La presunción de validez y ejecutividad de los actos administrativos, Apuntes de Derecho Administrativo

¡Descarga La presunción de validez y ejecutividad de los actos administrativos y más Apuntes en PDF de Derecho Administrativo solo en Docsity! LECCIÓN VIII LA PRESUNCIÓN DE VALIDEZ Y EJECUTIVIDAD DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS I. LAS CATEGORÍAS BÁSICAS. INVALIDEZ ABSOLUTA: NULIDAD DEL ACTO, E INVALIDEZ RELATIVA: ANULABILIDAD La validez del acto es su adecuación a la legalidad, al ordenamiento jurídico. Un acto es perfectamente válido cuando, ni en su procedimiento de elaboración, ni en su contenido, se advierte infracción al ordenamiento jurídico. Cualquier infracción del ordenamiento jurídico constituye pues un vicio de invalidez del acto. Entre todas las posibles infracciones se establece una importante distinción atendiendo a la gravedad de las mismas. Se distingue así entre: A. Infracciones graves determinantes de la nulidad del acto. El acto es radicalmente inválido y ello comporta su nulidad de pleno Derecho. B. Otras infracciones que no tienen una gravedad tal que conlleve la nulidad del acto. En estos casos el acto es anulable. La invalidez del acto es relativa. C. La diferencia fundamental a efectos prácticos es que la nulidad absoluta es irreversible. En cambio, los vicios no graves que hacen al acto anulable pueden perfectamente ser subsanados y convalidados. II. ACTOS NULOS LAS CAUSAS DE NULIDAD DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS La LPAC en su artículo 47 establece que son nulos de pleno Derecho los siguientes actos de las administraciones públicas: 1. Los que lesionen los derechos y libertades susceptibles de amparo constitucional. 2. Los dictados por órgano manifiestamente incompetente por razón de la materia o el territorio. 3. Los que tengan un contenido imposible. 4. Los que sean constitutivos de infracción penal o se dicten como consecuencia de esta. 5. Los dictados prescindiendo absolutamente del procedimiento legalmente establecido o de las normas que contienen las reglas esenciales para la formación de la voluntad de los órganos colegiados. 6. Los actos expresos o presuntos contrarios al ordenamiento jurídico por los que se adquieren facultades o derechos cuando se carezca de los requisitos esenciales para su adquisición. 7. Cualquier otro que se establezca expresamente en una disposición de rango legal. Para valorar si concurre alguno de estos vicios en un acto administrativo puede que sea necesario interpretar y adaptar al caso el tipo legal aplicable. 1. CONSECUENCIA DE LA NULIDAD DE ACTOS ADMINISTRATIVOS Si concurre alguno de estos vicios el acto será nulo de pleno Derecho sin que sea posible su subsanación. El acto nulo de pleno derecho no puede producir efecto alguno. Por lo tanto no es necesario una declaración sobre la nulidad del mismo, no obstante, por razones de seguridad jurídica, es conveniente una declaración formal, la cual tendría carácter exclusivamente declarativo puesto que no es ella la que produce la nulidad, sino simplemente la que la constata. III. LOS ACTOS ANULABLES 1. SU CARACTERIZACIÓN. AUSENCIA DE UNA ENUMERACIÓN TASADA DE CAUSAS DE ANULABILIDAD DE LOS ACTOS Son aquellos que incurren en infracciones al ordenamiento jurídico que no son las constitutivas de nulidad absoluta. Su caracterización sigue una vía negativa: son las infracciones que no se mencionan en la relación de vicios graves de nulidad de pleno Derecho que se ofrece en el artículo 47 de la LPAC. 2. SITUACIONES A LAS QUE PUEDE CONDUCIR LA ANULABILIDAD O INVALIDEZ RELATIVA DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS Los actos anulables pueden abocar en alguna de estas situaciones: A. La declaración de nulidad Una es su nulidad efectiva. Para ello se requiere de una declaración de nulidad que puede obtenerse por dos vías: a través de un recurso interpuesto por un particular legitimado y que el recurso se resuelva declarando la nulidad del acto; otra es que la propia administración, de oficio, declare la nulidad del acto. La declaración de nulidad tiene aquí carácter constitutivo puesto que es ella misma la que produce la nulidad del acto que hasta entonces era anulable. B. La adquisición de firmeza del acto Otra posibilidad es que el acto no sea impugnado ni revisado por lo que la declaración de nulidad no si produce y la nulidad como tal no se alcanza. En tal caso transcurridos los plazos para interponer recurso por los particulares, o para revisar el acto por la Administración, el acto, aunque contenga una infracción al ordenamiento, se hace inatacable, gana firmeza, y el vicio queda de hecho subsanado. C. La subsanación del vicio Las administraciones no necesitan por tanto que los tribunales declaren que sus actos se ajustan a Derecho. El hecho de que se cuestione la validez de un acto e incluso que se impugne no altera, en principio, esa presunción de validez, con la consecuencia de que el acto puede seguir produciendo sus efectos y por tanto ejecutarse. Esta firme línea que constituye uno de los ejes fundamentales del derecho administrativo sólo conoce límites cuando pudieran producir efectos muy graves, la interposición de un recurso sí que puede conllevar la suspensión de la ejecución del acto. La razón por la que se otorga a los actos administrativos esta presunción de validez es que de este modo se puede proceder a la pronta ejecución de los mismos, que de otro modo podría verse paralizada hasta que por los tribunales se declarara su validez. Pero se trata de una mera presunción legal de validez. No se tiene la certeza de que el acto sea en verdad válido, de que no contenga vicio alguno. Es por ello perfectamente posible que un acto administrativo contenga una infracción al ordenamiento jurídico, un vicio que lo haga anulable. Es también perfectamente posible entonces que ese acto sea recurrido y que los tribunales estimen el recurso declarando que ese acto era inválido. La manera de evitar estas situaciones sería la de mantener el régimen que rige en este punto en las relaciones entre particulares. Ninguno de ellos goza de la presunción de validez de sus actos. Si esa validez se cuestiona habrá que acudir a los tribunales. Pero la aplicación del que es el régimen común en las relaciones entre particulares a los actos de las Administraciones públicas, se entiende que conduciría a la ralentización y la paralización de la actuación de la Administración pública y los intereses públicos quedarían desprotegidos. El derecho administrativo se separa aquí de ese régimen común de las relaciones entre particulares. La Administración no necesita acudir a los tribunales, no necesita de la tutela declarativa que los tribunales dispensan. La administración se autodispensa, se autoatribuye. 3. EJECUTIVIDAD DEL ACTO Y RESPETO DE LA LEGALIDAD Pero esa ejecutividad de los actos administrativos puede tener esos efectos claramente perniciosos de ejecutar un acto que puede ser anulado. El alcance real de ese privilegio de ejecutividad podemos fijarlo con bastante precisión si reparamos en dos elementos que nos sirven de coordenadas para situar la ejecutividad de los actos en sus justos términos, los posibles vicios en que pudieran incurrir, y la pervivencia de sus efectos. A. Ejecutividad y vicios -de nulidad o anulabilidad -en el acto Una referencia repara así en la gravedad de los posibles vicios en que puede incurrir un acto que se pretende ejecutar, fundamentalmente si trata de distinguir entre vicios graves que comportan la nulidad de pleno derecho y vicios menos graves de anulabilidad. ■ La tensión entre ejecutividad del acto y respeto de la legalidad vigente puede decantarse a favor de la ejecutividad si la infracción del ordenamiento que se alega no es grave y puede ser constitutiva de un vicio de anulabilidad. Ello quiere decir que el recurso de un acto alegando un vicio no grave no suspender su ejecución luego si mira si ese recurso conduce a la anulación del acto o si ese acto anulable se convalida. ■ Pero si se trata de un acto nulo de pleno derecho, la infracción al ordenamiento jurídico están grave que la tensión entre ejecutividad del acto y el respeto a la legalidad ha de resolverse a favor de esta última. En efecto, si operamos con las categorías jurídicas básicas no es en modo alguno admisible un acto nulo de pleno derecho. La LPAC mantiene claramente esta postura, si a pesar de estos insuperables inconvenientes la Administración pretendiera la ejecución de un acto nulo de pleno Derecho, entonces la mera interposición de un recurso paralizaría de inmediato la ejecución del acto. La conclusión que de este precepto se extrae es que la ley no admite la ejecución de un acto que es nulo de pleno Derecho. B. La atención a los efectos y a su eventual carácter irreversible La ejecutividad de los actos administrativos ha de modularse también atendiendo a la magnitud de los efectos que pudieran derivarse de ella. Lo determinante aquí es si esos efectos son perjuicios irreversibles, de modo que en el supuesto de que se declarase la anulación del acto, éste se ha ejecutado ya produciendo unos efectos que son irreparables. Muestra inequívoca de cómo se decanta esa tensión la ofrece el ya citado artículo 117 LPAC cuando establece que el órgano que ha de resolver un recurso administrativo podrá "suspender, de oficio o a solicitud del recurrente, la ejecución del acto impugnado cuando concurran algunas de las siguientes circunstancias: a) Que la ejecución pudiera causar perjuicios de imposible o difícil reparación." El fundamento de la suspensión no está en que la ejecución del acto genere un perjuicio irreparable, sino en que el acto pueda ser declarado nulo y que ya haya producido un perjuicio irreparable. III. LA DEMORA DE EFECTOS DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS POR EXIGENCIAS DEL CONTENIDO DEL ACTO La regla general es que los actos administrativos se presumen válidos y producen efectos desde la fecha en la que se dicten. Sin embargo esta eficacia inicial del acto puede quedar demorada en dos supuestos ordinarios y frecuentes. El primero es que del propio contenido del acto se deduzca que los efectos del acto se producirán a partir de un momento o de un trámite determinado. IV. LA NOTIFICACIÓN. CONDICION DE EFICACIA DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS. El motivo que ordinariamente impone una demora de la eficacia del acto desde el momento en el que se dicta es la exigencia de notificación. Con carácter general los actos una vez dictados han de notificarse a los interesados y sólo son eficaces tras el momento de la notificación. Con la notificación personal se acredita que el interesado tiene conocimiento del acto, cumple una doble función de garantía: • Una, se dirige a los interesados que mediante la notificación tienen conocimiento de la producción del acto y de su contenido. • Otra, se dirige a la propia administración que conoce y puede acreditar que el interesado ha tenido conocimiento del acto. 1. SUJETOS DESTINATARIOS DE LA NOTIFICACION Destinatarios de la notificación son los interesados cuyos derechos e interés puedan verse afectado por el acto. Al dictar un acto es la Administración la que aprecia quienes son los interesados que pueden verse afectados por el acto y, por tanto, los destinatarios de la notificación. Generalmente la identificación no plantea problemas pero en otros puede no resultar fácil, sobretodo en casos de actos dirigidos a una pluralidad de sujetos. En estos casos la Administración tiene que adoptar un criterio amplio para caracterizar a todos los sujetos destinatarios de la notificación y que no quede ningún interesado sin notificar, ya que, en este caso se podría generar un vicio de indefensión y verse comprometida la validez de actos posteriores. La regla general es que la notificación se practique de manera personal e individualizada, se entiende una excepción a esta regla en supuestos en los que se tenga la certeza de que notificando el acto a una sola persona tienen conocimiento del mismo toda una pluralidad de destinatarios, por ejemplo en el caso de que la única persona notificada sea el presidente de una asociación, se entiende que los miembros de la misma tienen conocimiento de la notificación realizada, igualmente se exige además la publicación del acto. 2. CONTENIDO Toda notificación tiene dos contenidos mínimos e imprescindibles: • El primero es el contenido íntegro del acto que se notifica • El segundo la indicación de recursos que pueden interponerse contra ese acto, señalando el órgano al que presentarlos y los plazos para interponerlos. 3. LA PRÁCTICA DE LA NOTIFICACION El contenido de la notificación ha de expresarse por escrito pudiendo utilizarse cualquier medio que permita tener constancia de la recepción, así como la fecha, la identidad y el contenido del acto. Se trata de un poder que constituye uno de los ejes del Derecho Administrativo, el objetivo fundamental al que se orienta es situar en unas dimensiones razonables este poder. En esa línea, a ese poder de la Administración se le han fijado unos límites que están sobre todo en los presupuestos y anclajes que necesita para ser ejercido. 2. PRESUPUESTOS Y LÍMITES El acto es el título que fundamenta la ejecución y las posibles medidas coactivas que se utilicen. A. Acto previo como título de ejecución. El problema de las medidas provisionales Por parte de la Administración no pueden adoptarse medidas preventivas antes de que se dicte el acto. Según el artículo 97.1 LPC se deduce que la Administración puede perfectamente realizar actuaciones materiales, técnicas, en muchos casos podrán ser medidas organizativas, de despliegue de los medios materiales y personales para la ejecución de un acto que todavía no se ha producido pero puede ser inminente. Si ya es un privilegio exorbitante de la Administración el de ejecutividad y ejecución forzosa de sus actos, parece sobrepasar entonces esa posición de privilegio admisible la facultad de adoptar medidas ejecutivas con agresión de la esfera de libertad y patrimonial de los ciudadanos sin que se haya tramitado aún el procedimiento. La Administración habrá de ser muy prudente y sujetarse al principio de proporcionalidad. El afectado podría en su caso exigir responsabilidad a la Administración si las medidas le produjeron un perjuicio efectivo y luego se constatara que carecían de justificación. La LPAC se cuida en declarar que no se podrán adoptar medidas provisionales que puedan causar perjuicio de imposible o difícil reparación a los interesados o que impliquen violación de derechos amparados por las leyes. B. Proporcionalidad entre el contenido del acto y el medio de ejecución forzosa Es necesario que se dé una relación equilibrada, proporcionada entre acto y ejecución, entre declaración y medidas ejecutivas. Ha de ser una relación dominada por el principio de proporcionalidad. Cuál sea el límite de la proporcionalidad es algo muy difícil de precisar, la vía de caracterización no es ordinariamente la vía positiva de afirmación de lo que se considera proporcional en cada caso, sino que se presenta como más clara y accesible: la vía negativa para percibir lo que no es proporcional o cuando menos lo que es notoriamente desproporcional. C. El trámite formal del previo apercibimiento Con el acto resolutorio, la Administración dispone del título, del “fundamento jurídico”, tal como afirma el artículo 97.1 LPAC, para adoptar medidas ejecutorias. Es necesario cumplir otro requisito previo de carácter formal: el apercibimiento. Se trata de un trámite formal en que han de mencionarse el acto resolutorio que fundamenta la ejecución y la medida que se pretende emplear a tal fin por la Administración. II. LOS MEDIOS DE EJECUCIÓN FORZOSA DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS La ejecución el acto puede producirse sin problema alguno, pero es posible que la Administración se encuentre con la oposición de los sujetos obligados, la LPAC en sus artículos 100 a 104 ofrece los siguientes medios de ejecución forzosa: 1. APREMIO SOBRE EL PATRIMONIO Se trata de un medio de ejecución forzosa de actos que generan la obligación del pago de una cantidad líquida. El caso más extendido es el de las multas. La Administración puede proceder ella misma al embargo de bienes, de ingresos y cuentas bancarias, para cubrir así el importe de la obligación. 2. EJECUCIÓN SUBSIDIARIA Es un medio de ejecución forzosa cuando el acto que le sirve de fundamento se derivan obligaciones de hacer. La Administración podrá proceder a la ejecución subsidiaria del acto, por ella misma o por un tercero habilitado al efecto. Los costes de esa actividad se cargan al sujeto obligado. No puede utilizarse la ejecución subsidiaria cuando se trata de obligaciones personalísimas. 3. MULTA COERCITIVA Una multa consistente en la imposición de la obligación del pago de una cantidad de dinero, que se justifica como medio de ejecución forzosa de un acto dictado previamente. La imposición de multas coercitivas por la Administración está sujeta a dos requisitos: • Una reserva de ley. Es necesario que la habilite para ello una ley específica, del sector que se trate, fijando la forma de imposición y la cuantía que pueden alcanzar. • Su operatividad de circunscribe a una tipología de actos que la propia LPAC sistematiza en su artículo 103: ■ Actos personalísimos en los que no proceda la compulsión directa sobre la persona del obligado. ■ Actos en los que, procediendo la compulsión, la Administración no la estimara conveniente. ■ Actos cuya ejecución pueda el obligado encargar a otra persona. 3. COMPULSIÓN SOBRE LAS PERSONAS Es un medio de ejecución forzosa que sólo puede emplearse en el caso de obligaciones personalísimas de no hacer o soportar y en las que no es posible por tanto recurrir a otros medios forzosos. Este medio requiere de dos condiciones: • Reserva de ley. Se requiere una expresa atribución por una norma con rango de ley. • Respeto a la dignidad de la persona y a los derechos constitucionales. III. LA VÍA DE HECHO 1. SU CARACTERIZACIÓN POR LA AUSENCIA DE ACTO O PROCEDIMIENTO En virtud al artículo 213 LPAC, un precepto cuya significación ya conocemos, se admitirán interdictos contra actuaciones administrativas al margen del procedimiento establecido. Si la actuación de la Administración no está precedida de un procedimiento se ve despojada de sus privilegios. En el entorno en el que ahora nos situamos se ha de reparar en otro requisito, se trata de la exigencia de un acto administrativo que debe ir precedido de un procedimiento. La ausencia de acto a efectos de ejecución o la ausencia de procedimiento arrojan a la Administración a la que se conoce como vía de hecho. 2. MEDIOS DE DEFENSA Y TUTELA DE DERECHOS ANTE LA VÍA DE HECHO Cuando discurre por esa vía, la Administración se ve despojada de su propia condición, y los afectados por esas acciones pueden adoptar cualquier medio de defensa. Podemos destacar tres. A. La defensa interdictal ante la jurisdicción civil Interdictos de retener y recobrar para recuperar la posesión ante ocupaciones de la Administración realizadas por la vía de hecho. B. Recurso contencioso-administrativo contra actuaciones materiales constitutivas de vía de hecho La Ley de Jurisdicción Contencioso-Administrativa regula un recurso específico con este objeto. C. Acciones penales Si la actuación por la vía de hecho rebasara la mera posesión de bienes y alcanzara, por ejemplo, la ocupación de una vivienda, se podría denunciar en este caso un delito de allanamiento de morada contra las personas que dicen actuar en nombre de la Administración.