Los actos administrativos: Concepto, clases y elementos. Universidad Carlos III de Madrid, Apuntes de Derecho Administrativo

¡Descarga Los actos administrativos: Concepto, clases y elementos. Universidad Carlos III de Madrid y más Apuntes en PDF de Derecho Administrativo solo en Docsity! 1 LECCIÓN 8. LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS (I): CONCEPTO, CLASES Y ELEMENTOS1 Tomás de la Quadra-Salcedo Fernández del Castillo Catedrático de Derecho Administrativo Universidad Carlos III de Madrid 8.1. Concepto de acto administrativo. Sumario: 8.2. Clases de actos administrativos. 8.3. Los elementos y características de los actos administrativos. 8.1. CONCEPTO DE ACTO ADMINISTRATIVO § 133. El acto administrativo es el objeto de estudio de un tema clásico en los estudios, manuales y tratados de Derecho Administrativo. En torno a ese tópico se han llenado páginas y páginas que han centrado la atención de la doctrina, a veces tal vez en exceso, sin que ello signifique que no merezca desde luego un lugar destacado en el estudio del Derecho Administrativo. Sin negar, por tanto, la importancia del tema es muy posible que la razón real de esa atención se haya debido a una peculiar perspectiva en el estudio del Derecho Administrativo; a una peculiar forma de aproximarse a él. Una forma de aproximarse en la que prima la posición del particular, preocupado por defender sus intereses frente a una Administración que puede ponerle trabas y dificultades —en ejercicio de potestades públicas en defensa, en principio, del interés general— a sus deseos de hacer cosas que redunden en su particular interés. En esa perspectiva defensiva de los intereses particulares el acto administrativo viene a ser la decantación o el precipitado de todo el Derecho 1 Última actualización en octubre de 2012. Sobre la importancia del acto administrativo en el Derecho Administrativo 2 Administrativo. Se trata de identificar el elemento de este Derecho que parece erigirse en la puerta de entrada para que los particulares ataquen ante el Poder Judicial las decisiones administrativas sujetas al Derecho Administrativo que creen que pueden contrariar sus derechos e intereses. El derecho administrativo merece tal nombre en cuanto la Administración queda obligada por el mismo y, por eso mismo, los tribunales pueden dictar sentencias declarando la nulidad o anulación de un acto y, en ocasiones, condenando a la Administración a hacer o dejar de hacer algo (pagar o indemnizar, restablecer una situación alterada, etc.). El acto administrativo se ha tendido a ver así como la quintaesencia o hipóstasis del Derecho administrativo; la prueba definitiva de su existencia, valor y eficacia porque a través de su control se manifiesta su autentica realidad que conduce a declaración sobre validez y eficacia de los actos. Durante mucho tiempo el acceso al control judicial de la Administración se ha construido alrededor del acto administrativo que se constituía así en el punto de partida para llevar a la Administración ante los Tribunales impugnando un acto administrativo concreto. Si eso era así se comprende la importancia que se ha dado al concepto de acto administrativo. Por otra parte cuando no había acto que impugnar porque la Administración no hacía nada sino que callaba ante las peticiones de los ciudadanos o dejaba de hacer lo que estaba obligada a hacer, el Derecho encontró la formula ficticia de presuponer que el silencio o la inacción, en determinadas condiciones, equivalía a un acto denegatorio ( o a veces a un acto aprobatorio). En todo caso tenía que darse un acto real o presupuesto para acceder al control judicial. Eso hacía que pareciera que todo empezaba por un acto. Que el acto era la puerta de entrada para conocer cómo era y como se manifestaba la sujeción a Derecho de la Administración. Y ciertamente el acto administrativo tiene una gran importancia teórica y práctica. Teórica porque, al fin y al cabo, va a permitir a través de su impugnación ante los Tribunales hacer realidad el principio de 5 sino que pueden estar sujetos al derecho privado o laboral. Ello determina la necesidad de distinguir, por una parte, de entre todos los actos de la Administración, aquellos que, por no ser actos administrativos, no están sujetos a control por la jurisdicción contencioso-administrativa, sino por otras jurisdicciones. Por otra parte, la necesidad de distinguir, de entre los actos administrativos ,aquellos que son susceptibles de impugnación de los que no lo son (los actos de trámite como luego veremos con más detalle o los actos materiales de la Administración o de sus servidores –la información suministrada en una oficina de información al público o la impartición de una clase en un centro público, por ejemplo– que no son actos administrativos propiamente). Finalmente, la doctrina ha concentrado en el acto administrativo sus esfuerzos para encontrar en él la prueba de la peculiaridad del Derecho Administrativo. Es como si cada acto administrativo pudiéramos encontrar el ADN genético del Derecho Administrativo; la secuencia que explica su peculiaridad. En esta perspectiva el acto administrativo –con su rasgo de unilateralidad y su capacidad para la declaración o modificación de relaciones jurídicas– contendría todos los elementos que singularizan el Derecho Administrativo. El esfuerzo doctrinal acerca del acto administrativo se puede explicar así desde todas estas perspectivas, sin que, en todo caso, deba perderse la perspectiva global del Derecho Administrativo en su conjunto. De todos modos no está demás subrayar que las Administraciones Públicas no se limitan a la producción de actos administrativo, por lo que, sin perjuicio de analizarlas más adelante, deba recordarse ahora que existen otras manifestaciones de la actividad administrativa que deben ser tenidas en cuenta, para distinguirlas de los actos, teniendo así presentes la totalidad de 6 instrumentos que emplea la Administración en el ejercicio de sus funciones como son los reglamentos, los contratos, su actuación material o su inactividad, además de los actos. En esas actuaciones materiales se incluyen por supuesto prestaciones o actividades: un cirujano en un hospital público desarrolla una actuación material imputable a la Administración; lo mismo ocurre con el profesor en un centro público de enseñanza4 Los reglamentos o disposiciones de carácter general son normas, lo cual determina que sigan un régimen jurídico específico y distinto de los actos tanto en su adopción —distinto del procedimiento administrativo común— como por lo que respecta a su validez y a su impugnación que los separa de los actos administrativos. En primer lugar se hace necesario ahora recordar que los reglamentos son normas jurídicas dictadas por el Poder Ejecutivo (Gobierno y Administración), de rango inferior a la Ley controlables por los Tribunales del orden jurisdiccional contencioso-administrativo. Si bien resulta claro el concepto de reglamento como categoría, no siempre es fácil distinguirlo de los actos administrativos; en particular, de aquellos que tienen algunas características similares a las disposiciones . 5 4 Cuando explica una clase de Derecho no está dictando actos administrativos. Esta desarrollando una actividad material por cuenta de la Administración que consiste en enseñar. . En todo caso debe recordarse, para distinguir unos de otros, la tesis ordinamentalista sentada por el profesor GARCÍA DE ENTERRÍA quien señala que el reglamento forma parte del ordenamiento y lo innova (crean o modifican normas de carácter general que tienen la pretensión de regular conductas futuras) sin que se agote el reglamento o disposición general con su aplicación en un caso concreto, pues su función es que se siga aplicando en cuantas situaciones futuras iguales se sigan 5 Como es el caso de los llamados actos administrativos generales que tienen unos destinatarios indeterminados y que pueden prescribir una serie de actuaciones o establecen unos criterios a seguir, características que se atribuyen, por lo general, a las normas. Es el caso, por ejemplo, de las convocatorias de oposiciones, de becas, de ayudas o procesos competitivos en general que no se dirigen a destinatarios concretos y establece los parámetros en que se van a desarrollan ciertas actuaciones con vista a la adjudicación de las plaza, la beca o la ayuda y, sin embargo, no son normas sino actos administrativos generales. 7 presentando. Sin embargo el acto concreto que se dicta en aplicación de un reglamento es algo “ordenado” u obligado por el reglamento mismo; es decir, los actos se producen aplicando al caso las previsiones general del ordenamiento jurídico; el acto se dicta así para un caso concreto y se contrae, limita y consuma en ese precisa aplicación. En cuanto a su régimen jurídico, los reglamentos lo tienen distinto en función de su origen estatal, autonómico y local; por el contrario los actos cuentan con un marco común establecido en la Ley 30/1992, de régimen jurídico de las administraciones públicas y procedimiento administrativo común. En cuanto a las diferencias entre uno y otro régimen —el de los actos y el de los reglamentos— se aprecia por lo que respecta a la eficacia (en el caso de los reglamentos está supeditada a su publicación en el boletín oficial correspondiente, mientras que en los actos se supedita a la notificación —y supletoriamente a la publicación de dicha notificación—), su derogabilidad (en el caso de los reglamentos es discrecional, y se refiere a la perdida de vigencia para el futuro, mientras que en el caso de los actos no son susceptibles de derogación (aunque sean susceptibles de ser invalidados por diversas razones que más abajo se verán; si bien con límites para declarar su invalidez —en el caso de los actos declarativos de derechos—), su validez (en el caso de los reglamentos la regla general cuando son contrarios al ordenamiento es la nulidad, como sanción más grave a la misma; mientras que en el caso de los actos rige la regla de la anulabilidad, aplicándose la nulidad a supuestos concretos) y su impugnación (los reglamentos no son recurribles en vía administrativa, mientras que los actos están sujetos a recursos administrativos (recurso de alzada, de reposición, etc.). Los contratos, convenios, acuerdos y demás se distinguen de los actos administrativos ya que requiere para su perfección la concurrencia de las voluntades de las partes a diferencia de los actos que son una expresión unilateral de la Administración de la que se derivan consecuencias jurídicas 10 una parte, de entre todos los actos de la Administración, aquellos que, por no ser actos administrativos, no están sujetos a control por la jurisdicción contencioso-administrativa, sino por otras jurisdicciones. En todo caso debe notarse que el concepto de acto administrativo, con independencia de su contenido, se reserva para aquellos que se dictan en ejercicio de una potestad administrativa. Con ello se quiere subrayar que los actos de la Administración en que actúa sujeta a Derecho privado o laboral no son actos administrativos, aunque sean actos de la Administración. Por otra parte, la necesidad de distinguir, de entre los actos administrativos aquellos que son susceptibles de impugnación de los que no lo son (los actos de trámite como luego veremos con más detalle o los actos materiales de la Administración o de sus servidores –la retirada de un vehículo mal aparcado, una operación en un hospital público o la impartición de una clase en un centro público, por ejemplo– que no son actuaciones de la Administraciones reguladas por el Derecho Adminitrativo pero no son actos administrativos propiamente ya que no son una declaración formal de voluntad, conocimiento, deseo o juicio sino simple actuaciones materiales que pueden estar vinculadas con éstas). Finalmente, la doctrina ha concentrado en el acto administrativo sus esfuerzos para encontrar en él la prueba de la peculiaridad del Derecho Administrativo. Es como si en cada acto administrativo pudiéramos encontrar el ADN genético del Derecho Administrativo; la secuencia que explica su peculiaridad. En esta perspectiva el acto administrativo –con su rasgo de unilateralidad y su capacidad para la declaración o modificación de relaciones jurídicas– contendría todos los elementos que singularizan el Derecho Administrativo. Administración y si bien para su adopción han tenido que cumplir con una normativa administrativa, una vez emitidos se rigen por la normativa civil (arrendamiento urbanos), laboral (Estatuto de los Trabajadores) o mercantil (Código de Comercio) y su impugnación se somete a otros órdenes distintos del contencioso-administrativo. 11 El esfuerzo doctrinal acerca del acto administrativo se puede explicar así desde todas estas perspectivas, sin que, en todo caso, deba perderse la perspectiva global del Derecho Administrativo en su conjunto. § 135. Hechas todas esas advertencias previas es hora ya de adelantar un concepto de acto administrativo y, a tal efecto, debe tenerse en cuenta que no existe una definición legal del mismo a pesar de que el Título V de la LRJPAC se dedique a los actos administrativos y disponga los elementos generales de su régimen jurídico. Por eso resulta conveniente encontrar una definición al hilo de la cual podamos ver los problemas que encierra el objeto definido: el acto administrativo. Una de las más conocidas es la del profesor italiano Guido ZANOBINI en su «Curso de Derecho Administrativo» que lo define como: «cualquier declaración de voluntad, juicio, deseo o conocimiento, realizada por un sujeto de la Administración pública en el ejercicio de una potestad administrativa (distinta de la potestad reglamentaria)». La primera nota a destacar sería la precisión de que acto administrativo no sólo es aquel que contiene una declaración de voluntad («se impone una sanción de tantos euros», «se acuerda sacar a concurso la construcción de una escuela», «se acuerda convocar oposiciones a tal cuerpo de la Administración», «se acuerda prorrogar el plazo para acogerse a los beneficios de tal o cual norma o convocatoria», etc.), sino que también pueden considerarse actos administrativos aquellos que contengan una manifestación de juicio, deseo o conocimiento (un informe técnico, un certificado de calificaciones). La precisión tiene su importancia puesto que alguna doctrina ha tendido a considerar que sólo es acto administrativo el que contenga una declaración de voluntad susceptible de constituir, modificar o extinguir una relación jurídica o imponer o exonerar de obligaciones al destinatario del acto. Ello obedecía al prejuicio de transponer al acto administrativo (importándolo en buena medida de la categoría privada del negocio jurídico) una de las características del Definición de acto administrativo. 12 régimen jurídico de la Administración singularizado en su capacidad unilateral de imponer a los ciudadanos obligaciones o reconocerles derechos, sin contar necesariamente con su aquiescencia previa. Frente a los particulares –que sólo pueden realizar unilateralmente actos de disposición en relación con su persona o su patrimonio10 Las decisiones de crear o extinguir o modificar o crear derechos u obligaciones representan, desde luego, el más alto grado de ejercicio de un poder e implican el ejercicio de una facultad de la voluntad. Frente a ello las declaraciones de juicio ( en un dictamen del Consejo de Estado la declaración de que un proyecto de Real Decreto se considera oportuno y ajustado a Derecho), deseo (la recomendación de un Rector acerca de la forma de presentar solicitudes o la aprobación de un modelo de instancia que deberían seguir todos los que quieran relacionarse con una Administración , pues para todo lo demás necesitan el acuerdo o contrato con los demás– la Administración tendría esa capacidad unilateral de crear, modificar o extinguir relaciones jurídicas que afectan o vinculan a terceros o imponerles obligaciones o atribuirles derechos sin contar necesariamente con los mismos. Desde ahí se pretendería que en todo acto de la Administración debería estar presente esa característica peculiar de la Administración y de su régimen jurídico; pero no necesariamente todos los actos de la Administración responden a las mismas necesidades y objetivos. 11 10 Dejando aparte los supuestos de tutela y limitación de la capacidad de las personas o los supuestos de las personas físicas que como órganos de las persona jurídicas expresan la voluntad de las mismas. ) o conocimiento (un certificado de notas) representan un grado menor de creatividad y no implican un ejercicio de la voluntad, sino el ejercicio de una facultad del conocimiento —más o menos complejo según se emita un juicio o se certifique un hecho— o en ocasiones un ejercicio de una voluntad que no llega a imponer una obligación, como actos de deseo. Pero tan necesarias son las declaraciones 11 Recomendación que algún efecto tiene si alguien la sigue al pie de la letra y luego el rectorado pretende no reconocerle efecto alguno por considerar que no se ajustaba a la Ley. 15 producen indefensión o perjuicio irreparable a derechos e intereses legítimos (artículo 107 LRJPAC y art. 25 LJCA) en cuyo caso sí serían recurribles. b) En atención a la posición del acto en relación a los recursos utilizables pueden clasificarse en actos que ponen fin o no a la vía administrativa. Ponen fin a la vía administrativa los actos administrativos cuando no cabe recurso en dicha vía, no quedando otra alternativa que acudir al recurso contencioso-administrativo ante los Jueces y Tribunales de este orden jurisdiccional. El artículo 109 LRJPAC establece con carácter general qué actos ponen fin a la vía administrativa 12 , a lo que se añaden los casos así señalados por la normativa sectorial13. Debe advertirse que la resolución del recurso de alzada es de las que pone fin a la vía administrativa. Por otra parte, contra los actos que ponen fin a la vía administrativa cabe siempre, de forma facultativa o no obligatoria, la interposición del llamado recurso de reposición (artículo 116 LRJPAC), salvo en el caso de la resolución del recurso de alzada (art. 115.3 LRJPAC) que pone fin a la vía administrativa pero no es susceptible del recurso de alzada. c) En atención a su recurribilidad puede hablarse de actos firmes o no firmes. Cuando el interesado ha dejado pasar los plazos de recurso ocurre que un acto que inicialmente era recurrible se transforma en un acto firme a consecuencia de la propia conducta del interesado de no recurrirlo, por lo que ya no podrá 12 Ponen fin a la vía administrativa (art. 107 LRJPAC) a) Las resoluciones de los recursos de alzada. b) Las resoluciones de los procedimientos de impugnación a que se refiere el artículo 107.2. c) Las resoluciones de los órganos administrativos que carezcan de superior jerárquico, salvo que una Ley establezca lo contrario. d) Las demás resoluciones de órganos administrativos cuando una disposición legal o reglamentaria así lo establezca. e) Los acuerdos, pactos, convenios o contratos que tengan la consideración de finalizadores del procedimiento. 13 Véase también la disposición adicional décimo quinta de la LOFAGE. 16 interponer con éxito el recurso, pues será considerado extemporáneo o fuera de plazo. El acto firme lo puede ser también en virtud del consentimiento, es decir, no solo por haber dejado pasar el plazo, sino por haber aceptado de modo expreso el acto que podía recurrir. El acto firme determina que si después se vuelve a reproducir idéntica solicitud a la primeramente denegada y no recurrida, la segunda resolución se considera confirmatoria de la primera que devino firme, lo que determina que se acabe considerando que la segunda resolución es puramente confirmatoria –cuando es idéntica– de la primera por lo que no podrá recurrirse con éxito (art. 28 LJCA). § 138. En atención a la forma de manifestarse, los actos pueden clasificarse en actos expresos, presuntos o tácitos. Actos expresos son aquellos que se dictan y notifican a los interesados resolviendo expresamente y poniendo fin al procedimiento. Frente a ello el acto presunto es el que, en virtud del silencio administrativo, la Ley presume que tienen un significado por el mero transcurso de los plazos; significado que puede equivaler a una resolución positiva o negativa. Los actos tácitos son aquellos que, sin que exista resolución sobre la cuestión planteada en el seno de un procedimiento o incluso en defecto de todo procedimiento, puede entenderse que se han producido por actos posteriores, anteriores o coetáneos de la Administración de los que puede deducirse la existencia implícita de una resolución14 En un caso tal como el propuesto en la nota a pie podría llegar a invocarse que de forma tácita puede suponerse que se le ha concedido la licencia de . 14 Por ejemplo, si un local para el que no se ha pedido licencia de apertura, ha sido objeto reiterado de actos distintos de la Administración que, sin otorgar la licencia de apertura, ponen de manifiesto la admisión por la Administración de su funcionamiento: así, por ejemplo, mediante sucesivos requerimientos para que en un plazo determinado acredite que cuenta con los extintores de incendios que exige la ordenanza o para que pague la tasa por recogida de basuras o para que adopte medidas para reducir ruidos, etc.). Los actos expresos, presuntos y tácitos. 17 apertura, pues de los actos posteriores puede desprenderse inequívoca e implícitamente que la Administración reconocía el lícito funcionamiento del local. Debe notarse que, con la nueva regulación del silencio positivo, que permite al particular no sólo suponer que se ha accedido a lo solicitado, sino que además vincula a la Administración (que no puede dictar después un acto contrario al sentido del silencio) una parte de la doctrina considera que ese silencio positivo tiene el carácter no ya de una presunción que admite resolución expresa contraria, sino un acto propiamente dicho, ya se considere acto tácito ya se considere presunción iuris et de iure. Parecería que más bien debe sostenerse que el silencio positivo aunque no deja de ser una presunción legal, ya no es una presunción provisional –hasta que la Administración dicte resolución expresa– sino una presunción definitiva que la propia Ley blinda de forma que no sea posible a la Administración cambiar por sí misma y directamente el sentido de la presunción legal en trance de dictar la resolución expresa posterior al silencio. § 139. En atención al destinatario de los actos estos podrían ser clasificados en actos singulares o generales. En los actos singulares el acto se dirige a una persona o a varias —incluso a muchas— pero todas ellas identificadas. En los actos generales o plúrimos se dirigen a una pluralidad indeterminada de sujetos. La trascendencia de la distinción se refleja en el régimen de comunicación de los actos: notificación personal o publicación en Diarios oficiales o, en su caso, periódicos de amplia circulación (art. 59.6 LRJPAC). § 140. Por su contenido pueden ser constitutivos o declarativos, según creen, modifiquen o extingan una situación jurídica (concesión de una beca) o se limiten a declarar o constatar un hecho (una certificación o la inscripción en el padrón). Pueden ser también favorables o de gravamen según otorguen alguna ventaja o amplíen la esfera de los derechos de los interesados o por el contrario la restrinjan o limiten. Actos singulares o generales. Actos constitutivos declarativos. 20 versar sobre materias no susceptibles de transacción, ni supondrán alteración de las competencias atribuidas a los órganos administrativos. El acto consensual puede ser, él mismo, finalizador del procedimiento o insertarse en el mismo con carácter previo, vinculante o no, a la resolución que le ponga fin. En todo caso al acto consensual se llega libremente por la Administración que no está obligada a consensuar –aunque pueda parecerle conveniente hacerlo en algunos casos– y que mantiene su capacidad para adoptar unilateralmente una resolución si no se encuentra una de mutuo acuerdo que le parezca ajustada a Derecho o a los intereses generales. 8.3. LOS ELEMENTOS Y CARACTERÍSTICAS DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS § 144. El examen del acto administrativo se facilita si se distinguen en el mismo sus elementos subjetivos, objetivos y formales. Podría también prescindirse en este momento de los elementos subjetivos en la medida en que los mismos vienen determinados por el ordenamiento (órgano competente, potestad que ejercita, etc.) y, por tanto, pueden ser reconducidos sin dificultad a los elementos objetivos del acto administrativo. Mantendremos sin embargo la distinción tradicional –elementos subjetivos, objetivos y formales– para visualizar mejor todos estos elementos. § 145. Los elementos subjetivos de los actos administrativos, tienen que ver, desde el punto de vista del titular de la potestad de dictarlos, con el órgano que lo dicta, con su competencia y con las potestades en virtud de las cuales dicta el acto. Elementos de los actos administrativos. Elementos subjetivos. 21 Desde el punto de vista del destinatario del acto se trata de ver si el mismo es el interesado que ha iniciado el procedimiento, si están todos los interesados, etc. Los aspectos subjetivos más relevantes tienen que ver con las cuestiones relativas a la competencia del órgano que lo dicta; también a los supuestos en que el acto se dicta por delegación, avocación, suplencia o sustitución. Desde el punto de vista de la competencia hay que verificar si el órgano que dicta el acto tiene la competencia en todas sus manifestaciones: competencia jerárquica, material y territorial, con efectos diferentes, como se verá en la lección siguiente, en los casos de que el órgano carezca de la competencia necesaria. En los supuestos en que exista delegación, avocación, suplencia o sustitución será necesario comprobar si se dan los requisitos necesarios para el ejercicio de la competencia en todas esas situaciones. La descomposición del acto en sus elementos subjetivos nos ayuda así a profundizar en su conformidad con el ordenamiento jurídico. § 146. Entre los elementos objetivos del acto administrativo, el más relevante radica en el contenido del acto. Aquí podrían considerarse los distintos elementos objetivos en atención a los criterios a que antes se ha hecho referencia al tratar de las clases de acto en relación al contenido del acto (favorables , de gravamen, definitivo, de trámite, declarativo, constitutivo, etc.). Pero si atendemos al fondo de la cuestión que se resuelve en el acto, su contenido nos lleva a analizar, en primer lugar, si el mismo se ajusta al ordenamiento desde el punto de vista de la decisión que se adopta. Particular importancia tiene, al examinar el contenido del acto administrativo, la distinción entre lo que puede ser el contenido principal del acto y las cláusulas o determinaciones accesorias que en el mismo pueden contenerse. Así, en la licencia de apertura de un restaurante puede otorgarse la Elementos objetivos. 22 licencia, pero puede decirse, además, que la apertura queda condicionada a la donación de una cantidad para la construcción de un polideportivo municipal (cláusula ilegal) o a la adopción de medidas complementarias contra incendios (conforme a las Ordenanzas municipales contra incendios). El contenido principal consiste en el otorgamiento de la licencia de apertura, pero pueden aparecer las más diversas cláusulas accesorias que suscitan el problema de su legalidad. Asimismo, en el caso de que sean ilegales, se suscita la cuestión de cómo afecta esta eventual invalidez de las cláusulas accesorias, al acto principal mismo. Es decir si puede entenderse que la concesión se ha hecho condicionada a cumplir otras cláusulas y que, de haber sabido la Administración que esas cláusulas accesorias eran ilegales, entonces no se habría accedido al contenido principal del acto. Sobre ello se volverá en la lección siguiente al hablar de los vicios de los actos administrativos y del principio de conservación de actos y trámites. § 147. Dentro de los elementos formales de los actos administrativos podemos tomar en cuenta las cuestiones de procedimiento (¿se ha seguido el procedimiento establecido?, ¿se ha dado audiencia al interesado?), las cuestiones de tiempo (¿se ha dictado el acto en plazo?, ¿la resolución es conforme con el sentido del silencio positivo producido antes?) las cuestiones relativas al modo de producción del acto (por escrito, verbalmente pero recogido después por escrito, etc.). Entre los elementos formales se encuentra la congruencia, a la que se hizo referencia anteriormente y que obliga a decidir todas las cuestiones planteadas por los interesados y aquellas otras derivadas del mismo (art. 89 LRJPAC). Todas estas cuestiones han de haber sido sometidas a las partes y por ello se exige que en el caso de las cuestiones conexas que no hubieran sido planteadas por los interesados sea antes necesario ponerlo de manifiesto a aquéllos por un plazo no superior a quince días, para que formulen las alegaciones que estimen pertinentes Elementos formales. 25 emitidos en el curso de la instrucción de un procedimiento que se incorporan al texto de la resolución como tal (art. 89.5 LRJPAC). La motivación está sujeta al régimen de los defectos de forma o errores no invalidantes, tal y como se regula en el artículo 63.2 LRJPAC, aunque la jurisprudencia ha afirmado que el papel de la motivación no puede ser explicado en términos de requisito exclusivamente formal, pues ocupa un papel intermedio entre los requisitos de fondo y de forma del acto, al responder, como discurso justificativo, a una finalidad que es ajena a la de los requisitos formales, pudiendo llegar a determinar la ausencia de motivación la nulidad absoluta cuando se trata de actos que afectan a los derechos fundamentales Por último, desde el punto de vista formal, la resolución debe explicitar el texto íntegro de la decisión (comprensivo, en su caso, de la motivación) y expresar los recursos que contra ésta procedan, órgano administrativo o judicial ante el que deban deducirse y plazo para interponerlos, sin perjuicio de que los interesados puedan formular cualquier otro que entiendan pertinente (art. 89.4 LRJPAC). Esto es el denominado “pie de recurso”, que en caso de omitirse o si estuviesen redactados de forma defectuosa no afectaría a la validez del acto (art. 63.2 LRJPAC) considerándose simple errores no invalidantes, pero que sí podrían considerase como una notificación defectuosa por lo que no podrían considerar transcurridos los plazos de interposición de los recursos correspondientes (art. 58.2 LRJPAC) Todo lo expuesto afecta principalmente a los actos administrativos adoptados por escrito que son la forma normal de producción de los mismos como dice al artículo 55 LRJPAC. Ello no quita para que puedan producirse los actos de otra forma. Cuando se puedan producir de forma verbal la constancia escrita se efectuará por el titular del órgano inferior. de la mayor o menor dificultad del razonamiento que se requiera, lo que implica que puede ser sucinta o escueta, sin necesidad de amplias consideraciones, cuando no son precisas ante la simplicidad de la cuestión que se plantea y que se resuelve, criterio jurisprudencial que se reitera en las sentencias de esta Sala y Sección de 25 de mayo de 1998 ( RJ 1998, 4486) y 14 de diciembre de 1999 (RJ 1999, 9793)». 26 No pueden olvidarse, finalmente, los aspectos formales que tienen que ver con las previsiones contenidas en la Ley 11/2007, de 22 de junio, de acceso electrónico de los ciudadanos a los Servicios Públicos que afecta muy sustancialmente a muchos de los cuestiones formales y procedimentales de los actos administrativos y su notificación. LECTURAS COMPLEMENTARIAS: - PAREJO ALFONSO, Luciano: Lecciones de Derecho Administrativo, Iustel, Madrid, 2011, Lección 13. - SANTAMARÍA PASTOR, Juan Alfonso: Derecho Administrativo, 2ª ed. Iustel, Madrid, 2009, pp. 101-131. NORMATIVA DE REFERENCIA: - Constitución Española. - Estatutos de Autonomía. - Ley 30/1992, de 24 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común. - Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso- Administrativa. - Ley 11/2007, de 22 de junio, de acceso electrónico de los ciudadanos a los Servicios Públicos.