Los actos administrativos: Validez, eficacia y ejecución, Apuntes de Derecho Administrativo

¡Descarga Los actos administrativos: Validez, eficacia y ejecución y más Apuntes en PDF de Derecho Administrativo solo en Docsity! Tema 9: Los actos administrativos (II): Validez, eficacia y ejecución 9.1. El régimen de invalidez de los actos administrativos: nulidad y anulabilidad. En este apartado se va a examinar la cuestión de fondo: la validez o invalidez del acto administrativo. Lo primero que debemos decir, es que los actos son ejecutivos, siempre que no se impugnen. Que sean ejecutivos supone que se pueden ejecutar en cualquier momento, conformes con el ordenamiento jurídico, siendo los actos ejecutables forzosamente por la propia Administración sin necesidad de acudir a los Tribunales. El carácter ejecutivo y ejecutable de los actos se fundamenta en la presunción de su validez. Esta viene reconocida por el artículo 57 LRJPAC que dispone que «los actos de las Administraciones Públicas sujetos al Derecho Administrativo se presumirán válidos y producirán efectos desde la fecha en que se dicten, salvo que en ellos se disponga otra cosa». Por lo tanto, no se impide que, ante la constatación de que el acto infringe de alguna forma el ordenamiento jurídico, el mismo pueda ser declarado inválido por la propia Administración, o por los Jueces y Tribunales competentes. La peculiaridad que existe en el Derecho Administrativo en este tema es el concreto régimen de la invalidez de sus actos: en especial los tipos de invalidez en relación con los supuestos en los que se aplica cada uno de esos tipos o categorías de invalidez en cada caso, así como las técnicas de conservación de los actos administrativos. Respecto a la nulidad y anulabilidad del Derecho Administrativo, cualquier infracción del ordenamiento jurídico será en principio constitutiva de anulabilidad y, por el contrario, la nulidad exige que haya una norma especial con rango legal que expresamente prevea esa sanción de invalidez. Así se expresa en el Art. 63 LRJPAC cuando afirma que “Son anulables los actos de la Administración que incurra en cualquier infracción del ordenamiento jurídico, incluso la desviación de poder” La regla general, por tanto, es la de la anulabilidad («son anulables los actos… que incurran en cualquier infracción…»). Por el contrario, el régimen de los actos nulos es muy diferente, pues es la propia Ley (artículo 62) la que establece la lista de los actos nulos, lo que significa que los actos que no estén en tal lista no incurren en nulidad, sino en la categoría de cualquier otra infracción de la que habla el Art. 63 LRJPAC En conclusión: El régimen de la nulidad es el de inclusión expresa en una lista; el régimen de la anulabilidad comprende, en cambio, cualquier infracción del ordenamiento y por tanto es la regla general. Por lo que hace a la NULIDAD DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS, los supuestos concretos de los mismos están comprendidos en el artículo 62.1 LRJPAC , en él se dispone que los actos de las Administraciones públicas serán nulos de pleno derecho en los casos siguientes: 1 1. Los que lesionen los derechos y libertades susceptibles de amparo constitucional. 2. Los dictados por órgano manifiestamente incompetente por razón de la materia o del territorio. 3. Los que tengan un contenido imposible. 4. Los que sean constitutivos de infracción penal o se dicten como consecuencia de ésta. 5. Los dictados prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido o de las normas que contienen las reglas esenciales para la formación de la voluntad de los órganos colegiados. 6. Los actos expresos o presuntos contrarios al ordenamiento jurídico por los que se adquieren facultades o derechos cuando se carezca de los requisitos esenciales para su adquisición. 7. Cualquier otro que se establezca expresamente en una disposición de rango legal». Una de las novedades de la relación de supuestos de la LRJPAC consiste en la introducción de la letra a) art. 53 CE con referencia a los actos que lesionen derechos y libertades susceptibles de amparo constitucional. Tal letra recoge la inevitable consecuencia de reconocer en nuestra Carta de Derechos Fundamentales, contenida en el Título I de la Constitución, algunos que la propia Norma Suprema ha querido proteger en el artículo 53 de la CE con el recurso de amparo ante el Tribunal Constitucional4. Este apartado letra a) es así un supuesto de difusión de los derechos, valores y principios del Título I a lo largo y ancho de todo el ordenamiento. De las demás letras puede destacarse cómo la falta de competencia supone consecuencias distintas según hablemos de la falta de competencia material o territorial. La referencia a un acto de contenido imposible puede subsumir en algún caso los supuestos de acto inexistente, aunque el contenido imposible puede comprender más supuestos (requerir a alguien que ya ha fallecido para que facilite alguna información, como quién era el conductor de un coche de su propiedad el día en que se denunció una infracción). La referencia en la letra d) en la reflexión acerca de que por infracción penal no sólo hay que entender los delitos sino también las faltas. La letra e) contiene un supuesto de nulidad muy frecuente en nuestro práctica, como es el de la omisión total y absoluta del procedimiento. Esto nos remite a la cuestión de las irregularidades procedimentales que, en función de su gravedad constituye un supuesto de nulidad de pleno derecho, de anulabilidad o de irregularidad no invalidante. Para que los defectos procedimentales determinen la nulidad del acto resultante no basta cualquier irregularidad sino que el Tribunal Supremo ha señalado (entre otras, en la STS de 20 de julio de 2005) que: «Debe recordarse que la nulidad prevista en ese artículo 62.1.e) no la provoca cualquier irregularidad procedimental sino sólo aquéllas de gravedad extrema, constituidas por la ausencia absoluta y total de procedimiento, por haberse seguido uno totalmente diferente o por haberse omitido sus principales trámites» Finalmente, la letra f) se refiere a un supuesto de nulidad que afecta por igual a los actos expresos o presuntos que sean contrarios al ordenamiento jurídico por los que se adquieren facultades o derechos cuando se carezca de los requisitos esenciales para su adquisición Respecto a la validez de las normas reglamentarias o disposiciones generales con rango inferior a Ley, debe notarse que en el caso de las normas, la regla contenida en el artículo 62.2 LRJPAC: Serán nulas de pleno derecho las normas administrativas que vulneren la Constitución, las leyes u otras disposiciones administrativas de rango superior. Tales actos dictados en aplicación de una norma nula son, como tales actos, anulables; pero, si hubiesen llegado a ser ya firmes, la nulidad posterior de la norma que en su día les sirvió de 2 anulables y que si el vicio consistiera en incompetencia no determinante de nulidad, la convalidación podrá realizarse por el órgano competente cuando sea superior jerárquico del que dictó el acto viciado. Los efectos de la convalidación pueden ser retroactivos de acuerdo con el artículo 57.3 LRJPAC si se dice así en ellos. 9.3. El régimen de eficacia de los actos administrativos: inicio, interrupción y extinción En este apartado debe recordarse y concretarse ahora algunas de las cosas que entonces vimos. Así –artículo 57 LRJPAC– los actos de las Administraciones Públicas sujetos al Derecho Administrativo se presumirán válidos y producirán efectos desde la fecha en que se dicten, salvo que en ellos se disponga otra cosa. La eficacia podría demorarse cuando exista un plazo posterior a la producción de sus efectos. Así ocurre cuando una norma específica, o el propio acto, lo dispone. En todo caso, es la propia Ley la que establece un matiz a esa eficacia inmediata del acto al disponer que, la misma, quede demorada cuando así lo exija el contenido del acto o esté supeditada a su notificación, publicación o aprobación superior. La eficacia retroactiva se califica de excepcional sin que, no obstante, se impida que puedan tenerla aquellos actos que se dicten en sustitución de actos anulados o cuando produzcan efectos favorables al interesado, siempre que los supuestos de hecho necesarios existieran ya en la fecha a que se retrotraiga la eficacia del acto y ésta no lesione derechos o intereses legítimos de otras personas. Como se ha visto la notificación es uno de los supuestos en que la eficacia del acto queda demorada. Queda demorada desde luego en lo que hace a los recursos que quepan contra el acto. Si el interesado no ha sido notificado mal puede ejercer su derecho de recurso. Tampoco puede considerarse que el interesado quede obligado por el acto puesto que no lo conoce y mal puede pretenderse que existe para el interesado una obligación desde el momento que se dicta un acto que él no conoce todavía. Finalmente tampoco puede procederse a la ejecución forzosa del acto sin su previa notificación (artículo 93 LRJPAC). En todos estos supuestos la eficacia del acto no es plena hasta que se produzca la notificación. Debe notarse especialmente que la notificación debe reunir una serie de requisitos que se recogen en el artículo 58 LRJPAC: «Toda notificación deberá ser cursada dentro del plazo de diez días a partir de la fecha en que el acto haya sido dictado, y deberá contener el texto íntegro de la resolución, con indicación de si es o no definitivo en la vía administrativa, la expresión de los recursos que procedan, órgano ante el que hubieran de presentarse y plazo para interponerlos, sin perjuicio de que los interesados puedan ejercitar, en su caso, cualquier otro que estimen procedente. Las notificaciones que conteniendo el texto íntegro del acto omitiesen alguno de los demás requisitos previstos en el apartado anterior surtirán efecto a partir de la fecha en que el interesado realice actuaciones que supongan el conocimiento del contenido y alcance de la resolución o acto objeto de la notificación o resolución, o interponga cualquier recurso que proceda» En cuanto a la forma de hacer las notificaciones debe atenderse a lo que dispone el artículo 59 LRJPAC y al artículo 60 para el supuesto de publicación. 5 En el caso de las notificaciones el lugar para practicarlas –sin perjuicio de las efectuadas por medios electrónicos de acuerdo con la Ley 11/2007 de 22 de junio de acceso electrónico de los ciudadanos a los servicios públicos– es el que el interesado que inicia el expediente haya señalado a tal efecto en la solicitud. En cuanto a su práctica concreta debe tenerse en cuenta que si el interesado, no se encuentra en su domicilio, en el caso de que el lugar designado sea el domicilio, en el momento de entregarse la notificación podrá hacerse cargo de la misma cualquier persona que se encuentre en el mismo y haga constar su identidad. Si nadie pudiera hacerse cargo de la notificación, se hará constar esta circunstancia en el expediente, junto con el día y la hora en que se intentó la notificación; intento, que se repetirá por una sola vez y en una hora distinta dentro de los tres días siguientes (artículo 59.3 Ley 30/1992). Puede ocurrir también que el interesado o su representante rechace la notificación de una actuación administrativa, y en ese caso tal circunstancia se hará constar en el expediente, especificándose las circunstancias del intento de notificación y se tendrá por efectuado el trámite siguiéndose el procedimiento. En los supuestos en que se desconozcan los interesados o se ignore dónde deben ser notificados o no se hubiera podido practicar la notificación la notificación se hará por medio de anuncios en el tablón de edictos del Ayuntamiento en su último domicilio y en el Boletín Oficial del Estado, de la Comunidad Autónoma o de la Provincia, según cuál sea la Administración de la que se proceda el acto a notificar, y el ámbito territorial del órgano que lo dictó. La publicación, de acuerdo con los artículos 59 y 60 LRJPAC sustituye a la notificación surtiendo sus mismos efectos en los siguientes casos: a) Cuando el acto tenga por destinatario a una pluralidad indeterminada de personas o cuando la Administración estime que la notificación efectuada a un solo interesado es insuficiente para garantizar la notificación a todos, siendo, en este último caso, adicional a la notificación efectuada. b) Cuando se trata de actos integrantes de un procedimiento selectivo o de concurrencia competitiva de cualquier tipo. En este caso, la convocatoria del procedimiento deberá indicar el tablón de anuncios o medios de comunicación donde se efectuarán las sucesivas publicaciones, careciendo de validez las que se lleven a cabo en lugares distintos. 9.4. La ejecución forzosa de los actos administrativos Recordemos una vez más, que el requisito previo para que la Administración pueda proceder a la ejecución de sus propios actos es que el acto que va a servir de base a la actuación material de ejecución haya sido adoptado y notificado a los interesados de acuerdo con el artículo 93 LRJPAC. A partir de ahí la Administración puede proceder a la ejecución de sus propios actos en cualquier momento, incluso si se han planteado recursos en vía administrativa o judicial discutiendo la conformidad a Derecho del mismo, a menos que con ocasión de la tramitación de estos recursos se proceda a la suspensión ya sea en vía administrativa o judicial como medida provisional o cautelar. Los medios de ejecución de los actos son cuatro que se recogen en el artículo 96 LRJPAC y se regulan y desarrollan en los artículos 97 a 100. a) Apremio sobre el patrimonio. b) Ejecución subsidiaria. c) Multa coercitiva. 6 d) Compulsión sobre las personas. Es preciso resaltar dos aspectos en relación con la ejecución de los actos. En primer lugar que para proceder a la misma podría ser necesario entrar en el domicilio del interesado. Como quiera que la inviolabilidad del domicilio esté preciso que exista una autorización judicial que, en el caso de los actos administrativos es otorgada por el juez de lo contencioso-administrativo en defecto de consentimiento del afectado. En segundo lugar, no caben interdictos contra las actuaciones administrativas efectuadas para la ejecución forzosa de sus actos (artículo 101 LRJPAC). En la medida en que esa ejecución puede afectar a bienes y propiedades de los interesados (para ser embargados y en su caso subastados) se consideraba que la posesión de los mismos estaba defendida por los jueces civiles a través de los interdictos y por eso se prohibían tales interdictos, puesto que se partía de la hipótesis de que actuación administrativa de ejecución era correcta y que los jueces civiles no podían revisar el fondo de un acto administrativo que sólo se trataba de ejecutar. En realidad esa prohibición de intervenir los jueces civiles se suponía que no incluía los supuestos de ejecución forzosa cuando no se siguieran las previsiones antes estudiadas, es decir, cuando se pretendía desarrollar una actuación material de ocupación y apoderamiento de los bienes o propiedades – o la mera situación de posesión de bienes - de los interesados a través de lo que se llamaba “vía de hecho”. En los supuestos de “vía de hecho” el juez civil se erigía en defensor de la posesión, pero sólo en esos casos. Es decir, que si se habían seguido los pasos previstos en los artículos 93 LRJPAC y siguientes el juez civil no tenía nada que decir pues no era quién para revisar el actuar de la Administración y, por tanto, tenía prohibidos los interdictos; sólo el juez administrativo podría revisar el fondo del asunto. En cambio si la Administración pretendía la ejecución de un acto por vías de hecho en ese caso era posible acudir al juez civil mediante interdictos, puesto que una cosa era la actuación legítima de la Administración que no podía revisar el juez civil, y otra la vía de hecho ilegítima a primera vista. Ahora bien, desde la nueva LJCA y de sus artículos 25.2 y 30, la vía de hecho es objeto de recurso ante el orden jurisdiccional contencioso-administrativo –y no el civil–, por lo que la previsión del artículo 101 de la LRJAP-PC ha perdido sentido puesto que ya no caben tampoco los interdictos contra la vía de hecho, puesto que la LJCA prevé ya una acción específica contencioso-administrativa contra la vía de hecho en su artículo 30; acción que excluye así de la jurisdicción ordinaria la defensa de la propiedad o la posesión, ya atribuida definitivamente a la jurisdicción contencioso administrativa. 7