Los actos administrativos - Apuntes - Derecho Parte1, Apuntes de Derecho Administrativo

¡Descarga Los actos administrativos - Apuntes - Derecho Parte1 y más Apuntes en PDF de Derecho Administrativo solo en Docsity! TEMA XIV.− LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS (actualizado con la edición de septiembre de 2000). 1. CONCEPTO Y CLASES De la misma manera que la función ejecutiva se manifiesta y concreta en la elaboración de normas generales y la judicial en las sentencias, la Administración lleva a cabo su función gestora de los intereses públicos a través de los actos administrativos. De acuerdo con la definición clásica del autor italiano ZANOBINI, muy difundida por la doctrina española, el acto administrativo es toda manifestación de voluntad, de deseo, de conocimiento o de juicio realizada por la Administración Pública en el ejercicio de una potestad administrativa. Parada no adopta, sin embargo, este concepto amplio del acto administrativo, pues considera que este concepto, de acuerdo con la elaboración jurisprudencial, sólo debe comprender aquello que es objeto de fiscalización por los tribunales de lo contencioso− administrativo, y, en consecuencia, define el acto administrativo como el dictado por un poder público en el ejercicio de potestades administrativas y mediante el que impone su voluntad sobre los derechos, libertades o intereses de otros sujetos públicos o privados, bajo el control de la jurisdicción contencioso− administrativa. Este concepto supone: Sólo se consideran actos administrativos las manifestaciones de voluntad de la Administración, esto es, sus resoluciones directamente relevantes en la posición jurídica de los administrados, pues los demás actos y actuaciones que se dan en un procedimiento administrativo (convocatorias de órganos colegiados, petición o emisión de informes etc.) no tienen acceso directo e independiente ante los tribunales, aunque pueden ser analizados por los jueces con motivo de la impugnación del acto administrativo propiamente dicho o principal. • En la actualidad, el destinatario de la manifestación de voluntad que incorpora el acto administrativo puede ser tanto un particular como otra Administración pública, aplicándose también a estos últimos actos el régimen de fiscalización contencioso− administrativo. • La referencia al ejercicio de potestades administrativas permite incluir en el concepto de acto administrativo algunos de los actos de las entidades públicas sujetas al derecho privado (como las entidades públicas empresariales previstas en la LOFAGE), cuando se trata de los actos dictados para la formación de la voluntad de sus órganos, del ejercicio de las potestades administrativas que tengan atribuidas o de la gestión de los bienes que tengan adscritos o de los contratos que lleven a cabo con sujeción a la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas. Las sociedades mercantiles estatales, en cambio, al someterse íntegramente al derecho privado, no dan lugar a actos administrativos en ningún caso. • Incluir como autores de actos administrativos a los poderes públicos, y no sólo a la Administración pública, se hace para acoger en el concepto, como ya se dijo, determinados actos de otros órganos o poderes constitucionales, como las Cortes Generales, el Tribunal Constitucional o el Defensor del Pueblo, dictados en el ámbito logístico de la gestión patrimonial, contractual y de personal, y que se someten al control de los tribunales contencioso− administrativos. • En cuanto a la naturaleza o esencia del acto administrativo, destaca Parada su carácter cuasi− judicial, que fundamenta en las notas que caracterizan al acto administrativo: la exigencia de impugnación en un breve plazo para no convertirse en judicialmente inatacable, el elemento de la ejecución forzosa que lo acerca a las sentencias judiciales, o el hecho de que el acto administrativo, al igual que las sentencias judiciales en un proceso, no vale nada, es nulo de pleno derecho, si no va precedido y se dicta en el seno de un procedimiento, el procedimiento administrativo. 1 En cuanto a la clasificación de los actos administrativos, en el Derecho comparado las agotadoras clasificaciones de la doctrina alemana e italiana contrastan con la simplificación de la doctrina francesa. En nuestra doctrina, el profesor GARRIDO, tras remitir el estudio de los reglamentos, como es habitual entre nosotros, a la teorías de las fuentes, clasifica los actos por la extensión de sus efectos en generales y concretos; por la posibilidad de su fiscalización, en impugnables e inimpugnables; por razón del tipo de facultades ejercitadas, en discrecionales y reglados; por los sujetos que intervienen, en actos simples y complejos, unilaterales y bilaterales; y por razón del contenido del acto y sus efectos, en meros actos administrativos y actos negocios jurídicos, actos definitivos y actos de trámite. Parada expone a continuación algunos tipos de actos administrativos que ofrecen problemas o interés desde la perspectiva de su enjuiciamiento por la Justicia administrativa que es, como hemos visto, el criterio definitorio de esta categoría. 2.− LOS ACTOS POLÍTICOS O DE GOBIERNO Los llamados actos políticos o de gobierno son los que emanan del Consejo de Ministros (al que habría que sumar los Consejos de gobierno de las CCAA), que, por un lado, es un órgano político− constitucional, el Poder Ejecutivo, distinto de la Administración, y en cuanto tal no sometido a la Justicia Administrativa, pero que por otro lado, es también el órgano directivo de la Administración, y en cuanto tal resulta plenamente enjuiciable por la jurisdicción contencioso− administrativa. La Ley de la Jurisdicción Contencioso− Administrativa de 1956 excluyó de su control, a las cuestiones que se suscitasen en relación con los actos políticos o de gobierno, como son los que afecten a la defensa del territorio nacional, relaciones internacionales, seguridad interior del Estado y mando y organización militar, sin perjuicio de las indemnizaciones que fueren procedentes (art.2.b). El Tribunal Supremo realizó, sobre todo a partir de los años setenta y en especial tras la aprobación de la CE de 1978, una interpretación restrictiva de este precepto, en virtud de la cual: Subjetivamente, los actos políticos son únicamente los actos del Consejo de Ministros y no de otras Administraciones o autoridades inferiores. • Materialmente, los actos políticos se refieren a las grandes decisiones que afectan al conjunto del Estado, pero no a simples asuntos administrativos puntuales (sanciones administrativas, ascensos, traslados...). • Además, excluyó definitivamente del concepto de acto político a los reglamentos aprobados por el Gobierno, que la anterior jurisprudencia había considerado como expresiones de una determinada política para afirmar su irrecurribilidad. • En la actualidad, la Ley de la Jurisdicción contencioso− administrativa de 1998 pretende poner fin al concepto mismo de acto político, aunque la realidad es que no lo elimina del todo, pues afirma que en relación de los actos del Gobierno o de los Consejos de Gobierno de las Comunidades Autónomas, cualquiera que fuere la naturaleza de dichos actos, siempre será posible el control jurisdiccional de las cuestiones que se susciten en relación con La protección jurisdiccional de los derechos fundamentales, los elementos reglados y la determinación de las indemnizaciones que fueran procedentes, con lo que está reconociendo la existencia de actos de naturaleza distinta a la puramente administrativa, en relación a los cuales el control será posible en tanto que, y sólo en tanto que, afectan a derechos fundamentales o deben adecuarse a elementos reglados. 3.− ACTOS ADMINISTRATIVOS Y POTESTAD DISCRECIONAL. ACTOS REGLADOS Y ACTOS DISCRECIONALES. Actos discrecionales son aquellos que suponen el ejercicio de una potestad o competencia discrecional por la Administración, esto es, de una competencia en la que se crea un marco decisorio de la Administración en el que ésta puede realizar un juicio subjetivo. La legislación confirma la existencia de estas potestades 2 los acuerdos, pactos, convenios o contratos que tengan la consideración de finalizadores del procedimiento (arts. 107 y 109 de la Ley 30/92). • Los actos firmes o consentidos y los confirmatorios o reproductorios. Estas categorías se basan en el art.28 de la Ley de la Jurisdicción CA, virtud del cual no se admitirá recurso contencioso− administrativo respecto de los actos que sean reproducción de otros anteriores que sean definitivos y firmes y los confirmatorios de acuerdos consentidos por no haber sido recurridos en tiempo y forma. A pesar de su complicada redacción, el significado de este precepto es simple: si el acto de que se trate no ha sido impugnado dentro de los plazos que establecen las leyes, el posterior recurso que se deduzca contra el mismo debe ser declarado inadmisible, pues se considera, al igual que ocurre con las sentencias judiciales, consentido y firme. Hay que precisar que sólo pueden devenir firmes los actos anulables, no los nulos de pleno derecho, pues en este caso, como veremos, el interesado, aunque hayan transcurrido los plazos para recurrir, puede reabrir el debate judicial mediante una petición de revisión de oficio a la Administración, cuya denegación podrá, en su caso, impugnar ante los tribunales. Es asimismo inadmisible el recurso que se interponga contra un nuevo acto administrativo que sea una mera reiteración, por reproducción o por confirmación, de otro que quedó consentido y firme, lo que se establece con el objeto de evitar que, a través de une nueva impugnación y su denegación por la Administración, se reabra un debate judicial sobre lo que ya ha sido definitivamente resuelto en vía administrativa o judicial. Para que se pueda hablar de acto confirmatorio o reproductorio, la jurisprudencia exige, como si de la cosa juzgada se tratase, la identidad de sujetos, pretensiones y fundamentos. 5. ACTOS FAVORABLES Y ACTOS DE GRAVAMEN Por razón de su contenido, la clasificación de los actos administrativos de mayor relieve es la que distingue entre los que amplían y los que restringen la esfera jurídica de los particulares, por cuanto abocan a regímenes jurídicos muy diversos. También se ha advertido que hay actos de doble efecto o mixtos, pues mientras para unos administrados son limitadores de derechos, para otros suponen una ampliación de su esfera jurídica, como ocurre con las expropiaciones en que el beneficiario y el expropiado son dos particulares. A) Los actos favorables Son los que amplían la esfera jurídica de los particulares, también llamados actos declarativos de derechos. Son actos fáciles de dictar, pues no se exige la reserva de ley ni la motivación, pero difíciles de anular o revocar, pues, como veremos, la Administración no puede revocarlos de oficio salvo cuando sean nulos de pleno derecho y es necesario seguir en todo caso un procedimiento formalizado. Como actos de este tipo podemos citar las admisiones, las concesiones, las autorizaciones, las aprobaciones y las dispensas. B) Los actos de gravamen Actos de gravamen o restrictivos son aquellos que limitan la libertad o los derechos de los administrados o bien les imponen sanciones (una orden, una sanción, la expropiación para el expropiado, una revocación de un acto favorable). Estos actos han de dictarse observando determinadas garantías defensivas de los destinatarios, y así, cuando se trata de actos que inciden en derechos subjetivos, es inexcusable el derecho de audiencia previa del interesado y deben legitimarse en un precepto con rango de ley. Los actos que limitan derechos o intereses deben estar siempre motivados (art. 54 de la Ley 30/92) y en ningún caso puede reconocérseles efecto retroactivo (art. 9.3 CE). Por lo que respecta a la revocación, la regla es en cambio no oponer a la misma ninguna exigencia procedimental, aunque sí se le impone un límite de carácter material: que la revocación no constituya dispensa o exención no permitida por las leyes, o sea contraria al principio de igualdad, al interés público o al ordenamiento jurídico (art. 105 de la Ley 30/92). 5 6.− ACTOS EXPRESOS Y ACTOS PRESUNTOS POR SILENCIO ADMINISTRATIVO Por la forma de su exteriorización, los actos administrativos pueden ser expresos o presuntos, en virtud de lo que se ha venido a llamar silencio administrativo. En el Derecho administrativo (y con el objeto de asegurar el derecho a la garantía judicial, el acceso al proceso o bien la efectividad de otros derechos de carácter sustantivo que pueden resultar bloqueados por la inactividad de la Administración), se atribuye al silencio de la Administración frente a una petición o un recurso el valor de una decisión, con un significado unas veces negativo o desestimatorio y otras estimatorio o positivo. De aquí que se hable de dos clases de silencio, negativo y positivo y de actos presuntos positivos y negativos. A) La evolución de la regulación del silencio administrativo. La regla general del silencio como acto presunto negativo y sus excepciones. La falta de respuesta de la Administración a una petición o al recurso de un administrado ha tenido en el ordenamiento jurídico, y por regla general, un significado negativo o de desestimación de la petición o recurso interpuesto por el particular. Fue el Consejo de Estado francés quien, para encontrar una salida a la vía muerta que producía el hecho de que la Admón. callara, lo que impedía que existiera un acto administrativo recurrible, transformó ese silencio en acto (presunto) a los efectos de agotar la vía administrativa y permitir que el asunto fuese llevado a los tribunales. El silencio administrativo es, pues, una ficción de declaración de voluntad, que se produce por ministerio de la ley, ante la inactividad de la Admón. en el plazo legalmente fijado para resolver. En nuestro ordenamiento jurídico, la Ley de Procedimiento administrativo de 1958 estableció como regla general que el silencio se entendía como desestimación de la petición o del recurso formulado por el particular. El silencio sólo se entendía como positivo en las relaciones de la Administración y los particulares en aquellos casos en que así lo estableciera una disposición expresa, como ocurría p.ej. para determinadas licencias municipales por establecerlo así el Reglamento de Servicios de las Corporaciones locales de 1955. B) La regulación de los actos presuntos por la Ley 30/1992 La Ley 30/92, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, pretendió dar una nueva regulación del silencio administrativo que pretendía establecer como regla general el silencio positivo frente al silencio negativo entonces imperante. Sin embargo, la regulación fue un fracaso por su complejidad y porque remitía a cada Administración la determinación del carácter positivo o negativo del silencio. La Ley 4/1999, de 13 de enero ha modificado por ello la anterior regulación. C) La regulación del silencio administrativo y de los actos presuntos por la Ley 4/1999, de modificación de la Ley 30/1992 De acuerdo con la regulación actual, el silencio administrativo se articula del modo siguiente: El plazo máximo en el que la Administración debe resolver y notificar su resolución expresa será el fijado por la norma reguladora del correspondiente procedimiento pero la nueva Ley ha establecido que Este plazo no podrá exceder de seis meses, salvo que una norma con rango de Ley establezca uno mayor o así venga previsto en la normativa comunitaria europea. Cuando las normas reguladoras de los procedimientos no fijen el plazo máximo para resolver, se mantiene el de tres meses que fijó la Ley 30/92. • Vencido ese plazo sin que la Administración resuelva, se produce el silencio administrativo, que conforme a la nueva redacción del art. 43, tendrá siempre carácter positivo, esto es, se entenderá estimada la solicitud del interesado, salvo que una norma con rango de Ley o norma de Derecho Comunitario Europeo establezca lo contrario. La nueva Ley pretende que la regla sea verdaderamente el silencio positivo, pues aunque en principio así lo pretendía también la Ley 30/92, no consiguió tal • 6 efecto al permitir que las normas procedimentales de adecuación y desarrollo de la ley pudieran libremente establecer el sentido negativo del silencio. La propia Ley 4/99 ha previsto determinados supuestos en los que, frente a la regla general, el silencio tiene carácter negativo: los procedimientos de ejercicio del derecho de petición a que se refiere el art. 29 de la Constitución (se trata de la posibilidad de dirigir peticiones a los poderes públicos, solicitando gracia o expresando súpicas o quejas, sin que en él se incluya el derecho a obtener respuesta favorable a lo solicitado, este derecho esta regulado en la Ley 92/1960, de 22 de diciembre, reguladora del derecho de petición). • Aquellos cuya estimación tuviera como consecuencia que se transfirieran al solicitante o a terceros facultades relativas al dominio público o al servicio público • Los procedimientos de impugnación de actos y disposiciones. No obstante, cuando el recurso de alzada se haya interpuesto contra la desestimación por silencio administrativo de una solicitud por el transcurso del plazo, se entenderá estimado el mismo si, llegado el plazo de resolución, el órgano administrativo competente no dictase resolución expresa sobre el mismo. • Una modificación importante y muy positiva de la Ley 4/1999, es que se ha suprimido la denominada certificación de acto presunto, en virtud de la cual, para hacer valer el acto administrativo presunto tanto ante la Administración como ante cualquier otra persona era necesario volver de nuevo a la Administración silente y obtener de ella un certificado de que ese silencio se había producido, lo cual constituía una complicación excesivamente gravosa para el particular y abría, además, la posibilidad de que la Administración resolviera expresamente en ese certificado en sentido contrario al del silencio, por lo que fue unánimemente criticado por la doctrina. En la actualidad, de conformidad con la nueva regulación, los actos administrativos producidos por silencio administrativo producen efectos desde el vencimiento del plazo máximo en el que debe dictarse y notificarse la resolución expresa sin que la misma se haya producido, y su existencia puede ser acreditada por cualquier medio de prueba admitido en Derecho, incluido el certificado acreditativo del silencio producido que pudiera solicitarse del órgano competente para resolver. Solicitado el certificado, éste deberá emitirse en el plazo máximo de quince días (art. 43.5). La solicitud de un certificado de acto presunto queda así como voluntaria, como un medio de prueba más de que se ha producido el silencio. • Parada destaca la radicalidad con que se reconoce en nuestro actual derecho el acto presunto positivo, hasta tal punto que la estimación por silencio tiene a todos los efectos la consideración de acto administrativo finalizador del procedimiento hasta el punto de que la resolución expresa posterior a la producción del acto sólo podrá dictarse de ser confirmatoria del mismo. Por el contrario, la desestimación por silencio administrativo tiene los solos efectos de permitir a los interesados la interposición del recurso administrativo o contencioso− administrativo que resulte procedente de forma que la resolución expresa posterior se adoptará por la Administración sin vinculación alguna al sentido del silencio, es decir, que puede ser estimatoria de la pretensión solicitada. • Parada critica esta nueva regulación en cuanto eleva el silencio positivo a regla general que va a resultar aplicable a la mayor parte de los actos de intervención administrativa, tales como autorizaciones, admisiones, aprobaciones o dispensas. Esta opción resulta a su juicio muy discutible en cuanto supone abandonar la defensa de los intereses generales que tales actos controlan así como los intereses de terceros afectados por la actividad solicitada (que pueden incluso no enterarse de la producción misma del acto por silencio administrativo, dado que, incluso personados en el procedimiento, no serían notificados de su producción), sacrificados frente al interés particular del titular del derecho y solicitante, que es el beneficiado indudable de la inactividad formal de la Administración, en cuanto ve reconocida su pretensión sin necesidad de acudir a las vías de recurso. Señala además este autor que esta concepción tan amplia del silencio positivo carece de parangón en el derecho comparado, donde ante solicitudes de autorización de actividades se aplica siempre la presunción de desestimación a los efectos de los recursos subsiguientes. 7.− LOS ELEMENTOS DEL ACTO ADMINISTRATIVO 7 de la norma atributiva de la potestad, es siempre un elemento reglado y controlable por el juez: si el supuesto de hecho requerido por la norma (bien de un modo expreso o implícito) no se cumple en la realidad, la actuación administrativa no es válida y puede ser impugnada. El control de la concurrencia de la causa se subsume en la práctica judicial en el control de los presupuestos de hecho, pues cuando se quiere controlar que se ha dado el motivo legal o causa de un acto, lo que se hace es verificar la concurrencia de los presupuestos de hecho establecidos por la norma. Para comprobar, p.ej., que la potestad sancionadora se adecúa a la causa legal de su otorgamiento, que es la infracción del ordenamiento jurídico, habrá que comprobar que ha existido en la realidad dicha vulneración del ordenamiento jurídico y que esta ha sido la que ha inspirado la actuación administrativa. 10.− LOS MOVILES Y LA DESVIACIÓN DE PODER (ELEMENTOS OBJETIVOS) Al configurar la potestad la norma, de manera expresa o implícita, le asigna un fin específico, que ha de ser siempre un fin público, pues, como establece el art.103 de la Constitución, "la Administración Pública sirve con objetividad los intereses generales", pero que luego se matiza en cada uno de los sectores de la actividad administrativa (p.ej., en la potestad de policía el fin es la seguridad pública). El acto administrativo debe servir necesariamente a ese fin típico, e incurrirá en vicio legal si se aparta de él o pretende servir a una finalidad distinta aun cuando se trate de otra finalidad pública. Este vicio se denomina desviación de poder y lo define el art.70 de la Ley de la Jurisdicción contencioso− administrativa: "se entiende por desviación de poder el ejercicio de potestades administrativas para fines distintos de los fijados por el ordenamiento jurídico". El proceso para determinar que existe el vicio de la desviación de poder comienza por la determinación de la finalidad o intencio´n del legislador al asignar un a competencia, para después concretar la finalidad perseguida por el acto y commparar, por últimok la primera con la segunda. De todo este proceso lo más complejo es, sin duda, el descubrimiento y la prueba de la intención con que actuó la autoridad administrativa, que lógicamente disimulará sus verdaderas intenciones. En nuestro país se ha producido un renacimiento jurisprudencial en la utilización de la desviación de poder, porque la Constitución ha recordado a los jueces su obligación de controlar la obligada correlación entre la actividad administrativa y los fines públicos (art. 106.1: los tribunales controlan la potestad reglamentaria y la l3galidad de la actuación administrativa, así como el sometimiento de ésta a los fines que la justifican). La decidida voluntad jurisprudencial de controlar el vicio de la desviación de poder se manifiesta en: el reconocimiento de este vicio no sólo cuando el acto se inspira en fines personales o privados, sino incluso lícitos, pero diversos de los exigidos por la norma. • la no exigencia ya de una prueba contundente y absoluta de la desviación de poder (muy difícil de obtener), bastando c con que, además de indicar cuál es la finalidad perseguida por la Administración, el interesado la justifique con una prueba suficiente para lograr una convicción del tribunal sobre las divergencias de fines, carga de la prueba que en ciertos casos se traslada incluso a la Administración. De aquí que sea bastante para apreciar la desviación de poder que la convicción del juez se haya producido con carácter indiciario en función de datos objetivos, como la disparidad de tratamiento entre los administrados, la realización de graves irregularidades formales para alcanzar un fin distinto al exigido por la norma, la insuficiencia de motivación en el sentido de que no fueron ponderadas por la Administración todas las circunstancias y necesidades impuestas por el interés general. • En realidad, el presupuesto de hecho, la causa y el fin, pueden reducirse a la unidad, en cuanto constituyen tres aspectos de una misma cosa: la necesidad de que el acto se ajuste a las previsiones del ordenamiento jurídico, es decir, que se verifique la legalidad de la actuación administrativa. Así, p.ej., en el caso de la multa, el ordenamiento asigna potestades sancionadoras a la Administración sólo cuando se haya aparcado mal, presupuesto de hecho, por haberse cometido una infracción, causa, y en defensa del orden en la circulación, fin. Se trata, por tanto, del conjunto de presupuestos que condicionan el ejercicio de las potestades concedidas a la Administración, que debe obrar siempre subordinada a la legalidad (art.103 y art.106 CE). 10 11.− EL CONTENIDO Y LOS ELEMENTOS ACCIDENTALES DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS (ELEMENTOS OBJETIVOS) El contenido del acto es la declaración que el propio acto incorpora y realiza. El contenido es la sustancia del acto, lo que se declara, lo que la Administración decide efectuar a través del mismo. El contenido del acto puede ser esencial, natural y accidental. Contenido esencial es aquél que siempre y en cualquier caso debe acompañarle, puesto que sin él el acto carecería de virtualidad y de propia existencia. Así, en una autorización de obras, el acto de la licencia debe expresar claramente si se permite o no construir el edificio; si se omite tal declaración, falta su contenido esencial y el acto es vacío, intrascendente. Contenido natural, es aquello que aun sin expresa mención en el propio acto, se considera que es connatural al acto en sí. Así, en el caso anterior, si se concede una licencia para construir, se presupone que el edificio ha de ser edificado bajo la vigilancia de un arquitecto o aparejador y esto no es necesario decirlo, pues se presupone que el edificio ha de ser construido bajo la responsabilidad técnica de un especialista. Por último, contenido accidental, es aquél que solamente se toma en consideración cuando expresamente se introduce por la Administración. Para que la administración pueda incorporar esos elementos accidentales del acto es preciso que la ley le otorgue unas ciertas facultades discrecionales a la hora de resolver, es decir, la administración debe tener un cierto margen a la hora de resolver que le permita introducir esos elementos accidentales. Los posibles contenidos accidentales o eventuales de los actos son: El término, que es el momento, ordinariamente un día determinado, a partir del cual debe comenzar o cesar la eficacia del acto. El momento en que normalmente el acto adquiere eficacia es aquel en que alcanza la perfección, y la expresión de un término distinto sirve para que el acto despliegue sus efectos en un momento anterior o en uno posterior. • La condición, que es la cláusula por la que se subordina el comienzo o la cesación de los efectos de un acto al cumplimiento de un suceso futuro e incierto. En el primer caso se habla de condición suspensiva y en el segundo de condición resolutoria. • El modo, que es una carga específica impuesta a la persona en cuyo interés se ha dictado el acto, por la cual se le exige un determinado comportamiento del cual depende la posibilidad de disfrutar de los beneficios del acto. Así, p.ej., la licencia de construcción puede concederse con la carga de que habrá de construir un aparcamiento subterráneo. • 13.− LOS ELEMENTOS FORMALES: PROCEDIMIENTO, DECLARACION Y MOTIVACION El procedimiento es el conjunto de actuaciones preparatorias y conducentes a al acto o resolución final cuya finalidad es asegurar el acierto y la eficacia de la Administración, además de garantizar los derechos y libertades de los particulares. El procedimiento es por ello un requisito esencial, que cumple una función análoga al proceso judicial y al procedimiento legislativo aunque no tiene las mismas exigencias o trámites. La esencialidad del procedimiento viene impuesta por el art. 53 de la Ley 30/92 (los actos administrativos se producirán por el órgano competente mediante el procedimiento que, en su caso, estuviese establecido) y por el art. 62, que sanciona con la nulidad de pleno derecho los actos que fueren dictados prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido). Frente a la libertad de forma del ordenamiento jurídico privado, que consagra nuestro Cc. en los arts.1278 y ss., la regla general para los actos administrativos es la forma escrita. Así lo establece la LPA en el art.41, conforme al cual los actos administrativos se consignarán por escrito salvo que su naturaleza o circunstancias exijan o permitan otra forma más adecuada de expresión. La exigencia de forma escrita en los actos administrativos es similar y se justifica por los mismos motivos que en las resoluciones judiciales: − porque la Ley exige, como se verá, notificar al interesado las resoluciones administrativas que afecten a sus derechos e intereses y las leyes pueden exigir también su publicación, y para notificarlos o publicarlos es 11 necesario que consten de forma escrita. − porque los actos de la Administración son, como las sentencias judiciales, ejecutivos y para su ejecución es preciso una certeza indubitada de su contenido. − poque es la única forma de dejar constancia de que se ha respetado el orden procedimental establecido y ha tenido lugar, cuando así se requiere, la intervención de órganos o sujetos diversos (informes, propuestas, alegaciones, audiencias etc.) de cuya realización se va dejando constancia escrita, formándose lo que se denomina "el expediente". La forma escrita es, por tanto, la normal, pero también caben otras formas, y, en concreto, la forma oral es típica de algunos campos del derecho administrativo, como en las relaciones de jerarquía (las órdenes que da un superior a un inferior) y en determinadas actuaciones del cuerpo de policía, en las que caben las órdenes verbales (p.ej., para disolver una manifestación) y, también, los signos acústicos o visuales (en el ámbito de la circulación). En estos casos resultan más adecuadas estas formas de manifestación del acto, bien por la rapidez que exige la actuación administrativa, o bien porque son órdenes muy simples que han de complirse por una pluralidad de personas y de este modo ganan eficacia. De acuerdo con la Ley 30/92, los actos administrativos se producirán por escrito a menos que su naturaleza exija o permita otra forma más adecuada de consignación o constancia. El contenido de la declaración en que los actos consisten, y que se debe plasmar en los escritos que los documentan, puede ser diverso en unos y otros casos (p.ej., el nombramiento de un funcionario o una resolución sancionadora), pero siempre deberá recoger algunos datos que permitan la identificación del acto mismo, como la autoridad que lo dicta, el mandato o la resolución y la fecha, la motivación cuando es preceptiva, así como los recursos que procedan contra la resolución, el órgano ante el que han de presentarse y el plazo para interponerlos. En cuanto a la motivación, se trata de la exigencia de expresar de expresar en el propio acto sus fundamentos. La Ley 30/92 ha ampliado la nómina de los actos necesitados de motivación, que ahora comprende: Los actos que limiten derechos subjetivos o intereses legítimos.• Los que resuelvan procedimientos de revisión de oficio de disposiciones o actos administrativos, recursos administrativos, reclamaciones previas a la vía judicial y procedimientos de arbitraje. • Los que se separen del criterio seguido en actuaciones precedentes o del dictamen de órganos consultivos.• Los acuerdos de suspensión de actos, cualquiera que sea el motivo de ésta, así como la adopción de medidas provisionales. • Los acuerdos de aplicación de la tramitación de urgencia o de ampliación de plazos.• Los que se dicten en el ejercicio de potestades discrecionales, así como los que deban serlo en virtud de disposición legal o reglamentaria expresa. • La Ley determina que la motivación ha de hacerse con una sucinta referencia a los hechos y fundamentos de derecho. Que sea sucinta no implica sin embargo que pueda ser cumplida con cualquier formulismo. La motivación ha de ser suficiente para dar razón plena del proceso lógico y jurídico del acto en cuestión, sin que valgan las falsas motivaciones, las fórmulas passe− partout o comodines, que velen para cualquier supuesto y que nada o muy poco explican sobre la decisión del acto en que se insertan. 13.− NOTIFICACION Y PUBLICACION DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS La comunicación de los actos administrativos a los interesados se actúa por medio de la notificación o de la publicación. En nuestro Derecho, la notificación y publicación constituyen una condición de la eficacia de los actos administrativos, pues de acuerdo con la Ley 30/92 la eficacia de los actos quedará demorada cuando así lo exija el contenido del acto o esté supeditada a su notificación, publicación o aprobación superior (art. 57.2). 12 − porque la eficacia del acto quede supeditada a su notificación, publicación o aprobación superior. La retroactividad.• La proyección de la eficacia del acto sobre el tiempo pasado se gobierna por la regla general de la irretroactividad, principio sin excepción para los actos de gravamen o limitativos de derechos, en aplicación inexcusable del art. 9.3 de la C.E, debiendo entenderse que cuando este precepto se refiere a disposición incluye no sólo los reglamentos., sino también los actos individuales. Para los actos favorables o ampliativos, el principio general es también la irretroactividad, pero sin embargo, según la Ley 30/92 Excepcionalmente podrá otorgarse eficacia retroactiva a los actos cuando se dicten en sustitución de actos anulados y, asimismo, cuando produzcan efectos favorables al interesado, siempre que los supuestos de hecho necesarios existieran ya en la fecha a que se retrotraiga la eficacia del acto y ésta no lesione derechos o intereses legítimos de otras personas (art.57.3). En el primer caso se trata de una exigencia de justicia, pues si no se admitiera la retroactividad la Administración obtendría en muchos casos un beneficio de su propia torpeza, ya que la comisión de un vicio determinante de la nulidad de un acto podría suponer para ella un ahorro, si al declararse la nulidad del mismo el reconocimiento del derecho del particular no surtiera efectos sino a partir de la fecha de la declaración. La jurisprudencia configura por ello la eficacia retroactiva a los actos dictados tanto en sustitución de actos anulables como de actos nulos de pleno derecho más como un derecho del administrado que como una potestad discrecional de la Administración, cuando razones de justicia así lo exijan, y entiende que no juega en estos casos el límite de que la retroactividad no lesione derechos o intereses legítimos de otras personas ni su carácter excepcional. 3.− LA EJECUTORIEDAD DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS La ejecutoriedad, privilegio de decisión ejecutoria, acción de oficio o autotutela ejecutiva, es la cualidad del acto administrativo de producir todos sus efectos contra la voluntad de sus obligados, violentando su propiedad y libertad si fuera preciso. Esta cualidad es la que realmente distingue a los actos administrativos de los actos privados, que necesitan del apoyo judicial para tomar sobre otro sujeto medidas ejecutorias. En otras palabras, la Administración puede tomarse la justicia por su mano (cobrar un impuesto o una multa, por ejemplo) en contra de la voluntad del administrado, mientras que los particulares deben acudir al Juez para imponer sus derechos sobre terceros. Este privilegio está regulado en la Ley 30/92: Las Administraciones Públicas, a través de sus Órganos competentes, podrán proceder, previo apercebimiento, a la ejecución forzosa de los actos administrativos, salvo en los supuestos en que se suspenda la ejecución de acuerdo con la Ley o cuando la constitución o la Ley exijan la intervención de los Tribunales. El supuesto necesario para la ejecución forzosa lo constituyen los casos en que el acto administrativo impone deberes positivos o negativos al administrado que implique, en cuanto éste se niega al cumplimiento voluntario, una agresión sobre aquél mediante la alteración de su ius possesionis sobre sus bienes o una violencia sobre su libertad personal. Por no darse este supuesto, la ejecutoriedad de los actos administrativos no resultará procedente en los siguientes casos: porque no es necesaria porque el acto se cumple sin resistencia de sus destinatarios• porque la naturaleza del acto no comporte ninguna actuación material de ejecución por la Administración, ya que el acto no hace más que definir una situación jurídica de la que no derivan necesariamente derechos o deberes inmediatos, como ocurre, por ej. Con el reconocimiento de la ciudadanía o la inscripción en el padrón municipal. • Tampoco puede hablarse de ejecución forzosa en contra de la Administración, es decir, cuando el acto administrativo reconoce derechos a los particulares e impone correlativos deberes a la Administración, pues si ésta no cumple voluntariamente, el administrado no tiene más remedio que • 15 forzar su cumplimiento por la vía judicial, provocando previamente los actos desestimatorios. Cuando aunque la Administración ejerce medidas de ejecución, éstas no suponen quebrantar la posesión ni la libertad del ciudadano porque la que ha visto quebrantada su posesión o sus derechos es la propia Administración, que lo único que hace es ejercer su autodefensa posesoria del mismo modo que lo podría hacer un particular (p.ej., cuando ordena y ejecuta la expulsión de un particular que ha ocupado sin permiso una dependencia del dominio público o un servicio público). • El principio de ejecutoriedad se establece con carácter general para los actos administrativos en tres preceptos de la LRJAPAC, Arts. 56, 94 y 95. La Ley de Bases del Régimen Local (1985) también reconoce a la entidades Locales la potestades de ejecución forzosa y sancionadora. La Ley General Tributaria, por su parte, atribuye a los Actos de la Hacienda Pública nada menos que el valor de las sentencias judiciales: Las certificaciones de descubiertos acreditativas de deudas tributarias.. serán título suficientes para iniciar la vía de apremio y tendrán la misma fuerza ejecutiva que la sentencia judicial para proceder contra los bienes y derechos de los deudores. La Ley 30/92 exige para la legitimidad de la ejecución forzosa, el cumplimiento de las siguientes condiciones: La existencia de un acto administrativo.• Que el acto sea ya plenamente eficaz porque no ha sido suspendida administrativa o judicialmente su ejecutoriedad o su eficacia no esté pendiente de condición, plazo, autorización o aprobación de autoridad superior. • Que la ejecución vaya precedida del oportuno requerimiento a fin de que el obligado no sea sorprendido por aquella y se le de la oportunidad de cumplir de forma voluntaria el mandato de la Administración. • La ejecución administrativa está condicionada a que la Ley no haya configurado con relación al acto que se pretende ejecutar un régimen de ejecución judicial. • La Ley 30/92 enumera los siguientes medios de ejecución: el apremio sobre el patrimonio; la ejecución subsidiaria; la multa coercitiva y la compulsión sobre las personas. A juicio de Parada esta enumeración es incompleta, porque no recoge la ocupación directa de bienes, y reiterativa, ya que la multa coercitiva es una forma de compulsión, la compulsión económica sobre las personas. A su juicio las formas de ejecución son: La ocupación es la forma de ejecución de los actos que imponen a los particulares la entrega de un bien determinado que ellos poseen y si no lo entregan a la Administración, ésta toma posesión de él a través de sus funcionarios. Se incluyen aquí los supuestos de recuperación de oficio por la Administración de los bienes de dominio público y patrimoniales y los casos de deshaucio administrativo de los ocupantes indebidamente de bienes inmuebles de la Administración. • El apremio sobre el patrimonio mobiliario o inmobiliario del ejecutado se utiliza para garantizar el cumplimiento de las obligaciones de dar que se concretan en una suma de dinero. Si el obligado no paga dentro de los plazos estipulados voluntarios, la Administración procede a embargar los bienes del deudor y a su posterior venta forzosa para cobrar con el importe de dicha venta. • La ejecución subsidiaria se utiliza para llevar a efecto los actos que imponen al ciudadano una actividad material que por no ser personalísima puede ser llevada a efecto por sujeto distinto del obligado, por ejemplo: la demolición de un edificio. En estos casos, la Administración realizará el acto a costa del obligado, al que exigirá además el pago de daños y perjuicios causados.. • La ejecución por coerción sobre el obligado por el acto administrativo es utilizada cuando al tratarse de prestaciones personalísimas no sirven los medios anteriores. Esta forma de ejecución puede ser directa cuando se actúa físicamente sobre la persona del obligado (la llamada en nuestro derecho compulsión sobre las personas) o indirecta cuando le coacciona con la imposición de una sanción administrativa o penal (en nuestro derecho, la multa coercitiva que la Ley 30/92 configura como un sistema diferenciado de ejecución forzosa). • 16 4.− SISTEMAS COMPARADOS DE EJECUCIÓN DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS (epígrafe menos importante). Vista la regulación general de la ejecutoriedad de los actos administrativos en nuestro Derecho, interesa compararla con otros Ordenamientos y con la evolución de nuestra legislación para valorar las razones por las que el Tribunal Constitucional ha reconocido la legitimidad de la potestad judicial de las Administraciones Públicas. En el derecho comparado se da tanto la solución negativa, que no reconoce en la Administración un poder directo de ejecución, ni tampoco le reconoce una potestad sancionadora directa −como es el caso en el sistema liberal−judicialismo anglosajón− hasta el reconocimiento paladino de una potestad ejecutoria autosuficiente y autoritaria al servicio de la Administración −como en el Derecho alemán, con influencia en el Derecho italiano−, pasando por soluciones intermedias como la que hoy ofrece el Derecho francés, donde el recurso a la ejecución a través del sistema judicial penal va cediendo cada vez más terreno a favor de la ejecución administrativa. Sistema judicial puro. La tradición anglosajona.• La garantía de la efectividad de los mandatos y providencias de la Administración tiene en el Derecho inglés la posibilidad de que por leyes singulares se prevean determinadas medidas de ejecución a favor de la Administración. Salvo disposiciones legales expresas, la Administración no dispone de un poder general para proceder directamente a la ejecución de sus actos, que sólo es posible por la vía judicial. Si la Ley define la infracción como delito, la coacción al cumplimiento vendrá por vía de la sanción prevista. Si no se prevé una sanción penal para la desobediencia de la Ley o reglamento, con arreglo al common law, cabe la posibilidad de acudir al procedimiento de inculpación escrita ante el jurado (indictment). Para los suouestos en que no esté prevista la ejecución administrativa, no exista sanción penal o la establecida resulte insuficiente, el Derecho inglés dispone de una orden (injunction) acordada por la High Court cuya eficacia reside en que se puede condenar al inculpado a una pena de prisión de duración indeterminada, hasta que cumpla con la orden del Tribunal. esta orden no puede ser planteada directamente por cualquier autoridad administrativa, sino a través del −Attorney general− primer oficial de la justicia de la Corona, cuya responsabilidad es la ejecución de la ley. La Administración inglesa normalmente sigue procedimientos judiciales para imponer los efectos de sus actos ante la resistencia de los particulares. Sólo en los casos previstos por las leyes, puede utilizar la fuerza para hacer respetar sus órdenes. La ejecución administrativa autosuficiente. Derecho Alemán e italiano• En el siglo XIX, el reconocimiento a la Administración de la potestad de ejecución directa de los mandatos contenidos en sus actos, se justifica según O. Mayer, en la asimilación del acto administrativo a la sentencia judicial. De aquí que para su ejecución se prevenga tanto la coacción directa como una ejecución que sigue las formas del proceso civil, admitiéndose también como refuerzo de la ejecución administrativa las penas coercitivas. El mismo carácter autoritario y autosuficiente de la ejecutoriedad de los actos administrativos se reconoce en el siglo XX, pues le legislación penal alemana no conoce el delito general de desobediencia a las órdenes oficiales y son las autoridades administrativas, a través de la pena coercitiva, quienes imponen la ejecución subsidiaria y la coerción sobre el patrimonio y las personas. En la actualidad, la ejecución de los actos administrativos se rige por la Ley de Ejecución Administrativa de 1953 en los términos tradicionalmente 17 Administración. (Posada Herrera, Silvela, etc.) Sin embargo, a lo largo del siglo XIX también se manifiesta, e incluso con más fuerza, la línea realista y autoritaria que defiende el privilegio de ejecución forzosa de la Administración sin intervención del Juez, ni civil ni contencioso, principalmente en materia tributaria. Así en el segundo periodo de la vigencia de la Constitución de Cádiz, el nuevo sistema administrativo de la Hacienda Pública recoge ya los principios autoritarios a los que habrá de acomodarse en el futuro el sistema tributario: a) exclusión de los Tribunales Civiles del conocimiento de las reclamaciones y su atribución a órganos colegiados de la Administra−ción de Hacienda; b) cobranza de las contribuciones por vía ejecutoria administrativa. Por otra parte, la protección a la acción ejecutiva de la Administración se establecerá a través de la prohibición de interdictos contra la Administración por las trabas, embargos y ejecución sobre los bienes inmuebles, así como por medio del sistema de conflictos que solamente podía interponer la Administración y que inmediatamente paralizaba la acción judicial contraria a la ejecución administrativa. La ejecutoriedad de los actos administrativos luce claramente en la protección de los bienes de la Administración, reconociendo a ésta una facultad de recuperación para los bienes patrimoniales en el plazo de un año, y en los bienes demaniales en cualquier tiempo, frente a la contraria posesión de un particular. 6.− LA COLABORACIÓN JUDICIAL EN LA EJECUCIÓN DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS En los Derechos francés e inglés se utiliza por regla general para garantizar la ejecución de las resoluciones administrativas la vía judicial, de tal forma que los jueces, previo control sobre los poderes o competencias de la Administración y en general sobre la regularidad del acto administrativo, sancionan a quienes no cumplen con lo en ellas preceptuado. En nuestro país el sistema judicial penal demostró históricamente su inoperancia para garantizar el ordenamiento de la Administración y los actos dictados en su aplicación, pero en cambio se ha utilizado a los jueces como ciego instrumento de la ejecución de los actos de la Administración, sin que en dicho proceso existiera realmente ningún control previo sobre la regularidad de los actos administrativos, que los Juzgados llevaban a ejecución como si se tratase de sentencias firmes. Posibilidad que está todavía abierta, pues una de las condiciones para la validez de la ejecución directa de la Administración es justamente que la Ley no exija la intervención de los Tribunales.(art. 95 LRJAPAC). Uno de los ejemplos más notables fue el consagrado inicialmente en el anterior Código de la Circulación para el cobro de las multas por infracciones de tráfico, al disponer que, transcurridos 5 días desde la notificación del apremio, sin que se haya efectuado el pago, se pasará el expediente al Juzgado municipal que corresponda para que éste haga efectivo el pago de la multa y apremio por la vía judicial con las costas a que haya lugar. Pero el caso más importante, por el número de afectados y el volumen de operaciones que comporta lo constituye la ejecución por las Magistraturas de Trabajo de las cuotas impagadas a la Seguridad Social. Estos supuestos, que un sector de la doctrina presenta como simples excepciones al privilegio de autotutela administrativa (Gª de Enterría y Fernández Rodríguez), son en realidad el grado máximo de la misma, constituyendo claras pruebas de dominación de la Administración sobre el Poder Judicial, es decir, una inversión de papeles. Son por ello, en lo que resta de su vigencia, claramente inconstitucionales, pues conforme ha sido siempre y continúa siéndolo con arreglo al Art. 117.3 de la C.E., a los Jueces corresponde juzgar y ejecutar lo juzgado previamente por ellos mismos (lo que no es óbice a las diversas técnicas de auxilio y colaboración dentro del propio sistema judicial), pero actuar como meros órganos ejecutores de otros poderes. Parada enuncia además, otros dos supuestos en los que los Jueces han de ejercer de comparsas en la ejecución de los actos de las Administraciones públicas, aunque de un modo más limitado: En las autorizaciones de entrada en domicilio al servicio de las ejecuciones administrativas, reguladas• 20 de forma obligatoria para los Jueces en el Rgto. General de Recaudación y en la Ley General Tributaria. En la actualidad son los Juzgados de lo Contencioso−Administrativo los que conocen de estas autorizaciones siempre que ello proceda para la ejecución forzosa de los actos de la Administración Pública (LJCA de 1998), y aunque no se exige que la autorización sea motivada hay que entender, como ha reconocido el Tribunal Constitucional, que el Tribunal puede controlar al menos la existencia de una necesidad justificada de la penetración en el domicilio para la ejecución del acto (no le compete en cambio, a juicio del TC, la valoración del fondo del acto de la Administración). La colaboración de la autoridad judicial ha sido también históricamente requerida en el procedimiento de apremio y embargo para presidir las subastas de los bienes de los deudores de la Administración, que se celebraban en las sedes de los Juzgados, así como para decretar la transferencia de los bienes inmuebles a favor de la Hacienda. Esta intervención, que constituía una indudable garantía sobre la regularidad de dichos actos, fue sin embargo eliminada (por un RD de 1986 sobre recaudación ejecutiva de los derechos económicos de la Hda Pública), sustituyéndose a los Jueces por los funcionarios de la Hacienda en realización de las subastas, a celebrar ahora, en los locales que ésta designe. • 7.− CUESTIONAMIENTO CONSTITUCIONAL La ejecutoriedad o privilegio de decisión ejecutoria de los actos administrativos en nuestro Derecho por el cual se atribuye a los actos administrativos el mismo valor de las sentencias judiciales, parece contradecir la reserva en exclusiva a los jueces por la Constitución de la función de juzgar y hacer ejecutar lo juzgado (art. 117.3 CE) así como la propia independencia judicial frente a la Administración cuando aquéllos se configuran como colaboradores de la ejecución administrativa, pero sin funciones de control sobre el fondo y la forma de los actos administrativos. Pese a ello, negar a estas alturas las potestades ejecutorias de la Administración, puede resultar inútil utopía, porque la ejecución de los actos administrativos constituye una realidad incuestionable al margen de lo que la Constitución pueda decir y que se admite hoy con carácter general en el Derecho comparado. Además, a juicio de Parada, estas potestades ejecutorias pueden fundamentarse hoy en el principio de que quien puede lo más puede lo menos, pues la Constitución reconoce a la Administración una facultad todavía más poderosa que la ejecución directa de sus actos, más rigurosamente judicial, como es la potestad sancionadora (art.25). Esta justificación podría haber ahorrado a juicio de Parada al Tribunal Constitucional la necesidad de fundamentar el privilegio de decisión ejecutoria de la Administración en el principio de eficacia que consagra el art. 103 de la CE (Sentencia 22/1984, de 17 de febrero). Afirma el TC en esta Sentencia que el principio consagrado en este precepto supone una remisión a la decisión del legislador ordinario respecto de aquellas normas, medios e instrumentos en que se concrete la consagración de la eficacia, y entre ellas se puede encontrar la potestad de autotutela ejecutiva, que define como la posibilidad de emanar actos declaratorios de la existencia y límites de sus propios derechos con eficacia ejecutiva inmediata" sin otro límite que respetar los derechos fundamentales de los sujetos pasivos de la ejecución. 8.− SUSPENSIÓN DE EFECTOS DEL ACTO ADMINISTRATIVO La eficacia de un acto puede cesar temporal o definitivamente. La cesación definitiva puede tener lugar por varias razones: por haberse cumplido el acto, por desaparecer los presupuestos de hecho que le servían de soporte, por vencer el plazo si estaba limitado en el tiempo o cumplirse la condición resolutoria si estaba sujeto a ella, por producirse la anulación o revocación del acto. La cesación temporal puede producirse por la posibilidad de que la Administración deje en suspenso la eficacia de los actos administrativos y sus consecuencias ejecutivas, que se admite en todos los ordenamientos, sobre todo como un remedio a la lentitud en resolver los recursos que se entablan contra aquéllos. Los recursos administrativos y los procesos judiciales dejarían de tener sentido si los actos hubiesen sido ejecutados sin posibilidad de vuelta atrás, es decir, si no 21 fuera posible la reconstrucción de la situación anterior a la ejecución, a la que obligaría una resolución o sentencia estimatoria de los mismso. Nuestro derecho contempla la suspensión de los actos por la Administración, de una parte, como medida cautelar de excepción dentro de la tramitación de los recursos administrativos, revisión de oficio y recurso contencioso−administrativo, y, de otra, como una técnica preventiva en los conflictos de competencia entre Administraciones Públicas. A) En vía de recurso administrativo y revisión de oficio, la regla general, y tradicional en la materia, es que la interposición o la petición no suspenderá la ejecución del acto impugnado o en revisión. No obstante, se admiten dos excepciones: Que una disposición establezca lo contrario (suspensiones especiales).• Que lo acuerde el órgano a quien compete resolver el recurso de oficio o a solicitud del recurrente, en base a los siguientes requisitos: • Que el órgano administrativo competente lleve a efecto una previa ponderación de los intereses en conflicto, es decir, entre el perjuicio que causaría al interés público o a terceros la suspensión y el perjuicio que se causa al recurrente como consecuencia de la eficacia inmediata del acto recurrido • Que concurra alguna de las siguientes circunstancias:• Que la ejecución perjuicios de imposible o difícil reparación.• Que la impugnación se fundamente en alguna de las causas de nulidad de pleno derecho previstas en el art. 62 de la Ley. Esto supone contemplar la apariencia de buen derecho, es decir, si la pretensión de fondo del impugnante aparece prima facie como fundada y razonable. • La suspensión será examinada por la Administración, bien de oficio, bien a solicitud del recurrente. En este último supuesto, la ejecución del acto impugnado se entenderá suspendida si transcurren 30 días desde que se presentó la solicitud y la Administración no dictare resolución expresa. Si la suspensión no se alcanza por vía en recurso, se podrá intentar de nuevo en vía contencioso−administrativa, si el interesado ha interpuesto el correspondiente recurso contencioso. La LJCA faculta a los Tribunales de lo contencioso−administrativo para adoptar cualquier medida cautelar, incluida la suspensión, cuando la ejecución del acto pudiera hacer perder su finalidad legítima al recurso (art.130). La suspensión se puede pedir y conceder, previa caución en su caso, para responder de los daños y perjuicio que pudieran ocasionarse por la misma, en cualquier momento del proceso, pero se entiende concedida con sujeción a la cláusula rebus sic stantibus, por lo que el Tribunal puede levantar la suspensión otorgada si varían las circunstancias. Algunas normas prevén supuestos especiales de suspensión: La suspensión de ejecución de liquidaciones tributarias dentro del procedimiento económico−administrativo, es posible y automática siempre y cuando el recurrente afiance el pago del importe de la deuda tributaria • En materia de sanciones administrativas, la jurisprudencia estimó después de la constitución que su naturaleza cuasi−penal era incompatible con la ejecución antes de la resolución definitiva de los recursos interpuestos. Sin embargo, esa línea jurisprudencial se ha quedado en una suspensión temporal limitada al tiempo que tarda en subsanarse en incidente de suspensión planteado por el recurrente, no durante todo el proceso. No obstante, la suspensión automática por la interposición de recurso se ha impuesto en algunas regulaciones disciplinares cono en las sanciones a los Jueces y Magistrados, a los funcionarios policiales o del servicio público de seguridad ciudadana y en materia de sanciones penitenciarias. • B) Como una técnica preventiva en los conflictos de competencia entre Administraciones, hay que 22 derechos reconocidos en la Constitución. En la compulsión sobre las personas ha de actuarse previo un acto formal y personal de intimidación para el debido cumplimiento del acto u orden de cuya ejecución se trata. No obstante, cuando actúa sobre un colectivo de personas (ej. una manifestación) la orden previa se convierte en una acción de conminación que a veces se expresa de forma simbólica (ej.: las intimidaciones para disolución de manifestaciones). 12.− LIMITES Y CONTROL JUDICIAL DE LOS ACTOS DE EJECUCIÓN. SU RECURRIBILIDAD: TERCERÍA DE DOMINIO E IMPUGNACIÓN CONTENCIOSA Los límites o Principios generales que limitan la utilización de los medios de ejecución forzosa son: 1. Principio de legalidad. El ejercicio de la ejecución forzosa por la admon., en cuanto que afecta a los derechos y libertades individuales tiene que estar amparado por una ley formal previa de cobertura. Esta habilitación legal viene formulada, con carácter gral, por la Ley para los supuestos de apremio sobre el partimonio y de ejecución subsidiaria, pero para los otros dos exige una habilitación específica, dado que son los medios que interfieren más en la esfera de los derechos y libertades de los administrados. De este principio se deriva también que la admon. no podrá elegir libremente el proced. a utilizar, sino que de acuerdo con la naturaleza de la obligación incumplida, tendrá que emplear un proced. u otro, según los criterios establecidos por la Ley. 2. No pueden aplicarse simultáneamente varios medios de ejecución a la vez contra el mismo obligado y por la misma obligación, sin perjuicio de que alguno de los medios pueda desembocar en otro (pago del coste de la ejecución subsidiaria en procedimiento de apremio). 3. Principio de proporcionalidad. La actuación coactiva de la admon. ha de ser proporcionada a la naturaleza de la obligación incumplida. Este principio domina tanto la elección del medio de ejecución, que habrá de ser el menos gravoso para el particular, como la puesta en aplicación: no podrán así embargarse bienes que excedan notoriamente del importe de la deuda a satisfacer en apremio, la ejecución subsidiaria de una obra ha de ser de calidad normal, no de lujo, las multas coercitivas, como dice la Ley han de ser reiteradas "por lapsos de tiempo que sean suficientes para cumplir lo ordenado", y la compulsión personal, también como reconoce la Ley, ha de aplicarse dentro siempre del respeto debido a la dignidad de la persona y a los derechos constitucionales. 4. La ejecución no puede afectar a los derechos de terceros, por tanto, en ningún caso puede contradecir las titularidades acreditadas en el Registro de la Propiedad. Los embargos y apremios deben limitarse estrictamente a los bienes del ejecutado, tal y como se desprende de las correspondientes inscripciones registrales, sin que puedan extenderse a otros inscritos a nombre de terceros, por muy fundadas sospechas que induzcan a pensar que el verdadero titular de dichos bienes es el ejecutado. Justamente para salvaguardar las titularidades de terceros no sujetas al procedimiento de ejecución se ha arbitrado el incidente de tercería de dominio o de mejor derecho en la fase de ejecución administrativa. La reclamación de un tercero o tercería de dominio provoca la suspensión del procedimiento de apremio en lo que se refiere a los bienes o derechos controvertidos, una vez que se ha llevado a efecto su embargo y anotación preventiva en el Registro.La sustantación de la tercería tiene una primera fase en vía administrativa y otra ante el Juez civil a quien en definitiva corresponde decidir las cuestiones de titularidad o de mejor derecho. El Reglamento Gral. de Recaudación distingue dos clases de tercerías: Las de dominio, que se fundan en la titularidad de un derecho sobre los bienes embargados al deudor y cuya interposición provoca la suspensión automática de la ejecución. • 25 Las de mejor derecho, fundadas en el derecho del tercero a ser reintegrado de su crédito con preferencia al perseguido en el expediente de apremio, en que la suspensión se condiciona al depósito por el tercerista del débito y costas del procedimiento. • La tercería se interpone en escrito dirigido al Ministro de Hacienda o al que corresponda, debiendo resolverse en el plazo de tres meses desde que se promovió, entendiéndose desestimada por silencio si no es resuelta en dicho plazo a los efectos de promover la correspondiente demanda ante el Juez civil. El control judicial de los actos de ejecución. Debe admitirse, la impugnación contencioso−.administrativa de los actos de ejecución, con independencia de la posible impugnación del acto que se ejecuta, en lo que dichos actos supongan un exceso sobre el alcance y contenido de los actos que se ejecutan, así como sobre la sujeción de los mismos a los principios y reglas que se han expuesto. Así lo ha reconocido el TC, en la sentencia ya citada de 4 de octubre de 1984, en la que se confirma que "la jurisprudencia no cierra de modo tajante la posibilidad de que los actos de ejecución puedan ser revisados en vía jurisdiccional cuando éstos incurren per se en algún vicio o infracción del ordenamiento jurídico". TEMA XVI.− INVALIDEZ, ANULACIÓN Y REVOCACIÓN DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS 1.− LA INVALIDEZ Y SUS CLASES La invalidez puede definirse como una situación patológica del ACTO ADMINISTRATIVO, caracterizada porque faltan o están viciados algunos de sus elementos. Unos vicios originan simplemente una nulidad relativa o anulabilidad, que sana el simple transcurso del tiempo o la subsanación de los defectos, mientras que otros originan la nulidad absoluta o de pleno derecho, lo que conduce irremisiblemente a la anulación del acto. En cualquiera de los casos, dada la presunción de validez de los actos administrativos, sólo a partir de la declaración formal de la nulidad por la Administración o los tribunales deja el acto inválido de producir efectos. Hasta la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958, que afronta por primera vez una regulación de la invalidez de los actos administrativos, ésta se regía por lo dispuesto en el Cº Civil para los actos privados, en el que se dispone como regla general la nulidad absoluta o de pleno derecho de los actos ejecutados en contra de lo dispuesto en la ley, salvo en los casos en que la misma ley disponga un efecto contrario para el caso de contravención. Tras la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958, se establece una regulación pública de la invalidez de los actos administrativos diferenciada de la privada, pues los arts. 47 y 48 de esta Ley establecieron como regla general la nulidad relativa o anulabilidad, mientras que la nulidad de derecho sólo se aplicaba a supuestos tasados en que en el acto administrativo concurrían los defectos y vicios más graves. Las razones comúnmente invocadas para explicar la diferencia de la regulación de la invalidez en el Derecho Administrativo y civil, son la necesidad de preservar la presunción de validez de los actos administrativos, tan vinculada a la eficacia de la actividad administrativa, así como la seguridad jurídica, que resultaría perturbada por la perpetua amenaza de sanciones radicales que la nulidad absoluta o de pleno derecho comporta. Este enfoque legal enlaza en todo caso con una jurisprudencia tradicional muy tolerante con los vicios del acto administrativo, que advertía de la prudencia con que ha de abordarse la invalidez de los actos administrativos, dada la complejidad de los intereses que en estos actos entran en juego. La Ley 30/92 sigue manteniendo como regla general la anulabilidad o nulidad relativa de los actos administrativos que infringen el ordenamiento jurídico, aunque ha ampliado notablemente los supuestos de nulidad de pleno derecho. De acuerdo con su regulación, después de las correcciones introducidas por la Ley 26 4/1999, las categorías de invalidez se configuran de la siguiente manera: Por lo que respecta a la nulidad absoluta, los actos de las Administraciones Públicas son nulos de pleno derecho en los siguientes casos: Los que lesionen los derechos y libertades susceptibles de amparo constitucional.• Los dictados por órgano manifiestamente incompetente por razón de materia o del territorio.• Los que tengan un contenido imposible.• Los que sean constitutivos de infracción penal o se dicten como consecuencia de ésta.• Los dictados prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido o de las normas que contienen las reglas esenciales para la formación de la voluntad de los órganos colegiados. • Los actos expresos o presuntos contrarios al ordenamiento jurídico por los que se adquieren facultades o derechos cuando se carezca de los requisitos esenciales para su adquisición. • Cualesquiera otra que guarde analogía con los anteriores y que una disposición de rango legal califique de nulo de pleno derecho. • También serán nulas de pleno derechos las disposiciones administrativas que vulneren la constitución, las leyes u otras disposiciones administrativas de rango superior, las que regulen materias reservadas a la Ley, y las que establezcan la retroactividad de disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales. Art. 62. La anulabilidad, aunque muy mermada, sigue siendo la regla general, puesto que son anulables "los actos que infringen el ordenamiento jurídico, incluso la desviación de poder (art. 63). Otra categoría de invalidez, es la irregularidad no invalidante, que son los actos con vicios o defectos menores, es decir, "el defecto de forma que no prive al acto de los requisitos indispensables para alcanzar su fin, ni provoque la indefensión de los interesados", así como a los actos ",realizados fuera del tiempo establecido, salvo que el término sea esencial" (art.63). La concepción restrictiva de la invalidez de pleno derecho que consagró la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958 y se mantiene aunque restringida en la ley vigente, ha servido de modelo a la regulación de las clases de invalidez de los actos judiciales establecida por la LOPJ, y es también la que rige en el Derecho administrativo comparado, por lo que se puede considerar como el derecho común de la invalidez de los actos de poder público. 2.− LA INEXISTENCIA Además de las categorías de la nulidad de pleno derecho, anulabilidad e irregularidad no invalidante, algunos autores plantean la conveniencia de completar en cuadro de la invalidez con la figura del acto inexistente, que consideran como el supuesto más grave de invalidez, aplicable a aquellos caso en los que el vicio es tan importante que el acto ha de considerarse como no existente. Sin embargo, como dice el profesor Santamaría, el mayor escollo de la teoría de la inexistencia es su diferenciación con la nulidad, ya que, aun cuando sea posible la diferenciación teórica, en la realidad la distinción resulta prácticamente imposible porque en la mecánica judicial de la aplicación del Derecho, el acto inexistente posee un régimen idéntico al del acto nulo. La distinción no tiene por ello ninguna relevancia práctica en derecho administrativo, pues o bien no hay acto administrativo, o bien, si hay una apariencia de validez, por pequeña que sea ésta, dada la presunción de validez de los actos administrativos y su inmediata eficacia, habrá que acudir a los tribunales para que éstos declaren que existe la nulidad absoluta. La razón de la persistencia de esta categoría en la moderna doctrina se debe únicamente a la conveniencia de constituir un instrumento que permite suplir las deficiencias de la construcción técnica de la nulidad, bien para introducir nuevos supuestos allí donde las nulidades aparecen tasadas (como en la Ley 30/92), bien para facilitar su 27 casos de cambio del procedimiento legalmente establecido por otro distinto que equivale a la falta del procedimiento establecido para ello (así, p.ej., la selección de un contratista por concierto directo cuando lo procedente era seguir el procedimiento de subasta). En los actos de gravamen, sancionadores y arbitrales, la simple falta de vista y audiencia del interesado provoca asimismo la nulidad, pues como advierte la jurisprudencia en reiteradas sentencias, se trata en estos casos de un trámite elemental, esencialísimo y hasta sagrado, porque un un eterno principio de justicia exige que nadie pueda ser condenado sin ser oído. La jurisprudencia ha evolucionado desde una posición restrictiva en la aplicación de este supuesto de nulidad a otra más matizada en los últimos años, en los que ya no es inusual ver sentencias que declaran la nulidad de absoluta de un acto por omisión de trámites esenciales y no del entero procedimiento si, por ejemplo, se han omitido los requisitos sustanciales de la formación del acto. F) Actos dictados con infracción de las reglas esenciales para la formación de la voluntad de los órganos colegiados. Este supuesto no es más que una especificación del anterior, si bien la regla de la omisión total y absoluta del procedimiento se suaviza aquí, sustituyéndola por la de la infracción de las reglas esenciales de ese procedimiento, no necesariamente de todas, sino de cualquiera de ellas. Ello se justifica por la gran importancia que en la organización administrativa tiene los órganos colegiados. Todos ellos se rigen por sus reglas especiales y a falta de ellas por la normativa básica establecida en los arts. 22 a 28 de la LRJAPAC. Para la jurisprudencia son esenciales: la convocatoria, siendo nulo el acuerdo tomado no incluido en el orden del día; la composición del órgano; y el quórum de asistencia y votación, que es lo que determina la existencia jurídica de la convocatoria y la voluntad del órgano. G) Actos expresos o presuntos contrarios al ordenamiento, por los que se adquieren facultades o derechos sin los requisitos esenciales. El origen de esta causa de nulidad está en una jurisprudencia muy consolidada que negaba validez a los actos presuntos por silencio administrativo positivo cuando daban origen al reconocimiento de derechos sin que se dieran los presupuestos legales para adquirirlos. La Ley extiende esa invalidez y con la sanción máxima de la nulidad de pleno derecho, a los actos expresos contrarios al ordenamiento cuando de ellos se deduce que se adquieren facultades o derechos sin los requisitos esenciales para su adquisición. No basta pues, que el acto sea contrario al ordenamiento, sino que además se ha de dar la ausencia de determinadas circunstancias subjetivas en el beneficiado por el acto, cuya determinación habrá de acometerse caso por caso (este sería el caso, p.ej., del nombramiento como funcionario de quien no tiene la titulación adecuada). H) Cualesquiera otros que se establezcan expresamente en una disposición legal. Lo que este apartado pretende no es tanto abrir la puerta a un ensanchamiento de los supuestos de nulidad de pleno derecho cuanto, al contrario, restringir esa posibilidad vedándola a la norma meramente reglamentaria (como se había hecho en ocasiones al amparo de la ley de procedimiento anterior). No obstante, el problema que plantea ahora la referencia específica a los supuestos en que se califiquen por ley otros supuestos de nulidad de pleno derecho es que esta categoría puede ser ampliada no sólo a las leyes estatales, sino también por las autonómicas, con lo que será el criterio variable de cada legislador el que marque la frontera entre la nulidad de pleno derecho y la anulabilidad, con lo que el cuadro de las nulidades puede llegar a no ser homogéneo en todo el territorio nacional, salvo en el mínimum de los supuestos que constituyen nulidad de pleno derecho, ampliable a discreción por cada Comunidad Autónoma. I) La nulidad radical de las disposiciones administrativas. 30 El grado de invalidez aplicable a los Reglamentos, es por regla general, la nulidad de pleno derecho, pues a las causas o supuestos que determinan la nulidad de pleno derecho de los actos se suman los supuestos en que la disposición administrativa infrinja la Constitución, las leyes u otras disposiciones de rango superior, las que regulen materias reservadas a la ley y las que establezcan la retroactividad de disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de los derechos individuales. Este especial rigor para los Reglamentos, se explica porque la invalidez del Reglamento puede dar lugar en su aplicación a una infinita serie de actos administrativos, que serían asimismo inválidos. 4.− LA IMPRESCRIPTIBILIDAD DE LA NULIDAD DE PLENO DERECHO La Ley 30/92, en la determinación de los supuestos de nulidad y anulabilidad, nada dice explícitamente sobre los efectos que se conectan con esas dos categorías de invalidez. A través de su articulado es posible sin embargo establecer algunas diferencias entre el régimen jurídico del acto nulo de pleno derecho y del acto simplemente anulable, como las siguientes: El carácter automático de la nulidad (son nulos) frente al carácter rogado de la anulabilidad, que se desprende del art. 63. son anulables los actos de la Administración que incurran en cualquier infracción del ordenamiento jurídico, incluso la desviación de poder. • La posibilidad de convalidación sólo prevista para los actos anulables en el art. 67.1: la Administración podrá convalidar los actos anulables, subsanando los defectos de que adolezcan. • Si bien la impugnación de un acto nulo en vía de recurso se encuentra sometida a los mismos plazos de caducidad que la impugnación de los actos anulables, de forma que la no interposición de aquéllos en tiempo hábil hace a unos y otros igualmente inatacables, la revisión de los actos nulos de pleno derecho puede hacerse por la Administración en cualquier tiempo frente a la de los actos anulables declarativos de derechos, cuya revisión sólo pueden realizarla los tribunales. • La posibilidad como vimos de suspensión de la ejecutividad los actos nulos de pleno derecho cuando son impugnados, al margen de que ocasionen o no perjuicios de imposible o difícil reparación (art.111 Ley 30/92). • Sin embargo, la diferencia del régimen jurídico de la nulidad de pleno derecho y la anulabilidad hay que contemplarla como algo relativo, pues con respecto a los recursos se les aplica el mismo régimen jurídico, de forma que si el recurso es inadmisible por haberse interpuesto fuera de plazo el acto se confierte en firme, y de nada vale la regla sobre la impugnabilidad de los actos nulos en cualquier tiempo o sobre la imposibilidad de su subsanación que, en teoría, les diferencian del acto simplemente anulable. De esta forma, como señala Parada, el acto administrativo, cuando es firme y consentido por el transcurso de los plazos de impugnación o por cualquier otra circunstancia procesal, y aunque sea nulo de pleno derecho, aparece revestido de las características de la santidad de la cosa juzgada propias de las sentencias judiciales. Existe hoy, sin embargo, una salvedad importante a esto que diferencia los actos nulos de los anulables y que ha sido introducida por la Ley 4/1999 de reforma de la Ley 30/92, consistente en que sólo los actos nulos de pleno derecho pueden ser anulados de oficio por la Administración en cualquier tiempo, debiendo por el contrario ésta solicitar su anulación ante los tribunales mediante el llamado recurso de lesividad cuando se trata de actos anulables. Además, la acción de nulidad por la Administración para los actos nulos de pleno derecho se configura como un deber de la Administración y por tanto como un derecho para los particulares cuando sean éstos los que la insten a su declaración. La posibilidad de esta acción como derecho del interesado a que la administración tramite el expediente de declaración de nulidad y contra cuya negativa podría recurrirse en sede jurisdiccional, tiene ya en su favor un cierto apoyo jurisprudencial. 5.− ANULABILIDAD E IRREGULARIDAD NO INVALIDANTE La Ley 30/92 configura la anulabilidad en la regla general de la invalidez, al disponer que "son anulables, . los actos de la Administración que incurran en cualquier infracción del ordenamiento jurídico, incluso la desviación de poder". Los vicios que origina la anulabilidad del acto administrativo son convalidables por la 31 subsanación de sus defectos y por el transcurso del tiempo establecido para la interposición de los recursos administrativos, o por el transcurso de cuatro años frente a los poderes de la Administración, para la revisión de oficio. Pero no todas las infracciones del Ordenamiento jurídico originan vicios que dan lugar a la anulabilidad. Hay que exceptuar los supuestos de irregularidad no invalidante que comprende las actuaciones administrativas realizadas fuera del tiempo establecido, que sólo implicarán la anulación del acto cuando así lo impusiera la naturaleza del término o plazo y la responsabilidad del funcionario causante de la demora. En cuanto a los defectos de forma, sólo invalidan el acto administrativo cuando carecen de los requisitos indispensables para alcanzar su fin o producen la indefensión de los interesados, supuestos de tal gravedad que, pese a su calificación legal como vicios causantes de la anulabilidad, deben configurarse, a juicio de Parada, como vicios que originan la inexistencia o la nulidad de pleno derecho. Reconoce sin embargo este autor que la calificación de la indefensión como vicio que lleva a la anulabilidad y no a la nulidad absoluta tiene en su favor una jurisprudencia mayoritaria que admite la convalidación del vicio por el hecho de la oportunidad de defensa a posteriori a través de la interposición de los recursos administrativos y judiciales correspondientes contra el acto viciado de indefensión, aunque existen también otros pronunciamientos que afirman la insubsanabilidad de la indefensión en vía de recurso, 6.− EL PRINCIPIO DE RESTRICCIÓN DE LA INVALIDEZ: CONVALIDACIÓN, INCOMUNCACIÓN, CONVERSIÓN La Ley 30/92, congruentemente con la aplicación restrictiva de la invalidez y la preferencia de la anulabilidad, que es la regla general sobre la nulidad de pleno derecho, trata de reducir al mínimo las consecuencias fatales de los vicios de los actos administrativos. En primer lugar, admite la convalidación de los actos anulables, subsanando los vicios de que adolezcan. Los efectos de la convalidación se producen sólo desde la fecha del acto convalidatorio. De la convalidación se excluyen la omisión de informes o propuestas preceptivas, pues si están previstas para ilustrar la decisión final ningún sentido tiene que se produzcan a posteriori. El Tribunal Supremo ha rechazado la convalidación en materia sancionadora respecto de la omisión del trámite de formulación del pliego de cargos. En cuanto a la forma de convalidación de la incompetencia jerárquica, deberá efectuarse por ratificación del órgano superior, admitiendo el TS la que tiene lugar al desestimar éste el recurso de alzada interpuesto contra el acto de órgano inferior incompetente. En la convalidación por falta de autorizaciones administrativas, la jurisprudencia exige que esta se produzca a posteriori y que el otorgamiento por el órgano competente se haga ajustadamente a la legalidad vigente. En segundo lugar, el principio de la incomunicación de la nulidad evita los contagios entre las partes sanas y las viciadas de un acto o de un procedimiento en aplicación de la regla utile per inutile non vitiatur, y se admite tanto de actuación a actuación dentro de un mismo procedimiento (la invalidez de un acto no implicará la de los sucesivos en el procedimiento que sean independientes del primero), como de elemento a elemento dentro de un mismo acto administrativo (la nulidad o anulabilidad en parte del acto administrativo no implicará la de las partes del mismo independientes de aquélla, salvo que la parte viciada sea de tal importancia que sin ella el acto no hubiera sido dictado).Consecuencia de ambas reglas es el deber del órgano que declare la nulidad, de conservación de aquellos actos y trámites cuyo contenido se hubiera mantenido en el mismo de no haberse realizado la infracción origen de la nulidad (arts.64 y 66). En tercer lugar, la conversión es una técnica mediante la cual un acto inválido puede producir otros efectos válidos distintos de los previstos por su autor, se reconoce en el art. 65 de la Ley 30/92, al establecer que los actos nulos o anulables que, sin embargo, contengan los elementos constitutivos de otro distinto, producirán los efectos de éste. 32 facultad invalidatoria con unos condicionamientos sustanciales a fin de evitar crear una situación más grave que la que se trata de remediar. La ley vigente establece, por ello, unos límites generales a las facultades de anulación y revocación que no podrán ser ejercitadas cuando por prescripción de acciones, el tiempo transcurrido u otras circunstancias, su ejercicio resultare contrario a la equidad, al derecho de los particulares o a las Leyes (art. 106 LRJAPAC) En cuanto a los efectos de la anulación sobre los derechos reconocidos o las prestaciones efectuadas nada dice la Ley, por lo que habrá que aplicar analógicamente lo dispuesto en el Código Civil sobre las consecuencias de la anulación de los contratos, que establece la buena fe y la falta de culpa como el criterio decisivo para decidir sobre la devolución de las prestaciones recibidas, y habrá que aplicar asimismo las reglas que rigen la responsabilidad de la Administración para decidir sobre la procedencia o no de indemnización, tal y como se hace en el Derecho urbanístico para el caso de la anulación de las licencias urbanísticas. 8.− LA REVOCACIÓN DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS A diferencia de la anulación o invalidación que implica la retirada del acto por motivos de legalidad, por ser contraria a Derecho, la revocación equivale a su eliminación o derogación por motivos de oportunidad o de conveniencia administrativa. El acto es perfectamente legal, pero ya no se acomoda a los intereses públicos y la Administración decide dejarlo sin efecto. La revocación −como dice Zanobini− es procedente y el acto puede ser sustituido por otro más idóneo cuando se demuestre que el acto ya dictado es inadecuado al fin para el que fue dictado, sea porque fueron mal estimadas las circunstancias y las necesidades generales en el momento en que fue dictado, sea porque en momento posterior tales circunstancias y necesidades sufrieron una modificación que hace que el acto resulte contrario a los intereses públicos. La revocación encuentra, no obstante, un límite en el respeto de los derechos adquiridos. Por no tropezar con éstos, la potestad revocatoria se admite en los términos más amplios cuando inciden sobre actos que afectan únicamente a la organización administrativa o que son perjudiciales o gravosos para los particulares. En estos caos, la revocación no encuentra, en principio, impedimento alguno, más bien, debe revocarlos cuando esa revocación es conveniente a los intereses y fines públicos. Las Admones. Públicas podrán revocar en cualquier momento sus actos de gravamen siempre que tal revocación no constituya dispensa o exención no permitida por las leyes, o sea contraria al principio de igualdad, al interés público o al ordenamiento jurídico (art. 105.1 LRJAP y PAC). Los problemas más graves de la revocación se presentan, al igual que en la anulación, cuando la Administración pretende la revocación de los actos declarativos de derechos, como ocurre con las autorizaciones, concesiones, nombramientos, etc. En estos casos, aceptándose con carácter general la legitimidad de la revocación, se cuestionan las causas y motivos y su precio, es decir, el derecho a indemnización del titular del derecho revocado. El titular del derecho revocado tendrá o no derecho a indemnización en función de las causas que determinan la revocación y de la naturaleza del derecho afectado. Nada habrá que indemnizar, en principio, por la revocación cuando se incumplieran las condiciones a que el acto administrativo sujeta el derecho que en él se reconoce. Tampoco es indemnizable la revocación cuando se trata de autorizaciones sanitarias o, en general, las de policía, ni la de nombramientos para determinados puestos de la función pública o de altos cargos que por su propia naturaleza son discrecionales. Si es indemnizable en cambio la revocación de los actos administrativos cuando la causa legitimadora de la revocación es la adopción de nuevos criterios de apreciación sobre el interés público, como ocurre con la revocación o rescate de las concesiones de bienes y servicios públicos o de las licencias urbanísticas. Existe en 35 especial un tipo de actos −las licencias municipales− para los que la ley y la jurisprudencia han otorgado a los Ayuntamientos una facultad general de revocación. Así lo establece el art.16 del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales, que reconoce la posibilidad de revocar las licencias por la adopción de nuevos criterios de apreciación, obligando al resarcimiento de los daños y perjuicios que esto causare. Se trata del supuesto de una licencia que fue otorgada con arreglo a derecho, pero que pasado un tiempo, la admon. considera inconveniente mantener por motivos de oportunidad o conveniencia, pudiendo retirarla siempre que indemnice los daños y perjuicios que ello ocasione al titular de la licencia. A estos supuestos de revocación onerosa la jurisprudencia asimila aquellos otros en los que es la propia Administración la que provoca el cambio de circunstancias (como, por ejemplo, la modificación de un plan). En estos casos, el acto revocatorio debe decidir, so pena de invalidez, tanto sobre la retirada del acto primitivo como sobre la indemnización misma. Una línea jurisprudencial todavía más progresista considera la indemnización no como una condición de eficacia, sino de validez, por lo que es nulo el acto revocatorio que no la reconoce al titular del derecho. En cuanto al plazo en que la Admón. ha de ejercitar la revocación, hay que atender a lo dispuesto en el art. 49.5 de la Ley 30/92, que sin precisar un plazo específico, prohibe, como se ha dicho, que: las facultades de revisión sean ejercitadas cuando por prescripción de acciones, por el tiempo transcurrido u otras circunstancias su ejercicio resultare contrario a la equidad, a la buena fe o al derecho de los particulares o a las leyes. 9.− LA RECTIFICACIÓN DE ERRORES MATERIALES Y ARITMÉTICOS En el mismo capítulo dedicado a la revisión de oficio de los actos administrativos, la Ley 30/92 incluye un precepto que no se refiere a la revocación propiamente dicha, sino a un problema distinto, que, a pesar de todo, guarda una estrecha relación con ella. Según el art.105.2 (que la Ley 4/1999 ha mantenido invariable): "En cualquier momento, de oficio o a instancia de los interesados, podrá la Administración rectificar los errores materiales o de hecho y los aritméticos". La pura rectificación material de errores de hecho o aritméticos no implica una revocación del acto en términos jurídicos. (ej. de error material: confundir el nombre o apellido del beneficiario en la resolución que contiene el nombramiento). El acto materialmente rectificado sigue teniendo el mismo contenido después de la rectificación, cuya única finalidad es eliminar los errores de transcripción o de simple cuenta, con el fin de evitar cualquier posible equívoco. Este carácter estrictamente material, no jurídico, de la rectificación justifica que para llevarla a cabo no se requiera sujetarse a solemnidad ni límite temporal alguno. Para que la Administración pueda eliminarlos, los errores han de caracterizarse, según el Tribunal Supremo, por ser ostensibles, manifiestos e indiscutibles, es decir, que sean evidentes por sí solos, sin necesidad de mayores razonamientos, teniendo en cuenta exclusivamente los datos del expediente administrativo. Sí no es así, si el pretendido error, si no es ostensible y notorio, se presta a dudas o es preciso a recurrir a datos ajenos al expediente, no es posible la rectificación mecánica e inmediata sin procedimiento anulatorio. A propósito de errores materiales, se plantea la cuestión de las rectificaciones de la publicidad de las disposiciones y actos administrativos que frecuentemente aparecen insertos en el B.O.E. o diarios oficiales, bajo la denominación de "corrección de errores" de las disposiciones o actos anteriores. Estas correcciones sólo son lícitas cuando el error se ha producido en la imprenta durante el proceso de impresión del acto o disposición en el boletín o diario oficial, constituyendo un notable abuso la utilización de la "corrección de errores" para alterar substancialmente disposiciones o actos anteriores no afectados de tales errores materiales o aritméticos. Esta práctica que en ocasiones utiliza de forma fraudulenta la Administración, resulta manifiestamente ilegal cuando la rectificación no ha sido elaborada en la misma forma o por la misma autoridad que dictó el acto que se rectifica. TEMA XVII. EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO 36 (actualizado con la edición de septiembre de 2000). 1.− SIGNIFICADO Y ORIGEN DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO El procedimiento administrativo constituye hoy la forma propia de la función administrativa, de la misma manera que el proceso lo es de la función judicial y el procedimiento parlamentario de la función legislativa, pues hoy es un hecho claro que la actividad administrativa se desenvuelve mediante procedimientos diversos, hasta el punto que la actuación a través de un procedimiento es un principio fundamental del Derecho administrativo que recoge explícitamente la C.E. en el art. 105.3: la ley regulará el procedimiento a través del cual pueden producirse los actos administrativos, garantizando, cuando proceda, la audiencia del interesado. El procedimiento administrativo −equiparable en términos sustanciales con el proceso judicial− podíamos definirlo, como lo hace la Ley de Procedimiento de la República Federal de Alemania (de 1976), como aquella actividad administrativa con eficacia extrema, que se dirige al examen preparación y emisión de un acto administrativo o a la conclusión de un convenio jurídico público, incluyendo la emisión del acto administrativo o la conclusión de un convenio. Consiste por tanto en un conjunto de actuaciones preparatorias y conducentes al acto o resolución final y su finalidad es asegurar el acierto y la eficacia de la Administración, además de garantizar los derechos y libertades de los particulares. En cuanto a las diferencias entre proceso judicial y procedimiento administrativo, Giannini señala que en el proceso administrativo hay menor solemnidad en las secuencias de los actos y menor rigor preclusivo, desarrollándose ante una autoridad que por lo general es a la vez, juez y parte. La razón sustancial de estas diferencias entre proceso y procedimiento estriba en el hecho de que el procedimiento administrativo en la mayor parte de los casos no es tanto un problema de la correcta aplicación del Derecho y de resolución de conflictos jurídicos (el proceso judicial supone siempre la existencia clara de un conflicto entre partes), cuanto también un cauce necesario de la buena gestión de los intereses públicos (por ej.: en los procedimientos de selección de proyectos de obras o de funcionarios). En todo caso, esta gestión de asuntos de interés público, por estar sometida al principio de legalidad, exige, a diferencia de la gestión privada, el cumplimiento de determinadas formalidades que, incorporadas al expediente −que no es otra cosa que el procedimiento ya documentado− permitirán después el control judicial de la actividad administrativa. 2. LA REGULACIÓN DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO La Ley de 1889 −primera en Derecho español y comparado sobre procedimiento administrativo− estableció las bases a las que habrían de adaptarse el reglamento de procedimiento de las dependencias centrales y provinciales de cada Ministerio. Posteriormente, los diversos departamentos ministeriales fueron dictando los respectivos reglamentos en desarrollo de la Ley de Bases, proceso de desarrollo reglamentario que se prolongó por varias décadas. Sin embargo, la diversidad de regulaciones, no siempre justificadas, a que condujo el desarrollo reglamentario de la Ley provocó una corriente favorable a la unificación de las reglas de procedimiento, lo que hizo la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958. Esta Ley, que por la importancia de sus contenidos ocupó un lugar central en el Derecho administrativo, pasó a ser norma básica a los efectos del Derecho autonómico, a tenor de lo establecido en el art. 149.1.18 de la C.E, que otorga al Estado competencia exclusiva sobre el procedimiento administrativo común, sin perjuicio de las especialidades derivadas de la organización propia de las CCAA. El prestigio de esta Ley hizo que a su régimen se acogiesen otras organizaciones que no tienen formalmente carácter de Administración pública, como es el caso de Consejo General del Poder Judicial o la Administración electoral. A esta Ley le sucedió la Ley 30/1992, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, de 26 de noviembre. Esta ley, que ha sido seguida por el dictado de numerosos reglamentos, tiene por objeto establecer las bases del régimen jurídico común a todas las 37 Los principios del contradictorio e inquisitivo en el procedimiento administrativo• El principio contradictorio, tal y como se entiende en el proceso civil, significa ante todo la presencia equilibrada de las partes del proceso, a las que se reconocen exactamente los mismos derechos al trámite (demanda− contestación, réplica− dúplica), así como a la neutralidad procesal del Juez que, más que dirigir el procedimiento, es un árbitro impasible de un acontecer dependiente de la conducta de las partes. En el procedimiento administrativo falta por regla general ese equilibrio absoluto de los trámites que corresponde ejercitar a las partes y además, el juez −aquí el funcionario o autoridad−, no es un autómtata impasible de la actividad procesal de las partes sino que toma toda suerte de iniciativas y configura los trámites según las necesidades propias de cada forma de actividad administrativa que se está formalizando en el procedimiento. Por ello, puede afirmarse que el procedimiento se se conduce ordinariamente de acuerdo con el principio inquisitivo que da libertad al Juez para dirigir las actuaciones (como ocurre con la fase sumarial del proceso penal), principio que no es incompatible −como ocurre también en el proceso penal− con el derecho de las partes a formular alegaciones y proponer pruebas, alegaciones y propuestas que no vinculan automáticamente al instructor del procedimiento. La Ley 30/92 acoge el principio inquisitivo en diversos preceptos, como los que establecen la iniciación y la impulsión de oficio del procedimiento en todos sus trámites, la posibilidad de desarrollo de oficio (o a petición de parte), de los actos de instrucción, la apertura de un período de prueba sin necesidad de petición de los interesados, etc., y además el órgano competente para resolver puede extender el contenido de su decisión, saltando por encima del principio de congruencia, a todas las cuestiones planteadas en el expediente y quellas otras derivadas del mismo, al mergen, por consiguiente, de que hayan sido o no planteadas por los interesados. B) El principio de publicidad La publicidad o secreto de los procedimientos es un tema complejo, cuya comprensión exige distinguir entre: el derecho de los interesados en el procedimiento al conocimiento de las actuaciones que en él se van desarrollando y el derecho de los ciudadanos en general a los que les asiste una legítima curiosidad en la transparencia de la actividad administrativa. Por lo que respecta al derecho de los interesados en el procedimiento, la Ley 30/92 admite que conozcan en cualquier momento el estado de la tramitación de los procedimientos, en los que tengan la condición de interesados, y obtener copias de documentos contenidos en los mismos(art. 35.a), y a conocer el contenido completo del expediente en el trámite de vista y audiencia. En cuanto al derecho de los ciudadanos en general a conocer los procedimientos administrativos, es decir, lo que se llama la transparencia, la LRJAPAC en su art. 37 regula, sorprendentemente como un progreso que los ciudadanos tienen derecho a acceder a los registros y a los documentos que, formando parte de un expediente, obren en los archivos administrativos, cualquiera que sea la forma de expresión, gráfica, sonora o en imagen, o el tipo de soporte material en que figuren, siempre que tales expedientes correspondan a procedimientos terminados en la fecha de la solicitud. Esta regulación no puede considerarse como un progreso pues el derecho de acceso sólo puede ejercitarse sobre procedimientos terminados, sobre expedientes ya difuntos, lo que no sirve de mucho, y además puede ser denegado, cuando se trata de expedientes ya terminados, cuando la información pueda afectar a la intimidad de las personas, cuando prevalezcan razones de interés público o por intereses de terceros más dignos de protección o, cuando así lo disponga una Ley, debiendo en estos casos, dictar una resolución motivada el órgano competente. Además el derecho de acceso no puede ser ejercido en ningún caso con respecto de los expedientes que contengan información sobre actuaciones del Gobierno del Estado o de las CC.AA. en el ejercicio de sus competencias, los que contengan información sobre la Defensa Nacional o la Seguridad del Estado, los tramitados para la investigación de los delitos cuando pudieran ponerse en peligro los derechos y libertades de terceros o de las investigaciones que se estén realizando, los relativos a las materias protegidas por el secreto comercial o industrial y los relativos a actuaciones administrativas derivadas de la política monetaria. 40 Además de las limitaciones y excepciones ya señaladas, habrá que tener en cuenta las que puedan derivarse de otras regulaciones específicas, a las que la Ley se remite: materias clasificadas, datos sanitarios personales de los pacientes, archivos estadísticos, etc. Esta regulación tan restrictiva del derecho a la información se ha visto ampliada en materia de medio ambiente por la Ley de 26 de noviembre de 1995, que ajusta nuestro ordenamiento a una Directiva europea sobre libertad de acceso a la información en este ámbito, en la que se establece el derecho de acceso a expedientes en tramitación sin que para ello sea necesario probar un interés determinado, fijando un plazo máximo de dos meses para que la Administración conceda la información solicitada. Gratuidad del procedimiento• La Ley de Procedimiento administrativo no contiene ningún precepto sobre la gratuidad del procedimiento administrativo, pero ésta se desprende, en principio, y como regla general, del carácter inquisitivo de aquél. Únicamente la LRJAPAC en su art. 81 impone el pago de los gastos que ocasionen la pruebas propuestas por el interesado. 6.− LA INICIACIÓN DEL PROCEDIMIENTO El procedimiento administrativo puede iniciarse de oficio o a solicitud de persona interesada (art. 68 de la Ley 30/92). Los procedimientos se iniciarán de oficio por acuerdo del órgano competente o como consecuencia de orden superior, moción razonada de otros órganos o por denuncia (art. 68). Con anterioridad al acuerdo de iniciación, podrá el órgano competente abrir un período de información previa con el fin de conocer las circunstancias del caso concreto y la conveniencia o no de iniciar el expediente (art. 69.2). En cuanto a la iniciación a solicitud del interesado, el procedimiento se inicia en este caso con un escrito −que, en el lenguaje común recibe, asimismo, el nombre de instancia−, en el que deberán constar las siguientes circunstancias: a.− Los datos personales del interesado (nombre, apellidos y domicilio) b.− hechos, razones y petición en que se concrete la solicitud. c. Lugar y fecha. d. Firma del solicitante. c.− Organo, centro o unidad administrativa a la que se dirige. Del escrito de solicitud y de los demás escritos que presenten los interesados en las oficinas de la Administración podrán éstos exigir copias selladas y la devolución de los documentos originales. En cuanto a las formas o vías de presentación de solicitudes, lo normal es que se presenten el órgano que ha de resolverlas, aunque la Ley facilita también la recepción de las instancias en los registros de cualesquiera Administraciones Públicas, tanto en la Admón. del Estado, CC.AA. o Entidades Locales (siempre en éste último caso que se hubiera suscrito el correspondiente convenio y también se pueden presentar en las oficinas de correos en la forma que reglamentariamente se establezca), y las instancias de españoles en el extranjero podrán cursarse ante la representaciones diplomáticas o consulares españolas correspondientes. Recibida la instancia, el órgano competente puede, si el escrito de iniciación no reuniera los datos antes mencionados, requerir a quien lo hubiese firmado para que, en el plazo de 10 días, subsane la falta o acompañe los 41 documentos preceptivos, con apercibimiento de que, si así no lo hiciera, se archivará el expediente. La resolución que adopte, de oficio o a solicitud de persona interesada, el órgano competente acerca de la iniciación del expediente es un acto de trámite y por ello, en principio, no susceptible de recurso independiente del acto final resolutorio. No obstante, hay supuestos en que, ante la importancia y consecuencias inmediatas del procedimiento que este trámite inicia, se sustantiviza a efectos de su impugnación separada, como ocurre con el acuerdo de las convocatorias y bases de los procedimientos de selección de funcionarios. 7.− TRAMITACIÓN E INSTRUCCIÓN Iniciado el procedimiento, la Administración desarrollará los actos de instrucción necesarios para la determinación, conocimiento y comprobación de los datos en virtud de los cuales deba pronunciarse la resolución. Estos actos constituyen, sin duda, los más importantes del procedimiento, en cuanto tienden a proporcionar al órgano decisor los elementos de juicio necesarios para una adecuada resolución y, como se ha dicho, se realizarán de oficio por el órgano que tramite el procedimiento, sin perjuicio del derecho de los interesados a proponer aquellas actuaciones que requieran su intervención o constituyan trámites legal o reglamentariamente establecidos. Vamos a ver cuáles son estos actos de instrucción. Las alegaciones escritas y aportación de documentos, vista oral y trámite de información pública.• Los interesados podrán, en cualquier momento del procedimiento anterior al trámite de audiencia, aducir alegaciones y aportar documentos u otros elementos de juicio. Unos y otros serán tenidos en cuenta por el órgano competente al redactar la correspondiente propuesta de resolución. De la misma naturaleza que el trámite de alegaciones puede considerarse el de información pública, trámite a través del cual se llama públicamente a opinar sobre cuestiones de hecho, de ciencia o de Derecho a cualquier persona, sea o no interesada en el procedimiento. La información pública se abre, según la Ley 30/92, cuando la naturaleza del procedimiento así lo requiere, y además no es infrecuente que las regulaciones administrativas sectoriales impongan el trámite de información pública con carácter imperativo, como ocurre en el procedimiento expropiatorio a propósito del trámite de necesidad de ocupación, en la legislación urbanística para la aprobación de los planes e urbanismo y en otras muchas materias (aguas, montes, etc.) El trámite de información pública se anunciará en el B.O.E., de la CC.AA., en el de la provincia respectiva. o en ambas, a fin de que cuantos tengan interés en el asunto puedan examinar el expediente o la parte del mismo que se acuerde. La comparecencia en el trámite de información pública no otorga por sí misma la condición de interesado. No obstante, quienes presenten alegaciones u observaciones en este trámite tienen derecho a obtener de la Administración una respuesta razonable, que podrá ser común para todas aquellas alegaciones que planteen cuestiones sustancialmente iguales (art. 86.3). Informes• Son manifestaciones de juicio que emiten autoridades, funcionarios u organismos distintos a aquellos a los que corresponda dictar la resolución o propuesta de resolución. Los informes como tales no son judicialmente impugnables, únicamente podrán ser valorados como uno más de los presupuestos de la resolución final del procedimiento. Se solicitarán para resolver el procedimiento administrativo los informes que sean preceptivos en virtud de los textos legales así como todos aquellos que el órgano competente estime necesarios para resolver. Además de preceptivos y facultativos, los informes pueden ser vinculantes o no vinculantes, según que hayan de ser observados o no al emitir la decisión por el órgano administrativo. Según la Ley, salvo disposición 42