La Unión Europea Occidental y su integración en la Unión Europea, Apuntes de Derecho de la Unión Europea

¡Descarga La Unión Europea Occidental y su integración en la Unión Europea y más Apuntes en PDF de Derecho de la Unión Europea solo en Docsity! CAPÍTULO I. “LA UNIÓN EUROPEA EN SU CONTEXTO HISTÓRICO” 1. La idea de la unidad de Europa en la historia. Un análisis histórico de los diferentes continentes geopolíticos arroja datos específicos que ilustran cómo en Europa se producen características especiales de unidad y diversidad, lo que no es fácil decir de otros continentes. Si bien en cada continente es posible encontrar rasgos comunes, ningún continente es capaz de aportar elementos de tan íntima unidad como el continente europeo. Esa unidad vienen avalada por varios factores: • El factor filosófico político, con su origen en Grecia. • El factor jurídico, con Roma como vehículo unificador • El factor religioso, con el cristianismo. Se trata de una triple aportación que nutrirá una tradición propiamente europea a pesar de las invasiones posteriores, que arraigará en la porción del Imperio romano coincidente con la Europa occidental y que se transformará ya en la Edad Media en una verdadera conciencia europea. En esta época se consolidará un espacio cultural homogéneo en Europa cuya expresión máxima serán las universidades. Cada uno de estos elementos explicaría en alguna medida la continuada creencia en la última unidad de lo europeo, aunque no deba ocultarse que estos elementos han sido objeto de interpretaciones y elaboraciones para mostrar esa unidad. La reunión de los diversos factores explica que, a lo largo de la historia, a modo de antecedentes remotos, podamos encontrar huellas de que lo europeo ya estaba profetizados. En Dante, en Dubois o en Erasmo, siglos XIV a XVI, se encuentran anticipaciones diferentes de la idea de Europa como ideal de unificación a conseguir. En Penn, e el siglo XVII, incluso encontramos antecedentes del sistema de ponderación de votos al realizar su “Ensayo sobre le presente y futuro de Europa”. Pero se trata de unidad en la diversidad, ningún continente geopolítico es capaz de mostrar el mismo registro de pendencias, de enfrentamientos bélicos y de culto a la sangre y a la guerra. La conciencia de unidad en la diversidad, de la pugna y la paz, ha dado lugar a una tendencia permanente en Europa: la tentación de alguno de los miembros de este conglomerado a poner orden. Unas veces serían ideas de corte imperial las que traten de establecer dicho orden: por mucho que duela su reconocimiento, y dispar sea su fundamentación, Carlomagno, Carlos V, Napoleón o Hitler. Otras veces, desistidas las ideas imperiales, se recurrirá al orden hegemónico, un orden en el que una potencia, o grupo de potencias, con intereses generales, intentará regular la actuación de las demás potencias europeas que sólo tenían intereses particulares, y todo ello con el pretexto de introducir en Europa criterios de orden para evitar el continuado despedazamiento del continente. Precisamente el Congreso de Viena dio lugar al Concierto Europeo mediante el cual, por primera vez, aunque de forma ineficiente e incompleta, se intentaba una regulación colectiva de los asuntos europeos. Sistemas imperiales, hegemónicos o colectivos que funcionaron hasta su arrinconamiento, aunque su derribo era, inevitablemente, consecuencia y resultado de una gran guerra europea. 1 Las concepciones de un orden europeo fundamentado en algún tipo de supremacía de algún o algunos de los Estados de esta órbita geográfica experimentará grandes cambios, hasta convertirse en la idea contemporánea de Europa, merced a dos grandes factores: -1 Surgimiento de los nacionalismos políticos, especialmente en los siglos XVIII y XIX. A partir de este momento Europa ha de entenderse como un proyecto de unión supranacional que supere los obstáculos de la realidad política de un continente claramente dividido de forma irreversible en Estados- naciones, pero sin olvidar o desdeñar la existencia de esa pluralidad nacional. -2 Progresiva aparición y consolidación de potencias fuera del continente europeo, fundamentalmente las dos grandes potencias orientales, Japón y China y los nuevos países americanos, con Estados Unidos a la cabeza. De otra parte, la revolución soviética en Rusia acababa, incluso, con la idea de Europa, en su diversidad, responde a la idea de una última unidad. La existencia de estos Estados consagra la creencia de una Europa como región con otros polos a los que oponerse o con los que competir. A su vez estos nuevos poderes empiezan a ser percibidos, como peligros externos que fuerzan a desarrollar problemas de unidad. Estos antecedentes remotos ayudan a entender las fuerzas profundas subyacentes, pero conviene señalar los detonantes inmediatos o antecedentes próximos. Los primeros intentos prácticos de organización e integración europeas tiene lugar en el periodo entre las dos guerras mundiales del siglo XX. La segunda Guerra Mundial va a prestar los dos elementos necesarios y definitivos que pondrán sobre la mesa la idea, ahora sentida como necesidad imperiosa, de la unidad de Europa. Así un primer elemento lo constituye la verificación de que Europa no podía seguir aguantando cíclicamente una sangría como la que se acababa de experimentar, ni en términos de costes económicos no sólo de la guerra, sino de la reconstrucción de las economías nacionales de los Estados europeos. La consecuencia fue la convicción de la conveniencia y la necesidad de construir una Europa unida como forma de mantener la paz y de maximizar los beneficios a obtener por cada una de las entidades estatales participantes, mucho mayores que la mera adición de los beneficios obtenidos individualmente por cada uno de ellas. En segundo lugar, en todo proceso de asociación debe estar presente un segundo elemento: la convicción d que el resultado de la asociación será no sólo más ventajoso, sino que propiciará mayor posibilidad de resistir a los peligros exteriores. El resultado de la Segunda Guerra Mundial fue la aprehensión de que el enemigo potencial y real era la Unión Soviética, por la confrontación con los valores económicos, políticos y religiosos dominantes en Europa occidental, aprehensión en la que se coincidía con los postulados americanos, por lo que los Estados Unidos terminarán convirtiéndose en elemento impulsor de la construcción europea. Sin la presencia de estos factores internos y externos, sin duda, la construcción europea habría dado lugar a un movimiento idealista, a una sinfonía inacabada. Existe una solidaridad básica de intereses entre los Estados Unidos y los Estados europeos, por mucho que en aspectos concretos aparezcan contradicciones en momentos concretos o ante problemas determinados. 2 un segundo nivel el Consejo puede reunir a los representantes permanentes de los Estados miembros (embajadores). Designa anualmente a un presidente y dos vicepresidentes. El Consejo decoide acerca de la admisión de nuevos miembros por unanimidad. La gestión ordinaria está encomendada al Comité ejecutivo. Cuenta con una Secretaría, a cuyo frente se encuentra el Secretario General que, asistido por cuatro vicesecretarios, tiene la responsabilidad esencialmente administrativa de la Organización. Éste es elegido por un periodo de cinco años renovable con carácter indefinido. La aparente simplicidad orgánica de la OCDE es bastante más compleja, por la multitud de Comités, Grupos de Trabajo, Grupos de Expertos, Agencias y Órganos consultivos, encargados de funciones de alta cualificación técnica, entre los que cabe destacar la Agencia Internacional de la Energía, el Centro para la Cooperación con las economías en transición o el Comité de Ayuda al desarrollo. 2.2. La organización militar de Europa: de la UO a la OTAN. En el ámbito de la defensa tres organizaciones asociarán a los Estados europeos; dos de ellas se sucederán en un breve espacio de tiempo ( la Unión Occidental se convertirá en Unión Europea Occidental); siendo de estricta composición europea; la tercera (OTAN), nacida en un periodo intermedio, será de composición extraeuropea y coexistirá con la UEO, superponiéndose a ésta en ciertas cuestiones e incluso ensombreciendo en papel de la organización europea. En el camino fracasará otra iniciativa europea, la Comunidad Europea de Defensa. 2.2.1. La Unión Occidental (UO) El Tratado de Dunquerque, firmado el 4 de marzo de 1947 entre Francia y el Reino Unido por el que ambos aceptaban la obligación recíproca de asistencia mutua en caso de ataque armado contra alguno de los Estados partes, explicitaba en concreto la posible renovación de una política alemana de agresión, a la vez que establecía compromisos generales de cooperación económica. El ministro laborista británico de asuntos exteriores Bevin propondría de forma absolutamente excepcional la conveniencia de extender dicho compromiso a los tres países del Benelux, estableciendo así una alianza defensiva de los países de la Europa Occidental. Un año más tarde se firmó en Bruselas el Tratado para la Colaboración en Materia Económica, Social y cultural y para la defensa colectiva, entre los cinco estados citados. El conocido como Pacto de Bruselas que daría lugar a la Unión Occidental. Este tratado insistía en la doble perspectiva económica y militar, en la que se mantenía la advertencia en relación con Alemania, pero que apuntaba a nuevos posibles enemigos. Con todo el Tratado de Bruselas estaba más pensado hacia atrás, lastrado aún por las causas y desencadenantes de la Segunda Guerra Mundial por lo que resultan dudosas ciertas afirmaciones en el sentido de que fue el primer toque de llamada a la unión de los pueblos europeos. Diferente sería la situación cuando el Tratado resultara enmendado por los Protocolos de París de 1954, en los que la referencia a Alemania era sustituida por la afirmación de la decisión de las Partes de “adoptar medidas necesarias con el fin de promover la unidad y fomentar la integración progresiva de Europa” 5 Se añadirían también a esta faceta compromisos acerca del respeto de los derechos fundamentales, a las tradiciones constitucionales, el respeto a la ley, la cooperación en materia social y cultural. A partir de 1950 la Unión Occidental queda como una organización prácticamente durmiente, con la creación de otras organizaciones de composición íntegra o predominantemente europea y competencias superpuestas, en especial la OECE, el Consejo de Europa o la OTAN. En todo caso, su existencia sería decisiva para la creación sobre sus miembros de la UEO con la modificación del Pacto de Bruselas mediante el Tratado de París de 1954. 2.2.2. La Comunidad Europea de Defensa (CED). El fracaso de la CED, propiciada por la derrota de la Comunidad Política Europea, se convertirá en el detonante indispensable para el establecimiento de la UEO. La guerra de Corea y el recrudecimiento de las hostilidades entre el bloque occidental y el bloque soviético condujo a EEUU a presionar a favor del rearme alemán. Por ello el gobierno francés propondría que dicho rearme tuviera lugar bajo supervisión y control europeos, la creación de un ejército europeo bajo la dirección de un ministro europeo de defensa, responsable ante una asamblea europea y bajo el control de un consejo de ministros de los Estados miembros. Es lo que se conoció como Plan Pleven. Se propuso una organización con una estructura lo más democrática posible, de forma que no sólo se preveía una unificación de ejércitos y de sus mandos, sino que existían igualmente unos órganos que sirvieran de contrapeso político y democrático al peligro que podía suponer una concentración militar. A esta estrategia respondía el Tratado de la Comunidad Europea de Defensa, firmado en París el 25 de Mayo de 1952. Pero inmediatamente se hizo patente que era imposible contar con un ejército único para defender políticas que podían ser totalmente divergentes. Así, se encargó una asamblea ad hoc de entre los miembros de la asamblea de la CECA, la elaboración del estatuto de una Comunidad Política Europea. El proyecto mantenía básicamente el modelo institucional abierto con la creación de la CECA pero era mucho más ambicioso en su evolución. Se trataba de un proyecto federal, pero este proyecto fracasó en una dramática votación en la Asamblea Nacional Francesa. La oposición francesa encontraba irónico un proyecto de unión europea con Alemania que dejaba fuera a Reino Unido, dado que la iniciativa incluía a los seis miembros de la primera y pionera comunidad europea, la CECA, a la que Reino Unido había declinado sumarse. El rechazo francés provocaría la parálisis del tratado en Italia. Aprobado por tan sólo 4 de los seis Estados implicados, el proyecto de Comunidad Europea de Defensa desaparecería y con él, el de la Comunidad Política Europea. La crisis se saldaría con la reforma de la organización existente, la Unión Occidental, mediante un nuevo tratado que incorporaría como nuevos miembros a Italia y a Alemania, dando lugar a la Unión Europea Occidental. 2.2.3. La Unión Europea Occidental. El Tratado de la UO relanzaba la idea de una comunidad de defensa. La organización así creada satisfacía diferentes propósitos: de una parte apaciguaba las inquietudes americanas y las europeas respecto del rearme alemán; de otra asociaba al Reino Unido a la iniciativa. En el ámbito de los objetivos, la UEO se asentaba sobre un doble fundamento: • el arreglo pacífico de controversias entre los estados miembros de la misma • el establecimiento de un sistema de seguridad colectiva. 6 La UEO era una potente maquinaria de legítima defensa colectiva, permitiendo la generalizada opinión, en la comparación con la OTAN, que la UEO obligaba a más, pero podía menos que la OTAN, mientras ésta obliga a menos, pero puede más que la UEO. En cuanto a su estructura orgánica comprende tres órganos: un Consejo, una Asamblea parlamentaria y la Secretaría. Su sede, inicialmente establecida en Londres, será trasladada a Bruselas. El Consejo reúne a un representante de casa estado miembro con rango ministerial y puede ser convocado inmediatamente en caso de que las altas partes contratantes consideren una situación como amenaza para la paz. Sus decisiones han de ser adoptadas por unanimidad excepto en ciertos casos previstos convencionalmente en los que la decisión podrá ser adoptada por la mayoría de dos tercios. Junto a éste existe un Consejo permanente, constituido por los representantes permanentes de los Estados miembros acreditados ante la organización. Son miembros de pleno derecho de la UEO, conforme al Tratado de Bruselas modificado, diez Estados europeos: Bélgica, Francia, Alemania, Grecia. Italia, Luxemburgo, Países Bajos, Portugal, España y Reino Unido. Junto a ellos seis miembros asociados son: República Checa, Hungría, Islandia, Noruega, Polonia y Turquía. Como observadores la UEO cuenta, conforme a la Declaración de Roma de 1992, con Austria, Dinamarca, Finlandia, Irlanda y Suecia. Por último la UEO mantiene acuerdos de partenariado con Bulgaria, Estonia, Letonia, Lituania, Rumanía, Eslovaquia y Eslovenia. Los acuerdos de París permitieron la incorporación de Alemania a la OTAN, convertían a la UEO en el nexo de unión entre éste y los seis Estados miembros de las Comunidades europea creadas entre 1951 y 1957 y en las que éste no participaría inicialmente hasta su adhesión en 1973. La declaración de Roma de 1984 afirmaría que el Consejo podría considerar las implicaciones para Europa de las crisis desatadas en otras regiones del mundo y la actuación de la organización. 2.2.4. La Organización del Tratado del Atlántico Norte (OTAN). El 4 de abril de 1949 se firmó en Washington el Tratado del Atlántico Norte, del que originariamente formaron parte Canadá, Bélgica, Dinamarca, EEUU, Francia, Islandia, Italia, Luxemburgo, Noruega, Países Bajos, Portugal y Reino Unido, Y al que más tarde accederían Grecia y Turquía, Alemania, España, Hungría, Polonia y Chequia. El 29 de marzo de 2004 ha tenido lugar la expansión geográfica más importante que ha vivido esta organización desde su creación, habiéndose perfeccionado la adhesión de Bulgaria, Estonia, Letonia, Lituania, Rumanía, Eslovaquia y Eslovenia con lo que en la actualidad quedaría integrada por 26 Estados miembros, en una ampliación sin precedentes hacia la antigua Europa central y oriental. El Tratado de la OTAN es un breve tratado internacional de 14 artículos en donde se perfilan competencias económicas, científicas, políticas, técnicas y militares de la Organización, aunque se trata de un pacto esencialmente militar, pensado como mecanismo de legítima defensa colectiva, de conformidad con la Carta de las Naciones 7 Ante el triunfo de las tesis unionistas y la reticencia del Reino Unido, un núcleo importante de socios descontentos acabarían protagonizando al año siguiente una iniciativa más limitada desde el punto de vista material, pero mucho más intensa, a decir del grado de compromiso e integración asumido, naciendo así la primera comunidad europea, la CECA. El Tratado constitutivo del Consejo de Europa presenta una ordenación clásica de contenidos: en él se recogen sus fines, adquisición y pérdida de la condición de miembro, estructura orgánica, financiación y una serie de disposiciones técnicas y finales. Conforme al mismo son sus funciones “realizar una unión más estrecha entre sus miembros para salvaguardar y promover los ideales y principios que constituyen su patrimonio común y favorecer su progreso económico y social” y ello mediante “la conclusión de acuerdos y la adopción de una acción conjunta en los campos económico, social, cultural, científico, jurídico y administrativa”", así como la salvaguardia de los derechos fundamentales, estableciendo como limitación clara y expresa a estos amplios poderes cualquier acción en el ámbito de la defensa nacional. El hecho de que establezca como requisitos a la hora de adquirir la condición de miembro a todo Estado aspirante el respeto de la democracia, el pluralismo político y el Estado de Derecho, así como la defensa de los derechos humanos resultó definitivo cuando se produjo el giro de la historia europea a partir de 1989 con la caída del Muro de Berlín, la reunificación alemana y la descomposición de la Unión Soviética. El Consejo de Europa ayudaría a la reinserción en el espacio europeo de estos Estados con la constitución de comités de expertos para redactar las reformas constitucionales, creando un estatuto específico de “invitado especial” que permitiese a sus representantes participar con voz pero sin voto en sus instituciones. Está actualmente compuesto por 46 miembros. 2.3.2 Estructura orgánica desde el punto de vista de su estructura, el Consejo de Europa es una organización extremadamente simple, que consta, como órganos principales de un Comité de Ministros, una Asamblea Consultiva y una Secretaría. • El Comité de Ministros. Es el órgano decisorio establecido en el tratado funcional y está compuesto por representantes de los Gobiernos de los Estados Miembros, ordinariamente Ministros de Asuntos Exteriores. Es un órgano intergubernamental de corte clásico en el mundo de las organizaciones internacionales y sus competencias son, excepto en materia de régimen interno, meramente recomendatorias. Según el art. 13, el Comité de Ministros es el órgano que actúa en nombre del Consejo de Europa. Tiene la posibilidad de adoptar recomendaciones no vinculantes dirigidas a los Gobiernos de los Estados miembros, junto a la conclusión de acuerdos y convenciones en las materias de su competencia. Con todo, las recomendaciones se adoptarán por unanimidad de los votos emitidos y mayoría de los votos con derecho a formar parte del Comité de Ministros. Sus reuniones son a puerta cerrada y de ellas queda constancia en los llamados informes. Podría decirse que goza de un poder prelegislativo. 10 • La Asamblea. Tiene carácter consultivo, recogía la importante novedad de estar compuesta de representantes de los Parlamentos nacionales y en la que cada representante tenía voto individual desvinculado de su propio Estado. Sus competencias, según el art.23 son deliberar y formular recomendaciones sobre cualquier cuestión que caiga dentro del ámbito de las finalidades y competencias del Consejo de Europa o que le someta el Consejo de Ministros. La Asamblea sólo tiene una función consultiva; por otra parte, el órgano decisorio, sólo decide por unanimidad, a la vez que sus decisiones tienen un valor meramente recomendatorio, sin que en ningún caso puedan ser impuestas a los Estados destinatarios. Se reunirá al menos una vez al año, aunque usualmente celebra cuatro sesiones anuales. A la Asamblea Parlamentaria se le ha considerado tradicionalmente como “la conciencia democrática de Europa” La Asamblea Parlamentaria es un órgano pionero de una organización internacional en la que se produce la representación al margen de los gobiernos. • Secretaría. Órgano de conexión encargado de coordinar las políticas de éste y de los diferentes Estados miembros. Cumple una doble función administrativa, como cuerpo técnico encargado de la burocracia de la organización prestando a ésta eficacia y operatividad, pero también una función política y jurídica de primer orden por un doble conducto, al ser el Secretario general depositario de los convenios adoptados en el seno de la organización pero igualmente receptor en su caso de demandas individuales o interestatales con base a la violación de alguno de los derecho protegidos en la Convención Europea de derechos humanos. No puede soslayarse la ingente obra jurídica desarrollada por esta organización. Los más de ciento noventa convenios suscritos en su marco abarcan el más amplio espectro de las relaciones europeas, haciendo casi imposible enunciar todos los ámbitos de su actividad: la protección de los derechos humanos, la cooperación judicial civil y penal y la armonización jurídica; el impulso de los poderes locales, los esfuerzos en los ámbitos de la cultura, la educación y el deporte, la libre circulación, la salud, las nuevas tecnologías y sus problemas éticos añadidos, arreglo pacífico de controversias, o el medio ambiente. Todas estas actividades han ayudado a la construcción de Europa. Más aún, la ampliación de los objetivos de las Comunidades europeas merced al Acta única y al Tratado de la Unión Europea sería inconcebible son el previo trabajo de decantación realizado en el ámbito de una organización aparentemente tan modesta como es el Consejo de Europa. 2.3.3. La protección de los Derechos Humanos El 4 de Noviembre de 1950 se adoptaba en Roma un tratado internacional revolucionario, llamado a ser modelo mundial en lo que a la protección de los derechos humanos se refiere, el Convenio Europeo para la protección de los derechos humanos y de las libertades fundamentales. En él se recogía la protección de un grupo limitado de derechos fundamentales, ya enunciados en la Declaración Universal de Derechos Humanos, pero de forma mucho más efectiva, en la medida en que no sólo proclama la intangibilidad y protección de estos derechos sino que añade un mecanismo procesal de carácter jurisdiccional de protección, incorporando no sólo la posibilidad de demandas interestatales sino también individuales, una verdadera revolución del sistema jurídico internacional que no reconocía hasta este momento capacidad procesal alguna a la persona individualmente considerada sino sólo a los Estados. El Convenio es rompedor en cuatro aspectos básicos: 11 -1 Permite demandas tanto interestatales como individuales contra Estados partes no respetuosos con los derechos humanos en él recogidos. -2 El Convenio recoge no sólo un listado o catálogo de derechos proclamados solemnemente como fundamentales, sino además un sistema procesal de protección que incluye pro primera vez un mecanismo verdaderamente jurisdiccional presidido por un tribunal internacional. -3 Por vez primera también se reconoce capacidad procesal al individuo para demandar a un Estado por violación de sus derechos fundamentales. -4 El Convenio es igualmente revolucionario en la medida en que no utiliza como base de la protección dispensada al particular, el vínculo de la nacionalidad, sino el de la jurisdicción de un estado parte, independientemente de la nacionalidad que posea. La imperiosa necesidad de cerrar este mecanismo de protección condujo a una reducción de los contenidos del Convenio sólo a los derechos clásicos de carácter civil y político. Ello explica el catálogo de derechos protegidos: derecho a la vida, a la integridad física y moral, prohibición de torturas o penas o tratos crueles, inhumanos o degradantes, prohibición de la esclavitud, etc. El mecanismo inicialmente previsto constaba de una oficiosa doble instancia, que incluía una Comisión Europea de Derechos Humanos y un Tribunal Europeo de Derechos Humanos. Las demandas individuales necesariamente tenían que presentarse ante la Comisión, quien en la práctica realizaba un juicio de fondo sobre la admisibilidad o inadmisibilidad de la demanda, no susceptible de ulterior recurso y que podía, en caso de no ser activada por cualquiera de los otros legitimados asumir la representación procesal del particular. Pero el obstáculo más importante lo constituía sin duda el rasgo más fuerte de estatalidad que aún presentaba el Convenio: la competencia de los dos órganos para dispensar la necesaria protección eran facultativas, dependiendo de que el Estado parte en el convenio, con derecho por tanto a tener un miembro de su nacionalidad tanto en la Comisión como en el Tribunal. El 11 de mayo de 1994 esta situación daría un vuelco sin precedentes merced a la adopción del Protocolo adicional número 11, que eliminaba la doble instancia de hecho estableciendo un único TEDH, ante el que se presentarían todas las demandas, por lo tanto permitiendo el acceso directo del particular al Tribunal, con jurisdicción obligatoria sobre todos los Estados partes. Dicho protocolo entró en vigor el 1 de noviembre de 1998 y supone la reforma procesal más importante de todas las experimentadas por el Convenio hasta el momento. La demanda debe seguir conteniendo una serie de elementos mínimos y debe cumplir una serie de requisitos denominados de admisibilidad. Si ha cambiado el funcionamiento del nuevo tribunal único, que presenta ahora diversas formaciones en comités, en salas y en pleno o gran sala. Así, la demanda individual, una vez registrada, será examinada por un comité de tres jueces que dilucidará sobre su admisibilidad. Si tal fuera el caso, una sala ahora de siete jueces podrá intentar un arreglo amistoso ene las partes que de no alcanzarse daría a pie a una sentencia definitiva por parte de la sala. El Protocolo incorpora como novedad importante, la posibilidad de recurso contra la sentencia dictada por la sala, en cuyo caso un comité de cinco jueces estudiará la admisibilidad del recurso. 12