El federalismo y el modelo de estado en Europa: Estados Unitarios vs. Estados Federales - , Apuntes de Derecho Constitucional

¡Descarga El federalismo y el modelo de estado en Europa: Estados Unitarios vs. Estados Federales - y más Apuntes en PDF de Derecho Constitucional solo en Docsity! LECCIÓN 9 FORMA TERRITORIAL DEL ESTADO Paradigmas. A. Estado unitario Forma originaria al pensar en Estado. Una instancia que asume un único poder legítimo sobre una población asentada en un territorio. Supone un postulado de soberanía, poder que pertenece a todo el pueblo en su conjunto, y este principio de soberanía se expresa en un derecho único. Este estado unitario, a su vez, puede subdividirse en categorías. 1. centralizado: modelo francés. Ha sido el paradigma de este tipo de estado y la doctrina francesa es la que ha aportado sus argumentos de legitimación para considerarlo un buen modelo. solo un poder legislativo, ejecutivo, estructura burocrática organizada en claves de jerarquía, una unidad territorial, y un colectivo de población que se considera en términos unitarios. Este modelo tiene su expresión en la revolución francesa. Lo que se pretendía era eliminar el sistema estamental y de corporaciones del Antiguo Régimen, implicaba que todo ser humano nace en un contexto determinado y se ubica en una red social jerárquica según su estado social inicial. El problema de este sistema era la desigualdad entre los individuos. El objetivo de la revolución es la igualdad de los individuos frente al Estado. El centralizado garantiza la igualdad de todos. Frente a esta visión inspirada en el modelo jacobino y después desarrollado en el modelo napoleónico, existía una realidad. Aunque se eliminara la estructura del antiguo régimen, toda sociedad tiene una serie de diferencias (geográficas, sociológicas, culturales). Según los teóricos franceses, este estado opera un efecto de homogenización social, las diferencias se amortiguan. Hoy la sociedad francesa es bastante homogénea para como lo era hace dos siglos (algo positivo). Otras visiones que no llegan a consolidarse: 1. Jacobinos: modelo de estado unitario centralizado para todo el territorio. 2. Girondinos: reproducir un estado unitario centralizado era reproducir un esquema de monarquía absoluta (único poder superior). Principios de la centralización: • concentración que implica un monopolio para la corrupción normativa • jerarquía aplicada a la estructura burocrática. existe una subordinación entre las figuras superiores e inferiores. Genera efectos positivos para el Estado a largo plazo: a. a nivel político: es políticamente fuerte con autoridad. un estado fragmentado territorialmente puede no serlo. b. A nivel de la sociedad: se crea una sensación de comunidad nacional, la diversificación se atenúa, y esto resulta mejor para el desarrollo de las actividades nacionales. c. A nivel burocrático: el reparto de las cargas fiscales es más neutral, objetivo, imparcial y eficiente. no se contamina por intereses sociales. 2. La cúspide del sistema no varía. existe un único ordenamiento legal pero la esfera burocrática permite una proyección sobre el territorio. supondría aceptar que existe diversidad social y el poder público debe adecuarse en la medida de lo posible a esa diversidad. hay un canal de proyección: ámbito local municipal. las ciudades son estructuras de derecho natural (agrupación de hombres en aldeas, etc). Pero también hay otras proyecciones en distintas escalas. Aspectos positivos. • desde el punto de vista de la burocracia, al ser descentralizada, descarga el exceso de decisiones sobre el centro del sistema y permite una aproximación entre el poder público y la esfera social. • desde la perspectiva política, es un fenómeno de aproximación que genera un componente de tipo democrático. • desde el punto de vista social: su participación genera un cierto grado de cultura cívica por la que se hacen más responsables, asumen valores sociales que en otro contexto no asumirían. Aspectos negativos. • ámbitos del estado no son susceptibles de ser descentralizados: seguridad militar, comercio exterior…son ámbitos de estado. • toda descentralización implica un esfuerzo de coordinación. implica una tarea que puede ser más compleja que la pura lógica de la jerarquía. los mecanismos de coordinación implican la proyección del poder público sobre una esfera territorial diversa y esas tareas pueden resultar más costosas. • genera efectos perversos: politización, clientelismo, interferencias de grupos privados sobre la esfera pública por la conexión entre lo público y privado. • coste financiero superior. • puesta en práctica del principio de subsidiariedad: las necesidades ciudadanas son mejor atendidas desde la periferia del sistema porque hay más proximidad y captación de demanda. esta periferia del sistema a veces no tiene los recursos suficientes para atender a los problemas. según este principio, esto debe proyectarse sobre la escala interna de la esfera pública para encontrar otro tipo de respuesta. las demandas se canalizan. una figura de emperador que no está formalmente configurada en el marco de representación (restos monárquicos). ¿La UE es una confederación? En principio se ha pensado que la secuencia descrita en Europa son los pasos que se han dado en la experiencia americana: confederación- constitución federal. Hay autores que creen que NO. Las experiencias conocidas son muy antiguas en el tiempo (s. XVIII – XIX). Todo está poco desarrollado. La realidad europea presente es distinta: los estados europeos son sociales, perfectamente desarrollados, con estructuras internas de carácter regional. Aconsejan que esta secuencia lógica de confederación-federación no sea adecuada para aplicarla al contexto europeo. Se piensa que la UE podría ser una nueva construcción que no puede compararse a experiencias pasadas. 2. Constitución federal. No es una norma de derecho exterior sino interno. Norma que emana del poder constituyente de los ciudadanos. “Nosotros, el pueblo”: creación de la ciudadanía. No es un acuerdo entre estados. Ahora bien, en este momento constituyente, al mismo tiempo que actúan los ciudadanos, se incorporan los estados que formaban parte de la confederación. Doble componente pactista: • Ciudadanos - ciudadanos • Estados - Estados Los Estados miembros que eran soberanos, cuando entran en contexto federal, pierden su soberanía. Se dice que esta soberanía está incorporada al pacto federal y existe un resto de este poder que en todo caso se subordina al marco de la propia constitución federal. Esta mutación se produce porque existe un compromiso en la constitución. En el caso de EEUU se traduce en un principio de igualdad de todos los Estados en su participación en la federación: los Senados están representados de forma igual independientemente de la situación de cada Estado. Esto forma parte del pacto constituyente. Los derechos de los ciudadanos de la federación son iguales. La constitución garantiza la presencia de los estados miembros (Senado) y un criterio de repartición de las competencias. Si la constitución se reforma en lo que hace referencia a lo territorial, será agravado. Es un procedimiento especialmente rígido. A partir de ahí, la federación diseña un sistema de división clásica de poderes • Legislativo • Ejecutivo • Judicial. Cuando se diseñaba en el poder ejecutivo no se pensaba que fuera a ser un poder central, sino solo coordinador y garante. La constitución establece un doble sistema fiscal (de haciendas) • Reconoce la existencia de la Hacienda de los estados miembros • Hacienda federal con impuestos federales Los estados miembros en principio tienen sus propias constituciones y sistema institucional que implica un poder legislativo propio: parlamentos que ejercitan la potestad legislativa. Tienen autonomía financiera. En consecuencia existen ordenamientos jurídicos de los estados que se diferencian entre sí. Implica que el ordenamiento tiene un cierto grado de complejidad. Es un Estado complejo y heterogéneo. Conexión entre poder federal y poder de los estados miembros. Ámbito de relaciones. Tiene que existir un sistema de distribución de competencias que no solo serán ejecutivas, sino también legislativas. Esto implica un doble listado: lista de competencias de la federación y otra de los estados miembros – además de una clausula residual que atribuye lo que no está en las listas a uno de los dos – aunque a veces esta lista se simplifica en una. Se supone que este listado abarca competencias legislativas y ejecutivas y lo que define son materias, pero también a naturaleza de la competencia. En general puede decirse que hay tres tipos de competencias: 1. Exclusivas: perfectamente diferenciado. Tienen toda la competencia. 2. Compartidas: es la más abundante. Puede consistir en dos cosas: • La federación puede tener competencia legislativa y los estados la ejecutiva. • La federación emana leyes generales de bases, y los Estados de desarrollo. 3. Concurrentes: las reglas para determinar cuándo y cómo son un poco problemáticas. Puede depender de una cuestión de tiempo, habilitación… pero siempre se entiende que la federación conserva una potestad de coordinación. No puede generar desajustes globales en el marco de la federación. En la medida en que se proyectan medidas legislativas y ejecutivas, siempre van a haber conflictos sobre cuando una competencia es federal o estatal. La constitución, además de los listados de competencias tiene que prever un mecanismo de resolución de conflictos, que tiene que ser neutral y que suele ser jurisdiccional. ▲ Reflexión. El estado federal siempre existe mucha conflictividad interna que forma parte del estado federal. Hay que aceptarlo como algo normalizado. Los Estados participan en la formación de la voluntad de la federación. Pero es que la voluntad de la federación tiene un componente que es la de los estados miembros. Hay una segunda visión más europea: los estados miembros participan en la voluntad de la federación cuando se trata de asuntos que afectan directamente a sus competencias. Esto supone una perspectiva minusvalorada para los Estados miembros. Esto aparece en el debate territorial del senado en España. Se entiende que hay un reconocimiento general de autonomía financiera entre ellos, pero las constituciones generalmente no desarrollan con detalle estos aspectos porque normalmente se remiten a ley. La distribución de los recursos financieros se desarrolla posteriormente por ley. Dinámica histórica que de forma clara avanza hacia el dominio de la hacienda federal frente a la de los estados miembros. El presupuesto de la federación crece en comparación a los reducidos presupuestos de los estados miembros. En el contexto liberal los sistemas fiscales eran muy tenues, los impuestos eran reducidos (escasa presión fiscal), pero en EEUU este equilibrio se rompe (con las guerras que hace falta financiar). Esto explica ciertas tendencias evolutivas que dependen de los recursos financieros disponibles en manos de la federación. Finalmente, se plantea la cuestión de cómo funciona todo este conjunto de mecanismos complejos y qué pasa si deja funcionar. ¿Cuál es el ámbito de normalidad donde se desarrollan? El elemento inmaterial que hace posible las relaciones entre estados miembros y federación es el principio de lealtad federal. No se plasma en nada en concreto, pero se trata en la participación de este proceso sin engañarse. En consecuencia, la lealtad hace fluidas estas relaciones. Si esta lealtad falla o hay crisis, aparece el mecanismo de la coerción: excepcionalmente la federación tiene en sus manos un instrumento que surge desde una posición de vigilancia. Obliga a un Estado a hacer o dejar de hacer algo que rompe con los principios de la federación. ▲ Caso de EEUU. La constitución americana se da a partir de la convención de Filadelfia. Se presentan representantes de los estados que traen consigo el bagaje negativo de la confederación. Los autores dicen que los constituyentes americanos estuvieron muy brillantes en su visión de la realidad de entonces. “El Federalista” es una referencia doctrinal (colección de artículos de prensa). El primer problema que se plantea: problema de desconfianza entre estados poderosos y estados débiles. Este conflicto se resuelve mediante un compromiso de bicameralismo cuyo senado sería igual para todos. La constitución se firma en septiembre y el proceso de ratificación fue largo y complejo. Una vez aprobada aparece un problema: la constitución no tenía declaración de derechos porque se consideraba que no era necesario (se suponía que cada estado los tendría). El mecanismo utilizado es el de las enmiendas: las 12 primeras enmiendas son la Declaración de Derechos. A partir de ahí (s. XIX) la primera novedad que marca la historia constitucional americana, es la posición preminente del Presidente. Antes no era un órgano central del sistema. Fueron los propios presidentes quienes consolidaron el papel presidencial como clave en el sistema americano. Igualmente, aparece el control de constitucionalidad (Marbury - Madison de 1803). Hay una especie de expansión interna de EEUU (la frontera del oeste se expande por inmigración y se repuebla el interior). Aparece otro problema constitucional que se desencadena con la Guerra Civil (1861). Es el contexto de la esclavitud. Los estados del sur tienen una actividad subdesarrollada frente al norte. Hay un reconocimiento de derechos humanos que apuesta por abolir la esclavitud. Otro elemento a tener en cuenta, es que algunas teorías sostienen que es posible la independencia (secesión) según los estados del sur, pero los del norte se niegan. Hasta la guerra civil, el modelo de estado federal no se perfila del todo porque no estaba claro este derecho de secesión. Finalmente, a partir de finales del s. XIX, hay dos novedades: regionales y un mapa histórico geográfico heterogéneo. La constitución italiana define a Italia como un estado regional donde reconoce la autonomía regional y municipal; cada región tiene capacidad organizativa propia y potestad legislativa propia con un parlamento. Lo peculiar es que no solo define el estado, sino que enumera la lista de las regiones de modo que el mapa queda establecido en la constitución. Junto a ello, en segundo lugar, establece una doble tipología de regiones. 1. Estatuto ordinario. Tardaron en ponerse en marcha porque el proceso regional impulsa el propio estado central. La constitución habilita al legislador bicameral para que a través de leyes ponga en marcha el proceso regional y hasta los años 70 nos e pone en marcha este proceso de forma generalizada sino las siguientes regiones especiales. 2. Estatuto especial. Córcega, Cerdeña, Aosta, Friuli, Trentino – A. Adigio. Estas regiones se pusieron en marcha de forma inmediata después de la constitución. En principio el modelo inicial es un sistema donde en cada región existen tres instituciones centrales. 1. Presidente que preside la Giunta. 2. Legislativo. Parlamento (Consiglio) 3. Ejecutivo (Giunta) El parlamento tiene ciertas características a las de cualquier parlamento. Su reglamento, capacidad organizativa, potestad legislativa y reglamentaria. En principio elige al ejecutivo con su presidente. El ejecutivo está integrado por el presidente y otros miembros pero que tienen que tener la confianza del Consiglio. Tiene un poder administrativo y reglamentario y el presidente de la Giunta tiene ciertas potestades de tipo representativo: representante de la región. Potestad para promulgar leyes, convocar referéndum, presentar recursos ante la corte constitucional. La autonomía regional avanza muy apoyada en la esfera local. El reforzamiento regional va en paralelo al de las locales. Esto es una peculiaridad italiana considerada como virtud del proceso regional. Este sistema regional, a lo largo del tiempo discurre por tres etapas. 1. Años 50 – 70. 2. Años 70 – 90. Por una parte estaba muy apoyado en el impulso del parlamento central. Este impulso le daba mucha importancia a los mecanismos de coordinación entre el gobierno central y los regionales. Con lo cual cabe decir que hay una buena conexión de poderes. Se supone que lo que se busca es aproximación democrática y las regiones serían los elementos de innovación. Se dice que las primeras leyes de carácter medioambiental se promulgan en la escala regional. Europa marca un cambio dentro del modelo de esta etapa. En 1988 se aprueba el llamado “Paquete Delors”. La comisión era un órgano muy subordinado frente al consejo de Europa. A Delors se le ocurre elaborar una serie de programas europeos orientados a las regiones. Con lo cual, se crea una especie de puente entre comisión y regiones, fortaleciendo a ambas. A partir de la última década consolida la estructura regional. Se supone que al ser una buena dinámica coordinadora, sirve de apoyo cuando se inician las políticas europeas regionales. 3. 1997 – 1999 – 2001. Son leyes reforma que se ponen en marcha desde el gobierno central. La Ley Bassanini abre este proceso. A través de este paquete de leyes inicia una nueva fase de transferencia de competencias a las regiones. Al mismo tiempo se consolida el circuito local. Las corporaciones locales son el circuito administrativo de las regiones. Estos mecanismos de coordinación se formalizan a través de dos órganos (conferencia). 1. De presidentes de las regiones. 2. Del presidente del gobierno y regiones. (tareas de coordinación entre ambos). A través de estos mecanismos se avanza en clave de gobernanza multinivel. Se desarrollan sistemas institucionales que operan como una red. Hay una presencia congruente de la administración local. Se autoriza a los estatutos a modificar las formas de gobierno. Ha habido modificaciones de los estatutos. En esas reformas se han introducirlo. • Cambios de los sistemas de elecciones • Nueva forma de gobierno. Sistema de premier. El presidente de la región es elegido por sufragio universal directo (legitimación democrática directa). Hay un avance en la democratización del sistema. El presidente elige a su ejecutivo pero no está integrado por miembros del parlamento. En consecuencia, el ejecutivo no nace de la confianza parlamentaria sino de la del presidente. El parlamento si tiene potestad de moción de censura para derribar al ejecutivo. Todavía se mantienen como elementos del modelo parlamentario. No es un sistema presidencial. El presidente comparecerá ante el parlamento para presentar su programa pero sin que haya votación de investidura. Cuando hay una moción de censura y se gana, el parlamento no elige a otro presidente sino que se convocan elecciones para que los ciudadanos elijan a otro presidente. Este modelo ha sido ensayado en Israel. La experiencia italiana ensaya también esta forma. En principio no está funcionando incorrectamente. En el s. XXI se ha innovado en los sistemas existentes (positivas). Apartado complementario. ¿Podemos decir que un estado regional donde se transfieren abundantes competencias como si fuera un estado federal, es un estado federal? No solo es un problema de escala sino que hay otros elementos. En este debate se ha introducido un nuevo elemento y es el concepto de “federalismo asimétrico o diferencial”. Teóricamente es algo parecido a lo que establece la constitución italiana (dos especies de regiones) pero en conceptos federales. El modelo de referencia es el de Canadá, donde todos los estados federales tienen un sistema común salvo uno por razones singulares o específicas. ¿Cabe en EEUU el federalismo asimétrico? Comprobamos un segundo elemento problemático. Se habla de formas de estado pero hay que entender que el federalismo se ha convertido en una ideología. Si esto es así, ¿puede pasarse de un tipo de forma de estado a otro? ¿o los cambios requieren cambios en la narrativa constitucional? En principio, el paso de una categoría a otra implica reformar la constitución porque es la que tiene que definirlo. En todo caso, el federalismo significa que existe siempre una posición de homogeneidad entre estados y federación. Los sistemas de cooperación que se introducen en un sistema federal, son sistemas multipolares donde todos los estados miembros participan en los instrumentos de cooperación. Sistemas multilaterales. En España, algunas CCAA no han aceptado ni aceptan un tipo de relación multilateral con el estado central. Solo quieren tener un trato bilateral directo, no junto con otras. El federalismo asimétrico puede llegar a implicar trato bilateral, que algunos estados o regiones prefieran estar en un sistema confederal. La idea de que existe una escala donde se puede ir evolucionando mediante la transferencia de competencias tiene problemas que se resuelven con la constitución. Cuando llegamos al último horizonte de ese proceso que es la relación bilateral exterior con el estado, no cabe en la constitución porque tendría una proyección internacional.