuncia de sectores radicales del aprismo, que crearon el APRA Rebelde, en 1959. Poco después, y bajo la influencia de la revolución cubana, esta organización se convirtió en el Movimiento de Izquierda Revolucionaria MIR, que organizó en 1965 un alzamiento guerrillero contra el régimen del arquitecto Belaúnde, con el propósito de realizar las transformaciones que el país necesitaba. Este giro inesperado provocó otro irónico viraje en la historia peruana. La fuerza armada, que tradicionalmente había sido el principal sostén del orden oligárquico (“perro guardián de la oligarquía”, la llamó el general Velasco Alvarado en un célebre discurso) decidió realizar la revolución antioligár- quica a la que el APRA había renunciado y que Fernando Belaúnde se había mostrado incapaz de hacer. Mientras el más importante partido antioligárquico se convertía en defensor de la oligarquía, la fuerza armada se preparaba para realizar la revolución antioligárquica. La consecuencia sería una revolución hecha desde arriba, por militares que desconfiaban de la movilización popular autónoma, que desmanteló el poder económico y político de la oligarquía pero dejó intacto su poder simbólico. Un hecho importante fue la explosión educativa que vivió el país a partir de la década del sesenta, que catalizó las contradicciones no resueltas de la sociedad peruana. Los sectores oligárquicos, primero, y los burgueses que les siguieron, después, cedieron finalmente a la presión popular incrementando la cobertura educativa. La in- versión en educación subió entre 1960 y 1965 un 85%, llegando a representar el 5.1% del producto bruto interno y el 33% del presupuesto, una cifra cercana a la de los países desarrollados. El número de estudiantes creció en 50% y el de maestros en 67%. La tasa de reclutamiento estudiantil fue la más alta de América Latina (Cótler 1978). Al mismo tiempo la educación estatal fue abandonada a su suerte. El deterioro de la calidad de la educación, unido a la conciencia de que la educación ya no era un Canal de ascenso social seguro, fue el sustrato sobre el que se produjo el proceso de radicalización política que daría lugar a la formación de una izquierda poderosa, cuyo origen universitario es indudable. En los sectores más radicales se incubó la alternativa senderista, que tuvo un canal fundamental para su expansión en el sistema educativo y que encontró un excelente caldo de cultivo en la frustración que generó el fracaso de los militares velasquistas en su intento de modernizar el país. 4. El país bloqueado. La revolución antioligárquica inconclusa Un primer rasgo atípico del golpe militar que encabezó el general Juan Velasco Alvarado, el 3 de octubre de 1968, fue su naturaleza institucional. Tradicionalmente los golpes habían sido el resultado de iniciativas de caudillos que tomaban el poder para desarrollar una política personal. El golpe de 1968 se hizo en nombre de las fuerzas armadas y durante los siete años siguientes Velasco Alvarado mostró una gran habilidad para mantener la unidad militar en torno alos objetivos de “la revolución de las fuerzas armadas”, a pesar de los conflictos que se agitaban al interior de los institutos castrenses. En esencia, los militares se propo- nían realizar un conjunto de cambios estructurales que permitieran superar el atraso del país y la dependencia frente a los intereses imperialistas. La manera de garanti- zar la seguridad nacional era promoviendo la integración, y ésta tenía como requisito una política que permitiera emprender un proceso de desarrollo autosostenido. Esto Democracia y Nación. La Promesa pendiente La Democracia en el Perú: Proceso Histórico y Agenda Pendiente suponía enfrentarse con los intereses oligárquicos y el Capital internacional, especialmente norteamericano. Era un proceso que demandaría décadas, pues los militares se proponían quedarse en el poder el tiempo necesario no sólo para realizar todas sus reformas sino para ase- gurarse de que ellas serían irreversibles. La doctrina de la “revolución peruana” se desarrolló a lo largo de varios años y en su gestación jugó un rol importante el Centro de Altos Estudios Militares, CAEM, que tuvo un papel desta- cado en la concepción de las reformas. Se trató de una revolución autoritaria, hecha desde arriba, que clausuró el Parlamento, declarando en receso los partidos políticos y el juego democrático, e intervino el Poder Judicial. En 1970 Velasco expropió los diarios Expreso y Extra por “atacar a la revolución” y en 1974 la casi totalidad de los medios de prensa, radio y televisión fueron expropiados, colocándolos bajo el control de periodistas adictos al régimen. A los militares no les interesaba especialmente mantener las formas democráticas. Al mismo tiempo, los militares fueron notablemente tolerantes con la organización sindical: centrales de trabajadores como la CGTP, clausurada desde fines de la década del 20, fueron reconocidas, así como cente- nares de federaciones, sindicatos y otras organizaciones gremiales. La medida más trascendental dictada por el gobierno mili- tar fue la reforma agraria decretada el 24 de junio de 1969. Se trató de una de las reformas agrarias más radicales del continente. Sus objetivos eran terminar con la explo- tación de los trabajadores por los latifundistas, transferir Capitales del agro a la industria y modernizar la arcaica estructura social rural peruana. La reforma tuvo éxito en terminar con los terratenientes, tanto en la sierra como en la costa. En un proceso que no encontró una significativa resistencia (lo cual muestra hasta qué punto estaba ma- dura la situación para una revolución antioligárquica) se transfirió el grueso de la tierra, pagando alos propietarios expropiados con bonos que teóricamente podían ser redimidos con relativa rapidez si eran reinvertidos en la industria. Pero la tierra no fue entregada directamente a los campesinos sino a cooperativas agrarias y a “empre- sas agrícolas de interés social”, creadas expresamente para evitar que la gran propiedad se fraccionara. Los militares querían mantener la mayor productividad de las grandes explotaciones evitando el minifundismo. El pro- blema es que esto no atendía a la demanda campesina fundamental, que era la recuperación de las tierras. Los administradores nombrados por el Estado con frecuencia eran los mismos que habían trabajado para los antiguos patrones y los campesinos terminaron sintiendo al Estado como un nuevo patrón. Cundió la corrupción a la sombra de manejos irregulares de los burócratas asociados con las aristocracias gremiales. El Estado descapitalizó a las explotaciones más productivas y cayó la productividad. En las explotaciones tradicionales no había excedentes que redistribuir y cundió el descontento. Existía un problema más estructural. con el crecimiento de la población y la continua retracción de la frontera agrícola (producto de la ausencia de una política de conservación de suelos y su sobreexplotación, a la que empuja la falta de tierra en un círculo vicioso perverso), la tierra existente alcanzaba apenas para una cuarta parte de los trabajadores que la demandaban. El minifundismo al que empujaba esta situación bloquearía los intentos de modernización del agro tradicional y harían caer la participación del agro en la economía nacional a la mitad. Pero, a diferencia de lo sucedido en Europa y los países desarrollados, donde la reducción del peso del sector agrario fue acompañado del crecimiento del sector industrial, en el país la manufactura permaneció estacionaria durante el último medio siglo y en los últimos tiempos comenzó a retraerse: “El sector extractivo, principalmente la agricultura, redujo su participación en la ocupación de manera constante entre 1950 y la actualidad de 60 a 30 por ciento aproximadamente, mientras el sector terciario variaba su incidencia de manera igualmente sostenida creciendo del 23 hasta más del 50 por ciento. En el medio, el sector secundario o transformador fluctúa entre los estrechos márgenes del 16 y el 18 por cien- to. Más todavía: la manufactura, tanto en 1950 como ahora representa sólo el 13 por ciento de la ocupación total. Esta es posiblemente la más resumida historia del empleo en nuestro país” (Bernedo 1997). El sector terciario que ha crecido no es el de los servicios de elevada productividad que caracteriza a la actual so- ciedad de la información sino el del comercio ambulatorio y la informalidad, de los migrantes que tienen que inven- tarse un trabajo para sobrevivir, generalmente con muy bajos requerimientos de calificación y muy bajo costo de incorporación: de productividad muy baja y que no añade valor a lo producido. economía, los services, la apertura indiscriminada del mercado a las importaciones -que, como en el caso de las manufactura chinas o los alimentos norteamericanos vienen con precios de dumping- y la crisis del socialismo, el peso de las alternativas de izquierda se redujo a su más bajo nivel y se volvió normal el salario continuamente redu- cido, las jornadas de trabajo de 12 horas, los contratos por menos de tres meses y sindicatos de trabajadores cuya única reivindicación es mantener el trabajo. El comercio, especialmente el de pequeña escala, se convirtió en la actividad fundamental. Representaba el 5% en los 50 y para mediados del setenta creció al 10%, u 11.4 %, si se incluyen los restaurantes y hoteles. A mediados de los noventa llegó al 26.7%, según ENNIV 94. “Cuando menos uno de cuatro empleos están en el comercio en el Perú actual. Y uno de cada seis trabajadores se dedica al comercio ambulatorio o en puestos de mercado y peque- ñas bodegas y restaurantes; de hecho, la ocupación más frecuente del Perú urbano es la de vendedor ambulante” (Bernedo 1997). En 1978 se realizaron las elecciones para la Asamblea Constituyente. Los partidos políticos volvieron a la vida pública y la sorpresa que depararon los comicios fue que la izquierda, dividida en varias candidaturas, sacó una votación que se acercaba a un tercio del electorado. Se trataba de un voto de confianza popular hacia una militancia juvenil que en muchos casos había abando- nado las aulas universitarias para ir a las minas, barrios, comunidades campesinas y sindicatos, para tratar de fundirse con el pueblo y organizar a los sectores populares para hacer una revolución en el país. La Constituyente fue presidida por Víctor Raúl Haya de la Torre, quien apenas alcanzó a firmarla, poco antes de su muerte. La Constitución, aprobada en 1979, otorgó, por fin, el voto a los analfabetos, consagrando que podían votar todos los peruanos mayores de 18 años. A casi 170 años de la fundación de la República, por fin se hizo realidad el sufragio universal. Por una ironía de la historia, el día 17 de mayo de 1980, en la víspera de la fecha cuando los indígenas excluidos por el veto contra los analfabetos podrían ejercer por primera vez su recién ganado derecho al voto, una pequeña columna guerrillera tomó el pequeño poblado de Chuschi, en Ayacucho, para destruir las ánfo- ras electorales, proclamando su decisión de boicotear las elecciones. Así comenzó Sendero Luminoso la guerra que durante la siguiente década ensangrentaría al país. 5. Tiempos de crisis La década del ochenta se inició con la sorpresa de que los electores volvieron a llevar al poder a Fernando Be- laúnde Terry, el mismo político al que los militares habían derrocado doce años antes. Aunque Belaúnde intentó retornar al pasado, liquidando las reformas de Velasco Alvarado, la correlación de fuerzas existente le impidió avanzar en esa dirección en la medida en que él hubiera querido. Belaúnde inició su gobierno devolviendo los periódicos expropiados por los militares a sus antiguos dueños. Tuvo que volver a encarar algunos desafíos que lo habían perseguido en su primer gobierno: una guerrilla cuya importancia inicialmente trató de minimizar, encar- gando la represión a la policía, una crisis económica con una inflación que para el final de su gobierno superaba los tres dígitos, una creciente corrupción que durante la déca- da siguiente se convertiría en uno de los problemas más graves del país, y algunos problemas especiales, como la incursión del ejército ecuatoriano en Falso Paquisha y el fenómeno del Niño. Abona a su favor haber convocado a las elecciones municipales pero empaña su mandato haber resignado su responsabilidad constitucional, al en- tregar el poder político en las regiones a los militares para la represión del alzamiento senderista. La consecuencia fue una guerra que, sólo en los años 1983 y 1984 cobró alrededor de 28 mil muertos, la mayor parte de ellos en Ayacucho. El resultado de la crisis fue su caída del 45% de adhesión con que llegó al poder el 80 al 4% que obtuvo Acción Popular en 1985. Para mediados de los ochenta, en medio de una crisis general en marcha, la situación política del Perú era ex- cepcional. En el mismo espacio coexistían el APRA, el partido reformista histórico más importante de América Latina, que llegaba al poder bajo el liderazgo de Alan García, la Izquierda Unida, la izquierda legal más pode- rosa del continente que no estaba en el poder, y Sendero Luminoso, la guerrilla más letal y que más se acercaba a su objetivo de tomar el poder por la violencia. Luego de una inicial intención de juzgar a los militares acusados de violar los derechos humanos, la represión indiscriminada como respuesta al terrorismo de Sendero Luminoso si- guió ensangrentando el país. La estrategia que no había funcionado con Belaúnde fracasó también con García y a fines de la década Abimael Guzmán planteó como objetivo estratégico para Sendero “construir la toma del poder”. Un cuarto de millón de peruanos se marchaban Democracia y Nación. La Promesa pendiente m3 ¡Or La Democracia en el Perú: Proceso Histórico y Agenda Pendiente Cada año por la violencia, los muertos se contaban por miles, la destrucción de la infraestructura productiva por los atentados senderistas, particularmente contra la infraestructura de transmisión de energía, agravaban la crisis económica y alimentaban la situación de zozobra psicológica. El deterioro de todos los indicadores adquiría las dimensiones de una catástrofe. “El índice de precios de productos de exportación cayó en un 40 por ciento y la inversión externa fue casi imperceptible. La acumulación negativa en la balanza de pagos superaba los 12,000 millones de dólares, a pesar de un saldo positivo de la balanza comercial del orden de los 3,134 millones de dólares. El crecimiento del PBI. entre un extremo y otro de la crisis es nulo a precios constantes y cae al 70 por ciento de su valor original en términos per cápita. Si el producto hubiera seguido la tendencia del periodo previo a la crisis, se hubiera más que duplicado, en lugar de tener este descenso, y la formación bruta de capital en su componente de equipo y maquinaria hubiera crecido seis veces. La liquidez total de la economía y el efectivo en poder del público descendieron igualmente a alrededor la sexta parte. Desde luego, esta reducción está indu- cida por sucesivos ajustes para contener el proceso inflacionario, intensivo en los años finales de la década de los ochenta. De diciembre 1975 a diciembre 1990 aumentaron los precios de consumo 14.8 millones de veces mientras la moneda se devaluaba, en el mismo lapso, 11.5 millones de veces” (Bernedo 1997). La miseria extendida, que llevó a más de la mitad de la población por debajo de la línea de pobreza y a la tercera parte a la pobreza extrema, al ir acompañada de un enri- quecimiento mucho más acelerado de la fracción privile- giada de la población agravó el abismo social, agravando las condiciones que alimentaban la violencia política. Ésta última, con cerca de 70 mil peruanos muertos, más 25 mil millones de dólares en pérdidas materiales, medio millón de huérfanos y deudos y costos humanos inconmensurables, mostró hasta que punto el país no había superado sus problemas endémicos. Contra todo lo que sostienen los estudios sobre guerras irregulares, que afirman que los revolucionarios no pueden golpear su base social sin suicidarse, porque dependen de su apoyo para sobrevivir, Sendero Luminoso golpeó principalmente a los indígenas que decía representar: la mayoría de sus víctimas provienen de ese sector. Pero a pesar de eso pudo constituir una base social que le permitió convertirse en una de las fuerzas determinantes de la política peruana a inicios de los noventa. La respuesta a este misterio se encuentra en las tradiciones autoritarias heredadas del gamonalismo republicano. Los indígenas no rechaza- ban el accionar antidemocrático de Sendero porque no tenían en su experiencia tradiciones democráticas con las cuales contrastarlo. La violencia brutal y sanguinaria y el autoritarismo senderista se insertaban en tradiciones políticas realmente existentes, y por eso eran aceptados. Después de todo, Sendero prometía que con el tiempo la dirección de la violencia se invertiría, e iría de abajo para arriba, en lugar de arriba para abajo. La promesa de la vuelta de la tortilla; invertir la dirección de la violencia, no abolir la violencia misma. Por otra parte, la pérdida de vidas humanas pudo llegar hasta donde llegó en buena medida debido a la falta de solidaridad de la sociedad peruana para con los indígenas, quienes ocupaban los escalones más bajos de la pirámide social peruana y que fueron las grandes víctimas. Según el informe de la CVR, el 75% de las víctimas eran indígenas que tenían como lengua materna al quechua o a alguna otra lengua originaria. Cerca de un 20% de los indígenas que fueron víctimas de la tragedia no tenían siquiera sus nombres inscritos en los padrones electorales y no contaban con documentos de identidad; en otras palabras, eran indios que no existían para el Estado peruano. Su tragedia no tuvo, por eso, la resonancia social que alcanzó la violación de derechos humanos en otras latitudes -como el Cono Sur- donde la represión afectó principalmente a la clase media urbana. El racismo antiindígena cumplió un papel Capital como ideología para deshumanizar alas víctimas de la violencia, permitiendo que ambos contendientes perpe- traran las mayores atrocidades sin sentir mala conciencia. El mandato bíblico de amar al prójimo como a sí mismo tiene como prerrequisito ver al otro como a un semejante, y el racismo, que niega que exista un mismo nivel de humanidad entre discriminados y discriminadores, permitió objetivar al otro como algo distinto a un humano. La construcción de la ciudadanía no es sólo una cuestión de rituales y normas. Por sobre todo, supone una manera de concebir al otro y a uno mismo. Allí donde el racismo niega que exista una común sustancia humana, es imposible construir ese espa- cio de igualdad formal entre los diferentes y constituirse en auténticos participantes de una comunidad nacional. 6. Las crisis de la crisis La crisis de los ochenta articuló varias crisis, que estallaron encadenadas, potenciando la explosividad particular de Cada una. Un primer nivel fue la crisis de representatividad, expresada en la enorme variabilidad de las adhesiones a los diferentes partidos y movimientos políticos. Acción Po- pular, el partido centro derechista liderado por el arquitecto Fernando Belaúnde Terry, elegido con el 45% de los votos en 1980, cayó en 1985 a apenas un 4% de aceptación. El APRA, el partido mejor organizado del país, que con Alan García alcanzó un 56% el año 85, salió del poder con menos de un 20% en 1990, a pesar de que García llegó a contar en un determinado momento con el 90% de apoyo en las encuestas. Para 1995, el APRA perdió su inscripción oficial al no alcanzar un 5% de respaldo. Para entonces todos los partidos habían perdido su inscripción y el sistema de representación formal funcionaba en base a movimientos organizados en torno a caudillos que se proclamaban antipolíticos (Cambio 90 — Nueva Mayoría, Unión por el Perú, Obras) y abominaban de los “partidos tradicionales”. La Izquierda Unida, que llegó a tener el apoyo de más del 30% de los electores a comienzos de la década de los 80 cayó en 1990, dividida, por debajo del 10% y en los años siguientes terminó extinguiéndo- se. En 1990 un candidato prácticamente desconocido hasta dos semanas antes de las elecciones generales, Alberto Fujimori, terminó derrotando al aparentemente seguro ganador, un peruano conocido a nivel mundial, el escritor Mario Vargas Llosa. Luego que Fujimori huyera a Japón el 2000, al fracasar su intento de reelegirse por tercera vez, otro independiente, Alejandro Toledo, llegó al poder el 2001. La enorme variabilidad de las preferencias electorales de los últimos 25 años y la debilidad del sistema de partidos políticos con organización, ideología y representatividad expresa el hecho de que vastos sectores de la sociedad peruana no encuentran una expresión política adecuada a sus demandas. Durante las últimas décadas, el Perú ha sufrido un conjunto de cambios trascendentales. Han desaparecido determinados sectores sociales, otros nuevos están en proceso de constitución y las antiguas organizaciones políticas ya no expresan las necesida- des, los sueños y las expectativas de sus bases sociales potenciales. De ahí que también Sendero Luminoso y el Movimiento Revolucionario Túpac Amaru (MRTA) encon- traran adherentes. El límite del proceso es la completa deslegitimación del sistema de representación; un proceso que se viene desenvolviendo ante nuestros ojos. El segundo nivel es el de la crisis económica, que hemos reseñado sucintamente. Un tercer nivel de la crisis es el fracaso del intento velas- quista de modernización de la sociedad peruana. Éste cerró la ruta de ascenso social que aparentemente se había abierto para sectores provenientes de la sociedad rural tradicional, mayoritariamente jóvenes mestizos pro- vincianos con formación superior, que ya no formaban par- te del mundo de sus padres pero tampoco encontraban cómo incorporarse a la sociedad moderna. La frustración que provocó este fracaso tuvo consecuencias graves. De este estrato social reclutaría Sendero Luminoso la mayoría de los cuadros que formaron la estructura orgánica del partido, los mandos. El cuarto nivel es la crisis del Estado. El carácter exclu- yente que ha caracterizado al Estado Republicano le ha llevado a un progresivo proceso de distanciamiento con la sociedad a la que dice servir. Se asiste a un proceso de privatización del poder que lo deslegitima como instancia ala que pudiera reconocérsele capacidad de mediación. La crisis de la policía, el hecho de que muchas bandas delincuenciales estén formadas por soldados y policías en actividad, forma parte de esta crisis. El aparato insti- tucional de corrupción montado en la década del 90 llevó este proceso al extremo. La persistencia de la corrupción, compadrazgo, la ausencia de normas e institucionalidad, más allá de la caída del fujimorismo, muestra hasta qué punto este es un problema que atañe al Estado y no sim- plemente al gobierno del ex presidente ahora prisionero en Chile. El quinto nivel, y el más profundo de la crisis, es el de la herencia colonial no resuelta y de él dependen los demás. La clave para entender la raíz del problema está en retor- nar al carácter inconcluso de la revolución antioligárquica velasquista, que destruyó las bases materiales del poder oligárquico, pero dejó prácticamente intacto este poder en el terreno de las subjetividades. El racismo es una de las manifestaciones de ese imaginario oligárquico que persiste con una gran fuerza, que permea las relaciones entre los peruanos y que se infiltra en todos los espacios sociales, públicos y privados. El carácter vertical y autori- tario de la revolución militar hizo que ésta se desarrollara sin participación popular y esto impidió desmantelar los Democracia y Nación. La Promesa pendiente Bibliografía La Democracia en el Perú: Proceso Histórico y Agenda Pendiente ANDERSON, Benedict. Comunidades imaginadas. Reflexiones sobre el origen y la difusión del nacionalismo, México, Fondo de Cultura Económica, 1993. ARGUEDAS, José María. Formación de una cultura nacional indoamericana, México, Siglo XXI Editores S.A., 1977. ARGUEDAS, José María. Obras Completas, 5 vols., Lima, Ed. Horizonte, 1983. BASADRE, Jorge. Elecciones y centralismo en el Perú (Apuntes para un esquema histórico). Lima. Centro de Investigaciones de la Universidad del Pacífico, 1980. BASADRE, Jorge. 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El PNUD durante la formulación de este estudio organizó Talleres de discusión de los avances del mismo, en los cuales participaron reconocidos profesionales de diver- sas instituciones del sector público e investigadores de organismos no gubernamentales. A todos ellos se les agradece sus observaciones y sugerencias que permi- tieron enriquecer el contenido de este trabajo. Manifestamos nuestro reconocimiento a los representan- tes de las siguientes instituciones: Asociación Latinoa- mericana de Organizaciones de Promoción, Biblioteca Nacional del Perú, CALANDRIA, Comisión de la Verdad y Reconciliación, Consorcio de Investigación Económi- ca y Social, Consorcio Justicia Viva, Grupo Propuesta Ciudadana, Instituto de Defensa Legal, Instituto Diálogo y Propuestas, Instituto de Estudios Peruanos, Instituto Prensa y Sociedad (IPYS), OXFAM — GB, Perú 21, Servicio de Cooperación Holandesa (SNV), Pontificia Universidad Católica del Perú, Universidad Nacional Mayor de San Marcos y Universidad Ricardo Palma. Igualmente debemos agradecer en estas instituciones a las siguientes personas: Rolando Ames, Karin Apel, Carlos Eduardo Aramburú, Javier Aspur, Eduardo Ba- llón, Carlos Barrenechea, Carlos Basombrio, Martin Beaumont, Zorobabel Canzino, Mirtha Correa, Julio Diaz Palacios, Jhonny Zas Friz Burga, Efraín Gonzales de Olarte, Javier Iguiñiz, Manuel Iguiñiz, Wilfredo Kapsoli, David Lobatón, Sinesio López, Sofia Macher, Nelson Manrique, Carlos Monge, Alberto Mosquera, Federico Negrón, Santiago Pedraglio, Javier Portocarrero, Fran- cisco Santa Cruz, Carolina Trivelli, Mariano Valderrama y Alfredo Villavicencio aÍndice INTRODUCCIÓN l.. LA AGENDA POLÍTICA. . Partidos, sistema electoral y Congreso . La Reforma del Estado . . La descentralizació! . La reforma de la administración y gestión públicas SS . La lucha contra la corrupción II. LA AGENDA ECONÓMICA. . Política tributaria... . Deuda externa Pública . . Promoción de la inversión privada La política de empleo AS . La integración comercial 1II. LA AGENDA SOCIAL. . Educación Salu . Justici. . Seguridad ciudadana NPAONS . Combate a la pobreza extrema. IV. AMODO DE CONCLUSIÓN .... BIBLIOGRAFÍA ANEXOS En este documento hacemos de manera breve y sustan- ciosa, una presentación crítica de lo que consideramos son las principales definiciones y dilemas que deberán enfrentar los próximos gobiernos, comprendiendo las áreas política, económica y social. Esperamos que este documento sea de utilidad para los actores políticos, líderes de opinión y medios de comunicación, así como para instituciones dedicadas a promover la capacitación y el debate electoral. Nuestro objetivo es contribuir a elevar el nivel de la discusión política en el marco de la campaña electoral 2006. Presentamos aquí lo que consideramos es la agenda mínima esencial de temas que deberá ser atendida por el próximo gobierno para enfrentar los más acuciantes problemas del país, exponiéndola a través de dilemas que requieren definiciones sobre asuntos muy concretos, para evitar retóricas generales que suelen esconder la carencia de propuestas. No pretendemos plantear una suerte de programa o plan de gobierno alternativo al de los partidos, sino contribuir a establecer una agenda mínima de temas que deben ser abordados de manera seria y responsa- ble por éstos. Partimos del supuesto de que no existen soluciones fáciles a los problemas del país, y que toda decisión importante supone asumir costos y enfrentar la oposición de algunos sectores inevitablemente afectados por el cambio del status quo, así como la capacidad de convencer y movilizar a los beneficiarios potenciales de los cambios. Por ello, abordaremos sobre todo temas polémicos en torno a los cuales las definiciones políticas son cruciales, dejando relativamente de lado aquellos donde existen amplios consensos, que lo que requieren más bien es voluntad política para convertiresos acuerdos en políticas concretas. Consideramos crucial que los partidos tengan bien es- tablecidas sus prioridades, que sean conscientes de los costos que deberán superar, de la oposición con la que a Introducción inevitablemente tendrán que lidiar, y tengan prevista una respuesta política adecuada. De lo contrario, se termina dando respuestas siempre parciales e incoherentes a los problemas, se cae en una política meramente reactiva, y finalmente se termina desechando un camino reformista, generándose una parálisis gubernativa que desaprovecha importantes oportunidades de cambio. Y consideramos claro que el Perú de hoy requiere urgentemente de re- formas profundas, que permitan consolidar y afianzar lo avanzado en los últimos años, en varios terrenos, e iniciar cambios en muchos otros que han sido tratados muy deficientemente, y que explican la persistencia de la pobreza y desigualdad, y la precariedad democrática en nuestro país. Este trabajo se inspira en varias fuentes, siendo un refe- rente importante la conceptualización presentada en el libro del Programa de las Naciones Unidas para el Desa- rrollo (PNUD), La Democracia en América Latina. Hacia una democracia de ciudadanas y ciudadanos (2004). En este libro se propone pensar la democracia más allá de su dimensión estrictamente político-electoral, y apuntar a construir una democracia basada en el ejercicio pleno de los derechos de todos los ciudadanos, lo que permite considerar también dimensiones económicas y sociales. Este documento también invita a explorar las relaciones entre la democracia, la pobreza y la desigualdad, como un triángulo analítico pertinente para caracterizar la problemá- tica de los países de la región; en el caso peruano, estas relaciones son absolutamente relevantes, y constituyen el gran desafío que deberá encarar el próximo gobierno. ¿Cómo hacer compatible la consolidación de las institu- ciones democráticas con la mejora de las condiciones de vida de la población, y un ejercicio pleno de sus derechos ciudadanos? En este marco, hemos procurado poner en debate cuestiones que implican atacar los problemas de exclusión y marginalidad, que involucran a la población más pobre y vulnerable, junto a los temas de debate más Hay intentos valiosos en un sentido similar al del presente trabajo; entre los más recientes, ver Colectivo "Ciudadanos por un Buen Gobierno”, 2004, entre otros. Aportes para la gobernabilidad democrática en el Perú. Los desafíos inmediatos La Democracia en el Perú: Proceso Histórico y Agenda Pendiente El punto de partida de este estudio es el examen de quie- nes están llamados a representar los intereses ciudadanos y a convertir sus preferencias en políticas públicas, es decir, los partidos políticos; y también de las herramientas con las que cuentan para llevar adelante sus iniciativas, es decir, el aparato del Estado. En los últimos años, hablar de la crisis de los partidos y de la necesidad de renovarlos y fortalecerlos, así como de la necesidad de una reforma del Estado se han vuelto prácticamente ideas de sentido común. Detrás de esto está la obvia constatación del enorme desprestigio de los partidos, así como de las clamorosas falencias en el funcionamiento del Estado, en sus reiteradas muestras de ineficiencia, corrupción y lejanía respecto a los ciuda- danos. En los últimos años, los partidos se debilitaron en extremo, aparecieron movimientos “no políticos”, y los cambios en el aparato del Estado que se implemen- taron en el marco de las políticas de reforma estructural orientadas al mercado de la primera mitad de la década de los años noventa se paralizaron desde entonces, sin poder pasar a lo que diversos autores han llamado “re- formas de segunda generación”. (Naím, 1994; Kuczynski y Willlamson, 2003 y Wise, 2003) Sin embargo, estamos aquí ante ejemplos típicos de con- sensos vacíos que requieren precisiones. En el tema de los partidos, si bien existe un consenso sobre su importancia y necesidad de fortalecerlos, no hay acuerdo sobre la dirección que debería orientar los esfuerzos de reforma, y no se precisa a través de qué medidas en concreto se fortalecerían los mismos; en general, prima una discusión desordenada con propuestas que apuntan en direcciones diferentes, y que generarían efectos contradictorios. Del lado de la reforma del Estado, si bien todos asumen su necesidad e importancia, tampoco hay claridad sobre los pasos concretos que debieran seguirse; en gran medida, porque no se quieren asumir los costos políticos de un I. La agenda política proceso de reformas a fondo. Estos problemas ilustran muy bien que se enfrentan dilemas que pueden llevar a la parálisis, y que la claridad es indispensable. 1. Partidos, sistema electoral y Congreso Se suele señalar, correctamente, que no es posible tener democracia sin partidos; la debilidad de éstos incide directamente sobre la mala calidad de la democracia. La debilidad de los partidos dificulta el establecimiento de acuerdos, impone lógicas de corto plazo, genera problemas de representación, entre otras cuestiones. (Garretón,2004; Alcántara, 2004 y Tanaka, 2004) En el ámbito regional, el Perú destaca por ser el país con la más alta volatilidad electoral, con la más baja estabilidad del sistema de partidos (después de Guatemala), con la más baja identificación con los partidos (después de Brasil), por niveles de confianza en los partidos y niveles de legitimidad de los procesos electorales por debajo del promedio regional, con porcentajes muy bajos de ciudadanos que consideran a los partidos como factor indispensable para el progreso (los más bajos después de Paraguay, Brasil y Ecuador), y finalmente el Perú resulta siendo el país con el más bajo nivel de institucionalización partidaria de la región? . Todo esto se expresa en los altos niveles de fragmenta- ción política: por ejemplo, en las tres últimas elecciones generales (1995, 2000, 2001), se presentaron 14, 9 y 8 candidatos presidenciales y los electores debieron elegir entre 20, 10 y 13 listas al Congreso respectivamente. A mediados del 2005 se habían inscrito 32 partidos nacio- nales ante el Jurado nacional de Elecciones (JNEJ, y a 2 Veral respecto el cuadro N” 1, que presenta índices sobre insttucionalización del sistema de partidos compilados por Payne (2003). 3 Los 32 partidos son: Acción Popular, Agrupación Independiente Sí Cumple, Alianza para el Progreso, Avanza País - Partido de Integración Social, Cambio 90, Cambio Radical, Con Fuerza Perú, Coordinadora Nacional de Independientes, Fuerza Democrática, Fuerza Nacional, Frente Independiente Moralizador, Frente Popular Agrícola FIA del Perú - Frepap, Justicia Nacional, Movimiento Descentralista Perú Ahora, Movimiento Humanista Peruano, Movimiento Nueva Izquierda, Nueva Mayoría, Partido Aprista Peruano, Partido Democrático Somos Perú, Partido Popular Cristiano, Partido por la De- mocracia Social, Partido Democrático Descentralista, Proyecto País, Perú Posible, Reconstrucción Democrática, Renacimiento Andino, Restauración Nacional, Resurgimiento Peruano, Siempre Unidos, Solidaridad Nacional, Unión por el Perú, Y se Llama Perú (datos tomados de la página web del Jurado Nacional de Elecciones, http://www. ¡ne.gob.pe). la primera semana de marzo, se tiene 20 aspirantes a la candidatura presidencial*, lo que hará muy difícil para los electores informarse bien en medio de la confusión de las campañas electorales. Además, esto hará que, muy probablemente, para el próximo gobierno resulte extremadamente difícil construir una mayoría en el próxi- mo Congreso, o gestar acuerdos políticos que aseguren niveles mínimos de gobernabilidad; esto ya sea por la fragmentación del Congreso entre muchos grupos po- líticos, como por la escasa disciplina y cohesión de los parlamentarios electos respecto a sus partidos. Respecto a este último asunto, tenemos que los partidos históricos no han logrado superar sus problemas de re- presentación, y los nuevos que han aparecido muestran gran improvisación y personalismo. Un indicador de este problema se vio claramente en el congreso todavía en funciones, que poco después de la mitad de su periodo de cinco años (a mediados de 2004) mostraba que veinte legisladores (de un total de 120), se habían cambiado de partido. De los tres grupos políticos principales, sola- mente el APRA no sufrió deserciones: Perú Posible eligió 47 representantes, y tres años después sólo tenía 39; Unidad Nacional eligió 17 parlamentarios, y tres años después sólo contaba con 12. Esto por supuesto hace todavía más difícil la gestación de acuerdos políticos en un congreso fragmentado. Finalmente, otra manifestación de la debilidad de los partidos nacionales es precisamente su carácter no na- cional. En las últimas elecciones regionales y locales de noviembre de 2002, listas independientes y partidos pe- queños concentraron cerca de la mitad de los votos” . La fragmentación política en los ámbitos regionales y locales es aún mayor que en el ámbito nacional, lo que suele venir acompañado de agudos conflictos que se expresan en reiteradas denuncias de corrupción y malversación, pedi- dos de revocatoria de autoridades, que incluso llegan a la violencia, como se evidenció con el asesinato del alcalde de llave (Puno) en abril de 2004. ¿Cómo fortalecer a los partidos y crear un sistema esta- ble de partidos, entonces? ¿Cómo lograr tener partidos renovados, democráticos, representativos, transparen- tes? ¿Cómo llegar a un sistema de partidos con menos partidos, que evite la fragmentación, pero que al mismo tiempo sea representativo de los intereses de la ciudadanía en todo el país? Estas preocupaciones dieron lugar a la aprobación de una ley de partidos (ley 28094, de octubre de 2003), según la cual los partidos nacionales requie- ren acreditar comités en cuando menos un tercio de las provincias del país y dos terceras partes de los departa- mentos, con cuando menos cincuenta afiliados en cada uno de ellos (artículo 8). Los partidos nacionales nuevos necesitan también presentar las adhesiones de 128,293 ciudadanos (el equivalente al 1% de los ciudadanos que sufragaron en las últimas elecciones de carácter nacional) para inscribirse ante el Jurado Nacional de Elecciones. Además la ley establece la obligatoriedad del seguimiento de mecanismos de democracia interna (Título V) para la elección de dirigentes y candidatos a cargos de elección popular, entre otros aspectos positivos. En términos gene- rales, la ley busca tener partidos democráticos, basados en la participación de sus afiliados, con una presencia y cobertura nacional. La lógica detrás de la ley ha sido la “elevación de las barreras de entrada” al sistema, im- poniendo ciertos requisitos mínimos, para promover la constitución de un sistema de menos partidos, pero más fuertes. De otro lado, para combatirla fragmentación de la representación en el Congreso, en setiembre de 2005 el Congreso aprobó la ley 28617, que estableció una barrera electoral de 4% de los votos nacionales, o la elección de cuando menos cinco congresistas en más de una circunscripción electoral, para poder tener derecho a la representación parlamentaria (después de las elecciones de 2006, la barrera será de 5% y el mínimo de congresistas electos sería seis). Sin embargo, la ley de partidos no cuenta con meca- nismos de seguimiento, control, fiscalización, y no se establece un régimen de sanciones; por ello, se corre el riesgo de que los partidos cumplan con la formalidad de la ley de partidos, pero no cambien en su comportamiento concreto. Además, la ley de partidos no se ha acompaña- do de otros cambios en la ley electoral, el reglamento del * Los 20 candidatos presidenciales son: Alianza para el Progreso (Natale Amprimo), Avanza País (Ulises Humala), Concertación Descentralista (Susana Villarán), Movimiento Nueva Izquierda (Alberto Moreno), Frente de Centro (Valentín Paniagua), Fuerza Democrática (Alberto Bora), Justicia Nacional (Jaime Salinas), Partido Aprista Peruano (Alan García), Unión por el Perú (Ollanta Humala), Partido Socialista (Javier Diez Canseco), Perú Ahora (Luis Guerrero), Reconstrucción Democrática (José Cardó Guarderas), Renacimiento Andino (Ciro Gálvez), Restauración Nacional (Humberto Lay Sun), Resurgimiento Peruano (Antero Asto), Alianza por el Futuro (Martha Chávez), Unidad Nacional (Lourdes Flores), Progresemos Perú (Javier Espinoza), Y se Llama Perú (Ricardo Wong) y Con Fuerza Perú (Pedro Koechlin). El Frente Independiente Moralizador, el Frente Popular Agrícola del Perú, Partido Perú Posible y Partido Proyecto País solo presentarán listas al Congreso. $ En el cuadro n” 2 del anexo consignamos los porcentajes de votación obtenidos por las principales agrupaciones polticas en las elecciones regionales y municipales de 2002. Aportes para la gobernabilidad democrática en el Perú. Los desafíos inmediatos La Democracia en el Perú: Proceso Histórico y Agenda Pendiente Congreso (ámbito primordial de actuación de los partidos), ni de cambios que regulen la actuación de los partidos en otros ámbitos (regionales y locales). Esto ha determinado que la ley de partidos por sí sola no haya tenido éxito en limitar suficientemente la fragmentación política, ya que, como hemos visto, a la fecha tenemos 32 partidos na- cionales inscritos, y seguramente en los próximos meses lograrán inscribirse algunos más. De otro lado, si bien la barrera electoral limitará la fragmentación política, no hay medidas que refuercen la cohesión interna de los partidos, con lo que el riesgo del transfuguismo se mantiene. Frente a esta situación, hay básicamente dos caminos que se pueden seguir: uno está signado por un carácter “aperturista”, y buscaría abrir el sistema político para renovarlo y democratizarlo; el otro tendría un carácter institucionalista, y más bien buscaría elevar las barreras de entrada al sistema político, imponiendo requisitos más exigentes, para limitar la fragmentación y cerrar el paso a líderes y fuerzas políticas improvisadas e inconsisten- tes. La primera opción corre el riesgo de llevarnos a una extrema fragmentación política; la segunda podría llevar- nos a tener un sistema de partidos poco representativo. ¿De qué lado se ubican los candidatos en este debate? ¿Cómo evitar los extremos perniciosos? Una expresión concreta de cómo abordar estas cuestiones es discutir qué reformas se proponen a la ley de partidos y a la ley de elecciones. Más específicamente, sería útil saber qué se propone sobre las siguientes cuestiones: - ¿Qué sanciones se proponen frente al incumplimiento de la ley de partidos? ¿Cómo asegurarnos que los comités acreditados sean realmente expresión de una vida interna? ¿Cómo asegurarnos del funcionamien- to de los mecanismos de democracia interna, de la transparencia en el financiamiento, y otros? Si la ley no contiene sanciones para las infracciones, es fácil prever que su cumplimiento será muy limitado. ¿Qué modificaciones específicas se plantean a la ley de partidos y a la ley electoral?; - para fortalecer la cohesión de los partidos, ¿se está a favor de eliminar el voto preferencial? ¿Se está a favor de aprobar una ley contra el transfuguismo? Si no es por esas vías, ¿qué se propone para fortalecer internamente a los partidos?; El fortalecimiento de las organizaciones políticas requiere también tomar acciones para normar su funcionamiento en su ámbito de acción principal, que es el Congreso, el cual está bastante desprestigiado, tal como puede verificarse con simples resultados de encuestas de opinión como las que realiza la Universidad de Lima que, en agosto pasado, señaló que apenas un 15.3% de los encuestados tenía confianza en el Congreso. ¿Cómo mejorar su funciona- miento? La excesiva fragmentación de la representación y la falta de cohesión de los partidos es la que dificulta la gestación de acuerdos y hace posible la aprobación sor- presiva de leyes sin respaldo ciudadano. De otro lado, está el tema de la impunidad con la que algunos congresistas actúan, amparados en la inmunidad parlamentaria y en la debilidad de la Comisión de Ética del Congreso. Frente a esto algunas propuestas de reforma serían: - reforma constitucional para reinstaurar un régimen bicameral, con senadores y diputados. La existencia de dos cámaras permitiría un mayor debate y podría mejorar la calidad de las leyes. Caben aquí otras preguntas: ¿cómo se les elegiría? ¿En qué circuns- cripciones? ¿Serían todos los congresistas elegidos con el presidente, o habría elecciones escalonadas? ¿De qué tamaño sería el Congreso? De mantenerse el congreso unicameral, ¿qué soluciones se plantean para mejorar su funcionamiento?; - cambios en la dinámica legislativa, para que funcione sobre la base de bancadas, no de congresistas indivi- duales; se busca con esto combatir la fragmentación y mejorar la calidad de las leyes, ya que toda la bancada se hace responsable de una propuesta; - revisión de la inmunidad parlamentaria, para hacer a los congresistas responsables ante la ciudadanía. ¿Qué modificaciones específicas se proponen? ¿Es suficiente una Comisión de Ética con mayores fun- ciones y competencias? ¿Qué otras medidas podrían proponerse? ¿Qué se piensa de propuestas tales como la revocatoria de congresistas? En este caso, ¿cómo se implementaría?; Estas cuestiones conciernen básicamente a los partidos nacionales. Sin embargo, es importante atender también la dinámica de los partidos regionales y movimientos de Cuencas Hidrográficas y Conservación de Suelos), y los proyectos de reconstrucción de ORDESUR (Organismo de Reconstrucción del Sur)...” (Remy, 2005, p. 3). Como puede verse en el cuadro siguiente, en los años 2004 y 2005 se dieron algunos avances, pero muy limitados. Del total de gobiernos regionales y locales, sólo algunos han recibido estas transferencias. Los gobiernos ya a cargo fueron previamente acreditados por su capacidad para gestionar los programas. Sin embargo, la acredita- ción para la transferencia de los programas y proyectos en los gobiernos regionales no supera el 65% y en los gobiernos locales no supera el 35% del total, según datos de 2003*. Las cosas no han mejorado mucho en 2004 y 2005: por ejemplo, en 2003 hubo 241 gobiernos locales verificados para FONCODES, mientras que en 2004 fue- ron 165; en 2003 hubo 67 verificados para PRONAA, y en 2004 fueron 58. En cuanto al proceso de transferencias sectoriales, a me- diados del 2004 se promulgó la Ley 28273, en el que se norma el sistema de acreditación de gobiernos regionales y locales*?, en tanto que su reglamento recién se aprobó a finales del 2004". El proceso aparece como excesi- vamente engorroso, pero acaso el límite principal esté en la poca experiencia y capacidades de los gobiernos regionales y locales en el manejo de las nuevas funciones. En ambas normas legales se definen las transferencias sectoriales hacia los gobiernos subnacionales a través de un proceso en el que “[...] cada cinco años los ministerios definen el conjunto de competencias posibles de ser transferidas y los gobiernos regionales y locales solicitan aquellas que les interesa, teóricamente, en función de sus planes estratégicos de desarrollo. En medio de ambos, el Consejo Nacional de Descentralización (CND) cons- truye, juntando ofertas y demandas, un plan quinquenal de transferencias. Luego de ello, cada sector establece su plan de transferencias para el año, especificando los requisitos que los Gobiernos Regionales y Locales deben cumplir para ser acreditados como aptos para recibirlas, así como un plan de desarrollo de capacidades. Tanto el plan quinquenal de transferencias como el anual, deben ser aprobados por el consejo de ministros. A continuación, se dan las acciones de capacitación y asistencia técnica para las competencias solicitadas y aprobadas en el plan, luego de las cuales el CND y las entidades acreditadoras seleccionadas por él analizan si el gobierno regional o local está apto para ejercer las competencias que solicitó. Y, finalmente, se inicia el proceso de transferencia de las competencias [...]” (Remy, 2005, p. 4). Ante esta situa- ción, ¿se promoverán mecanismos que permitan mayor rapidez en las transferencias de programas sociales y sectoriales? ¿Qué cambios se proponen al procedimiento de acreditación? ¿Cómo acelerar las transferencias sec- toriales del gobierno central sin por ello perder eficiencia? ¿Existen otras maneras viables de repensar el proceso de descentralización? De otro lado, tenemos el proceso de integración de regiones, cuyo primer referéndum se realizó en octubre de 2005, con resultados negativos, ya que la población rechazó rotundamente en todos los casos (con la excep- ción de Arequipa) las propuestas de integración. A pesar de ello, alguna propuesta de integración es fundamental para darle viabilidad a mediano y largo plazo al proceso de regionalización, ya que las actuales regiones, basadas en los antiguos departamentos, difícilmente podrían desa- rrollar economías de escala y aprovechar potencialidades que sólo aparecen al considerar regiones que comprendan espacios territoriales más amplios y diversos. El referén- dum de 2005 adoleció de una serie de defectos que ex- plican su resultado; ¿cuál es la propuesta de los partidos y candidatos frente al proceso de integración de regiones? ¿Cómo superar los problemas del referéndum pasado? ¿Cuál es la propuesta de conformación de regiones? Aquí se requiere de un liderazgo muy firme para poder avanzar; según las normas vigentes, el siguiente referéndum para aprobar la integración de regiones recién se dará en los años 2009 y 2013. ¿Se esperará hasta entonces, o existe una propuesta alternativa? ¿Cómo evitar que algunas regiones queden aisladas y rezagadas, ahondándose las brechas y desigualdades en el país? Y desarrollando más este asunto, ¿cómo evitar que en los ámbitos regionales se replique el centralismo y las desigualdades? Podríamos pasar de un desequilibrio entre Lima y el interior a uno entre algunos centros regionales dinámicos rodeados de zonas deprimidas, aislados de sus entornos provinciales y rurales. ¿Cómo utilizar la descentralización como un mecanismo para reducir la 9 Enel cuadro n” 3 del anexo se encuentran el número de gobiemos acreditados para las transferencias de programas y proyectos del 2003, pero imple- mentadas en el 2004. 10 Ley No 28273. Norma publicada el 09 de Julio del 2004. 11 Decreto Supremo 080-2004-PCM. Norma publicada el 17 de Noviembre del 2004. Aportes para la gobernabilidad democrática en el Perú. Los desafíos inmediatos La Democracia en el Perú: Proceso Histórico y Agenda Pendiente exclusión y la desigualdad? ¿Qué papel le cabe en esto a las Mesas de Concertación de Lucha Contra la Pobreza, y los Consejos de Coordinación Regional y Local, donde existe cierta capacidad de representación de intereses que podrían quedar subordinados? ¿Cómo fortalecer la participación de los sectores más excluidos y vulnerables del país? 4. La reforma de la administración y gestión públicas En cuanto a la reforma de la administración y gestión públicas, cabe señalar que dentro del Acuerdo Nacional, firmado en el año 2002 por diversos representantes del gobierno, de los partidos políticos y de la sociedad civil, uno de los cuatro grandes objetivos fue el desarrollar un “Estado eficiente, transparente y descentralizado”. Para lograr este objetivo los firmantes se comprometieron a: - construir un Estado eficiente, eficaz, moderno y trans- parente, - mejorar la capacidad de gestión del Estado mediante la modernización de la administración pública, - implementar mecanismos de transparencia y rendición de cuentas, entre otros (Acuerdo Nacional, 2002). Sin embargo, aún el propio gobierno del presidente Toledo, impulsor del Acuerdo Nacional, no ha implementado tales medidas de manera clara y coherente. A pesar de la permanente situación de austeridad en la que vivimos, el número de empleados estatales ha se- guido creciendo. Si bien no se cuenta con estadísticas confiables, Ugarte (2000) calculó que el total de personal de los organismos del gobierno central y gobiernos regio- nales ascendía en 1991 a 924,726 personas”? y, luego de trece años, habría aumentado a 1'372,742 trabajadores, siendo el 50% de éstos pensionistas, el 45% empleados activos y el restante 4% trabajadores por servicios no personales (SNP). Este porcentaje de SNP es engañoso pues si se analiza por cada institución del Estado, se observa que hay varios sectores que se encuentran en un rango cercano al 40% y, en algunos casos por por- centajes superiores como el RENIEC (87%) o la ONPE* (74%). Existen algunos ministerios, como los de Trabajo, Agricultura, Presidencia de Consejo de Ministros, Produc- ción y Vivienda, Construcción y Saneamiento que tienen a más del 30% de sus trabajadores contratados mediante el sistema de Servicios No Personales'*. Este aumento en el número de trabajadores del Estado no debería sorprendernos si es que cuando menos se mantuviera la proporción entre el tamaño de la población del país y el número de servidores públicos. Si aumenta el número de personas, debería aumentar el número de servidores públicos, asumiendo que el número y ámbito de las funciones del Estado no han cambiado, y no ha habido mejoras en cuanto a su eficiencia. Si se toma como indicador el número de servidores públicos dividido entre el total de la población peruana, se obtiene para el año 1991 4.2%, mientras que para el año 2004 esa cifra se incrementa a 5.0%'”. Más aún, no sólo el número de empleados públicos ha aumentado en mayor proporción al crecimiento de la población peruana; según las últi- mas estadísticas, el gasto del Presupuesto General de la República destinado al pago de planillas también ha aumentado. Así, entre el año 2000 y 2004, el incremento asciende a 32% (CAD, 2003)'*. ¿Qué hacer frente a un Estado cada vez más grande, que ha continuado creciendo desordenadamente en los últimos años pese a los procesos de reforma estructural, pero que no por ello es más eficiente en el cumplimiento de sus funciones? En los últimos años, el debate sobre la reforma del Estado ha desembocado en una propuesta del poder ejecutivo presentada al Congreso, que consiste en un paquete legislativo de cinco leyes de reforma del Estado: la Ley de la Carrera de Servidores Públicos, la Ley de Gestión de Recursos Humanos, la Ley de los nia los trabajadores de empresas públicas (Ugarte, 2000). De éstos, 702,166 corespondena trabajadores activos y los 222,560 restantes a pensionistas. Debe resaltarse que no se incluyó a los miltares y policías, RENIEC, Registro Nacional de Identificación y Estado Civil, ONPE, Oficina Nacional de Procesos Electorales. En este último caso, podría ser razonable no establecer un vínculo laboral de largo plazo debido al carácter temporal de los procesos electorales. entidades. En el cuadro n*4 del anexo, podemos observar el número de servidores según régimen activo, pensionista y servicios no personales—paralas diferentes 1 En el año 1991, la población estimada ascendió a 22'179,595 personas; en el año 2004, la población estimada ascendió a 27'546,574 personas (Cuanto, 2004). El gráfico n* 1 del anexo muestra la evolución del gasto en personal. Funcionarios Públicos y Empleados de Confianza, la Ley del Sistema de Remuneraciones del Empleo Público, y la Ley de Incompatibilidades y Responsabilidades”. ¿Qué evaluación se tiene de este paquete legislativo? En términos generales, la definición que tiene que hacerse es optar entre, de un lado, un principio de flexibilidad y, del otro, uno de homologación. La flexibilidad permite crear “islas de eficiencia” que han sido fundamentales para asegurar áreas de funcionamiento eficaz del Estado, pero han dado lugar a un gran desorden administrativo. Por otra parte, la homologación ciertamente ordena el aparato público, pero puede echar abajo los avances registrados en algunas áreas, construidos precisamente con regímenes especiales, como sería el caso de la SU- NAT. ¿Cómo mantener la eficiencia y a la vez ordenar el sector público? Y, sobre este punto, ¿cómo homologar y la vez generar incentivos que permitan la eficiencia y la productividad? Estos dilemas se materializan concretamente en cómo encarar la política de remuneraciones, el establecimiento de una carrera pública, y qué hacer frente a los trabaja- dores contratados mediante el régimen de servicios no personales. Otra definición importante para el próximo go- bierno será también el establecer una distinción clara entre funcionarios de carrera y funcionarios de confianza. ¿Cuál es la propuesta? ¿A qué nivel se establecerá la diferencia entre unos y otros? ¿Se gestará un gran acuerdo político para respetar a los funcionarios de carrera? Obviamente, construir una carrera pública implica reducir el margen de discrecionalidad del poder ejecutivo, por que hacerlo requiere de una gran voluntad colectiva. Para empezar, ¿Qué hacer con los trabajadores que prestan servicios bajo el régimen de contratos de Servicios No Personales? Me- diante esta modalidad de contratación se ha desarrollado una lógica incoherente en la que, de un lado, se declara austeridad, pero por el otro, se amplía constantemente el número de trabajadores. En los últimos años viene impo- niéndose el criterio de que esta modalidad de contratación debería reducirse, para lo cual se promulgó la Ley Marco del Empleo Público**, pero no queda claro el cronograma de su implementación y si, efectivamente, se reducirá la precariedad del empleo público. Estos trabajadores no tienen ningún tipo de protección laboral —tan exigida en el empleo formal privado-, lo que dificulta la continuidad de sus funciones o el aprovechamiento de curvas de aprendizaje*”. ¿Cuál es el cronograma de eliminación de la contratación por “Servicios No Personales” en la administración pública? En cuanto a la política de remuneraciones, recientemente se ha aprobado la Ley de Remuneraciones de los Altos Funcionarios y Autoridades del Estado””, que sigue un criterio de homologación, y que crea la Unidad Remu- nerativa del Sector Público (URSP) para que sirva como referencia para el pago de los funcionarios adscritos aesta norma. Por ejemplo, el Presidente de la República será el que reciba el mayor salario, el cual no deberá ser mayor a 10 URSP (art. 4, Ley 28212)”. Ante esta situación, ¿cuál será el monto de la URSP que se promoverá? ¿Se está de acuerdo con profundizar una lógica de homologación en las remuneraciones, o se proponen criterios más flexibles? Uno de los problemas con la lógica de la homologación es que hace difícil crear un sistema claro de incentivos que motive al trabajador a rendir su máximo esfuerzo. De un lado, están las relativamente bajas remuneraciones que desmotivan al trabajador y, de otro lado, la ausencia de claros indicadores de rendimiento que puedan permitir a los directivos establecer una política de incentivos. Una manera de avanzar en esta dirección es la del sistema de bonos de productividad. Algunas instituciones des- centralizadas, como los organismos reguladores, tienen establecida una política mediante la cual se reparten bonos de productividad a los trabajadores si se cumplen metas establecidas, siempre que se haya firmado un convenio de gestión por resultados con el MEF. En 2004, por ejemplo, sólo nueve instituciones han firmado estos convenios: de las entidades reguladoras, supervisoras y administradoras de recursos, sólo siete instituciones los firmaron??. En general, son pocas las instituciones públicas "Ver Congreso de la República - PRODES, 2005. 18. Ley N*28175 - Ley Marco del Empleo Público (norma publicada el 19 de Febrero del 2004). Debe mencionarse que los miembros de las Fuerzas Armadas y Policía Nacional del Perú quedan excluidos del ámbito de esta norma (Art. 11). 19. Contradictoriamente a las características mencionadas, esta Ley del Empleo Público afirma que el empleado público tiene derecho a: Protección ade- cuada contra el cese arbitrario, Descanso vacacional, Seguridad social de acuerdo a Ley, Capacitación, entre otras (Art. 15). 29 Ley N? 28212 - Ley que Desarrolla el Artículo 39 de la Constitución Poltica en lo que se refiere a la Jerarquía y Remuneraciones de los Atos Funciona- rios y Autoridades del Estado (norma publicada el 27 de Abril del 2004). Dentro del ámbito de esta norma se encuentran los Congresistas, Ministros, Presidentes de Gobiernos Regionales, Alcaldes Provinciales, Alcaldes Distritales, entre otros (Art. 2). 21. En el cuadro n” 5 del anexo, presentamos la unidad remunerativa correspondiente a cada rango del escalafón considerado en la Ley. El detalle se encuentra en el cuadro n” 6 del anexo. Aportes para la gobernabilidad democrática en el Perú. Los desafíos inmediatos Il. La agenda económica La Democracia en el Perú: Proceso Histórico y Agenda Pendiente Atender las múltiples necesidades del país, construir un régimen democrático capaz de ir más allá de su dimensión electoral y procedimental para afianzarse en un mayor ejercicio de los derechos ciudadanos, que se exprese en más educación, salud, seguridad, especialmente para los más pobres, en una mayor y mejor cobertura de los ser- vicios básicos e infraestructura, requiere necesariamente de más recursos. Ellos deben salir necesariamente de un aumento de los ingresos fiscales y de un aumento de la inversión privada, que permita cubrir los requerimientos de inversión que el Estado no puede cubrir. ¿Cómo lograr ambas cosas? No es sencillo, porque aumentar los ingre- sos fiscales puede generar un clima desfavorable para la inversión privada. De otro lado, existe un dilema, siempre difícil de resolver, entre el privilegiar políticas de estímulo al crecimiento económico pero “insensibles” en lo social, y el optar por políticas redistributivas con una buena intención social, pero que pueden desincentivar el crecimiento. La definición que debe hacer el próximo gobierno es optar entre, de un lado, un modelo en el cual el Estado genera condiciones más favorables para la inversión privada, y asume un papel subsidiario, interviniendo en la actividad económica solamente cuando no se cuente con iniciativas de parte del sector privado; y del otro, un modelo en el que el Estado asume mayor protagonismo y dirige el proceso de la inversión con fines redistributivos, aumentando el gasto público en el intento. En el primer caso, la pregunta es, ¿cómo asegurar que el Estado cumpla con su papel regulador de manera suficientemente fuerte para evitar abusos y garantizar que los ciudadanos se beneficien también del crecimiento económico? Por el otro camino, la interrogante es ¿de dónde conseguir los recursos para cubrir los enormes déficits de oferta de servicios e infraestructura, dadas las inmensas necesidades actuales y la escasez de fondos fiscales para atender los requeri- mientos mínimos existentes? Para ilustrar la magnitud del esfuerzo que tenemos por delante, queremos concentrarnos en el caso del agua potable y alcantarillado, tanto por su importancia para la salud y bienestar de las personas, cuanto por los pobres indicadores que el Perú todavía exhibe a nivel regional. Para que Perú cumpla las Metas de Desarrollo del Mi- lenio, que consisten en reducir a la mitad el porcentaje de personas que carecen de acceso al agua potable, deberíamos invertir 153.2 millones de dólares anuales por 10 años —hasta el 2015- (Beltrán et. al., 2004). ¿De dónde saldrán los recursos para alcanzar esta meta? Por otro lado, si se analiza el costo total asociado a los cinco primeros objetivos de Desarrollo del Milenio”, éste ascendería al 4.1% anual del PBI -aproximadamente 3.1 mil millones de dólares anuales— si la economía se ubica en una senda de crecimiento bajo (3%) y a 1.4% anual del PBI -aproximadamente 1.2 mil millones de dólares anuales- si la economía se sitúa en una senda de creci- miento más optimista (5%) por 10 años. Estos montos anuales estimados representan 216% o el 84% del gasto promedio de capital de los últimos seis años del Presu- puesto de la República para un crecimiento de 3% y de 5%, respectivamente”. Este dato es elocuente sobre la escasez de fondos de inversión que tiene el Presupues- to de la República. El mismo estudio de Beltrán et. al., 2004, llega a la conclusión de que, para poder reducir la pobreza extrema nacional en el 2015 a la mitad (11.5% de la población), se necesitaría crecer sostenidamente a un promedio anual de 4.9% en los próximos once años, logro que el Perú no ha mostrado desde la década de los años sesenta. Al buscar concretar en cuestiones más precisas el tema del aumento de los ingresos, nacionales y fiscales, hay algunos aspectos que requieren discusión y definiciones en los años venideros. 1. Política tributaria Se señala correctamente que deberíamos aumentar la presión tributaria para poder aumentar el gasto social. Una 2 Incluye los objetivos de () erradicar la pobreza extrema y el hambro, (fi) lograr la educación primaria universal, (ii) promover la igualdad de género y la autonomía de la mujer, () reducir la mortalidad en la infancia, y (y) mejorar la salud materna. 2 El detalle de las cifras se presenta en el cuadro n” 8 del anexo. efectiva presencia del Estado, sea en un papel subsidiario como en uno de promotor del crecimiento exige contar con recursos adecuados y sostenibles. Una primera dificultad está en el alto nivel de informalidad de la economía peruana, que alcanza según algunos cálculos el 59.4% del producto bruto interno y el 58.7% de los trabajadores; la informalidad afecta el nivel de re- caudación posible dados los altos costos de recaudación. Por ello, en la actualidad, el 40% de la recaudación del impuesto a la renta se concentra en 41 “mega contribu- yentes”, y apenas 249 contribuyentes dan cuenta del 57% de ésta; y solamente el 13% dela recaudación proviene de medianos y pequeños contribuyentes”*. Esto se traduce también en altos niveles de evasión; en la recaudación por IGV, por ejemplo, tenemos que se debería recaudar por IGV un porcentaje del PBI equivalente a la mitad de la tasa, es decir, 9.5% y en 2004 solamente se recaudó 7.1%. Para dar cuenta de lo que se podría hacer con esos recursos, solamente digamos que estos dos puntos porcentuales de PBI perdidos de la recaudación tributaria por concepto de evasión, equivalen a la inversión anual necesaria por diez años para erradicar la pobreza extrema. Son varias las cuestiones que requieren definición y una clara voluntad política para ser resueltas con efectividad, comenzando con la gran pregunta: ¿Cuál es la estrategia para aumentar la recaudación? En los últimos años, no se perciben esfuerzos importantes de la administración tributaria por ampliar la base tributaria. En particular, la presencia de la SUNAT fuera de Lima, en las capitales de departamento, es muy limitada. Parece que se sigue el criterio de crear más obligaciones allí donde es más barato recaudar, ejemplo de ello sería el impuesto a las transacciones financieras (ITF), sin hacer esfuerzos sustan- tivos por asegurar el cumplimiento estricto en los sectores formales, o por incorporar a los informales en la formalidad. ¿Qué se propone al respecto? Aumentar la recaudación implica necesariamente combatir el contrabando y luchar frontalmente contra la evasión tributaria. En ambos casos, el aumento de la recaudación vendría con altos costos políticos: enfrentarse a grandes mafias involucradas en el contrabando o enfrentarse a las PYMES o a gremios poderosos. ¿Se asumirá el costo político que ello implica? ¿Qué medidas específicas se proponen? Por otro lado, la recaudación es más baja de lo que debe- ría ser por las exoneraciones tributarias vigentes en el país. Actualmente existen 193 beneficios tributarios, los cuales cubren diversos ámbitos de la economía, destacando el sector financiero que tiene 35 beneficios, seguido por la Amazonía, que tiene 23. Estos beneficios o exoneracio- nes tributarias representan un monto importante en la economía peruana, ascendiendo a cuatro mil millones de nuevos soles durante el año 2003, lo que representa el 1.91% del PBI peruano”. Este monto es relativamente similar al calculado por otros estudios en donde se afirma que la eliminación de los principales beneficios tributarios representan aproximadamente un 1.95% del PBI (Melo, 2003)*. ¿Se buscará eliminar algunas exoneraciones tributarias? ¿Cuál será el mecanismo para lograrlo? ¿Se eliminarán las exoneraciones tributarias en la selva? ¿Será el recientemente logrado acuerdo para el departamento de San Martín un ejemplo del camino a seguir (por el cual se elimina la exoneración a cambio de compromisos específicos de inversión en la zona)? ¿Se eliminarán las exoneraciones tributarias en los servicios financieros? Según algunos, otra manera importante de aumentar los recursos fiscales sería el revisar los convenios de esta- bilidad tributaria, o los convenios de estabilidad jurídica, que algunas grandes empresas han firmado con el Estado peruano. Desde esta posición, se señala que los conve- nios de estabilidad “congelaron” acuerdos sumamente concesivos con las grandes empresas, que les ha per- mitido tener a lo largo de los años ganancias “excesivas”, muy por encima de la rentabilidad que obtendrían en otros países, por lo que correspondería su revisión y negocia- ción. Según otras posturas, dichos convenios son el costo que debe pagar un país institucionalmente débil como el nuestro para atraer inversiones significativas que, asu vez, generan empleo y tributos. En un estudio, Macroconsult (2003) estima la contribución de estas empresas en 3.1% del PBI, 9,930 millones de dólares de ingresos al fisco, 28,500 empleos directos y 66,000 empleos indirectos, como resultado de las inversiones promovidas al amparo de estos convenios. ¿Qué es lo que proponen al país los candidatos? ¿Se revisarán los convenios de estabilidad tri- butaria y los de seguridad jurídica? ¿Se revisará la política vigente de captación y asignación de recursos del canon y regalías? ¿Se está de acuerdo con poner impuestos a El cuadro N? 9 del anexo muestra el número de contribuyentes y los montos recaudados según tipo de impuesto en los últimos cinco años. 2 El detalle de las exoneraciones y los montos involucrados se encuentran en el cuadro n? 10 del anexo. 2 Estos montos de beneficios y exoneraciones tributarias no difieren radicalmente de otros países de la región. Por ejemplo, en Brasil, para el año 1998, estos montos fueron el 1.85% del PBI, en tanto que en Argentina, para el año 2002, ellos llegaron al 3.07% del PBI (MEF, s£.). Aportes para la gobernabilidad democrática en el Perú. Los desafíos inmediatos La Democracia en el Perú: Proceso Histórico y Agenda Pendiente “ganancias excesivas” de las empresas? ¿Seguirán estos convenios siendo utilizados en la promoción de inversio- nes? ¿Se identificará claramente a la institución pública que deba supervisar su cumplimiento, de tal modo que se pueda rendir cuentas claras sobre los beneficios que traen al país? Si se revisaran, ¿cómo evitar que esto lleve a una caída en las inversiones, que impida atender otras necesidades? 2. Deuda externa pública Uno de los rubros importantes que consume gran parte del presupuesto es el pago de la deuda externa, lo que limita las posibilidades de aumentar el gasto social. La deuda pública del Perú, al 31 de diciembre del 2004, era cercana a los 31 mil millones de dólares, de los cuales el 79% era deuda externa y el 21% restante deuda interna. La deuda pública peruana ha venido creciendo a lo largo de los últimos años, y para el período 2000 — 2004 la tasa de crecimiento ascendió a 28%**. Esto significa que para el 2004, la deuda pública representa el 45% del PBI”; asimismo, el stock de deuda externa es casi dos veces el total de las exportaciones anuales. Este nivel de deuda externa nos ubica en el séptimo lugar, de un total de 11 países, del ranking de deuda pública externa para las principales economías latinoamericanas, lo que implica un nivel de vulnerabilidad moderada (CAD, 2005)'*. El pago de la deuda externa peruana constituirá una carga pesada en los próximos años, según el actual calendario de pagos”. Finalmente, es importante señalar que con el gobierno del presidente Toledo, se ha comenzado paulatinamente a cambiar el origen del endeudamiento externo del país: de tomar deuda directamente con gobiernos y organismos multilaterales, estamos pasando a tomar deuda directa por la vía de bonos en el mercado financiero internacional, aprovechando las bajas tasas de interés. Para el 2001, la deuda mediante bonos representó el 37% del total, y en el 2004 aumentó a 60%. ¿Cómo se evalúa esta política? ¿Se continuará y hasta qué punto? Se obtiene bonos porque hay confianza en el manejo macroeconómico, pero ¿cuánto de esto proviene de la firma de acuerdos stand by con el FMI? ¿Se seguirán firmando, o se renun- ciará a ellos, como acaba de hacer Brasil? ¿Qué implica esto respecto de los compromisos de pago de deuda, en cualquiera de sus formas? ¿Sería preferible depender menos de los mercados y más de los gobiernos? Sobre el monto de la deuda externa podemos encontrar posiciones muy opuestas. Hay quienes sostienen que el stock total de nuestra deuda no importa mucho porque se encuentra en un nivel moderado respecto del PBI, es decir, 35.6 por ciento (a diciembre del 2004), y otros que afirman que es muy elevado y que mayores niveles de deuda son equivalentes a menores niveles de recursos disponibles para gasto público dentro del país. En un caso, la preocupación está en los flujos netos de recursos que ingresan al país: la economía peruana estaría bien siempre que ingresen al país mayores recursos por endeudamiento que aquellos que salen por pago anual de principal e inte- reses de la deuda existente. En el otro caso, se entiende que los compromisos de pago puntual de la deuda dis- traen los recursos de sus usos más urgentes, como serían atender la oferta de servicios básicos de la población o el financiamiento de infraestructura. ¿Es posible cumplir con los pagos por endeudamiento al mismo tiempo que se au- mentan los recursos destinados a educación o salud? En otras palabras, ¿se reducirá el porcentaje del presupuesto público dedicado al pago de la deuda externa, que hoy -al 2004- equivale al 19% del presupuesto ejecutado y al 4% del PBI? ¿Cómo hacerlo sin entrar en conflicto con nuestros acreedores? ¿Se buscará reducir los flujos de pago por la vía de renegociación, o del reperfilamiento? De no mediar algún shock inesperado, las reservas inter- nacionales alcanzarán por primera vez en la historia del Perú un nivel récord y así serán recibidas por el siguiente gobierno. De cara a esta realidad, ¿se buscará comprar deuda externa peruana de tal modo de reducir el stock y reducir nuestra vulnerabilidad? ¿Es conveniente conti- nuar “solarizando” la economía? ¿Qué otras políticas se diseñarán e implementarán para continuar este proceso 3% El gráfico N? 2 del anexo ilustra esta tendencia. 8% El cuadro N? 11 del anexo recoge la información sobre la deuda externa y deuda total como porcentaje del PBI y de las reservas internacionales. Tal como lo afirma CAD (2005), *[... en laregión, Chile y México son los países con mejores niveles de sostenibilidad en su endeudamiento, puessu deuda pública representa el 15% del PBI y menos de la mitad de sus exportaciones [...)” (Pág. 7). 7 El gráfico N” 3 del anexo muestra las proyecciones estimadas por MEF y CAD (2005). La importancia relativa de cada uno para los últimos cuatro años se muestran en el gráfico n” 4 del anexo. así como con México y con Singapur. Ante estas políticas de apertura hacia el mercado externo, ¿se continuará negociando la firma de acuerdos de libre comercio con otros países? ¿Se seguirá implementando el PENX? ¿Cómo se abordará el tema de los subsidios agrícolas, reconociendo que es uno de los sectores más sensibles =si no el más sensible— dentro de las negociaciones de libre comercio? ¿Serán estas negociaciones la oportuni- dad para diseñar y acordar políticas sectoriales nacionales específicas que permitan crecimiento y compensaciones sectoriales, de ser el caso? ¿O se preferirá adoptar políti- Cas proteccionistas, para defender los mercados internos de la competencia de productos extranjeros, muchas veces subsidiados? En este caso, ¿cómo avanzar en la conquista de mercados externos? Aportes para la gobernabilidad democrática en el Perú. Los desafíos inmediatos La Democracia en el Perú: Proceso Histórico y Agenda Pendiente Existe un consenso cada vez más amplio en torno a los excesos cometidos en la aplicación de las políticas de reforma estructural orientadas al mercado, y en la nece- sidad de fortalecer las capacidades de intervención del Estado, especialmente en el área social“. Un aumento importante en las áreas sociales constituye un paso imprescindible para legitimar a la democracia como ré- gimen, y para avanzar en mejores y mayores niveles de ciudadanía social. En la sección previa hemos discutido los términos del debate sobre cómo aumentar los re- cursos disponibles para la inversión social. La pregunta ahora es qué hacer con ellos. ¿Cómo se asignarían en el presupuesto los recursos adicionales? ¿Cómo lograr, mediante el gasto social, reducir las desigualdades y atender a la población más vulnerable del país? Parece ser un consenso nacional que el gasto debería estar concentrado en los rubros de educación, salud, justicia, seguridad ciudadana, y combate a la pobreza extrema. ¿Cuáles son las prioridades de los candidatos? ¿Cuál es la estrategia para llegar a cumplir las Metas del Milenio asumidas por el Estado peruano? Como sabemos, las Metas de Desarrollo del Milenio bus- Can reducir la pobreza a la mitad e incluyen otras metas, como lograr que los niños puedan completar la primaria completa así como reducir la mortalidad de niños meno- res de cinco años en dos terceras partes y la mortalidad materna en tres cuartas partes. ¿Qué metas se fijará el próximo gobierno para el siguiente lustro y qué acciones concretas desarrollará para alcanzarlas? Nuevamente, ¿cómo se expresará esto en la asignación presupuestal? No debe perderse de vista que darle prioridad a los cinco rubros mencionados implica necesariamente no atender otros. En este sentido, ¿se estaría dispuesto a terminar con algunos fondos especiales que impiden transferir ciertos recursos al área social? (por ejemplo, el Fondo Especial de Defensa). Analicemos a continuación cada una de las cinco áreas consideradas prioritarias. III. La agenda social 1. Educación El tema de la educación ha estado en el centro del de- bate público en los últimos años, especialmente después de conocerse los resultados de diversas evaluaciones, que mostraron bajísimos niveles de desempeño y logros educativos, entre los más bajos de la región, tal como muestran los resultados de las pruebas PISA (Programa Internacional de Evaluación de Estudiantes), que aplicó una prueba internacional que permite comparar el des- empeño de jóvenes de quince años en “alfabetización lectora”, matemáticas y ciencias. En cuanto a la escala de alfabetización lectora, el 54% no logró acreditar el nivel 1, es decir, “estos estudiantes tienen serias dificultades para emplear la lectura como una herramienta eficaz para am- pliar y aumentar sus conocimientos y destrezas en otras áreas”. Un 26% alcanzó el nivel 1, el más bajo y deficiente de la escala, lo que suma un 80%*”. Según la Evaluación Nacional 2001, se encontró que, entre alumnos de cuarto de secundaria, cerca de un 60% obtuvo cero en cuanto a la medición de capacidades en el área de comunicación, y un tercio más obtuvo un nivel básico desaprobado, lo que implica que más de un 90% de los estudiantes no logra reconocer “algunos elementos que le otorgan cohesión a un texto, en contextos cuyas relaciones semánticas son muy evidentes, sin lograr un uso articulado ni sistemático de éstos” (Vega, 2005). Esto llevó a la declaratoria en emergencia del sector, y en este marco diversas iniciativas han sido implementadas. Ha habido también avances en cuanto a procesos de concertación, expresados en el Acuerdo Nacional (Pacto Social de Compromisos Recíprocos por la Educación 2004-2006) y en el trabajo del Consejo Nacional de Edu- cación. ¿Qué evaluación se tiene de estos procesos? ¿Se asumirán los compromisos existentes y se respaldarán sus recomendaciones? Pasando a temas más concretos que requieren definiciones en los próximos años, acaso el más importante se refiere a la ley de carrera pública magisterial, actualmente en discusión y consulta. ¿Se está de acuerdo con la propuesta presentada por el Ministerio de Educa- ción? ¿Qué cambios se propondrían? En general, de lo 49. Ver por ejemplo Kuczynski y Wiliamson, eds., 2003. 7 Los resultados de la prueba PISA para 2003 se encuentran en el gráfico n? 5 del anexo. que se trata es de optar entre un enfoque que enfatiza la estabilidad y la mejora progresiva de las condiciones del maestro, y uno que por el contrario vincula la estabilidad y el ascenso a la acreditación de méritos. En el primer caso, ¿cómo poder avanzar en tener mejores maestros sin un sistema de estímulos, evaluaciones y sanciones claras? En el segundo caso, ¿cómo enfrentar la oposición y des- confianza de los maestros frente a políticas de reforma que no necesariamente van acompañadas de adecuados estímulos, compensaciones y ofertas que permitan su actualización? Otro punto relacionado con éste, ¿cómo mejorar el nivel de los institutos pedagógicos, los que forman a los futuros maestros? Esto nos lleva a un segundo punto crucial que requiere de definiciones. En medio del proceso de reformas, ¿qué evaluación se tiene del papel del sindicato de maestros, el SUTEP? ¿Son considerados parte de la solución, o parte de los problemas? Si es lo segundo, ¿se está dispuesto a enfrentar los costos políticos que implicarían una reforma en la relación entre maestros y sindicato, y entre sindicato y Estado? Si es lo primero, ¿cómo elevar el nivel de los docentes y cómo hacerlos partícipes de un cambio radical como el que se necesita en la educación, y romper las inercias y hábitos presentes? Una manera de expresar con claridad la posición frente al SUTEP es definirse ante las propuestas de democratización del gremio, para propiciar su renovación y para que sea más representativo de los maestros. ¿Se está de acuerdo con impulsar un sistema de elecciones universales, directas y secretas para elegir las dirigencias sindicales? De otro lado, pero relacionado con esto, ¿se planea reformar la manera en que se elige y la composición del directorio de la Derrama Magisterial, de modo de hacer más transparente su manejo? Estos asuntos se refieren al mejoramiento de la calidad del sistema educativo; otro gran asunto que requiere de propuestas específicas es de qué manera se piensa ata- Car el tema de la exclusión, y la atención a la niñez más necesitada, que está en las escuelas rurales multigrado, centradas en la educación primaria. Estas escuelas alber- gan a más del 28% de los estudiantes en nivel primario, a más del 64% de los centros educativos primarios y a más del 27% de los docentes (Rodríguez, 2004). ¿Cómo lograr una cobertura más completa y de mayor calidad? ¿Cómo mejorar el nivel de estas escuelas, factor funda- mental para acortar las brechas entre el mundo rural y el urbano? ¿Qué estímulos se dará a los maestros de estas escuelas? ¿Cómo se promoverá la asistencia de las niñas en áreas rurales? ¿Qué papel se le asigna a estas escuelas dentro de programas de desarrollo y combate a la pobreza? ¿Qué propuestas específicas se ponen sobre la mesa, por ejemplo, para mejorar la relación entre el programa Juntos y avances medibles en las escuelas rurales multigrado? 2. Salud Al igual que en el sector educación, en el sector salud se han registrado avances importantes en cuanto a la cobertura de los servicios en los últimos años, pero te- nemos un importante rezago en cuanto a la calidad de los servicios. En la última década, las políticas ejecutadas permitieron aumentar sustancialmente la oferta del servi- cio de salud, a través de los centros y postas de salud, de los CLAS y de programas de amplia cobertura como el Seguro Integral de Salud, pero este aspecto positivo no se vio acompañado de una mejora con la calidad de los servicios, ni con un uso más eficiente de recursos siempre insuficientes. Esto no debería llamar la atención, considerando que, en los últimos años, el sector salud no ha sido prioridad dentro del presupuesto público: en el el período 2001 - 2005, el presupuesto del sector salud fue tan sólo el 5% del presupuesto público y 1% como porcentaje del producto bruto interno (Francke, 2005). Es claro que se necesita invertir más en salud: la cuestión es de qué manera hacerlo. Una primera cuestión en torno a la cual es necesario definiciones es la referida a la orientación general de las políticas de salud**. En los últimos años, si bien se cuenta con datos que confirman el incremento en la cobertura de algunos servicios, como los materno-infantiles, según Francke (2005), el modelo implementado a través del Seguro Integral de Salud (SIS) ha hecho también que problemas específicos de salud hayan sido descuidados: la planificación familiar, TBC o vacunaciones*. Acá nos “2 Ver Forosalud, 2005. 2. No sólo se ha descuidado ciertos problemas de salud. Un problema de promover un sistema de seguro integral, ante la escasez de recursos públicos, es que la calidad del servicio es deficiente. Por ejemplo, el SIS se caracteriza por brindar medicamentos básicos que no necesariamente sien para la recuperación de los pacientes. Aportes para la gobernabilidad democrática en el Perú. Los desafíos inmediatos La Democracia en el Perú: Proceso Histórico y Agenda Pendiente tienen acceso a ella, si no en que ella no está disponible para amplios sectores de la población, en situación de exclusión. ¿Qué se propone para que la justicia sea ac- cesible para la población más vulnerable? Estos asun- tos nos llevan a la necesidad de fortalecer la justicia de paz, actualmente en una situación de indefinición (no se ha logrado elegir a los jueces de paz por voto universal, directo y secreto), el tratamiento que se da a la justicia alternativa y comunitaria, la necesidad de reconocer el carácter multilingúe del país, entre otros. ¿Cuáles son las propuestas? 4. Seguridad ciudadana Si bien el Perú no ha llegado a niveles de inseguridad ciudadana tan altos como los que se registran en otros países de tamaño equivalente, es cierto también que la situación es cada vez más preocupante. A partir del año 2000, las faltas (acciones delictuosas) registradas por la Policía Nacional del Perú han aumentado hasta llegar a las 165 mil *. En los últimos años, también como respuesta alos altos niveles de desinstitucionalización y corrupción registrados durante el fujimorismo, se intentó llevar ade- lante un proceso de reforma policial y del sector interior, que lamentablemente quedó trunco. ¿Qué evaluación se tiene de este proceso de reforma? ¿Se buscará darle nuevo impulso? Más específicamente, en los próximos años habrá defi- niciones importantes que hacer: - ¿cómo ubicar y redefinir el papel de la Policía Nacional en el contexto de la descentralización? ¿Qué papel juegan en la lucha por la seguridad ciudadana los gobiernos regionales, y locales, provinciales y distrita- les? ¿Qué relación debería existir entre los cuerpos de serenazgo y la policía? ¿Cómo impulsar los Comités de Seguridad Ciudadana?; - ¿qué medidas concretas se proponen para combatir la corrupción en la policía? ¿Qué papel puede jugar la sociedad civil y la población organizada en el desarrollo de mecanismos de fiscalización y control?; - ¿qué cambios legislativos se consideran necesarios para combatir de manera eficaz la delincuencia? (Código Penal, Código de Procedimientos Penales, y otros); - ¿de qué manera se enfrenta el tema del combate al narcotráfico? ¿Cómo recuperar la presencia estatal y su autoridad en los valles cocaleros? ¿Qué relación debería existir entre el Ministerio del Interior, DEVIDA y otras instituciones? ¿Cuál es la propuesta de política para los temas sociales implícitos en los valles cocaleros?; - ¿qué hacer con las brigadas de autodefensa y rondas campesinas armadas, muy importantes en algunas zonas rurales del país? ¿De qué manera pueden co- laborar en tareas de seguridad ciudadana, pero dentro de estructuras que permitan su control? 5. Combate a la pobreza extrema Cuando más del 50% de la población de un país califica como pobre, como en el Perú, el problema que se en- frenta es estructural. El alivio a la pobreza, aún cuando imprescindible, adquiere otras dimensiones y exige mucho más que esfuerzos focalizados, cuando de lo que se trata es de aliviar las limitaciones en la calidad de vida de al menos trece millones de personas. Tanto las cifras como la observación sencilla permiten constatar, además, que la pobreza extrema se concentra en áreas rurales que son, precisamente, aquellas donde es más caro organizar la provisión de servicios. Según datos de 2002, 69% de los hogares rurales era pobre y el 42% era calificado como pobre extremo, valores que se han incrementado desde el año 1997. Debido a que las zonas rurales se concentran principal- mente en la sierra peruana, allí se observan las tasas más altas de pobreza (62.6% de hogares es pobre y 36% es pobre extremo)”*. En correspondencia a la data sobre pobreza proveniente del INEI, los Informes sobre Desarrollo Humano realizados por el PNUD en el 2002 y en el 2005 ratifican esa imagen. En efecto, tomando el último Informe del 2005 se aprecia que de los 1,828 El cuadro n* 17 del anexo contiene el tipo y número de faltas en el periodo 1997-2004. El porcentaje de hogares bajo cada categoría desde 1997 según área urbana o rural, de acuerdo a los datos de la Encuesta Nacional de Hogares -ENAHO— realizada por el INEl, se puede encontrar en el cuadro n” 18 del anexo. distritos en los cuales se estimó el Índice de Desarrollo Humano (IDH)”; los que se ubican en los diez últimos lugares corresponden prácticamente a la sierra y, como es DO CEN previsible, los que ocupan los lugares más elevados están situados en Lima. El siguiente cuadro refleja parcialmente esa situación. INDICE DE DESARROLLO HUMANO (IDH). 2003 Distrito Población (hab) ESE (IDH) Habitantes Habitantes Ranking Diez primeros distritos Lima Lima San Isidro 70,724 68 0.7883 1 Lima Lima Miraflores 95,473 51 0.7660 2 Lima Lima Jesús María 68,812 71 0.7515 3 Lima Lima San Borja 131,060 37 0.7375 4 Lima Lima Lince 72,604 66 0.7344 5 Lima Lima Barranco 46,915 110 0.7275 6 Lima Lima San Miguel 134,103 35 0.7242 7 Lima Lima Santiago de Surco 257,438 15 0.7237 8 Lima Lima La Molina 140,066 33 0.7225 9 Lima Lima Pueblo Libre 81,899 60 0.7218 10 Diez últimos distritos Ancash Yungay Cascapara 2,057 1,872 0.3529 1819 San Martín El Dorado Santa Rosa 2,033 1,383 0.3514 1820 Huancavelica | Acobamba Anta 6,742 704 0.3513 1821 Ayacucho Víctor Fajardo Huancaraylla 4,667 913 0.3474 1822 Cusco Paruro Omacha 6,359 737 0.3422 1823 Huánuco Pachitea Umari 16,158 312 0.3404 1824 Cusco Chumbivilcas Capacmarca 5,793 790 0.3400 1825 Huancavelica | Angaraes Huayllay Grande 1,409 1,528 0.3354 1826 Cusco Quispicanchi Ccahauyo 3,215 1,141 0.3302 1827 Ancash Yungay Quillo 12,171 419 0.3227 1828 Fuente: Informe sobre Desarrollo Humano Perú 2005. Hagamos de la Competitividad una Oportunidad para todos. PNUD ** El IDH permito establecer el nivel de desarrollo humano logrado en cada espacio o grupo social. Se establece mediante la integración de tres indicadores funda- mentales: esperanza de vida al nacer, logro educativo e ingreso familar per cápita mensual. El logro máximo tiene el valor de “uno”. Aportes para la gobernabilidad democrática en el Perú. Los desafíos inmediatos La Democracia en el Perú: Proceso Histórico y Agenda Pendiente Sin embargo, la evidencia muestra que estar o no en situación de pobreza puede variar en el transcurso de los años, haciendo así más difícil la implementación de políticas. Ello sugiere, además, que las magnitudes de la problemática de la pobreza están de alguna manera subestimadas. Chacaltana (2005) encuentra que en el periodo 1998-2001, 65% de los hogares a nivel nacional estuvo en situación de pobreza por lo menos un año. Este porcentaje sube a 87% si solamente consideramos los hogares rurales”. A pesar de la magnitud de los desafíos presentes en el combate a la pobreza, el Estado peruano desarrolla programas sociales que no sólo son insuficientes, sino que además muestran serias deficiencias en cuanto a un uso eficiente de los recursos. Hasta la fecha, el Estado peruano ha dispuesto la provisión de servicios de alivio a la pobreza de manera desorganizada y descoordinada: Cada sector atiende su particular ámbito de trabajo a pesar de que atiendan a la misma población objetivo. Por ejemplo, para la población objetivo de O a 5 años de edad hay hasta siete programas en ejecución . Si bien casi todos los programas sociales han sido incorporados bajo el ámbito del PRONAA —con la excepción del Vaso de Leche-, aún no se produce la fusión y reestructuración de los programas (Du Bois, 2004) y en este contexto se está dando el proceso de descentralización. Pero, a pesar de tener diversos programas alimentarios, los resultados obtenidos por estos programas alimentarios son —por decir lo menos- insuficientes. Según Du Bois (2004), durante los años 1997 al 2000, el Estado invirtió aproximadamente US$ 1,000 millones en programas de alimentación y nutrición, sin embargo, la tasa de desnu- trición infantil se mantuvo estable. Respecto a los programas sociales de combate a la po- breza, algunas definiciones resultan imperativas en los próximos años: - la multiplicidad de programas existentes, sin criterios claros de entrada y de salida, tiene un correlato en la multiplicidad de beneficiarios actuales, y en proble- mas de filtración y focalización adecuados. Cualquier cambio en los programas puede ocasionar una fuerte oposición y minar el capital político de quienes deseen emprender reformas que aumenten la eficacia en el alivio a la pobreza, por la movilización de los interesa- dos en mantener los actuales esquemas ineficientes de asignación. ¿Qué hacer con los programas existentes y sus actuales beneficiarios, conociendo los problemas de filtración y focalización, pero también la dinámica de pobreza de los hogares? ¿Es la descentralización de los programas la solución a los niveles de filtración que algunos exhiben? ¿Se pueden “reconvertir” las redes existentes de asistencia social para otros propósitos de promoción del desarrollo? ¿Qué papel pueden tenerlos y las líderes de las organizaciones sociales de base en los esfuerzos por combatir la pobreza?** ¿Cómo que- darán afectados los programas sociales en el contexto de la descentralización? ¿Qué papel le competerá a los niveles de gobierno nacional, regional y local?; - la pobreza extrema está concentrada en las zonas rurales, marcadas por su dispersión y lejanía respecto a los servicios del Estado. ¿Qué se propone para el alivio de la pobreza rural? ¿Cómo llegar a los pobladores rurales y hacerlo de una manera que sea efectiva? La transferencia directa de dinero es una de ellas: ¿es un programa tipo Juntos la respuesta, y su implementa- ción será continuada?” ¿Estará la transferencia de dinero condicionada a la utilización de servicios de salud y educación? Si así fuera, ¿cómo asegurar la oferta de dichos servicios, es decir, la presencia del Estado en esas zonas, con servicios de calidad? Pero el combate a la pobreza no se limita a laimplementa- ción de programas eficaces de alivio, por más importantes que estos sean. Una estrategia efectiva de lucha contra la pobreza debe ir acompañada de planes de desarro- llo, de identificación de potencialidades y de sentar las condiciones para el crecimiento, especialmente en las zonas rurales”, Y estas acciones requieren liderazgo o acompañamiento del Estado. Definido el rol del Estado, en sus diferentes niveles, en estos procesos, ¿cuál es la propuesta de desarrollo que incluya al mundo rural como espacio activo y de protagonismo? ¿Cómo reformar el Estado para hacerlo más funcional a planes de desarrollo 8 en los cuadros N? 19 y N” 20 del anexo. £8. Ver Blondet y Trivell, 2004. Ver Vásquez, 2005. Ver Trivelli et.al., 2000. 38 Los datos calculados por Chacaltana (2005) sobre el porcentaje de hogares que estuvo en determinado periodo en situación de pobreza se encuentran La lista de programas y población objetivo se puede encontrar en el cuadro n” 21 del anexo. V. Bibliografía ACUERDO NACIONAL 2002 Acuerdo Nacional. Documento suscrito el 22 de Julio de 2002. Documento disponible en versión electrónica en: http://www.acuerdonacional.gob.pe/finalacuerdonacional.pdf ALCÁNTARA, Manuel 2004 “Partidos políticos en América Latina: precisiones conceptuales, estado actual y retos futuros”. 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