Principios Generales del Derecho Tributario: Fuentes y Principios Reguladores, Apuntes de Derecho Financiero y Tributario

¡Descarga Principios Generales del Derecho Tributario: Fuentes y Principios Reguladores y más Apuntes en PDF de Derecho Financiero y Tributario solo en Docsity! TEMA 3ª: LAS FUENTES DEL DERECHO FINANCIERO. SUMARIO: I. INTRODUCCIÓN II. DERECHO COMUNITARIO III. LA CONSTITUCIÓN ESPAÑOLA IV. TRATADOS Y CONVENIOS INTERNACIONALES V. LA LEY A) LEY ORGÁNICA B) LEY ORDINARIA C) DISPOSICIONES DEL PODER EJECUTIVO CON FUERZA DE LEY 1. Decretos leyes. 2. Decretos legislativos. VI. EL REGLAMENTO 1. Relaciones entre la Ley y el Reglamento 2. La potestad reglamentaria del gobierno 3. La potestad reglamentaria ministerial VII. LA COSTUMBRE. EL PRECEDENTE Y LA PRÁCTICA ADMINISTRATIVA. LOS PRINCIPIOS GENERALES DEL DERECHO. LA JURISPRUDENCIA Generated by Foxit PDF Creator © Foxit Software http://www.foxitsoftware.com For evaluation only. I. INTRODUCCIÓN * Las fuentes del Derecho tributario son las mismas que corresponden a todo el ordenamiento jurídico español: el Dcho. Financiero no tiene unas fuentes distintas a las restantes ramas del derecho. * Como es sabido, las fuentes del ordenamiento jco español, según el art. 1º del C.C. son: 1. La ley. 2. La costumbre. 3. Los principios generales del derecho. Este precepto consagra el llamado principio escriturario del ordenamiento jurídico: la supremacía de la norma escrita. "Ley" en el art. 1º del C.C. se refiere a toda norma jurídica escrita, sin distinción alguna en razón de su rango. * En materia financiera, la ley adquiere una gran importancia, mientras que la costumbre y los principios generales del derecho no tienen aplicación. En el Ordenamiento Tributario, al igual que sucede en el resto del ordenamiento jurídico-público, la teoría de las fuentes del Derecho se circunscribe prácticamente a los modos de creación del Derecho escrito, de la Ley en sentido material, es decir, en el sentido que este concepto tiene en la enumeración de fuentes del artículo 2 del Código Civil. La Ley General Tributaria (en adelante LGT) reproduce el siguiente cuadro de fuentes: “Artículo 7. Fuentes del ordenamiento tributario. 1. Los tributos se regirán: a). Por la Constitución b). Los Tratados o Convenios internacionales que contengan cláusulas de naturaleza tributaria y, en particular, por los Convenios para evitar la doble imposición, en los términos previstos en el artículo 96 de la Constitución. Generated by Foxit PDF Creator © Foxit Software http://www.foxitsoftware.com For evaluation only. 1. Dcho originario: los Tratados constitutivos o fundacionales (v.gr. Trat. de Roma, Trat. de Maastrich, Tratado de Amsterdam, y en vigor el Tratado de Lisboa). 2. Dcho derivado: lo integran los actos normativos emanados de las Instituciones comunitarias (art. 249 TUE). . Proceso: La Comisión (órgano ejecutivo) redacta una proposición, y tras el dictamen emitido por el Parlamento Europeo (vinculante sólo en materia presupuestaria) y las consultas con otros órganos (Comité Económico y Social, p.e), la transmite al Consejo de Ministros (poder legislativo de la U.E.) para su aprobación o rechazo. Por lo tanto, existe el derecho de iniciativa legislativa de la Comisión, la función consultiva del Parlamento y los poderes legislativos decisorios del Consejo de Ministros. Existen 4 tipos de disposiciones: a) Reglamentos: es el acto jurídico más utilizado; concede un verdadero poder legislativo a la U.E.; implica transferencia de soberanía. Tiene alcance general, es obligatorio en todos sus elementos, y es directamente aplicable en los ordenamientos jcos internos de los e.m. (sin necesidad de la intervención de algún órgano nacional). Confiere derechos y obligaciones a los particulares, que éstos pueden invocar directamente ante sus respectivos tribunales nacionales y se aplican, por regla general, 20 días después de su publicación en el DOCE (Diario Oficial de las C.C.E.E.). Hay que distinguir 4 tipos: - Reglamentos base: desarrollan directamente los tratados. - Reglamentos ejecutivos: desarrollan los anteriores. - Reglamentos de régimen interior: del Parlamento, Tribunal de Justicia, Comité Económico y Social, etc. - Reglamentos financieros: sus destinatarios son las propias instituciones comunitarias, y tienen por objeto la regulación de la aprobación, ejecución y control del presupuesto comunitario. El Reglamento es el instrumento más utilizado en materia aduanera. Generated by Foxit PDF Creator © Foxit Software http://www.foxitsoftware.com For evaluation only. b) Directivas: Son actos jurídicos por los que se establece una obligación de los destinatarios en cuanto a unos objetivos determinados, pero dejando a la libre elección de los EM. en cuanto a la forma y los medios a alcanzar dicho objetivo (así la norma en cuestión podrá incorporarse al ordenamiento interno en forma de ley sustantiva o a través de una norma reglamentaria si así lo permite la normativa del EM.). Los destinatarios de las mismas pueden ser uno o más EM., o la totalidad de ellos Nótese que tienen un importante papel en el ámbito tributario (v. gr. VI Directiva del IVA). En el pasado, se ha utilizado como vehículo para armonizar los distintos tributos indirectos. c) Decisiones: son actos jurídicos vinculantes en todos sus elementos. Pueden ser dirigidas a un Estado, a un particular o a una empresa. Es una medida jurisdiccional de ejecución, tiene fuerza de ley y es ejecutada por los tribunales nacionales. En conclusión, las decisiones se han utilizado para el establecimiento y regulación de los tributos propios comunitarios y como mecanismo de autorización de los Estados. d) Recomendaciones y Dictámenes: actos jcos carentes de fuerza obligatoria. Por consiguiente, no son fuentes del Derecho. La recomendación persigue obtener de su destinatario una actuación o comportamiento determinado, mientras que el dictamen expresa una opinión sobre una cuestión concreta. Al carecer ambos de fuerza vinculante, su legaslidad no puede ser objeto de control por parte del Tribunal de Justicia. III. LA CONSTITUCIÓN ESPAÑOLA * La C.E. es la norma por excelencia. Generated by Foxit PDF Creator © Foxit Software http://www.foxitsoftware.com For evaluation only. Toda norma que contradiga la C.E. debe ser expulsada del ordenamiento jurídico español en virtud de los art. 161 y 163 de la C.E. La Constitución Española de 1978 es la norma suprema del Ordenamiento Jurídico y vincula a los poderes públicos y a los ciudadanos (art. 9 CE), y también a los jueces y tribunales (art. 5.1 Ley Orgánica del Poder Judicial). La Constitución es la fuente por excelencia del Derecho Financiero y Tributario por varias razones: - Por razón de su jerarquía normativa. - Por la extensión de su contenido en lo referente a lo jurídico financiero. - Porque aborda con carácter de novedad con respecto a otros textos constitucionales la regulación del gasto público. En este sentido, el artículo 7.1 a) de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, Ley General Tributaria, sitúa a la Constitución Española en primer lugar, entre las fuentes del Ordenamiento Tributario. A título de ejemplo enumeramos algunos artículos de nuestra Carta Magna que forman lo que denominamos la Constitución Financiera: - Art. 31, regulador de los Principios Constitucionales en materia financiera, tanto en su vertiente de gastos públicos como de ingresos públicos. - Art. 132.3, alude al Patrimonio del Estado. - Art. 133, se ocupa del Poder Tributario del Estado de las Comunidades Autónomas y de las Corporaciones Locales. - Art. 134, regula los Presupuestos Generales del Estado - Art. 135, aborda la Deuda Pública. - Art. 136, se refiere al Tribunal de Cuentas como órgano de control financiero externo. - Art. 142, relativo a las Haciendas Locales. - Art. 149.1.14, atributivo de competencia exclusiva del Estado general y la Deuda del Estado. - Art. 156.1, consagra el principio de autonomía financiera a favor de las Comunidades Autónomas. - Art. 157, menciona los recursos e ingresos en sentido amplio de las Comunidades Autónomas. - Art. 158, cita la transferencia de ingresos procedentes de los Presupuestos Generales del Estado y del Fondo de Compensación Interterritorial a las Generated by Foxit PDF Creator © Foxit Software http://www.foxitsoftware.com For evaluation only. V. LA LEY. * Dentro de las normas con rango de ley se pueden encuadrar varios tipos de leyes: . Leyes orgánicas. . Leyes ordinarias. . Decretos-leyes. . Decretos legislativos. A) LEY ORGÁNICA (Art. 81 CE) El art. 81 CE prescribe de la siguiente forma: “Son Leyes Orgánicas las relativas al desarrollo de los derechos fundamentales y de las libertades públicas las que aprueban los Estatutos de Autonomía y el Régimen Electoral General y las demás previstas en la Constitución. La aprobación, modificación y derogación de las Leyes Orgánicas exigirá mayoría absoluta del Congreso en una votación final sobre el conjunto del proyecto”. Es preciso comprobar si la materia financiera encaja dentro de estos supuestos: - a) La STC 76/83, de 5 de agosto limita la referencia hecha al “desarrollo de los derechos fundamentales y libertades públicas” a lo contenido en los artículos 15 a 29 de la CE. En consecuencia queda fuera del ámbito de la LO, lo financiero cuyos principios se regulan en el art. 31. - b). En cuanto a los Estatutos de Autonomía, el art. 157.3 del Texto Constitucional dispone: “Mediante LO podrá regularse el ejercicio de competencias financieras de las Comunidades Autónomas, las normas para resolver los conflictos que pudieran surgir y las posibles formas de colaboración entre Comunidades Autónomas y Estado”. - c). Por último, y en cuanto al cumplimiento de la Reserva de Ley Orgánica establecido por el art. 136 CE la LO 2/1982, de 12 de mayo, reguló la composición y el funcionamiento del Tribunal de Cuentas, especificando sus funciones (Tribunal de Cuentas es el supremo órgano fiscalizador de Generated by Foxit PDF Creator © Foxit Software http://www.foxitsoftware.com For evaluation only. las cuentas y de la gestión económica del Estado, así como del Sector Público). Por consiguiente, cabe afirmar que las Leyes Orgánica son aquellas que regulan determinadas materias en desarrollo de la Constitución. Para su aprobación, modificación o derogación se exige una mayoría absoluta en el Congreso. Existe un conjunto de materias cuya regulación sólo puede realizarse a través de la Ley Orgánica (ppio de reserva de Ley Orgánica), aunque desde el punto de vista del Derecho financiero tan solo recoge cuatro: a) La firma de tratados internacionales que se atribuyen el ejercicio de competencias derivadas de la Constitución. b) La composición y el funcionamiento del Tribunal de Cuentas (art. 136.4 de la C.E.). c) Las competencias financieras de las C.C.A.A., las normas para resolver los conflictos que pudieran surgir y las poibles formas de colaboración entre éstas y el Estado. d) Bienes jurídicos protegidos de naturaleza penal que inciden en la actividad financiera (delitos contra la Hacienda Pública). Se plantea el problema de si las leyes orgánicas ostentan un rango jerárquico superior a las leyes ordinarias. Dos posturas: 1). Tesis afirmativa (Ferreiro): Las leyes orgánicas ocupan el 4º peldaño del ordenamiento jurídico, detrás de la U.E., de la C.E. y de los T.I.; ocupando, así, las leyes ordinarias el 5º. Aquí subyace el principio de jerarquía. 2). Por su parte otros (E. García de Enterría, F. Sainz de Bujanda, entre otros) consideran que la relación entre las leyes orgánicas y ordinarias no debe resolverse Generated by Foxit PDF Creator © Foxit Software http://www.foxitsoftware.com For evaluation only. por el principio de jerarquía, sino por el de competencia. De ningún precepto constitucional se deriva la presunta subordinación de la ley ordinaria a la ley orgánica. Según el principio de competencia: si una ley ordinaria regula materias reservadas a la ley orgánica, entonces sería inconstitucional, no porque aquella tenga un rango superior, sino porque no es apta para regular dichas materias reservadas a la ley orgánica. (e igualmente, si una ley orgánica regulase una materia que no le está reservada por la C.E., también sería inconstitucional). Esta doctrina fue confirmada con la S.T.C. de 13 de febrero de 1981. B) LEY ORDINARIA De acuerdo con el Art. 7.1 LGT: “Los tributos se regularán por esta Ley, por las Leyes reguladoras de cada tributo y por las demás Leyes que contengan disposiciones en materia tributaria”. La importancia de la Ley como fuente del Ordenamiento financiero no se limita al ámbito tributario, sino que se proyecta sobre todas las instituciones financieras básicas (Tributos, Deuda Pública, Patrimonio y Monopolios). Se aprueban por la mayoría simple (más votos a favor que en contra) de de los miembros presentes en el Congreso, a diferencia de las leyes orgánicas que deben serlo por la mayoría absoluta (es decir, la mitad + 1 de todos los miembros del Congreso). Las leyes ordinarias son el instrumento más utilizado para promulgar una determinada regulación. Es el caso, por ejemplo de las leyes generales del Derecho Financiero: la Ley General Tributaria de 2003; y como regulación de cada tributo, por ejemplo la Ley 35/2006, del IRPF, la Ley 29/1987, del Impuesto sobre Sucesiones y Donaciones, o la Ley 37/1992, del IVA.  El principio de reserva de ley: Generated by Foxit PDF Creator © Foxit Software http://www.foxitsoftware.com For evaluation only. * procedimientos administrativos: gestión y aplicación de los tributos (liquidación e inspección), recaudación, revisión y sancionador. Por lo tanto, el principio de reserva de ley en materia tributaria cumple básicamente una doble finalidad: a) garantiza el respeto al denominado principio de autoimposición (los ciudadanos no pagan más tributos que aquellos a los que sus legítimos representantes han otorgado su aquiescencia). b) garantiza el derecho de propiedad (viendo al tributo como una clara injerencia estatalista en las economías privadas, el ppio de reserva de ley será un obstáculo ante posibles abusos). Relaciones entre la Ley y el Reglamento: El principio de reserva de ley está constituido por: . un aspecto material, según el cual determinadas materias están reservadas a la ley por la C.E. . un aspecto formal,: resultado de 2 principios estrechamente relacionados: el de jerarquía normativa y el de congelación de rango. ¿Qué significa el principio de congelación de rango?: significa que para dictar una nueva norma, ésta tiene que tener un rango normativo por lo menos igual al de la norma o normas que pretenda sustituir o modificar. (Así, regulada una determinada materia por ley, el rango queda congelado de manera que sólo por ley se podrá intervenir posteriormente en ese ámbito material). Por todo ello, la congelación de rango no es más que una consecuencia del principio de jerarquía normativa. Generated by Foxit PDF Creator © Foxit Software http://www.foxitsoftware.com For evaluation only. Pues bien, la deslegalización de materias es justamente la excepción a este ppio de congelación del rango normativo. La deslegalización es la operación que efectúa una ley que, sin entrar en la regulación material de un tema regulado por una ley anterior, abre dicho tema a la disponibilidad de la potestad reglamentaria. Sin embargo, el problema se plantea cuando se utiliza la deslegalización de materias amparadas por la reserva de ley, situación que la doctrina denomina Reglamentos delegados. Existen dos posturas sobre la admisibilidad o no de los reglamentos delegados: a) No admisibilidad (Sainz de Bujanda): "El límite a la técnica deslegalizadora se encuentra en las materias reservadas a la ley". La C.E. no establece ninguna norma que posibilite esta deslegalización; lo único que recoge nuestra Carta Magna es la posibilidad del Decreto-legislativo. b) Admisibilidad parcial (Pérez Royo): Se admite la técnica deslegalizadora sólo cuando se trate de una delegación específica (para una materia determinada). C) DISPOSICIONES DEL PODER EJECUTIVO CON FUERZA DE LEY: EL DECRETO-LEY Y EL DECRETO-LEGISLATIVO El principio de separación de poderes se rompe en algunos casos, permitiendo que el ejecutivo invada el campo propio del legislativo para dictar disposiciones con valor de ley, las cuales se pueden agrupar en 2 categorías: 1. Las disposiciones dictadas por razones de urgencia o necesidad que no permiten esperar a la intervención del legislativo: Decretos- leyes. 2. Las que el Gobierno decide como consecuencia de expresa delegación del poder legislativo, y a las que la C.E. denomina: Decretos-legislativos. Generated by Foxit PDF Creator © Foxit Software http://www.foxitsoftware.com For evaluation only. 1. El Decreto-Ley (regulado en art 86.1 C.E.): Tiene un fundamento esencialmente político. Se basa en razones de extrema urgencia o necesidad que obligan a habilitar al ejecutivo para actuaciones rápidas. El legislativo intervendrá a posteriori a los efectos de ratificar o no lo realizado por el ejecutivo. ¿Resulta aplicable el Decreto-ley en materia tributaria? Nótese que el art. 86.1 CE establece que el Decreto Ley no puede afectar a los derechos, deberes y libertades regulados en el Titulo I, y precisamente uno de esos deberes es el de contribuir al sostenimiento de las cargas públicas del artículo 31.1 CE. Sentado lo anterior, el problema se centra en fijar las fronteras del Decreto Ley en materia tributaria. Para determinar el ámbito del Decreto Ley en materia tributaria debemos hacer referencia a la “cláusula de exclusión” contenida en el art. 86.1 CE. Esta cláusula excluye del ámbito del Decreto Ley, entre otras materias ”los derechos, deberes y libertades del Título I de la Constitución”. Dentro de este Título Primero (I) se encuentra el art. 31 que contiene los Principios materiales de justicia tributaria. Al analizar esta cuestión, la doctrina científica se divide básicamente en tres posturas: - PRIMERA POSTURA, sostenida por SALAS HERNÁNDEZ, este autor hace una interpretación literal de la “cláusula de exclusión”, entendiendo que si el art. 31 está dentro del Título I, la regulación de la materia tributaria (material y formal) está excluida del ámbito del Decreto Ley. Según esta postura se vaciaría de contenido el Decreto Ley. No tiene respaldo constitucional. - SEGUNDA POSTURA, sostenida entre otros por MARTÍN QUERALT, ó CAZORLA PRIETO. Estos autores (defendida en sus manuales) conectan la “cláusula de exclusión” del art. 86.1 con el Principio de Legalidad del Generated by Foxit PDF Creator © Foxit Software http://www.foxitsoftware.com For evaluation only. 2. Para materia concreta (no cabe ley en blanco). 3. Con fijación de plazo para su ejercicio. Así, suele ser habitual que el Poder Legislativo mediante una Ley de bases delimite con precisión el objeto y alcance de la delegación. En el campo tributario se acude con mucha frecuencia al Decreto Legislativo, en su vertiente de Textos refundidos (no se trata de crear nuevas normas sino de recopilar o sintetizar las ya existentes). Ej. Texto Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales, RD. Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, o el TR. del Impuesto sobre la renta de no residentes, aprobado por un RD. Legislativo 5/2004, de 5 de marzo. VI. EL REGLAMENTO Por Reglamento debe entenderse toda disposición de carácter general que, aprobada por el Poder Ejecutivo, pasa a formar parte del Ordenamiento Jurídico, erigiéndose en fuente del Derecho. El Reglamento estará limitado por la Constitución y por las Leyes, por lo tanto - El ejercicio de la Potestad Reglamentaria no puede manifestarse en la regulación de materias reservadas a la Ley, y además - Cuando el Reglamento se dicte en desarrollo de una Ley deberá atenerse fielmente a los dictados de la misma La titularidad de la Potestad Reglamentaria le compete de acuerdo a la Constitución al Gobierno (art. 97 CE). El Ministro de Hacienda tiene potestad para dictar disposiciones interpretativas de las leyes y demás disposiciones tributarias (art. 7.1, e. LGT), que aparecen bajo la forma de Órdenes Ministeriales. Ambitos: La habilitación legal específica del Ministro de Hacienda se puede concretar en los siguientes términos: 1) Ambito interno: Puede dictar reglamentos en la esfera interna de su Departamento (ámbito doméstico): Art 14.3 Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común. Tienen una función Generated by Foxit PDF Creator © Foxit Software http://www.foxitsoftware.com For evaluation only. organizativa. Se trata de instrucciones que las autoridades superiores imponen a sus subordinados. 2) Ambito externo en desarrollo de las leyes tributarias. Sólo aquí se podrán dictar reglamentos específicos para aspectos tributarios concretos, ya que los reglamentos generales han de revestir la forma de Decreto. El Ministro de Hacienda sólo puede promulgar: Junto a los Decretos, también cabe la posibilidad en este ámbito externo de actuación de dictar ordenes ministeriales. Dichos textos cumplen una potestad para dictar disposiciones interpretativas o aclaratorias de las leyes y demás disposiciones en materia tributaria que suelen aparecer bajo la forma de órdenes ministeriales (art. 7.1.e) in fine LGT). Las disposiciones interpretativas no son reglamentos, no constituyen fuente de derecho objetivo, no tienen efectos normativos, obligando únicamente a los órganos de gestión: liquidación, gestión, recaudación de la Administración. Por consiguiente, dichas disposiciones tendrán un carácter interpretativo pero no reglamentario como así lo ha señalado la STS. De 13 de julio de 1985. Así las cosas: a) Ambito interno: * Reglamentos internos (carácter doméstico u organizativo). Practicamente no se utilizan. * Circulares e instrucciones (se dan directrices jerárquicamente; no son preceptos normativos). Contienen una interpretación administrativa del contenido que debe darse a una determinada norma (v.gr. instrucción para los órganos de gestión de cómo hay que liquidar los intereses de demora, o cómo debe procederse para el embargo de una cuenta corriente). b) Ambito externo: * Decreto Ministerial (en desarrollo de leyes de carácter general). Generated by Foxit PDF Creator © Foxit Software http://www.foxitsoftware.com For evaluation only. * Ordenes Ministeriales (son normas interpretativas y aclaratorias para una materia concreta). Por ejemplo, para determinar qué cantidad de dieta al trabajador está exenta del IRPF. Así las cosas, podría darse en un plano teórico el siguiente desarrollo normativo: 1) Ley 2) Reglamento/Decreto 3) Orden Ministerial VII. LA COSTUMBRE. EL PRECEDENTE Y LA PRÁCTICA ADMINISTRATIVA. LOS PRINCIPIOS GENERALES DEL DERECHO. LA JURISPRUDENCIA. * La costumbre tiene escasa aplicación en el Derecho financiero y tributario (El maestro Sainz de Bujanda, ironizando señaló en una ocasión que la única costumbre que existe en el ámbito tributario es la de no pagar tributos, pero esa por desgracia no cabe invocarse con éxito ante los Tribunales…). Existen dos formas de manifestarse la costumbre: 1. la práctica administrativa o reiteración de comportamientos administrativos. 2. El precedente (supuesto similar resuelto anteriormente). A pesar de su escaso valor, pueden ser alegadas por el contribuyente para forzar a la Administración a actuar de una determinada manera. De ahí que pueda ser invocada ante los Tribunales por los particulares, pero con escaso valor. * Los principios generales del Derecho regulados en el art. 1.4 del C.C. cumplen una función de interpretación, pero no se les puede considerar fuente de derecho, en Generated by Foxit PDF Creator © Foxit Software http://www.foxitsoftware.com For evaluation only.