LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS (I): CONCEPTO, CLASES Y, Apuntes de Derecho Administrativo

¡Descarga LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS (I): CONCEPTO, CLASES Y y más Apuntes en PDF de Derecho Administrativo solo en Docsity! LECCIÓN 8. LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS (I): CONCEPTO, CLASES Y ELEMENTOS LECCIÓN 8. LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS (I): CONCEPTO, CLASES Y ELEMENTOS Tomás de la Quadra-Salcedo Universidad Carlos III de Madrid Sumario: 8.1. Concepto de acto administrativo. 8.2. Clases de actos administrativos. 8.3. Los elementos y características de los actos administrativos. 8.1. CONCEPTO DE ACTO ADMINISTRATIVO § 1. El acto administrativo es un tema clásico en los estudios, manuales y tratados de Derecho Administrativo. En torno a ese tópico se han llenado páginas y páginas que han centrado la atención de la doctrina, a veces tal vez en exceso, sin que ello signifique que no merezca desde luego un lugar destacado en el estudio del Derecho administrativo. Sin negar, por tanto, la importancia del tema es muy posible que la razón real de esa atención se haya debido a una peculiar perspectiva en el estudio del Derecho administrativo; a una peculiar forma de aproximarse a él. Una forma de aproximarse que prima la posición del particular, preocupado por defender sus intereses frente a una Administración que puede ponerle trabas y dificultades –en ejercicio de potestades públicas en defensa, en principio, del interés general– a sus deseos de hacer cosas que redunden en su particular interés. En esa perspectiva defensiva de los intereses particulares el acto administrativo viene a ser la decantación o el precipitado de todo el Derecho Consideraciones preliminares necesario encontrar un acto o provocarlo para sostener pretensiones frente a la Administración. La simple inactividad de la Administración –que no puede confundirse con el silencio– puede así permitir el acceso a los Tribunales sin que exista un acto administrativo previo. En todo caso, como se ha advertido, la reflexión sobre el acto administrativo pretende también otros objetivos. La Administración Pública realiza múltiples actos, pero no todos están sujetos al Derecho Administrativo, sino que pueden estar sujetos al derecho privado o laboral. Ello determina la necesidad de distinguir, por una parte, de entre todos los actos de la Administración, aquellos que, por no ser actos administrativos, no están sujetos a control por la jurisdicción contencioso-administrativa, sino por otras jurisdicciones. Por otra parte, la necesidad de distinguir, de entre los actos administrativos aquellos que son susceptibles de impugnación de los que no lo son (los actos de trámite como luego veremos con más detalle o los actos materiales de la Administración o de sus servidores –la información suministrada en una oficina de información al público o la impartición de una clase en un centro público, por ejemplo– que no son actos administrativos propiamente). Finalmente, la doctrina ha concentrado en el acto administrativo sus esfuerzos para encontrar en él la prueba de la peculiaridad del Derecho Administrativo. Es como si cada acto administrativo pudiéramos encontrar el ADN genético del Derecho Administrativo; la secuencia que explica su peculiaridad. En esta perspectiva el acto administrativo –con su rasgo de unilateralidad y su capacidad para la declaración o modificación de relaciones jurídicas– contendría todos los elementos que singularizan el Derecho Administrativo. El esfuerzo doctrinal acerca del acto administrativo se puede explicar así desde todas estas perspectivas, sin que, en todo caso, deba perderse la perspectiva global del Derecho Administrativo en su conjunto. § 2. Hechas todas esas advertencias previas es hora ya de adelantar un concepto de acto administrativo y, a tal efecto, puede ser conveniente encontrar una definición al hilo de la cual podamos ver los problemas que encierra el objeto definido: el acto administrativo. Una de las más conocidas es la del profesor italiano Guido ZANOBINI en su «Curso de Derecho Administrativo» que lo define como: «cualquier declaración de voluntad, juicio, deseo o conocimiento, juicio, realizada por un sujeto de la Administración pública en el ejercicio de una potestad administrativa (distinta de la potestad reglamentaria)». La primera nota a destacar sería la precisión de que acto administrativo no sólo es aquel que contiene una declaración de voluntad («se impone una sanción de tantos euros», «se acuerda sacar a concurso la construcción de una escuela», «se acuerda convocar oposiciones a tal cuerpo de la Administración», «se acuerda prorrogar el plazo para acogerse a los beneficios de tal o cual norma o convocatoria», etc.), sino que también pueden considerarse actos administrativos aquellos que contengan una manifestación de juicio, deseo o conocimiento (un informe técnico, un certificado de calificaciones). La precisión tiene su importancia puesto que alguna doctrina ha tendido a considerar que sólo es acto administrativo el que contenga una declaración de voluntad susceptible de constituir, modificar o extinguir una relación jurídica o imponer o exonerar de obligaciones al destinatario del acto. Ello obedecía al prejuicio de transponer al acto administrativo una de las características del régimen jurídico de la Administración singularizado en su capacidad unilateral de imponer a los ciudadanos obligaciones o reconocerles derechos, sin contar necesariamente con su aquiescencia previa. Frente a los particulares –que sólo Definición de acto administrativo. pueden realizar unilateralmente actos de disposición en relación con su persona o su patrimonio, pues para todo lo demás necesitan el acuerdo o contrato con los demás– la Administración tendría esa capacidad unilateral de crear, modificar o extinguir relaciones jurídicas a terceros o imponerles obligaciones o atribuirles derechos sin contar necesariamente con los mismos. De ello se seguiría que todo acto de la Administración debería ser el reflejo de esa característica peculiar de la Administración y de su régimen jurídico; pero no necesariamente todos los actos de la Administración responden a las mismas necesidades y objetivos. Las decisiones de crear o extinguir o modificar o crear derechos u obligaciones representan, desde luego, el más alto grado de ejercicio de un poder e implican el ejercicio de una facultad de la voluntad. Frente a ello las declaraciones de juicio, deseo o conocimiento representan un grado menor de creatividad y no implican un ejercicio de la voluntad, sino el ejercicio de una facultad del conocimiento –más o menos complejo según se emita un juicio o se certifique un hecho– o en ocasiones un ejercicio de una voluntad que no llega a imponer una obligación, como actos de deseo. Pero tan necesarias son las declaraciones de voluntad como las de juicio, deseo o conocimiento en la vida diaria de la Administración. Esa superioridad de los actos de voluntad –que imponen algo a otros o crean una relación jurídica– ha hecho que a veces se haya considerado que el concepto de acto administrativo debía reservarse sólo a aquellos supuestos en que el acto implica una manifestación de voluntad; con ello se aplicaba, además, a los actos de la Administración sujetos al Derecho administrativo la doctrina del negocio jurídico del Derecho privado. Esa reducción del concepto de acto administrativo a los actos que son manifestación de voluntad es lo que la definición antes transcrita trata de evitar b) En atención a la posición del acto en relación a los recursos utilizables pueden clasificarse en actos que ponen fin o no a la vía administrativa. Ponen fin a la vía administrativa los actos administrativos cuando no cabe recurso en dicha vía, no quedando otra alternativa que acudir al recurso contencioso-administrativo ante los Jueces y Tribunales de este orden jurisdiccional. El artículo 107 LRJPAC establece con carácter general qué actos ponen fin a la vía administrativa, a lo que se añaden los casos así señalados por la normativa sectorial. Debe advertirse que la resolución del recurso de alzada es de las que pone fin a la vía administrativa. Por otra parte, contra los actos que ponen fin a la vía administrativa cabe siempre, de forma facultativa o no obligatoria, la interposición del llamado recurso de reposición (artículo 116 LRJPAC), salvo en el caso de la resolución del recurso de alzada (art. 115.3 LRJPAC). c) En atención a su recurribilidad puede hablarse de actos firmes o no firmes. Cuando el interesado ha dejado pasar los plazos de recurso ocurre que un acto que era recurrible inicialmente se transforma en un acto firme a consecuencia de la propia conducta del interesado de no recurrirlo por lo que ya no podrá interponer con éxito el recurso, pues será considerado extemporáneo o fuera de plazo. El acto firme lo puede ser también en virtud del consentimiento, es decir, no solo por haber dejado pasar el plazo, sino por haber aceptado de modo expreso el acto que podía recurrir. El acto firme determina que si después se vuelve a reproducir idéntica solicitud a la primeramente denegada y no recurrida, la segunda resolución se considera confirmatoria de la primera que devino firme, lo que determina que se acabe considerando que la segunda resolución es puramente confirmatoria –cuando es idéntica– de la primera por lo que no podrá recurrirse con éxito (art. 28 LJCA). § 5. En atención a la forma de manifestarse, los actos pueden clasificarse en actos expresos, presuntos o tácitos. Actos expresos son aquellos que se dictan y notifican a los interesados resolviendo expresamente y poniendo fin al procedimiento. Frente a ello el acto presunto es el que, en virtud del silencio administrativo, la Ley presume que el transcurso de los plazos tiene un significado que equivale a una resolución positiva o negativa. Los actos tácitos son aquellos que, sin que exista resolución sobre la cuestión planteada en el seno de un procedimiento o incluso en defecto de todo procedimiento, puede entenderse que se han producido por actos posteriores, anteriores o coetáneos de la Administración de los que puede deducirse la existencia implícita de una resolución (i.e: si un local para el que no se ha pedido licencia de apertura, ha sido objeto reiterado de actos distintos de la Administración que, sin otorgar la licencia de apertura, ponen de manifiesto la admisión por la Administración de su funcionamiento: así, por ejemplo, mediante sucesivos requerimientos para que en un plazo determinado acredite que cuenta con los extintores de incendios que exige la ordenanza o para que pague la tasa por recogida de basuras o para que adopte medidas para reducir ruidos, etc.). En un caso tal podría esgrimirse que de forma tácita puede suponerse que se le ha concedido la licencia de apertura, pues de los actos posteriores puede desprenderse inequívoca e implícitamente que la Administración reconocía el lícito funcionamiento del local. Debe notarse que, desde que el silencio positivo, además de permitir al particular suponer que se ha accedido a lo solicitado, vincula a la Administración Los actos expresos, presuntos y tácitos. que no puede dictar después un acto contrario al sentido del silencio, una parte de la doctrina considera que ese silencio positivo tiene el carácter de un acto tácito. Pero, junto a esa posición, también puede sostenerse que el silencio positivo no deja de ser una presunción legal, solo que ya no es una presunción provisional – hasta que la Administración dicte resolución expresa– sino una presunción definitiva que la propia Ley blinda de forma que no sea posible a la Administración cambiar por sí misma y directamente el sentido de la presunción legal en trance de dictar la resolución expresa posterior al silencio. En todo caso, sea como sea como se configure por la doctrina, lo cierto es que el acto tácito no se reduce a los casos de silencio, sino que tales actos han existido antes de la nueva configuración del silencio positivo. § 6. En atención al destinatario de los actos estos podrían ser clasificados en actos singulares o generales. En los actos singulares el acto se dirige a una persona o a varias –incluso a muchas– pero todas ellas identificadas. En los actos generales se dirigen a una pluralidad indeterminada de sujetos. La trascendencia de la distinción se refleja en el régimen de comunicación de los actos: notificación personal o publicación en Diarios oficiales o, en su caso, periódicos de amplia circulación (art. 59.6 LRJPAC). § 7. Por su contenido pueden ser constitutivos o declarativos, según creen, modifiquen o extingan una situación jurídica (concesión de una beca) o se limiten a declarar o constatar un hecho (una certificación o la inscripción en el padrón). Pueden ser también favorables o de gravamen según otorguen alguna ventaja o amplíen la esfera de los derechos de los interesados o por el contrario la restrinjan o limiten. Actos singulares o generales. Actos constitutivos declarativos. 8.3. LOS ELEMENTOS Y CARACTERÍSTICAS DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS § 11. El examen del acto administrativo se facilita si se distingue en el mismo sus elementos subjetivos, objetivos y formales. Puede también prescindirse de los elementos subjetivos en la medida en que los mismos vienen determinados por el ordenamiento (órgano competente, potestad que ejercita, etc.) y, por tanto, pueden ser reconducidos sin dificultad a los elementos objetivos del acto administrativo. Mantendremos sin embargo la distinción tradicional – elementos subjetivos, objetivos y formales– para visualizar mejor todos estos elementos. § 12. Elementos subjetivos de los actos administrativos. En la perspectiva subjetiva del acto, los elementos a tomar en cuenta tienen que ver con el órgano que lo dicta, con su competencia y con las potestades en virtud de las cuales dicta el acto. Desde el punto de vista del destinatario del acto se trata de ver si el mismo es el interesado que ha iniciado el procedimiento, si están todos los interesados, etc. Los aspectos subjetivos más relevantes tienen que ver con las cuestiones relativas a la competencia del órgano que lo dicta; también a los supuestos en que el acto se dicta por delegación, avocación, suplencia o sustitución. Desde el punto de vista de la competencia hay que verificar si el órgano que dicta el acto tiene la competencia en todas sus manifestaciones: competencia jerárquica, material y territorial, con efectos diferentes, como se verá en la lección siguiente, en los casos de que el órgano carezca de la competencia necesaria. Elementos de los actos administrativos. Elementos subjetivos. En los supuestos en que exista delegación, avocación, suplencia o sustitución será necesario comprobar si se dan los requisitos necesarios para el ejercicio de la competencia en todas esas situaciones. La descomposición del acto en sus elementos subjetivos nos ayuda así a profundizar en su conformidad con el ordenamiento jurídico. § 13. Elementos objetivos del acto administrativo. El elemento objetivo relevante radica en el contenido del acto. Aquí podrían considerarse los distintos elementos objetivos en atención a los criterios a que antes se ha hecho referencia al tratar de las clases de acto en relación al contenido del acto (favorables, de gravamen, definitivo, de trámite, declarativo, constitutivo, etc.). Pero si atendemos al fondo de la cuestión que se resuelve en el acto, su contenido nos lleva a analizar, en primer lugar, si el mismo se ajusta al ordenamiento desde el punto de vista de la decisión que se adopta. Particular importancia tiene, al examinar el contenido del acto administrativo, la distinción entre lo que puede ser el contenido principal del acto y las cláusulas o determinaciones accesorias que en el mismo pueden contenerse. Así, en la licencia de apertura de un restaurante puede otorgarse la licencia, pero puede decirse, además, que la apertura queda condicionada a la donación de una cantidad para la construcción de un polideportivo municipal (cláusula ilegal) o a la separación de la zona de fumadores o no fumadores (cláusula que puede ser lícita, pero puede suscitar dudas si puede introducirse en el momento de otorgar la licencia de apertura o es algo que puede exigirse posteriormente para los locales mixtos) o a la adopción de medidas complementarias contra incendios (conforme a las Ordenanzas municipales contra incendios). Elementos objetivos. El contenido principal consiste en el otorgamiento de la licencia de apertura, pero pueden aparecer las más diversas cláusulas accesorias que suscitan el problema de su legalidad. Asimismo, en el caso de que sean ilegales, se suscita la cuestión de cómo afecta esta eventual invalidez de las cláusulas accesorias, al acto principal mismo. Es decir si puede entenderse que la concesión se ha hecho condicionada a cumplir otras cláusulas y que de haber sabido la Administración que esas cláusulas accesorias eran ilegales, entonces no se habría accedido al contenido principal del acto. Sobre ello se volverá en la lección siguiente al hablar de los vicios de los actos administrativos y del principio de conservación de actos y trámites. § 14. Los elementos formales de los actos administrativos. Dentro de los elementos formales podemos tomar en cuenta las cuestiones de procedimiento (¿se ha seguido el procedimiento establecido?, ¿se ha dado audiencia al interesado?), las cuestiones de tiempo (¿se ha dictado el acto en plazo?, ¿la resolución es conforme con el sentido del silencio positivo producido antes?) las cuestiones relativas al modo de producción del acto (por escrito, verbalmente pero recogido después por escrito). Entre las cuestiones formales –aunque tienen también una dimensión sustancial– está la relativa a la motivación expresa (ya que todos se encuentran motivados) del acto que la LRJPAC exige en su artículo 54 en una serie de supuestos: a) Los actos que limiten derechos subjetivos o intereses legítimos. b) Los que resuelvan procedimientos de revisión de oficio de disposiciones o actos administrativos, recursos administrativos, reclamaciones previas a la vía judicial y procedimientos de arbitraje. Elementos formales.