Elementos y clases de actos administrativos - Prof. 10585, Apuntes de Derecho Administrativo

¡Descarga Elementos y clases de actos administrativos - Prof. 10585 y más Apuntes en PDF de Derecho Administrativo solo en Docsity! TEMA 1: O ACTO ADMINISTRATIVO 1 Concepto de acto administrativo 1 2 Contido do acto administrativo 1 2.1 Contido Natural 1 2.2 Contidos Accidentais 1 3 Elementos do acto administrativo 2 3.1 Elementos Subxectivos 2 3.2 Elementos Obxectivos 2 3.3 Elementos Formais 3 3.3.1 O procedemento 3 3.3.2 Forma de declaración dos actos administrativos: 3 3.3.3 Motivación 3 4 Clases de actos administrativos 4 4.1 Actos decisorios e non decisorios 4 4.2 Actos definitivos e de tramite 4 4.3 Actos que poñen o no fin a vía administrativa 4 4.4 Actos firmes, consentido e confirmatorios 4 4.5 Actos favorables y de gravame 5 4.6 Actos singulares e plurais 5 4.7 Actos expresos e actos presuntos 5 5 Eficacia dos actos administrativos 5 5.1 Presunción de validez do acto administrativo 5 5.2 Demora na eficacia e a irretroactividade 5 5.3 Perda de eficacia do acto administrativo 6 5.3.1 Cesación definitiva 6 5.3.2 Suspensión do acto administrativo 6 5.4 Exteriorización do acto administrativo (ejecutoriedad) 7 5.5 Execución forzosa 7 5.5.1 Medios de execución forzosa 7 5.5.1.1 Prema sobre o patrimonio 7 5.5.1.2 Execución subsidiaria 7 5.5.1.3 Multa coercitiva 7 5.5.1.4 Compulsión sobre as persoas 7 5.6 Execución mediante intervención xudicial 8 1 6 Invalidez dos actos administrativos 8 6.1 Actos nulos de pleno dereito 9 6.2 Actos anulables 9 6.3 Irregularidades non invalidábeis 9 7 Revisión e revogación dos actos administrativos 10 7.1 Revisión de oficio dos actos nulos 10 7.1.1 Efectos desa decisión administrativa 11 7.2 Declaración de lesibidade dos actos anulables 11 7.3 Revogación dos actos administrativos 11 7.3.1 Revogación de actos de gravame ou desfavorables 11 7.3.2 Revogación de actos favorables 12 7.4 Rectificación de erros 12 7.5 Límites xerais das facultades de revisión 12 1. Elementos Formais Este elemento fai referencia os requisitos formais que se impoñen para a elaboración e produción dun acto administrativo. No dereito administrativo, o cumprimento das formas por parte da administración é especialmente esixido. O elemento formal é fundamental porque en caso contrario pode dar lugar a vicios. Os 2 elementos formais básicos son: a forma de declaración dos actos, e a motivación dos actos administrativos. Inda que tamén é importante citar o procedemento. 2.3. O procedemento O acto administrativo debe producirse conforme o procedemento legalmente establecido. O canle formal mediante o que se produce o acto administrativo e o procedemento administrativo. É un elemento formal porque cumpre uns requisitos. Substitúe ó elemento xudicial. 2.4. Forma de declaración dos actos administrativos: Con carácter xeral, esíxese que a declaración dos actos administrativos se faga de forma escrita, o que vén a contrastar co principio xeral de liberdade que existe no ámbito dos actos e contratos privados (art.1278 CC). Conforme a dito precepto, os contratos privados serán obrigatorios calquera que sexa a forma en que se celebrasen, sempre que neles concorran as condicións esenciais para a súa validez. A forma escrita que se esixe nos actos administrativos, faise en termos análogos, e en base á mesma xustificación que os actos xudiciais. Así, os actos administrativos son actos que deben documentarse, notificarse ou publicarse na medida en que son actos creadores de dereitos e deberes, dotados ademais de forza executoria, o que esixe unha constancia e proba indubidable dos seus termos. O contido de declaración en que o acto administrativo consiste, defire duns actos a outros. Non obstante, en todos os actos se deben recoller algún dato que permita a súa identificación, tales como a autoridade que o dita, o mandado ou resolución que contén o acto, a motivación, así como a data. Cando así se esixa expresamente, deben facerse constar outros extremos, como por ex., o feito de que para publicar ese acto administrativo foi consultado previamente o Consello de Estado. Os actos deben ir precedidos dunha específica denominación segundo a autoridade que os dite. Por ex.: Real Decreto, se ese acto emana do Consello de Ministros; Orde, se o dita un Ministro; Resolución, nos demais casos. O acto nesta forma de declaración, deberá conter a decisión motivada, e nel deberán constar os recursos que contra dito acto procedan, o órgano administrativo ou xudicial ante o que houbera que presentar ese recurso, así como o prazo para interpoñelo. 2.5. Motivación como requisito de forma dos actos administrativos, esíxese que en determinados casos o propio acto debe explicar os motivos que o xustifican. A motivación trátase dunha breve referencia de feitos e fundamentos de dereito. O feito de que sexa unha breve referencia non suxire que sexa cumprida con calquera formulismo. A formación ha de ser suficiente para dar razón de todo proceso lóxico e xurídico que levaron a ditar ese acto. Trátase esta dunha esixencia relativamente moderna. A lei de procedemento administrativo de 1958, partiu do principio da innecesariedade da motivación dos actos administrativos, esixindo esta unicamente con relación a aqueles actos administrativos que: a) limitaran dereitos subxectivos, b) os que resolveran recursos, c) os actos que seguiran criterios distintos ós seguidos en actuacións precedentes, d) e aqueles que deberan selo en virtude de esixencias legais. A lei 30/92 no seu art.54 lei 30/92 ampliou a serie de actos necesitados de motivación, e que actualmente comprende, ademais dos ditos, as seguintes: e) os actos que limiten dereitos subxectivos ou intereses lexítimos, f) a adopción de medidas provisionais, g) os acordos de aplicación da tramitación de urxencia ou de ampliación de prazos, h) os que se diten no exercicio das potestades discrecionais da Administración, i) e aqueles que deben selo en virtude dunha disposición legal ou regulamentaria. 4. Clases de actos administrativos Existen distintos criterios para clasificar los actos administrativos, pero estudaremos os que presentan maior interese xurídico. 3.3. Actos decisorios e non decisorios Actos decisorios: os que declaran, crean, modifican ou extinguen relacións xurídicas de calquera tipo. Actos non decisorios: son os que teñen carácter informativo ou acreditativo (respostas a consultas, certificados...) de xuízo ou valoracións ou de desexo (tales como respostas ou recomendacións). Os actos non decisorios non soen ser impugnables, salvo que teñan unha incidencia directa nas situacións xurídicas dos interesados. 3.4. Actos definitivos e de tramite Actos definitivos: aqueles que poñen fin a un procedemento administrativo, ben sexa o procedemento inicial ou o procedemento posterior. Actos de trámite: aqueles que se ditan no ámbito do procedemento desde a súa iniciación ata a resolución definitiva. Estes actos, por regra xeral, non poden ser impugnados de maneira autónoma e directa, salvo que decidan directa ou indirectamente sobre o fondo do asunto, determinen a imposibilidade de continuar o procedemento, ou produzan indefensión ou un xuízo irreparable sobre dereitos ou intereses lexítimos. 3.5. Actos que poñen o no fin a vía administrativa Actos que poñen fin á vía administrativa: cando os actos son impugnables, aqueles que poñen fin á vía administrativa, poden ser obxecto de interposición dun recurso contencioso- administrativo de forma directa. Actos que non poñen fin á vía administrativa: actos impugnables contra os que cabe interpor o recurso administrativo de alzada2. Por ex.: as reclamacións económicas administrativas. 3.6. Actos firmes, consentido e confirmatorios Actos firmes: aqueles que non poden ser obxecto de recurso algún, xa sexa porque o acto sexa impugnable ou porque xa transcorreu o prazo para a interposición do recurso. 2 No art.9 lei 30/92 especifícanse que actos en concreto poden por fin á vía administrativa. Actos consentidos: aqueles que o interesado non recorreu en tempo e forma, polo que se presume aceptado, e elo con independencia de que terceiros con intereses lexítimos no procedemento interpuxeran recurso, sendo o acto firme. Actos confirmatorios: acto que garda plena identidade co acto orixinario que confirma, non introducindo por tanto, suxeitos distintos ou elementos novos. 3.7. Actos favorables y de gravame Actos favorables: son os que producen efectos favorables sobre os interesados; ben sexa recoñecendo ou atribuíndolles dereitos ou intereses lexítimos, ben suprimindo ou reducindo obrigas ou levantando cargas. Actos de gravame: son os que denegan ou limitan dereitos, impoñen deberes ou cargas, ou os que en xeral agravan de calquera forma a situación xurídica dos interesados. Unha das diferenzas máis importantes, é que os actos de gravame poden ser revocados pola Administración por razóns de diferente tipo, incluídas razóns de oportunidade ou discrecionais. 3.8. Actos singulares e plurais Actos singulares e actos plurais: o acto administrativo non sempre é un acto singular, se non que pode ter un alcance subxectivo máis xeral, é dicir, ter un destinatario plural ou indeterminado. A diferenza de réxime xurídico entre un e outro tipo de acto atinxe a algúns aspectos do procedemento e ós requisitos de eficacia do acto (réxime de notificación e publicación). 3.9. Actos expresos e actos presuntos Actos expresos e actos presuntos por silencio administrativo: pola forma de exteriorización os actos administrativos poden ser expresos ou presuntos. No caso dos actos presuntos o que se fai é unha presunción de que a Administración, cando non contesta a primeira petición, tamén está resolvendo, e denomínase técnica de silencio administrativo. 5. Eficacia dos actos administrativos 2.6. Presunción de validez do acto administrativo O acto administrativo perfecciónase cando na súa produción concorren todos os seus elementos esenciais, o que leva consigo a que se lle atribúa presunción de validez. Presúmense válidos todos os actos, en tanto á súa nulidade non sexa declarada en forma expresa, ben en vía administrativa ou en vía xudicial3. O Tribunal Superior determina a esta cualidade como presunción de legalidade ou lexitimidade, querendo significar con elo que a actividade da Administración se axusta por principio a dereito. 2.7. Demora na eficacia e a irretroactividade Por eficacia dos actos administrativos enténdese en primeiro lugar a produción dos efectos propios de cada un. A xurisprudencia estableceu unha diferenza entre a validez e a eficacia dos actos administrativos. Os actos administrativos dítanse para o futuro, e por elo so producen efectos desde a data en que se diten. Non obstante, este principio pode sufrir dúas excepcións: unha, pola demora na eficacia; e outra, pola irretroactividade. A demora na eficacia do acto administrativo pode producirse porque así o esixa a natureza do acto, porque o contido 3 Este especial efecto dos actos administrativos regúlase no art.57.1 da lei 30/92. Trátase dunha forma de execución aplicable tan solo ós actos administrativos que impoñan unha obriga persoalísima de facer ou soportar. Este medio de execución so pode ser utilizado cando unha norma con rango de lei así o autorice. Consiste no uso da forza ou a coacción directa sobre o obrigado para a consecución do obxectivo previsto pola lei. 2.11.Execución mediante intervención xudicial Con carácter excepcional, a lei esixe a intervención previa da autoridade xudicial para a execución dalgunhas decisións administrativas que poden afectar a determinados dereitos fundamentais. A Lei 30/92 fai referencia no art.96.3 ó suposto máis característico en que é necesaria esa intervención previa da autoridade xudicial, que é a entrada dos axentes da Administración no domicilio do afectado, para a execución dun acto ó non concorrer o consentimento deste. Outro suposto no que é necesaria esa previa intervención xudicial, é o relativo á interceptación das comunicacións, cando excepcionalmente poida acordala a Administración do Estado. Así mesmo, tamén se require esa previa intervención xudicial nos casos de internamento previo á expulsión de estranxeiros en situación irregular. 6. Invalidez dos actos administrativos Os actos administrativos que non cumpren cos requisitos xurídicos e incorren en infracción do ordenamento, son refutados como inválidos. A invalidez é a sanción xurídica xeral que corresponde ós actos contrarios a dereito. O significado e os efectos da invalidez difiren entre o dereito público e o dereito privado. A primeira diferenza entre estes dous tipos de dereitos consiste na presunción de validez dos actos administrativos (os actos administrativos presúmense válidos), pero trátase esta dunha presunción “iuris tántum”, que pode ser destruída mediante o exercicio das correspondentes accións e recursos. Mentres non se produce tal declaración, a presunción de validez mantense, e por tanto, tamén os efectos do acto, é dicir, incluso sendo ilegais, os actos administrativos poden ter efectos propios e forza de obrigar. Cando o acto se declara inválido, deixa de surtir efectos. A segunda diferenza radica nos graos de invalidez. Os actos administrativos presúmense sempre válidos e polo tanto deben ser aplicados. Que haxa que cumprilos non significa que o acto administrativo non sexa contrario ó ordenamento xurídico, o que se considera inválido, e polo tanto dise que está viciado. Os vicios son 2: nulidade de pleno dereito, e a anulabilidade. O acto, estando viciado, hai que obedecelo, pero débese recorrer e probar que é nulo de pleno dereito ou anulable. As diferenzas entre nulidade de pleno dereito e anulabilidade son 5: 1. Estes dous vicios regúlanse en distintos preceptos da lei 30/92. A nulidade de pleno dereito regúlase no art.62, e a anulabilidade no art.63. 2. A nulidade de pleno dereito é a excepción; en cambio, a anulabilidade é a regra xeral. É dicir, cando hai vicio no acto administrativo hai moitas posibilidades de que sexa anulabe. 3. A nulidade de pleno dereito ten unha sanción máis grave, xa que ten efectos “ex tunc”, e a anulabilidade ten efectos “ex nunc”. Se un acto administrativo é nulo de pleno dereito, anúlanse todos os efectos que ese acto administrativo causou. “Ex tunc”, significa facer como se o acto administrativo nunca existise. “Ex nunc”, cando o acto administrativo ten o vicio da anulabilidade, deixa de facer efecto desde que se declara anulable. 4. A nulidade de pleno dereito non pode emendarse nin validarse en ningún momento. Mentres que na anulabilidade si que se pode validar e emendar. 5. A nulidade de pleno dereito admite a súa impugnación en calquera momento, e en cambio, a anulabilidade permite a súa impugnación nuns prazos. 2. Actos nulos de pleno dereito El acto nulo de pleno derecho es aquél que por estar afectado de un vicio especialmente grave no debe producir efecto alguno y, si lo produce, puede ser anulado en cualquier momento. El artículo 102 LRJ y PAC permite que dicha nulidad sea declarada de oficio, sin necesidad de petición de la parte interesada. Los supuestos de nulidad de pleno derecho de un acto se contemplan en el artículo 62 LRJ y PAC, y son: a) Los que lesionen los derechos y libertades susceptibles de amparo constitucional. b) Los dictados por órgano manifiestamente incompetente por razón de la materia o del territorio. c) Los que tengan un contenido imposible. d) Los que sean constitutivos de infracción penal o se dicten como consecuencia de ésta. e) Los dictados prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido o de las normas que contienen las reglas esenciales para la formación de la voluntad de los órganos colegiados. f) Los actos expresos o presuntos contrarios al ordenamiento jurídico por los que se adquieren facultades o derechos cuando se carezca de los requisitos esenciales para su adquisición. g) Cualquier otro que se establezca expresamente en una disposición de rango legal. También serán nulas de pleno derecho las disposiciones administrativas que vulneren la Constitución, las leyes u otras disposiciones administrativas de rango superior, las que regulen materias reservadas a la Ley, y las que establezcan la retroactividad de disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales. 3. Actos anulables Son anulables los actos de la Administración que incurran en cualquier infracción del ordenamiento jurídico, incluso la desviación de poder. No obstante, el defecto de forma sólo determinará la anulabilidad cuando el acto carezca de los requisitos formales indispensables para alcanzar su fin o de lugar a la indefensión de los interesados. La realización de actuaciones administrativas fuera del tiempo establecido para ellas sólo implicará la anulabilidad del acto cuando así lo imponga la naturaleza del término o plazo. 4. Irregularidades non invalidábeis Non son acordes ó ordenamento xurídico, pero son válidos para axilizar os procedementos. Hai actos administrativos que non se axustan ó ordenamento xurídico; ben porque non son correctos, ben porque no son completos. Teñen un erro ou irregularidade poro non o invalida porque non se considera vicio, xa que non causa prexuízo algún. A Administración ten a obriga de resolver, pero hai veces que a Administración non resolve. Polo tanto, aí entra en xogo o “Silencio Administrativo”. Si se concede, dise que o silencio é positivo. No caso de ser contrario o ordenamento xurídico, inda que exista silencio positivo, ese acto e nulo de pleno dereito. • 62.1 → Acto administrativo < inválido > anulable. • 62.2 → Regulamento → inválido = nulo de pleno dereito. • 63.1 → Son anulables todos os actos que incorran contra o ordenamento xurídico, incluso a desviación de poder. • 63.2 → Defecto de forma. Refírese ás irregularidades non invalidábeis. Enténdense por irregularidades non invalidábeis aquelas que por ser de importancia menor non chegan a facer do acto administrativo un acto anulable. Nestes supostos, o acto segue sendo válido, se ben pode determinar a responsabilidade do funcionario causante da irregularidade. Os supostos de irregularidades non invalidábeis contémplanse de forma dispersa na lei 30/92. Por ex., a actuación de autoridades e persoal ó servizo da Administración Pública nos que concorran motivos de abstención. Outro ex., defecto de forma, cando o acto careza dos requisitos formais indispensables para alcanzar o seu fin ou dea lugar á indefensión dos interesados. Un último ex., as actuacións administrativas realizadas fóra de templo, que solo implicarán a anulabilidade se así o impuxera a natureza de termo ou prazo, por tanto, a falta de tal imposición, o acto será validado. Tipo de acto Efectos • Nulidade de pleno dereito Non produce efectos. Pódeo impugnar calquera persoa, e os Tribunais se o aprecian decretalo de oficio. Non poden validarse os actos que adoezan deste vicio. Dende o momento que se dita o acto deixa de producir efectos (carácter retroactivo). • Anulabilidade So o pode impugnar as persoas con interese lexítimo en relación co acto, e non poderá declararse a anulación de oficio. Si que é susceptible de validación se sé emendan os vicios de que adoece. O recurso contra o acto administrativo que incorra en causa de anulación está suxeito a caducidade. Produce efectos dende que se ditan, menos cando se declara a súa nulidade. • Irregularidades non invalidables Producen todos os efectos, e o funcionario causante da irregularidade poderá incorrer en sanción por responsabilidade. 7. Revisión e revogación dos actos administrativos A diferenza da validación (que consiste nunha mera integración do acto administrativo con algún elemento necesario do que carece), os actos de revisión e revogación son supostos nos que a propia Administración autora do acto o substitúe por outro distinto. 3.10.Revisión de oficio dos actos nulos Trátase dun suposto que ten lugar exclusivamente por razóns de legalidade, e que é aplicable solo ós actos nulos de pleno dereito. Mediante este procedemento, a Administración pode anular