Presupuestos Generales del Estado: Tipos de Leyes y Actos Administrativos, Apuntes de Derecho Administrativo

¡Descarga Presupuestos Generales del Estado: Tipos de Leyes y Actos Administrativos y más Apuntes en PDF de Derecho Administrativo solo en Docsity! DERECHO ADMINISTRATIVO Primer Parcial CONCEPTO DE DERECHO ADMINISTRATIVO Derecho administrativo es un grupo normativo que regula la administración. Es la parte central del derecho público. El resto de derechos de derecho publico pretende regular aspectos parciales de la administración pública. El sujeto que se va a regular es la administración. La división de poderes es resultado de larga evolución. Dentro del poder ejecutivo tenemos: El gobierno, que es la parte política del poder ejecutivo La administración, que ejecuta lo que dice ese gobierno. Concepto subjetivo de Administración Pública. Aquel que identifica lo que es la Administración Pública con la organización ubicada en el Poder Ejecutivo. Esta organización se radica en el seno del Poder Ejecutivo, y a la que el ordenamiento le atribuye como fin el servicio de los Intereses Generales, algo que va a hacer mediante el ejercicio de Potestades Administrativas, en todo caso, con sumisión a la Ley y al Derecho. Concepto objetivo de Administración Pública. La noción de Administración Pública se identifica, no con un sujeto como antes, sino con una acción. La Administración Pública será una acción consistente en “administrar”, es decir, servir a los Intereses Generales mediante el ejercicio de Potestades Administrativas, siempre con sumisión a la Ley y al Derecho. Una acción de administrar, es decir, una acción que se dedicará a servir a los intereses generales, siempre con sumisión a la Ley y al Derecho, aunque esta acción no esté ubicada en el seno del Poder Ejecutivo, sino que puede estar llevada a cabo por otros Poderes distintos al Ejecutivo. Es, en todo caso, una acción en la que se tiene que producir un servicio a los Intereses Generales, es lo que significa “administrar”, y por otro lado, ejerciendo potestades, ejerciendo poder. Esta dualidad de nociones sobre la interpretación de la Administración Pública ha dado lugar a interpretaciones dogmáticas sobre lo que es el Derecho Administrativo a lo largo de la historia de la disciplina, lo que resulta bastante lógico, ya que dependiendo de la posición que se tenga (objetiva o subjetiva) de la Administración Pública, se derivará una distinta noción del derecho administrativo. Atendiendo a estas 2 nociones, la Administración, como organización, o como acción o función, es llevada a cabo en el seno del Estado. La Administración Pública como función pública implica que en gran medida esas nociones dependen del ámbito de los poderes donde se radican estas funciones, para la subjetiva siempre en el Poder Ejecutivo, para la noción funcional u objetiva en el Ejecutivo o en cualquier otro de los Poderes. Quiere decir, el hecho que sea común, que tiene la obligación el derecho administrativo de resolver, de auto integrarse, de tal manera que resuelva todos los problemas que se plantee a la administración pública. Es un ámbito que tiene que tener la capacidad de resolver cualquier laguna o problema. Solamente tiene un derecho supletorio, que es el derecho civil, pero al ser común tiene la obligación de resolver. Las fuentes que le otorgan esa capacidad la tiene en Normas, Principios Generales del Derecho (que plantean dificultad), jurisprudencia y casi nada en la costumbre. • Derecho publico. • Regulación de privilegios y potestades. Es el único sujeto en derecho que tiene regulado esto. Tiene autotutelas. Es el único sujeto de derecho que sanciona, expropia, requisa, etc. tiene potestades, que han de dar aliento a la defensa de los intereses generales. • Regulación de controles y garantías. Regula también garantías de los ciudadanos aunque el ejercicio sea por parte de la administración. • Vinculación a la Ley. El principio de legalidad. La administración esta totalmente vinculada, ya que solo puede hacer lo que se le permita. • Interés general. Estructura del derecho administrativo Cautelas que se han de seguir cuando se enfrenta a la organización administrativa. En primer lugar habría que saber que la normativa tiene varios criterios de clasificación, y podemos inicialmente estructurarlos en tres. • Normas generales de relación Son un conjunto de normas que de forma general se le aplica a todas las administraciones públicas para todas sus actividades. Hay una ley de procedimiento administrativo. Es la ley 30/92 de 26 de Noviembre de régimen jurídico de las administraciones públicas y del procedimiento administrativo común. (Versión posterior a 2007). Esta ley es la norma general de relación, se regulan todos los procedimientos administrativos de todas las administraciones públicas, así como los actos, etc. Existen más normas generales, como la ley de patrimonio de las administraciones públicas, etc. • Normas de organización Un conjunto de normas de organización. Cada administración pública tiene la suya, el estado tiene las suyas, cada una de las comunidades autónomas tienen la suya y las administraciones locales tienen también la suya. • Normas sectoriales de acción Estas son aplicadas por todas las administraciones públicas pero cada actividad tiene la suya: urbanismo, consumo, medio ambiente, etc. Aspectos Constitucionales de la Administración publica En la Constitución Española no existe definición de administración publica, la Constitución Española regula la administración. La definición es el fruto de reflexiones de la doctrina y de los tribunales, en función de los preceptos constitucionales y de las normas que los desarrollan. Una de las posibles definiciones de la administración pública es: una organización o un sistema organizativo sustantivo puesto a disposición del poder ejecutivo para la satisfacción de los intereses generales. La Constitución Española hace referencia de manera expresa y de manera tácita a la administración publica. Título preliminar Articulo 9 1. Los ciudadanos y los poderes públicos están sujetos a la Constitución Española y al resto del ordenamiento jurídico 2. Corresponde a los poderes públicos promover las condiciones para que la libertad y la igualdad del individuo y de los grupos en que se integra sean reales y efectivas; remover los obstáculos que impidan o dificulten su plenitud y facilitar la participación de todos los ciudadanos en la vida política, económica, cultural y social 3. La Constitución Española garantiza el principio de legalidad, la jerarquía normativa, la publicidad de las normas, la irretroactividad de las disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales, la seguridad jurídica, la responsabilidad y la interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos. El principio más importante es el de legalidad. La administración solo puede realizar aquello que la ley le permite. Es restrictivo, al contrario que con los particulares. Titulo IV Del gobierno y la administración Se recoge por primera vez de forma expresa el termino administración. Articulo 97 El gobierno dirige la política interior y exterior, la Administración civil y militar y la defensa del estado. Ejerce la función ejecutiva y la potestad reglamentaria de acuerdo con la Constitución Española y las leyes La administración tiene potestad reglamentaria, capacidad de poder aprobar normas de carácter reglamentario, inferiores a las de rango de ley. Articulo 98 1. El gobierno se compone del Presidente, de los Vicepresidentes en su caso, de los Ministros y de los demás miembros que establezca la ley. Los ministros por un lado son políticos y por otro administración. Articulo 103 1. La Administración Pública sirve con objetividad los intereses generales y actúa de acuerdos con los principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación con sometimiento pleno a la ley y al Derecho. 2. Los órganos de la Administración del Estado son creados, regidos y coordinados de acuerdo con la ley. 3. La Ley regulará el estatuto de los funcionarios públicos, el acceso a la función pública de acuerdo con los principios de mérito y capacidad, las peculiaridades del ejercicio de su derecho a sindicación, el sistema de incompatibilidades y las garantías par ala imparcialidad en el ejercicio de sus funciones. La razón de ser de la administración publica, su finalidad, es servir con objetividad a los intereses generales, es el fin primordial. Se hace a través de una determinada actuación o pauta basado en unos principios. Esos principios son: el principio de eficiencia (eficacia), principio de jerarquía, de descentralización, desconcentración y coordinación, con sometimiento pleno a la ley y al derecho. • El principio de eficacia. Significa que la administración proporcione la satisfacción de los intereses generales con la mayor calidad posible. También está el de eficiencia, que implica que se mejore el resultado a menor coste, es decir, utilizar bien los recursos públicos. Lo cual nos lleva al elemento económico de la definición de administración publica. • Principio de jerarquía. En funcionamiento y organización. Las actuaciones son jerarquizadas, de órganos inferiores a superiores. • Principio de centralización y descentralización. Se refiere a la organización administrativa. • Principio de coordinación. Entre las distintas organizaciones publicas. El articulo 103.3 va en directa relación con el artículo 23 de la Constitución Española, porque reconoce el derecho a participar en asuntos públicos e igualmente de acceder en condiciones de igualdad a las funciones y cargos públicos con los requisitos establecidos según los principios de igualdad, mérito y capacidad. En la definición pues, se añade algo más: es un sistema organizativo pero compuesto por una serie de elementos: elementos personales, materiales y económicos. Articulo 105 AEL (Administración de los Entes Locales) • Ley 7/1985, reguladora de las bases de régimen local • Leyes autonómicas que hayan desarrollado los entes locales • Los reglamentos de organización y funcionamiento que apruebe cada uno de los entes locales. (ROF) TEORÍA DE LAS FUENTES Las fuentes del derecho administrativo La Constitución Española es norma jurídica de aplicación directa por administración publica, particulares y tribunales. Hay un tribunal que se encarga de interpretar esa norma jurídica, el Tribunal Constitucional. Tiene aplicación práctica y directa la Constitución Española y condiciona al derecho administrativo. Las fuentes del derecho administrativo en muchos casos coinciden con las fuentes del derecho. Pero tiene sus singularidades en este ámbito. En la pirámide normativa, arriba se encuentra la Constitución Española, que recoge una serie de principios ya referidos anteriormente. A partir de estos, se estructura todo el sistema. Seguidamente hay un conjunto de normas que genéricamente se llamaran el ámbito de rango legal. Esta es una fuente importante por el principio de legalidad del derecho administrativo. Según los casos se genera en determinados lugares, en el parlamento central o en el de las comunidades autónomas o de la unión europea si son comunitarios, etc. Las normas mas importantes del derecho administrativo están ahí. Bajando en el escalón nos encontramos con los reglamentos, ahí la cosa cambia. Los reglamentos son normas pero con una sustancial diferencia y es que los reglamentos aun siendo normas infralegales, sin rango de ley, tienen una singularidad ya que la administración no es solo destinatario, sino que también puede ser el creador, con lo que estamos ante dos realidades diferentes. Por debajo hay otra fuente, la costumbre, que tiene muy poco desarrollo en el ámbito del derecho administrativo. Básicamente porque el principio de legalidad es prioritario en el derecho administrativo, con lo que se descarta esto. Aunque hay algunos ejemplos de ello. Los Principios Generales del Derecho están ya regulados como en el 103 CE, pero salvo que no tengan forma legal muy clara, tienen más problemas de aplicación. Las normas con rango de ley Estado Normas con rango, valor y fuerza de ley emanadas por el poder ejecutivo Decreto ley: Norma con rango legal que se emana en casos de extraordinaria y urgente necesidad. Decreto legislativo: Norma con rango legal que se emana como consecuencia de una ley de delegación del poder legislativo. Tipos de leyes de delegación: • textos refundidos • textos articulados Comunidades Autónomas Las Comunidades Autónomas solo tenían leyes ordinarias, pero ahora las estructuras de decreto ley y decreto legislativo (que eran solo del estado), han tenido una renovación por el estatuto de autonomía de Andalucía, por lo que ahora nuestra Comunidad Autónoma puede tener este tipo de estructuras. Ahora solo las leyes orgánicas son exclusivas con el estado. El derecho comunitario El Derecho Comunitario está por encima de las leyes españolas, es prioritario a las leyes internas. El derecho comunitario es un conjunto normativo con rango de ley, pero que no se origina en el parlamento, sino en los órganos de la Unión Europea. Es una pieza fundamental de donde se nutre el derecho administrativo. Si hay una materia, en todas las que se puede dividir el derecho en general, especialmente vinculada al derecho comunitario, es el derecho administrativo. Normalmente se divide en dos: • El derecho originario que es el contenido de los tratados constitutivos de la Unión Europea, con contenido normativo, que aplica el tribunal de las comunidades. • El derecho derivado que son las normas que la Unión Europea va dictando diariamente, es como sus leyes y sus reglamentos. Y ahí es donde nos vamos a encontrar con un bloque normativo vinculado al derecho administrativo. El Derecho derivado se divide básicamente en dos tipos de normas: • Reglamentos comunitarios Los reglamentos son las normas de la Unión Europea que tienen una aplicación directa, un efecto “erga omnes” y su destinatario son todos los agentes jurídicos (Estados miembros, particulares, jueces, administraciones, de todos los países que integran la UE). Se puede aplicar desde el momento en que se publica en los boletines (llamados DOCE: Diario oficial de las comunidades europeas) • Directivas comunitarias Las directivas son normas jurídicas que vienen de la Unión Europea, pero que no son normas completa como en el caso del reglamento. Van dirigidas no a todos los sujetos sino a los países miembros, para que cada uno de los países realice lo que se llama una transposición de la directiva, que están sometidas a plazo. Esto es convertir la directiva en una norma interna de cada país. Ya que la directiva solo recoge objetivos y no importa como se consigan, cada país lo decide. Valores Superiores del Ordenamiento Jurídico (Las normas no escritas) Tipos • Costumbres. Manera de regular y resolver conflictos jurídicos adoptada por los ciudadanos a lo largo del tiempo. No es una fuente habitual en derecho administrativo ya que el principio de legalidad es fundamental (art 103 CE) para las administraciones publicas. Aún así no significa que no exista costumbre. • Principios generales del Derecho Reglas generales que representan valores sociales y sirven para resolver conflictos jurídicos o para interpretar las normas. Los Principios Generales del Derecho tienen la misma interpretación que en cualquier otro ámbito, pero por esa inercia del Derecho administrativo de tener todo residido siempre en sus relaciones con la potestad legislativa; esto es, en cómo se reparte el poder normativo entre el Parlamento y el Ejecutivo. Las soluciones varían en el espacio y en el tiempo. Reglamento y Acto Administrativo Es esta una distinción necesaria, puesto que la mayoría de las decisiones jurídicamente formalizadas de las Administraciones públicas son reglamentos o son actos. El criterio de distinción es en este caso claro, al menos en el plano de la teoría, y está consolidado en la doctrina jurídica y la jurisprudencia. Este criterio no se funda en la generalidad del reglamento, frente a la singularidad del acto administrativo. Es verdad que el reglamento, al ser norma jurídica, tiene un contenido regulador y un alcance general, mientras que la mayoría de los actos administrativos son decisiones que tienen un destinatario singular, esto es, una persona física o jurídica o un grupo de personas identificado. De hecho, en nuestro ordenamiento las leyes siguen refiriéndose a los reglamentos en muchos casos con el término de disposiciones generales o disposiciones administrativas. Sin embargo, hay que matizar que algunos reglamentos se refieren y se aplican a colectivos o grupos de sujetos concretos; por ejemplo, el reglamento de régimen interior de un departamento universitario. Por el contrario, hay actos administrativos que tienen como destinatario una pluralidad indeterminada de personas, categoría esta (actos generales o de destinatario plural) que está reconocida por la ley; por ejemplo, el acto por el que se acuerda una convocatoria para conceder becas o subvenciones. Lo decisivo es el denominado criterio ordinamentalista, esto es, que el reglamento es norma jurídica y, por tanto, innova el ordenamiento jurídico en alguna medida, por lo que, mientras está en vigor, es susceptible de aplicación a una serie indeterminada de casos o supuestos. Por el contrario, el acto administrativo no es norma jurídica, sino una decisión que se agota con su cumplimiento, de manera que para ocasiones semejantes habrá que volver a dictar otro acto. La aplicación de este criterio, que sigue la jurisprudencia, permite resolver la cuestión normalmente, aunque no sea sencillo en supuestos límite. Circulares e instrucciones internas Distintas de los reglamentos son las instrucciones o circulares, que son reglas de servicio de contenido general que los titulares de los órganos administrativos pueden dirigir a sus inferior jerárquicos para ordenar su actuación. Tales instrucciones o circulares son muy frecuentes y su contenido puede ser muy diferente. Muchas veces establecen el criterio uniforme a seguir por los funcionarios ante determinadas situaciones, otras fijan la forma en que debe ser interpretado y aplicado algún precepto legal o reglamentario, otras imponen objetivos a cumplir por las unidades administrativas, etc. lo característico de estos instrumentos es que tienen eficacia meramente ad intra de la organización administrativa, se dirigen a los inferiores jerárquicos y no a los ciudadanos, aunque de manera indirecta puedan afectar a las relaciones que la Administración mantiene con los particulares. Tampoco ordenan jurídicamente las relaciones internas entre los órganos administrativos o entre la Administración y el personal a su servicio. Se trata solo de directrices para guiar el funcionamiento interno de los servicios. Por eso no pueden considerarse verdaderas normas reglamentarias. Conviene, no obstante, tener en cuenta que hay disposiciones que se denominan circulares o instrucciones, muchas veces conforme a una tradición jurídica consolidada, pero que sí tienen eficacia directa ad extra. En estos casos estamos ante verdaderos reglamentos cuando contienen disposiciones de carácter general. Estos mismos efectos externos pueden tener otras circulares o instrucciones jerárquicas, en la medida en que no sólo vinculen a los órganos administrativos y empleados públicos sino también y en realidad a los ciudadanos que se relaciona con ellos. Entonces contendrán normas reglamentarias o actos administrativos, según lo que dispongan. Lo que importa es, pues, el contenido real de esos instrumentos y no su nomen iuris. Por eso la regulación general de las instrucciones y órdenes de servicio establecida en el artículo 21 LRJPAC es deliberadamente ambigua. Según este precepto, las instrucciones han de publicarse en el periódico oficial que corresponda cuando una disposición específica así lo establezca o cuando se estime conveniente por razón de los destinatarios o de los efectos que puedan producirse. La necesidad de publicación en estos supuestos, ratificada por la jurisprudencia, manifiesta el verdadero carácter normativo y la eficacia externa de algunas circulares e instrucciones. De otra parte, la jurisprudencia admite la impugnación como verdaderas normas jurídicas de circulares o instrucciones que limiten derechos de sus destinatarios o que vulneren el orden constitucional de competencias. Ahora bien, no siendo auténticos reglamentos, el incumplimiento de dichas instrucciones por los funcionarios a los que van dirigidas no determina de por sí la invalidez de las decisiones o actos administrativos que tales funcionarios dicten sin observarlas. Dicho lo cual, parece también claro que un incumplimiento singular e injustificado de las instrucciones recibidas puede ser alegado por el ciudadano que lo padece como una infracción del principio de igualdad, si se le ha dispensado un trato discriminatorio, o en su caso, del de seguridad jurídica o del de confianza legítima, por no haberse atenido la Administración a sus propios actos. Planes y Programas Distintos también de los reglamentos en sentido estricto son los planes y programas que aprueba la Administración. Estos instrumentos o formas de actuación son muy numerosos hoy en día, puesto que la Administración moderna necesita programar o planificar su actividad en muchos sectores. La planificación es el instrumento de una Administración dinámica, no solo reactiva, que se anticipa a los acontecimientos. Es un medio de racionalización de esa actividad. A diferencia del reglamento, que se limita a regular con carácter indefinido cualquier objeto y la conducta de los agentes públicos o privados afectados, el plan se basa en un análisis previo de la situación que se quiere ordenar o modificar, fija unos objetivos con u horizonte temporal determinado, prevé los medios necesarios para alcanzarlos, entre ellos en su caso los de carácter estrictamente normativo y ordena las acciones concretas y pasos a seguir. Así definida en términos generales, la planificación administrativa va alcanzando en nuestra época una importancia real que la haría merecer un capítulo aparte. Ello no obstante, carece de una regulación general en las leyes administrativas. De ahí que nos refiramos a los planes y programas administrativos o a algunas de sus variedades en distintos lugares de esta obra y, particularmente, en el capítulo XV al que nos remitimos. Baste decir ahora que los planes y programas de la Administración obedecen a una tipología muy heterogénea. Algunos son simplemente programas de objetivos de las distintas unidades administrativas, que carecen de toda sustancia normativa. Otros son planes plurianuales de actividad de diferentes ramos de la Administración pública. En fin, existen determinados planes que son vinculantes para los sujetos públicos y privados por igual y que determinan derechos y obligaciones de unos y otros, en la perspectiva de un objetivo de interés público. Estos últimos planes o aquella parte de los mismos que establece derechos, obligaciones, responsabilidades o cargas y no sólo previsiones o acciones puntuales, tiene carácter normativo según el criterio ordinamentalista a que antes hemos aludido, y así lo reconoce la jurisprudencia. Esto último no significa que los planes constituyan verdaderos reglamentos ni que se les aplique el régimen jurídico general de ejercicios de la potestad reglamentaria. Al contrario, las leyes especiales que los regulan establecen su propio procedimiento de elaboración -con particular referencia a la participación ciudadana y la coordinación entre distintas Administraciones-, su contenido específico, los órganos competentes para su aprobación, su plazo de vigencia y sus efectos jurídicos. Sólo de manera supletoria y en lo que no sea incompatible con las características de cada plan se aplica en estos casos aquel régimen jurídico general de la potestad reglamentaria y los principios en que se funda. Pactos, acuerdos, convenios Ya se ha dicho que la Administración de nuestros días prefiere actuar muchas veces mediante acuerdos con los interesados en vez de a través de decisiones unilaterales. En consecuencia firma convenios, pactos o acuerdos cuyo contenido puede ser singular o puntual, pero también regulador de las relaciones con ciertos sujetos. En estos casos lo acordado puede aplicarse a una pluralidad indeterminada de supuestos, a la manera de una norma, o bien incluso sustituye a una norma reglamentaria, que pudiera aprobarse a falta de acuerdo. Tales pactos y acuerdos -estos últimos, por cierto, deben ser aprobados o ratificados por el órgano de gobierno correspondiente- regulan las condiciones de empleo de los funcionarios públicos en determinados aspectos, a la manera de un convenio colectivo. Por eso tienen eficacia normativa, como reconoce la jurisprudencia, y pueden modificar o derogar normas reglamentarias anteriores, sin perjuicio de que esa modificación o derogación expresa se produzca, a efectos formales, con posterioridad. También pueden tener contenido y eficacia semejantes a la de una norma jurídica los convenios entre Administraciones públicas, que pueden crear incluso una organización específica para su gestión y tener vigencia indefinida. Pero todos estos pactos, acuerdos o convenios tampoco se pueden considerar reglamentos, ya que no tienen carácter unilateral. Por consiguiente, tienen un régimen propio y distinto de elaboración y aprobación, de validez y de eficacia. Constituyen una forma distinta o alternativa de regulación administrativa, que la necesidad o la conveniencia va imponiendo. Clases de reglamentos Reglamentos ejecutivos, independientes y de necesidad Esta clasificación atiende a las relaciones del reglamento con la Ley. a) Son reglamentos ejecutivos aquellos cuya función es desarrollar, complementar y establecer las disposiciones necesarias para la ejecución de las leyes. Así definidos, la noción es sencilla, pues sería reglamento ejecutivo todo aquel al que una ley se remite expresamente para completar sus mandatos, cualquiera que sea la forma y la amplitud con que se produzca esta remisión. Sin embargo, dentro de esta categoría se pueden encontrar modalidades de ejercicio de la potestad reglamentaria muy distintas, en función precisamente del grado de concreción con que se realiza aquella remisión legal y del propio entendimiento de lo que sea ejecutar la ley. En ocasiones, las leyes precisan los aspectos en que requieren un desarrollo reglamentario. Pero es muy frecuente que el reenvío se efectúe mediante cláusulas generales del tipo “se autoriza al Gobierno para adoptar todas las disposiciones necesarias para la ejecución de esta ley” o semejantes. desarrollo estatutario. Estos reglamentos se subordinan a las leyes, sean del Estado o de la propia Comunidad Autónoma, según el reparto constitucional de competencias. Ahora bien, cuando desarrollan legislación básica del Estado, en virtud de competencias autonómicas de desarrollo legislativo, no tienen con esa legislación básica la misma relación que los reglamentos estatales. En tales casos, más que de una relación entre normas jurídicas, una con rango de ley, otra de reglamento, hemos de hablar de una relación entre dos ordenamientos distintos, que son autónomos, y que se articulan en el caso concreto de esa manera: ley estatal y reglamento autonómico. Entonces, el margen de decisión propio del titular de la potestad reglamentaria es mayor que el que tiene el Gobierno estatal cuando dicta un reglamento ejecutivo. Así se reconoce por la jurisprudencia, pues en tales casos la función del reglamento no es la de completar, detallar o precisar una regulación legal, sino que implica el ejercicio de la competencia autonómica sobre lo que no es básico. No se trata, por tanto, de reglamentos ejecutivos, sino de normas mediante la que las Comunidades Autónomas ejercitan sus propias opciones políticas, siempre en el marco de la legislación estatal básica. b) En cuanto a los reglamentos locales, reciben en la legislación vigente otras denominaciones además de la de reglamentos, tales como ordenanzas, reglamentos orgánicos, bandos. Estos últimos, por cierto, competencia del Alcalde, constituyen una figura ambigua, pues no siempre tienen un contenido normativo, sino que con frecuencia encierran decisiones singulares o simples avisos, recomendaciones o advertencias. Las relaciones de estos reglamentos locales con la legislación del Estado y de las Comunidades Autónomas no es propiamente de jerarquía, ya que responden al ejercicio de potestades autónomas de las entidades locales y que se ejercen en el ámbito de sus propias competencias. Sin embargo, la Constitución no ha concretado por sí misma el ámbito de autonomía de estas entidades, cuya determinación concreta remite a las propias leyes. En consecuencia, los reglamentos locales se subordinan en principio a ellas, si bien cuando una ley vulnere la autonomía local puede ser declarada nula a través de alguno de los procedimientos de declaración de inconstitucionalidad de las leyes en virtud de un conflicto en defensa de la autonomía local. De todas formas, la legislación estatal y autonómica debe respetar el ámbito propio de la autonomía local, lo que significa que en ocasiones ha de remitirse y se remite para su desarrollo a reglamentos locales. Más aún, la relación de los reglamentos locales con los del Estado y de las Comunidades Autónomas son relaciones de competencia. Aquéllos deben respetar lo dispuesto en éstos, aunque regulen actividades de las Administraciones locales, cuando se dictan en el marco de las competencias del Estado o de la Comunidad Autónoma respectiva. A la inversa, los reglamentos de estas otras Administraciones deben respetar el núcleo de la autonomía local garantizado por la Constitución y concretado por las leyes y deben ser anulados en caso contrario. En fin, las leyes y reglamentos del Estado y de las Comunidades Autónomas dictados en el ámbito de sus respectivas competencias constituyen límites de la potestad reglamentaria local. Pero ésta no necesita para desplegarse de ninguna autorización o habilitación legal expresa, salvo que verse sobre materias reservadas a la ley. En otras materias, particularmente la creación de nuevos servicios públicos, los entes locales pueden ejercer por su propia iniciativa la potestad reglamentaria que les confiere la ley, conforme a la Constitución. Eficacia normativa e inderogabilidad singular de los reglamentos Los reglamentos son normas jurídicas escritas, como se ha dicho. En cuanto tales, tienen la cualidad de innovar el ordenamiento jurídico y son susceptibles de aplicación a una serie indeterminada de supuestos. Esta condición de norma jurídica produce una serie de efectos jurídicos. Como las leyes, los reglamentos mantienen su vigencia mientras no son derogados o modificados por otra norma de igual o superior rango o mientras no sean anulados por los Jueces y Tribunales competentes para ello, o revocados de oficio por la propia Administración por causa de nulidad o suspendidos en vía cautelar. Como las leyes, los reglamentos forman parte del ordenamiento y obligan a su cumplimiento a los ciudadanos y a los poderes públicos. Entre estos últimos, obligan también a los Jueces y Tribunales de cualquier orden, si bien éstos tienen la potestad de inaplicarlos cuando los consideren contrarios a la Constitución, a la ley o al principio de jerarquía normativa. Inclusive obligan al propio Gobierno o Administración que los haya dictado, pues, como establece el artículo 52.2 LRJPAC, las resoluciones de carácter particular no podrán vulnerar lo establecido en una disposición de carácter general, aunque aquéllas tengan rango igual o superior a éstas. Es decir, el Gobierno no puede dispensar la aplicación en un caso concreto de las normas reglamentarias dictadas por él mismo o incluso por órganos de inferior jerarquía, como los Ministros u otros. Lo mismo vale para cualquier órgano de la Administración que deba aplicar un reglamento propio o de cualquier otro órgano, inclusive inferior en la jerarquía administrativa. Esta regla, que reitera el artículo 23.4 LG y que es aplicable también en Administraciones distintas de la del Estado, se conoce con el nombre de inderogabilidad singular de los reglamentos. Obsérvese que el Gobierno y otros órganos inferiores pueden derogar o modificar, con efectos generales, sus propios reglamentos o los de autoridades inferiores, pero no pueden inaplicarlos en un caso concreto. Ello es consecuencia, precisamente, de la fuerza normativa del reglamento, de la que carecen los actos o resoluciones singulares. El reglamento, pues, vincula a todos por igual, cualquiera que sea su contenido. Cosa distinta es que en el propio reglamento puedan preverse diferencias de trato para unos u otros casos o sujetos e incluso reservas de dispensación, esto es, casos en que no hayan de aplicarse. Éstas serán ya diferencias establecidas en el contenido de la propia norma, admisibles o no en atención al principio de igualdad, es decir, en función de que tengan o carezcan de una justificación objetiva y razonable. El reglamento, como la ley, es igual para todos, aunque puede no tratar a todos de la misma manera. Competencia y jerarquía reglamentaria Los órganos titulares de la potestad reglamentaria son numerosos, como diremos de inmediato, incluso dentro de una misma Administración. Por eso, el reglamento como norma jurídica debe observar los principios de competencia y de jerarquía normativa. La competencia de los diferentes Gobierno y Administraciones viene delimitada por razón de la materia por la Constitución y los Estatutos de Autonomía, en el caso del Estado y de las Comunidades Autónomas, y por las leyes en el caso de las Entidades locales y otros organismos, entes o corporaciones públicas. Pero la competencia se especifica y debe respetarse también en el seno de cada Administración, entre órganos situados en el mismo nivel jerárquico, como pueden ser dos Ministerios o dos Consejerías de una Comunidad Autónoma. La jerarquía normativa se da entre reglamentos dictados por órganos de una misma Administración entre los que existe una relación jerárquica o de subordinación. A este respecto establece el artículo 51.3 LRJPAC que las disposiciones administrativas se ajustarán al orden de jerarquía que establezcan las leyes. Y, como consecuencia de ello, dispone el artículo 53.2 que ninguna disposición administrativa podrá vulnerar los preceptos de otra de rango superior, precepto que reitera el artículo 23.3 LG. Los reglamentos que vulneren otros de rango superior son nulos de pleno derecho, como explicita el artículo 62.2 LRJPAC. Titularidad de la potestad reglamentaria En la administración del Estado Para la Administración del Estado, el artículo 23.3 LG dispone que los reglamentos se ajustarán a la siguiente jerarquía: 1º. Disposiciones aprobadas por real decreto del Presidente del Gobierno o del Consejo de Ministros. 2º. Disposiciones aprobadas por orden ministerial. Sin embargo hay que decir que también se encuentran disposiciones generales de contenido inequívocamente normativo aprobadas por órganos inferiores en la jerarquía administrativa, que suelen publicarse como resoluciones o, más raramente, como instrucciones o incluso como circulares. Ya se ha dicho que no siempre bajo estas dos últimas denominaciones se comprende verdaderas instrucciones de índole jerárquica y efectos puramente internos, sin naturaleza normativa. Se ha discutido y se discute sobre la legitimidad de la atribución de potestad reglamentaria a los Ministros, pues en épocas pasadas el origen y la extensión de esa potestad no estaba clara y porque hoy el artículo 97 de la Constitución atribuye al Gobierno y no a sus miembros la potestad reglamentaria. Hay que entender, sin embargo, que la potestad de los Ministros al respecto es derivada y no originaria como la del Gobierno. Por eso no puede desplegarse con la misma extensión y en los mismos términos. Su ámbito propio es el de la organización interna del propio Departamento y así se deduce hoy del artículo 12.2.d) LOFAGE. Pero además, las leyes o reglamentos de superior rango pueden atribuirles otras facultades de dictar normas reglamentarias de desarrollo o complementarias en materias propias de su Departamento. De ahí que el artículo 12.2.a) LOFAGE les atribuya el ejercicio de la potestad reglamentaria en los términos previstos en la legislación específica. Hay que entender, pues, que esta última es una competencia de atribución, de manera que no pueden los Ministros dictar normas reglamentarias en ejecución de leyes o de reales decretos y con eficacia ad extra sin una habilitación expresa. Sin perjuicio de ello, hay que decir que el número de órdenes ministeriales de contenido normativo es muy elevado, más que el de reglamentos aprobados por el propio Gobierno, y que no siempre se dictan en la práctica previa habilitación expresa y concreta. Recordemos también que en el ámbito de su organización interna y su personal determinados órganos constitucionales tienen atribuida la potestad reglamentaria, bien sea En la medida en que el ejercicio de la potestad reglamentaria está sometido a límites jurídicos, es controlable por los Tribunales de Justicia. Ahora bien, puesto que se trata de una potestad discrecional, no pueden aquéllos invadir el núcleo de la discrecionalidad reglamentaria ni sustituir a los Gobiernos y Administraciones públicas en su ejercicio. Por eso dispone el artículo 71.2 LJCA que los órganos jurisdiccionales no podrán determinar la forma en que han de quedar redactados los preceptos de una disposición general en sustitución de los que anularen. Esto no significa, sin embargo, que las sentencias que anulen disposiciones de carácter general no puedan señalar los criterios o bases jurídicas que han de tenerse en cuenta para subsanar los defectos legales determinantes de la nulidad. Tales indicaciones son lícitas, como pone de manifiesto la jurisprudencia, pero sin que ello suponga proceder a la redacción de nuevos preceptos. Desviación de Poder No hay actos discrecionales puros, sino que siempre habrá unos actos reglados por la ley, como son: - La existencia de la potestad - La extensión de la potestad - La competencia - La forma y el procedimiento - El fin de la potestad previsto por la ley que debe ser el mismo que el del acto. Podremos recurrir un acto administrativo alegando que la potestad administrativa no cumple los actos reglados. El más importante es el control del fin, que si no se respeta ese fin podrá dar lugar a la desviación de poder. Parte de toda actividad administrativa debe dirigirse a la consecución del fin que debe ser acotado bien de modo implícito o explicito en la propia ley. De esta forma el fin previsto por la norma es un acto reglado. Si la acción administrativa se aparta del fin previsto en la ley para dirigirse a un fin distinto, estaríamos ante la posibilidad de que ese acto se anule por desviación de poder (desviación del fin). Esta posibilidad de la “anulabilidad” de los actos se recoge en Francia a partir de siglo XIX y en nuestro país a partir de la ley contencioso administrativa. Hoy en día se ha constitucionalizado (art.106 CE). Para que exista desviación de poder no hace falta que el fin sea un fin claro particular sino que también puede ser un fin claro de interés general pero distinto del fijado en la Ley. Ejemplo: alguien se le aplica un tributo de forma muy gravosa, no con finalidad administrativa sino con finalidad sancionadora. El fin debe ser distinto al previsto en la ley. La desviación de poder es un vicio del Principio de legalidad. De ahí que pueda ser solicitada su nulidad El control del fin implica una labor interpretativa, porque hay que verificar la identidad o la divergencia entre los fines que busca el acto administrativo y el fin que contemplaba la norma atributiva. Límites Materiales del Reglamento Como toda potestad discrecional, la reglamentaria está sujeta también y en todo caso a determinados límites de ejercicio. Ante todo, el reglamento no puede vulnerar lo dispuesto por la Constitución, los Estatutos de Autonomía y las leyes, y tampoco, como es obvio, en las normas de Derecho comunitario o en los tratados internacionales celebrados por España, en aplicación todo ello del principio de legalidad. Asimismo no puede vulnerar los preceptos de otro reglamento de superior rango, en virtud del principio de jerarquía normativa, ni invadir el ámbito de regulación de otra Administración o entidad con potestad reglamentaria autónoma o atribuido expresamente a otro órgano, en razón del principio de competencia. En segundo lugar, el reglamento no puede desconocer o infringir la reserva de ley. Quiere ello decir, por un lado, que no puede regular materias reservadas a la ley y, por otro, que debe respetar los términos, ya sean más generales o más específicos, en que el legislador haya acordado la remisión al reglamento. Sin embargo, como ya se dijo, este limite depende de la extensión horizontal y vertical de cada reserva de ley. En algunos casos la reserva de ley es menos intensa, de manera que la ley puede operar remisiones más generales y el desarrollo de la potestad reglamentaria encontrar menores límites. Incluso si se trata de reglamentos independientes, deben respetarse los principios generales del Derecho: el de interdicción de la arbitrariedad, el de seguridad jurídica y el de confianza legítima, el de proporcionalidad, el de irretroactividad de las normas sancionadoras desfavorables y restrictivas de derechos individuales, entre otros. Muy en particular, el reglamento debe respetar el principio de igualdad, pues no puede introducir diferencias de trato que no hayan sido previstas o no se deduzcan del texto de la ley, salvo habilitación legal expresa y en términos objetivos y razonables. El control de la potestad reglamentaria en aplicación de los principios generales es no sólo habitual sino de importancia creciente, habida cuenta de la multiplicación extraordinaria de las normas reglamentarias a la que asistimos y al muy amplio margen de discrecionalidad con que la ley admite que se dicten muchas de ellas. El Procedimiento de Elaboración de los Reglamentos Legislación reguladora del procedimiento de elaboración A diferencia de las disposiciones generales sobre los procedimientos administrativos que establece la LRJPAC y que se refiere a los actos administrativos, no existen unas reglas semejantes sobre el procedimiento de elaboración de los reglamentos comunes a todas las Administraciones públicas. En la actualidad y por lo que se refiere a la Administración del Estado, el procedimiento de elaboración de los reglamentos se regula en un solo precepto, el artículo 24 LG. Algunas leyes de las Comunidades Autónomas sobre el régimen jurídico de su Administración incorporan también preceptos relativos a este procedimiento, pero con suma brevedad. Por lo que atañe a la Administración local, el artículo 49 de la LBRL prescribe también unos trámites para la aprobación de las ordenanzas, con carácter igualmente muy somero, que se completan con algunas reglas particulares sobre la mayoría necesaria para la aprobación del reglamento orgánico y sobre la publicación de ordenanzas. A estas escasas reglas legales generales hay que sumar algunas especialidades de procedimiento previstas por leyes sectoriales. Mayores peculiaridades presenta el procedimiento de elaboración de algunos planes, a los que la jurisprudencia otorga naturaleza jurídica de disposiciones de carácter general o equivalente, pero que, como dijimos, no son propiamente reglamentos. En fin, pueden encontrarse hoy exigencias de procedimiento en la legislación comunitaria europea, de obligado cumplimiento. Tramitación del Procedimiento Siguiendo el esquema del artículo 24LG, cabe distinguir varios trámites en el procedimiento de elaboración de un reglamento. A) Elaboración del proyecto El procedimiento se inicia mediante una decisión del centro directivo competente, que ordena la elaboración del correspondiente proyecto., ese centro directivo puede ser el propio órgano al que compete la aprobación del reglamento bien otro distinto con competencia en la materia, que formulará la propuesta de aprobación al titular de la potestad reglamentaria. La elaboración del proyecto puede recaer en los funcionarios del Departamento. Pero el órgano que la ordene puede acudir a otras fórmulas, cada vez más utilizadas, como la creación de un grupo de trabajo o comisión ad hoc, en su caso con expertos de otros centros o asesores externos, o el encargo del proyecto a especialistas o a firmas privadas. El artículo 24.1 LG dispone que al proyecto debe acompañarse un informe sobre la necesidad y oportunidad del nuevo reglamento, y una memoria económica que contenga la estimación del coste a que dará lugar. En el mismo sentido, algunas leyes autonómicas exigen una verificación previa de los efectos de la nueva norma o de su incidencia en el resto del ordenamiento o estudios e informes económicos justificativos. De manera más estricta, alguna legislación sectorial impone la memoria económica como requisito de un determinado tipo de norma. Estos documentos parecen necesarios para evitar regulaciones precipitadas, poco valoradas en sus efectos o sencillamente superfluas, y constituyen un elemento para poder controlar la corrección jurídica del ejercicio de la potestad reglamentaria, es decir, para impedir un uso arbitrario de la misma. Sin embargo, la exigencia legal de estos informes previos se incumple con demasiada frecuencia o bien se cumple en términos muy formales, mediante motivaciones abstractas y retóricas. Como la jurisprudencia no atribuye a esa omisión eficacia invalidante del reglamento, salvo excepción, la consecuencia son nuevos incumplimientos, que favorecen la innecesaria aprobación de muchas normas o la necesidad de modificarlas al poco tiempo por los efectos imprevistos que producen. B) Informes a) Elaborado el proyecto o inclusive antes de ello pueden recabarse y adjuntarse al no es habitual y cuando se realiza es más bien bajo la modalidad de información pública. b) En segundo lugar, la audiencia puede tener lugar, en los mismos plazos, a través de las organizaciones y asociaciones reconocidas por la ley que los agrupen o los representen y cuyos fines guarden relación directa con el objeto de la disposición. El trámite no es necesario si esas mismas entidades han participado ya por medio de informes o consultas en la fase previa de elaboración del proyecto. Tras alguna significativa apertura, en épocas pasadas, la jurisprudencia suele interpretar esta cláusula de manera muy restrictiva, pues suele negar que la ley exija la audiencia a asociaciones u otras organizaciones privadas de carácter voluntario, salvo excepción, por lo que limita la audiencia obligatoria a los colegios profesionales y otras corporaciones, en su caso. Sin embargo, una cosa es determinar a qué entidades debe llamarse por la Administración a formular alegaciones sobre un proyecto de reglamento y otra distinta que no se acepte como reglada la intervención espontánea de una asociación que la solicita en el momento oportuno. En realidad, la ley no impide a la Administración recabar la opinión de entidades sociales de afiliación voluntaria y, si alguna de ellas se persona espontáneamente en el procedimiento para formular alegaciones y tiene un interés legítimo que pueda resultar afectado, hay que entender que tiene derecho a participar. Pero además la Administración debería dar suficiente publicidad a la tramitación de los reglamentos para que cualquier entidad interesada pudiera comparecer formulando sus observaciones y sugerencias. Esto es lo que aun no prevé nuestro ordenamiento jurídico y raramente se realiza en la práctica. c) En esto último, aunque referido no sólo a organizaciones sociales sino a cualquier persona, consiste la modalidad de información pública. Ésta debe practicarse cuando la naturaleza de la disposición lo aconseje, concepto éste indeterminadísimo que abre un muy amplio margen de decisión a la autoridad competente. Por supuesto, también debe realizarse el trámite cuando lo exige alguna ley o reglamento especial. El trámite de información pública se regula como tal en el artículo 86 LRJPAC. Consiste en la publicación del proyecto de disposición en el diario oficial que corresponda, para que cualquier persona pueda conocerlo y, en su caso, examinar el expediente en el lugar que se indique, a efectos de que pueda formular alegaciones u observaciones en el plazo establecido, no inferior a quince días por regla general. Quienes las formulen tienen derecho a obtener de la Administración una respuesta razonada, que podrá ser común para todas aquellas alegaciones que planteen cuestiones sustancialmente iguales. Verificados los trámites de informes y audiencia, el proyecto definitivo es aprobado por el órgano competente, previo paso por la Comisión de Secretarios de Estado y Subsecretarios si se trata de un real decreto del Consejo de Ministros. D) Aprobación de las ordenanzas locales La legislación autonómica que regula el procedimiento de elaboración de los reglamentos no se separa demasiado del esquema anterior. Por el contrario, el artículo 49 LBRL establece unos trámites diferentes para la aprobación de las ordenanzas locales, es decir, para todos los reglamentos con eficacia ad extra de las Corporaciones locales. Dichas ordenanzas deben ser aprobadas inicialmente por el Pleno de la Corporación, por supuesto una vez elaborado el proyecto correspondiente con los informes, documentos y consultas que sean necesarios, entre los que cabe destacar la memoria económico-financiera de las ordenanzas fiscales. Normalmente antes de elevarlo al Pleno, el proyecto será estudiado y debatido en una Comisión Informativa, de aquellas a que se refiere la LBRL. Tras la aprobación inicial, la ordenanza se somete a información pública y audiencia a los interesados por plazo mínimo de treinta días, durante los que pueden presentar reclamaciones y sugerencias. Dichas reclamaciones y sugerencias deben ser resueltas, es decir, respondidas motivadamente, tras de lo cual el Pleno decide sobre la aprobación definitiva. No obstante, este último trámite no es necesario si no se presenta ninguna reclamación o sugerencia, caso en el que, al concluir el plazo para presentarlas, se entiende aprobada definitivamente la ordenanza. E) Publicación Una vez aprobado, el reglamento debe ser publicado en el diario oficial correspondiente, que es el Boletín Oficial del Estado, tratándose de reglamentos estatales, el diario oficial de cada Comunidad Autónoma y, en el caso de los reglamentos y ordenanzas locales, el boletín oficial de la provincia o de la Comunidad Autónoma. La publicación, que es requisito para la eficacia o entrada en vigor del reglamento, debe hacerse de manera íntegra, como subrayan la LG y la LBRL. Sin publicación el reglamento no produce efectos jurídicos, tal y como exige el principio de publicidad de las normas. ORGANIZACIÓN Las administraciones públicas y su organización El concepto de administración pública Entramado organizativo del que se sirve el poder ejecutivo para ejercer la acción del gobierno. (relacionada con el articulo 103 CE por el cual se tiene encomendado conseguir el bien común) Tipos de Administraciones Públicas • Administración General del Estado Una la que se llama la administración general del estado o administración central del estado como se llama históricamente. El Tribunal Constitucional tiene una doble acepción de estado. En un termino general, en el que se habla de todo (el estado español) y por otro lado una segunda acepción, que es el estado en relación con la estructura central, no con la estructura de las Comunidades Autónomas. El estado tiene administración publica pero también tiene otras cosas que no son administración pública. Todos los países tienen una administración general del estado. • Administraciones Autonómicas En el caso de España en el año 78 con la Constitución se crea en primer lugar un proceso de descentralización. Todas las estructuras cubren un ámbito territorial de diferente perfil. Cada una tiene diferentes competencias y cada una puede hacer cosas diferentes. La AGE en el estado, las CCAA en las 17 comunidades y los entes locales para los 8000 municipios. El estado tiene unas competencias divididas con el 148 y 149 , para legislar, para hacer la legislación de desarrollo y para ejecutar. Pero la AGE solo se encarga de la ejecución. Así hace aquello que el 148 y 149 dice que es competencia de ejecución del estado. Lo mismo ocurre con las Comunidades Autónomas. La administración realiza las tareas de ejecución. • Administraciones Locales La estructura de la administración municipal constituye una estructura muy antigua con gran tradición que sigue persistiendo. Es la administración mas cercana a los ciudadanos y que tiene una serie de características. Todos los países del mundo tienen una estructura local. Las administraciones locales pueden hacer aquello que le permite la legislación del estado y la legislación de las comunidades autónomas. Ya que todas están sometidas al principio de legalidad y las leyes solo vienen del estado o de las Comunidades Autónomas. Tiene una serie de reales decretos que aprueban reglamentos, que desarrollan la LOFAGE en diferentes ámbitos. Con las leyes del estado hay que tener cuidado, porque regula la del estado y no la de las Comunidades Autónomas. Pero hay que tener cuidado en la practica porque gran parte de las leyes que vienen del Estado suelen tener una doble naturaleza. Ocurre muchas veces que las leyes del estado tienen algunos artículos que constituyen legislación básica, y esos artículos si son de aplicación a las Comunidades Autónomas y a las entidades locales. Con lo que es aconsejable irse a las disposiciones adicionales en las leyes del estado para saber cuales son legislación básica que se aplica a las Comunidades Autónomas y al Estado. Esto es así debido al papel de coordinador o planificador que le ha quedado al Estado respecto de las Comunidades autónomas, incluso de los servicios típicos de la AGE, que hoy en día funcionan también a través de figuras o entidades instrumentales. Las normas que regulan la Administración General del Estado son la Ley del Gobierno y la LOFAGE. Son dos leyes debido a que el poder ejecutivo tiene dos cabezas, gobierno y administración. La ley del Gobierno regula cosas que nos afectan por el derecho administrativo pero también cosas que no nos interesan, sin embargo la LOFAGE nos interesa entera debido a que regula únicamente aspectos de la Administración General del Estado. Dentro de la estructura de la AGE hay órganos activos y órganos consultivos. Los órganos activos tienen órganos centrales: gobierno y ministerios; y órganos periféricos. Cuando se habla en términos políticos se habla de gobierno, si se hace como poder ejecutivo, se habla de consejo de ministros. El consejo de ministros está formado por el presidente gobierno, vicepresidente gobierno y ministros. El Gobierno Según el artículo 97 CE, el gobierno es “el órgano que dirige la política interior y exterior, la Administración civil y militar y la defensa del Estado. Ejerce la función ejecutiva y la potestad reglamentaria, de acuerdo con la Constitución y las leyes.” Según el artículo 98.1 CE: “el gobierno se compone del Presidente, de los Vicepresidentes, en su caso, de los Ministros y de los demás miembros que establezca la ley.” En la actualidad la ley no contempla otros miembros del Gobierno. Presidente del Gobierno Regulado en el artículo 2 de la Ley del Gobierno. El presidente dirige y coordina la acción del gobierno, y establece el programa político del Gobierno determinando las directrices de la política gubernativa interior, exterior y de defensa, convoca, preside y fija el orden del día de las reuniones del Consejo de Ministros, crea, suprime y modifica los Departamentos ministeriales y las Secretarías de Estado, imparte instrucciones a los Ministros y resuelve los conflictos de atribuciones que puedan surgir entre los Ministerios. Además de esto, tiene funciones constitucionales propias, las cuales no puede delegar en ningún otro órgano: - Representar al gobierno - Proponer al Rey la disolución de las cámaras - Plantear cuestión de confianza - Proponer referéndum - Refrendar en su caso los actos del rey - Interponer recurso de inconstitucionalidad - Proponer al Rey el nombramiento de Vicepresidentes y Ministros Además de estas, tiene las que le puedan establecer leyes especiales. Las disposiciones y resoluciones del Presidente del Gobierno revisten la forma de Reales Decretos del Presidente del Gobierno. Las funciones que tienen todos los órganos son delegables, pero las funciones del presidente que vienen directamente de la Constitución no lo son. El presidente puede delegar en vicepresidentes o ministros, que son los órganos previstos para ello. El Vicepresidente o Vicepresidentes Son nombrados por el Presidente del Gobierno y pueden asumir, o no, al mismo tiempo la condición de Ministro titular de un Departamento. Ejercen las funciones que les encomiende el Presidente y presiden normalmente las reuniones del Consejo de ministros en ausencia del presidente, o las reuniones de las Comisiones Delegadas del Gobierno. Sus funciones generales son las de asumir las funciones del Presidente en caso de vacante, ausencia o enfermedad, además de las que este les delegue. El Consejo de Ministros Se compone del Presidente del Gobierno, los Vicepresidentes en su caso y los Ministros, aunque a las reuniones pueden asistir también los Secretarios de Estado si son convocados. Tiene funciones de naturaleza normativa como aprobar proyectos de ley, los reales decretos leyes y reales decretos legislativos, negociación y firma de tratados internacionales, aprobar reglamentos ejecutivos, etc.. Aunque también tiene algunas de naturaleza política como declarar el estado de alarma y excepción, proponer estado de sitio, emitir deuda pública, contraer créditos, adoptar planes para la AGE, organización de los departamentos ministeriales, etc. De reúne a convocatoria del presidente del gobierno, que fija el orden del día. Las deliberaciones son secretas. Los reglamentos aprobados y las resoluciones que adopta revisten la forma de reales decretos acordados en Consejo de Ministros. Otras decisiones distintas adoptan la forma de acuerdos del Consejo de Ministros. Las comisiones delegadas del Gobierno Son órganos que agrupan a varios miembros del Gobierno y, en su caso, a Secretarios de Estado, para tratar cuestiones de interés común a varios Departamentos ministeriales o que le sean atribuidas por el ordenamiento jurídico o les delegue el Consejo de Ministros. Su creación, modificación, supresión, composición y funcionamiento se determinan por real decreto del Consejo de Ministros, a propuesta del Presidente del Gobierno. Es importante no confundirlo con los gabinetes de crisis, que son las reuniones que hacen el presidente o vicepresidentes con algunos ministros para tratar asuntos de especial trascendencia. La principal diferencia es que las comisiones delegadas del gobierno ejercen funciones administrativas, mientras que lo otro es un órgano político. Sus decisiones revisten la forma de orden del Ministro competente por razón de la materia o del Ministro de la Presidencia si la competencia corresponde a varios Ministros. La comisión general de secretarios de estado y subsecretarios Tiene importancia práctica como órgano de colaboración con el Gobierno. Está formado por los secretarios de estado y subsecretarios de los distintos Departamentos Ministeriales, bajo la presidencia de un Vicepresidente del Gobierno o del Ministro de la Presidencia. Esta comisión prepara las reuniones del Consejo de Ministros, examinando los asuntos que se tratarán en ellas. Órganos de apoyo al Gobierno La Ley del Gobierno prevé un Secretariado del Gobierno, integrado en el Ministerio de la Presidencia, y los Gabinetes del Presidente del Gobierno, de los Vicepresidentes, de los Ministros y de los Secretarios de Estado. El Secretariado de Estado realiza tareas de apoyo burocrático al Consejo de Ministros, a sus Comisiones Delegadas y a la Comisión General de Secretarios de Estado y Subsecretarios. Los Gabinetes, formado por personas de confianza de quien los nombra, realizan tareas de confianza y asesoramiento especial, particularmente en el desarrollo de las labores políticas, relaciones parlamentarias y otras relaciones institucionales. Los Ministerios y su estructura interna Los Ministerios y Secretarios de Estado vienen regulados en la ley 30/92. Bajo la dirección del Gobierno, la AGE se estructura en Departamentos ministeriales, cuyos titulares, los Ministros, tienen una doble condición, la de miembros del Gobierno y la de órganos o jefes superiores de la Administración. Así, los actos y decisiones de los ministros ponen fin a la vía administrativa. Es la unidad básica de la AGE. Son unidades funcionales. Se suele cambiar con cada gobierno porque la LOFAGE lo ha deslegalizado al decir que se pueden modificar por Reales Decretos. Cada ministerio tiene un Real Decreto que a su vez regula la estructura de dicho ministerio. Cada ministerio abarca uno o varios sectores de la actividad administrativa. De ellos dependen los organismos públicos instrumentales vinculados a la Administración que han adquirido personalidad jurídica propia. Entre los ministerios no hay relación de jerarquía sino que existen principios de competencia y de coordinación. Lo mismo ocurre entre el gobierno y los ministerios. La jerarquía administrativa se da solo dentro del ministerio y acaba en el ministro como órgano superior. Los ministerios, su número, denominación y competencias se determinan por real decreto del Presidente del Gobierno. Algunos ejemplos de ministerios en nuestro país son: Los subsecretarios Son los órganos de asistencia ordinaria al Ministro, tanto en el ámbito de la organización interna del Departamento como del asesoramiento jurídico, en particular en cuanto al ejercicio de la potestad reglamentaria y la adopción de actos jurídicos del Ministro y demás órganos del Departamento. El Subsecretario desempeña la jefatura de todo el personal del Departamento y tiene funciones en orden a la planificación de la actividad, las propuestas y control de ejecución de los presupuestos y la inspección y evaluación de los servicios. De él dependen directamente la Secretaría General Técnica y los servicios comunes del Departamento. Se puede decir que el subsecretario es la mano derecha del Ministro para el ejercicio de sus competencias administrativas y de gestión del Ministerio. Es nombrado y separado libremente por el Consejo de Ministros a propuesta del titular del Ministerio. Los Secretarios Generales El Secretario General tiene atribuidas, al igual que un Secretario de Estado, las competencias y responsabilidades sobre un sector de la actividad administrativa determinado y a tal efecto dirige los órganos del Ministerio que se encuentren bajo su dependencia. Se regula en el artículo 16 de la LOFAGE que dice que cuando con carácter excepcional las normas que regulan la estructura de un Ministerio prevean la existencia de un Secretario general, deberán determinar las competencias que le correspondan sobre un sector de actividad administrativa determinado. El Secretario General no es un órgano superior, sino directivo, tiene la misma categoría que el Subsecretario y es nombrado y separado por el Consejo de Ministros a propuesta del titular del Ministerio. A diferencia del Subsecretario, no se requiere que recaiga en un funcionario, pero sí en un profesional con cualificación y experiencia en la gestión pública o privada. Estos pueden existir o no, son de carácter excepcional. Con categoría de Subsecretario. Los Secretarios Generales Técnicos Son quienes, bajo la inmediata dependencia del Subsecretario, dirigen la Secretaría General Técnica, que es el órgano que agrupa, en general, los servicios comunes del Ministerio y, en todo caso, ejerce funciones relativas a la producción normativa, asistencia jurídica y publicaciones. Se regula en el artículo 17 de la LOFAGE. Tienen categoría de Director General y son nombrados y separados por el Consejo de Ministros, a propuesta del titular del Departamento, entre funcionarios del grupo superior, en virtud de criterios de experiencia y competencia profesional. En cuanto a los servicios comunes, cabría decir que están regulados en los artículos 20 y 21 de la LOFAGE, y se dice que los órganos directivos encargados de los servicios comunes, prestan a los órganos superiores y directivos la asistencia precisa para el más eficaz cumplimiento de sus cometidos y, en particular, la eficiente utilización de los medios y recursos materiales, económicos y personales que tengan asignados. Los servicios comunes estarán integrados en una Subsecretaría dependiente directamente del Ministro, a la que estará adscrita una Secretaría General Técnica y los demás órganos que determine el Real Decreto de estructura del departamento. La dirección pues, la ejerce la Secretaria General Técnica. Los Directores Generales Se regulan en el artículo 18 de la LOFAGE. Son los encargados de la gestión de una o varias áreas funcionalmente homogéneas del Ministerio y dependen directamente del Ministro, de un Secretario de Estado o Secretario General o del Subsecretario. Hasta la LOFAGE se desempeñaba el cargo por razones de confianza política. A partir de ella, nombramiento que realiza el Consejo de Ministros a propuesta del titular del Ministerio correspondiente, debe recaer entre funcionarios de carrera del grupo superior de cualquier Administración, aunque puede ser excepcionado justificadamente según las características de la Dirección General. Los Subdirectores Generales Regulados en el artículo 19 de la LOFAGE. Este último órgano directivo es responsable de alguna de las áreas en que esté subdividida una Dirección General. Le corresponde la gestión ordinaria de la Subdirección General y la ejecución de los proyectos, objetivos y actividades que le sean asignados, bajo la supervisión del Director General. El cargo debe recaer en funcionario de carrera pero excepcionalmente puede en funcionarios superiores de otras Administraciones. Nombramiento corresponde al Ministro o Secretario de Estado a través del sistema de libre designación, aunque se han de aplicar criterios del Estatuto Básico del Empleado Público (EBEP) y de la legislación que lo desarrolle. Administración Periférica de la Administración General del Estado Regulada por la LOFAGE, que los denomina órganos territoriales. Son servicios cuyas sedes se encuentran distribuidas a lo largo del territorio nacional, aunque dependen de los servicios centrales y se integran en la estructura jerárquica general o de cada Ministerio. Ejercen competencias sobre un ámbito territorial más reducido. Al perder el estado gran parte de sus competencias a favor de las comunidades autónomas a través del título VIII de la Constitución de los Estatutos de Autonomía, su estructura periférica ha quedado muy debilitada. Aunque aún así, la Administración del Estado conserva determinados servicios periféricos, ya que no ha quedado desapoderada de todas las competencias administrativas a ejercer sobre una base territorial reducida, es más, mantiene servicios esenciales que deben ejercerse en parte por órganos territoriales. Estructura de los servicios periféricos Se estructura a dos niveles, las Delegaciones del Gobierno en las Comunidades Autónomas (y en las ciudades de Ceuta y Melilla) y las Subdelegaciones del Gobierno en las provincias, que son a su vez órganos de la respectiva Delegación del Gobierno. Las Delegaciones del Gobierno tienen sede en la misma localidad donde radique el Gobierno de la Comunidad Autónoma respectiva. Las Subdelegaciones del Gobierno existen en las provincias que no constituyen por sí mismas una Comunidad Autónoma, pero también pueden existir en las Comunidades Autónomas uniprovinciales junto con la Delegación del Gobierno y dependiendo de ella. Además, en las islas mayores donde no hay capital de provincia, existen Direcciones Insulares de la Administración General del Estado. Los principios de eficacia y economía han llevado a un proceso de simplificación, distinguiéndose así entre servicios integrados y servicios no integrados. a) Los integrados se integran en las Delegaciones del Gobierno y en las Subdelegaciones. Son las parcelas de actividad que tienen encomendadas las delegaciones. Es la representación de cada uno de los departamentos ministeriales, son aquellas unidades territoriales de los distintos Ministerios que han quedado sustancialmente reducidas. Además, en cada Delegación existe también un órgano de gestión de los servicios comunes para todas esas áreas. b) Los no integrados no se integran en la Delegación del Gobierno, manteniendo así su estructura separada, aunque se puedan coordinar, los servicios periféricos del Estado en que por las singularidades de sus funciones debido a su importancia o por el volumen de gestión resulte aconsejable la dependencia directa de los órganos centrales correspondientes. Por ejemplo la Seguridad Social o Hacienda. -------------------- Esquema -------------------- → Órganos periféricos de la AGE → Delegaciones del gobierno en las Comunidades Autónomas → En Capital de la Comunidad Autónoma → Subdelegaciones del gobierno → En cada capital de provincia -------------------- Esquema -------------------- Los Delegados del Gobierno en las Comunidades Autónomas Está contemplado en la Constitución y le atribuye la función de dirigir la Administración del Estado en el territorio de cada Comunidad Autónoma y coordinarla con la Administración propia de la Comunidad. La LOFAGE los configura como órganos directivos con rango de Subsecretarios, y son nombrados por real decreto del Consejo de Ministros a propuesta del Presidente del Gobierno, pudiendo recaer en ciudadanos que no sean funcionarios. La LOFAGE define también sus competencias: a) Protege el libre ejercicio de los derechos y libertades públicas en su territorio y le corresponde la jefatura de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado. b) Dirige la Administración periférica del Estado en la Comunidad Autónoma. Nombra y dirige a los Subdelegados del Gobierno en las provincias. Además de que dirige la actividad de todos los órganos dependientes, dirige a los servicios integrados e informa a los ministerios y al gobierno sobre el funcionamiento. c) Tiene funciones de información a los ciudadanos sobre las actividades del Gobierno y de la Administración del Estado en la Comunidad Autónoma. consultivo antes de adoptar una decisión (informes preceptivos), pero muy raros los casos en que se otorga al informe fuerza vinculante. El Consejo de Estado Está mencionado en la Constitución que lo configura como supremo órgano consultivo del Gobierno. Le corresponde emitir dictamen sobre cuantos asuntos le sometan a consulta el Gobierno o sus miembros. Además, tiene la función primordial de realizar estudios, informes y memorias que el Gobierno le solicite o que juzgue oportuno para el desempeño de sus funciones y la de elaborar las propuestas legislativas o de reforma constitucional que el Gobierno le encomiende atendiendo a los objetivos, criterios y límites que le señale. Puede también emitir informes en asuntos que le sometan las Comunidades Autónomas. Además, su dictamen es preceptivo para aquellos casos en que lo sea también para el Estado, salvo que las Comunidades Autónomas cuenten con un órgano consultivo superior propio de las mismas características. Puede incluso emitir informes, preceptivos o no, en asuntos de la competencia de las Entidades locales. Está compuesto de Consejeros permanentes, natos y electivos. a) Los consejeros permanentes. Nombrados por real decreto entre personas que hayan desempeñado determinados altos cargos en el Gobierno del Estado o de las Comunidades Autónomas, órganos consultivos autonómicos, académicos de las Reales Academias, ex Gobernadores del Banco de España, o entre profesores de disciplinas jurídicas o funcionarios superiores del Estado con al menos quince años de servicios. b) Los consejeros natos. Tienen carácter vitalicio, son quienes hayan desempeñado el cargo de Presidente del Gobierno, y además, determinadas personas que ostentan otros altos cargos de la Administración o bien en las Reales Academias y el Presidente del Conejo General de la Abogacía. c) Los miembros electivos. Son nombrados por real decreto por un período de cuatro años, entre quienes hayan desempeñado ciertos altos cargos del mayor rango en órganos constitucionales, en Gobiernos autonómicos y locales, Administración del Estado y Universidades. El Presidente es nombrado libremente por el Consejo de Ministros entre juristas de reconocido prestigio y experiencia en asuntos de Estado. El Consejo de Estado actúa en Pleno o en Comisión Permanente y está asistido por un Cuerpo de Letrados, de entre los que se nombra su Secretario General. El Consejo actúa con plena autonomía orgánica y funcional en garantía de su objetividad e independencia. Sus informes no solo tienen contenido jurídico sino también han de valorar aspectos de oportunidad y conveniencia. Los asuntos que haya estudiado el Consejo de Estado no pueden ser sometidos a informe posterior de ningún otro órgano. Debe emitir informes preceptivos en numerosos asuntos de la mayor trascendencia jurídica, además, es frecuente que el Gobierno consulte al Consejo de Estado en otros casos de especial trascendencia. A diferencia del Consejo de Estado de otros países, el nuestro no desempeña funciones jurisdiccionales de ningún tipo, es únicamente órgano consultivo. Órganos de Coordinación Existen otros órganos colegiados con finalidad de asegurar la coordinación interna o entre distintas Administraciones públicas, que es cada vez más importante. Este tipo de órganos también se utilizan para la coordinación interna de diversas estructuras de la Administración General del Estado. Las más significativas son las Comisiones Interministeriales, que reúnen a cargos o funcionarios de dos o más Ministerios para deliberar o resolver sobre asuntos de interés común. Órganos de Control Interno Ciertos órganos de la Administración realizan funciones específicas de control sobre los demás, bien para asegurar la corrección jurídica de las decisiones o su procedencia en términos económico-financieros o bien para garantizar el buen funcionamiento de los servicios. Hay que citar ante todo a la Intervención General de la Administración del Estado, a la que corresponde la fiscalización previa de todos los actos y documentos de la Administración susceptibles de producir derechos y obligaciones de contenido económico y la intervención previa de los pagos con cargo a la Hacienda Pública, además de otras funciones de control económico-financiero. Otro órgano de control interno, con funciones muy distintas, es la Dirección General de Organización Administrativa y Procedimientos, que debe velar por el buen funcionamiento de los diferentes servicios de la Administración General del Estado. Otros órganos específicos ejercen un control interno resolviendo reclamaciones de los interesados contra actos de la Administración del Estado, como hacen, en el ámbito tributario, los Tribunales Económico-Administrativos, órganos del Ministerio de Hacienda pero dotados de autonomía funcional. LA ADMINISTRACIÓN AUTONÓMICA La estructura organizativa de la Administración de la Junta de Andalucía Las Comunidades Autónomas reproducen el modelo del Estado: -------------------- Esquema -------------------- → Administración de la Junta → Órganos activos → Órganos centrales: → consejo de gobierno → consejerías → Órganos periféricos → Órganos consultivos → Consejo consultivo andaluz -------------------- Esquema -------------------- Dentro de las Consejerías podemos encontrar: -------------------- Esquema -------------------- → Consejero → Secretaria general → direcciones generales → Viceconsejería → Secretaria general técnica y direcciones generales → Secretaria general → direcciones generales -------------------- Esquema -------------------- Hay que irse a los artículos 7 a 11 de esta ley para ver las funciones de la presidencia de la Junta de Andalucía. • En el articulo 7 se recogen funciones sobre la suprema representación de la comunidad autónoma de Andalucía, las cuales son delegables. • El articulo 8 recoge funciones que ejerce el presidente cuando hace la representación ordinaria del estado. Hay otras 2 competencias, de las cuales solo la segunda es delegable refiriéndose al tribunal superior de justicia. • El articulo 9 son atribuciones en relación con el parlamento de Andalucía. Aquí ninguna es delegable. • Y la cuarta categoría, del artículo 10, son las atribuciones inherentes al cargo de presidente del gobierno andaluz. Esta ultima es la mas semejante a las funciones del presidente del gobierno del estado. Aquí son delegables los apartados d), f), k) y m) En el articulo 11 se recogen expresamente las funciones que son delegables, citadas anteriormente. • El consejo de gobierno. Ocupa el mismo nivel que el gobierno del estado en el nivel de la AGE. En cuanto al régimen jurídico, el articulo del estatuto de autonomía que le hace referencia es el 119 que regula la composición y las funciones estatutarias del consejo de gobierno. En cuanto a la referencia en la ley 6/2006 esta en el articulo 3, que dice que es órgano superior colegiado que ostenta y ejerce las funciones ejecutivas y administrativas de la Junta de Andalucía. A tal fin, le corresponde la iniciativa legislativa y la potestad reglamentaria de acuerdo con el Estatuto de Autonomía y con la Ley. La composición esta en el articulo 18 y las funciones en el 27. El consejo consta de presidente, vicepresidente y consejero: Presidente Ya citado anteriormente en la presidencia de la comunidad. Vicepresidente Regulada en el articulo 19 de la misma ley. El contenido es el mismo que en el de la ley del gobierno (estado). Las funcione generales son las de asumir las funciones del Presidente en caso de vacante, ausencia o enfermedad, además de las que este les delegue. Comisiones delegadas del gobierno Reguladas en el articulo 35 de la misma ley. Son órganos que agrupan a varios miembros del Gobierno para tratar cuestiones de interés común a varias Consejerías. Las comisiones que tenemos ahora mismo en la junta están reguladas desde el 2008, y son la comisión delegada para la igualdad, el bienestar y la inmigración, la comisión delegada de asuntos económicos, la comisión de cambios climáticos y acción territorial y comisión delegada para innovación. Solo hay 4, mientras que en el estado hay más. Comisión General de Viceconsejeros y Viceconsejeras. Está regulada en el articulo 36 y se trata de una comisión para preparar asuntos que luego tengan lugar en el consejo de gobierno. Consejeros Los Consejeros, al igual que los Ministros, también tienen doble condición, miembros del consejo de gobierno y órgano supremo de la administración. Así que ocurre que las funciones que tienen como miembros del gobierno están en la ley del gobierno y las que tienen como miembro superior de representación, están en la otra ley, la 9/2007. Así, el articulo 20 de la ley del gobierno recoge esa doble condición que tiene el consejero como miembro del consejo de gobierno y como órgano que ejerce la dirección de la administración de la junta de Andalucía, y en el articulo 21 están todas las funciones como miembro del consejo de gobierno, que son principalmente desarrollar la acción del Gobierno en el ámbito competencial de sus Consejerías, organizarlas y dirigirlas. Estructura Central de la Junta de Andalucía El articulo 16 de la 9/2007 dice que bajo la superior dirección del consejo de gobierno, los órganos que integran la estructura básica de la administración de la junta se clasifican en superiores y directivos. Así, dentro de las consejerías hay diferentes órganos, unos órganos superiores y otros directivos. La diferencia entre estos es que al órgano superior le corresponde la planificación y coordinación de la organización que tiene bajo su dependencia. Al órgano directivo le corresponde la ejecución y puesta en practica de todas aquellas actividades que sean planificadas por el órgano superior. Dentro de la consejería el órgano superior es el consejero y los directivos son el resto de órganos de la consejería: Viceconsejero, secretario general, secretario general técnico y director general. Todas las personas que son titulares de los órganos superiores o órganos directivos, tienen la condición de alto cargo. A partir del articulo 23 esta la delimitación de las competencias de cada uno de los órganos que integran la consejería. Consejero El consejero es el titular de la consejería y se encarga de un sector de actividad en particular, además de que las personas titulares de las Consejerías ostentan su representación y ejercen la superior dirección, iniciativa, coordinación, inspección, evaluación y potestad reglamentaria en su ámbito funcional, correspondiéndoles la responsabilidad inherente a tales funciones Viceconsejerías Les corresponde la representación de la consejería después del consejero. Sus funciones son las de la suplencia del consejero y luego en particular las funciones especificas que están en el apartado 2º del articulo 27. Las funciones son similares a las de los subsecretarios en la AGE. El subsecretario en la AGE es el órgano mas importante, el que desarrolla funciones menos políticas y más técnicas, y de hecho es la persona de asistencia permanente al ministro. En el ámbito de la consejería ocurre lo mismo, es un órgano técnico y ocupan casi todas las funciones. Secretarias Generales Ejercen la dirección, coordinación y control como centro de la actividad y les corresponde ejercer las competencias que tengan asignadas, impulsar objetivos de los proyectos, etc. Secretarias Generales Técnicas Reguladas en el artículo 29, es la misma regulación que en la AGE. Las competencias son sobre los servicios comunes de los ministerios. Específicamente en relación con la producción normativa, Direcciones generales Ejercen función de una o varias áreas funcionales homogéneas bajo la dirección y control inmediatos de la persona titular de la Consejería, de la Viceconsejería o de una Secretaría General. Sus principales funciones son elaborar los planes, programas, estudios y propuestas relativos al ámbito de competencia de la Dirección General, ejercer las competencias atribuidas a la Dirección General y las que le sean desconcentradas o delegadas, impulsar, coordinar y supervisar el buen funcionamiento de los órganos y unidades administrativas de la Dirección General Estructura periférica de la Junta de Andalucía Regulada en el artículo 35 y siguientes de la ley 9/2007. En el apartado 35.2 se dice que se podrán crear estructuras u órganos de ámbito territorial provincial o inferior a la provincia por razones de eficacia administrativa, de proximidad de la gestión administrativa a la ciudadanía, y cuando sean necesarios o convenientes para los intereses públicos que deban satisfacerse. Su creación corresponderá al Consejo de Gobierno, a propuesta de la Consejería o Consejerías interesadas. Estos órganos o estructuras estarán, en todo caso, bajo la coordinación y supervisión de la persona titular de la Delegación del Gobierno de la Junta de Andalucía en la provincia o, en su caso, de la Delegación Provincial correspondiente. Esto quiere decir que el legislador andaluz no se queda solo con el apartado 1º que dice que los órganos territoriales son únicamente las delegaciones de gobierno y las delegaciones provinciales, sino que si hace falta en algún momento determinado por una serie de motivos, se puede crear otro órgano periférico. Delegaciones del Gobierno de la Junta de Andalucía Los titulares de las delegaciones de gobierno en la junta de Andalucía, según el artículo 36, son los representantes del gobierno en la provincia gozando de condición de primera autoridad del gobierno en la junta de Andalucía. Las funciones están en el artículo 37, ostentar representación ordinaria de la junta de Andalucía, ostentar la representación ordinaria de la Administración de la Junta de LA ADMINISTRACIÓN LOCAL Estructura de los entes locales El Régimen jurídico es la LBRL, 7/1985 de 25 de julio, ley de bases de régimen local. Las entidades locales territoriales son: Municipio, provincia, isla, entidades locales de ámbito inferior al municipio y entidades locales de ámbito superior al municipio. Municipios Es la administración más numerosa, hay más de 8000 en España, concretamente 8111. Es la entidad local básica de la organización territorial del Estado. Es la mas cercana al ciudadano. De esos municipios, solo 62 sobrepasan los 50000 habitantes. Eso implica que los municipios más pequeños prestan servicios muy limitados y van a necesitar siempre de la asistencia de las administraciones superiores, sobretodo de la diputación provincial. En el artículo 4 de la LBRL se regulan las potestades que tiene la administración local para el ejercicio de sus funciones. Tiene autonomía como entidad pública y tiene las mismas que las Comunidades Autónomas y el Estado prácticamente. La Potestad reglamentaria, tributaria, de planificación, expropiatoria, investigación, sancionadora, revisión, etc. Los elementos fundamentales de un municipio son tres: el territorio, la población y la organización municipal. - El territorio. El territorio del municipio es el termino municipal, que es donde el ayuntamiento ejerce sus competencias. No es algo inalterable el termino municipal, sino que esta previsto en la LBRL que estos puedan variar, que se puedan segregar municipios, fusionar municipios, etc. el único condicionante que pone la ley, en su articulo 13, es que no se salga del limite provincial. El articulo 13 dice que la alteración del termino municipal se regulara por legislación de las comunidades autónomas, la nuestra es la ley 7/1993 de 27 de junio, reguladora de la demarcación municipal de Andalucía. Los nuevos municipios que se creen se tienen que inscribir en el registro de entidades locales y publicarse en el BOE. Según el articulo 14, hasta que no se publica en el BOE no tiene carácter oficial. - La población. Esta constituida por las personas que residen en ese municipio, según la ley por los vecinos del municipio. Para adquirir esa condición de vecindad administrativa, hace falta estar inscritos en el padrón municipal de habitantes, esto esta regulado a partir del articulo 16. Solo las personas inscritas en el padrón municipal, tienen o adquieren los derechos recogidos en el articulo 18. (ser elector y elegible, participar en gestión municipal, utilizar servicios públicos municipales, etc). Así la inscripción en el padrón se configura como obligación legal, ya que esos servicios que ofrecen solo pueden disfrutarlos los vecinos del municipio. Se obliga en el articulo 15 a que aquella persona que resida en más de un municipio, tenga la obligación de empadronarse solo en el que resida la mayor parte del tiempo al año. De esta manera se aplica el concepto de domicilio del sistema fiscal, con lo que hay que residir mas de 180 días al año. Pero lo cierto es que si alguien no se empadrona no pasa nada, es obligación legal pero que carece de consecuencias jurídicas. En la ley de extranjería si se exige empadronamiento para aquellos no comunitarios para poder recibir los servicios. - La organización municipal. Hay que distinguir dos regímenes diferentes: uno el régimen general y otro los regímenes especiales. Los especiales son, por un lado, aquellos municipios que funcionan en régimen de concejo abierto que no tienen regulación legal y funcionan mediante la costumbre. Y por otro lado, también son de régimen especial los municipios de gran población. Régimen General de los Municipios Ayuntamiento. El ayuntamiento es el órgano de gobierno y administración. Los órganos y estructuras administrativas que nos encontramos dentro de éste son el alcalde y el pleno, que está formado por el alcalde y los concejales. Alcalde. Los que se rigen por régimen general se organizan por un alcalde (que esta en todos los municipios), que es el presidente de la corporación municipal y ejerce funciones representativas, ejecutivas y de dirección del gobierno y la administración municipal. El catalogo de sus competencias estén en el articulo 21 de la LBRL. La mayoría de las funciones pueden ser delegadas en los teniente de alcalde y en la junta de gobierno local. Salvo aquellas recogidas en el articulo 21.2, el nombramiento de Tenientes de Alcalde, que son indelegables. El pleno. Está integrado por los concejales y presidido por el alcalde, las funciones están en el articulo 22 y puede delegar sus funciones también en el alcalde y en la junta de gobierno local. Salvo las funcione recogidas en el 22.4 que son indelegables. Junta de Gobierno Local. Se da en aquellos municipio de más de 5000 habitantes. Y está integrada por el alcalde y un número de concejales no superior a un tercio del número total de concejales, que el mismo alcalde elige y nombra libremente dando cuenta al pleno. Es el órgano permanente de asistencia al alcalde en el ejercicio de sus atribuciones, sus reuniones no son públicas a diferencia de las reuniones del pleno, y prepara el trabajo que va a ir luego al pleno del ayuntamiento. Teniente de Alcalde. Es otro órgano administrativo, que equivaldría a los vicepresidentes. Son los órganos que sustituyen al alcalde en caso de ausencia, vacante o enfermedad. Este órgano es un órgano que elige con total libertad el alcalde del municipio. No hay norma que limite esto. El alcalde tiene total potestad para elegir. Además, están en todos los ayuntamientos. Comisiones informativas. Se da en municipios de mas de 5000 habitantes. Son comisiones de atención al personal del ayuntamiento e incluso al ciudadano. Comisión especial de sugerencias y reclamaciones. Solo lo encontramos en los municipios de gran población que tienen un régimen jurídico diferente al del resto de municipios. (son los que tienen mas de 250k habitantes, o son capitales de las comunidades autónomas, también los que aunque tengan menos de 75k habitantes tengan circunstancias especiales). Comisión especial de cuentas. Se encarga del examen, estudio e informe de las cuentas municipales. También es para los que tengan mas de 5000 habitantes. Y lo que hace es llevar las cuentas del municipio. Órganos de Gestión Administrativa. También conocidos como órganos complementarios, son los integrados por personal al servicio de la administración municipal, están formados por la Secretaría General, la Intervención y la Tesorería Estos órganos de gestión administrativa equivaldrían a lo que nos encontramos en las consejerías y ministerios refiriéndonos a las secretarias generales técnicas. Es el órgano mas técnico, donde no existe ningún tipo de influencia política, donde están los funcionarios. En los municipios que tienen menos de 20000 habitantes, en lugar de existir los tres órganos, los dos primeros se funden y el secretario hace la función de secretario e interventor. Órganos de Participación Ciudadana. Especialmente consejos y comités. Régimen Especial de los Municipios Municipios de poca población. El concejo abierto está regulado en el articulo 29 de la LBRL, diciendo que funcionan en Concejo Abierto los Municipios con menos de 100 habitantes y aquellos que tradicionalmente cuenten con este singular régimen de gobierno y administración y aquellos otros en los que su localización geográfica, la mejor gestión de los intereses municipales u otras circunstancias lo hagan aconsejable. En el régimen del Concejo Abierto, el gobierno y la administración municipales corresponden a un Alcalde y una Asamblea vecinal de la que forman parte todos los electores. Ajustan su funcionamiento a los usos, costumbres y tradiciones locales y, en su defecto, a lo establecido en esta Ley y las Leyes de las Comunidades Autónomas sobre régimen local. Municipios de gran población. Los municipios de gran población son los que están regulados en el Titulo X de la LBRL, articulo 121 (hasta la reforma del 2003 no se introduce este titulo) Se recoge en el artículo 121 también quienes pueden ser reconocidos como municipios de gran población, admitiéndose como tales: • A los municipios cuya población supere los 250.000 habitantes. • A los municipios capitales de provincia cuya población sea superior a los 175.000 habitantes. • A los municipios que sean capitales de provincia, capitales autonómicas o sedes de las instituciones autonómicas. • Asimismo, a los municipios cuya población supere los 75.000 habitantes, que presenten circunstancias económicas, sociales, históricas o culturales especiales. Las principales diferencias con el municipio normal, son que se equiparan estos municipios a los de Madrid o Barcelona, que son especiales y tienen legislación propia, y también que se equiparan a las administraciones superiores. Lo que se pretende es que estos municipios de gran población, que se supone que son los mas importantes, tengan mayor número de competencias, mayor presupuesto, etc. y además, que se diferencien un poco de los demás. Diferencias básicas: • La junta del gobierno local ya tiene competencias propias por ley, es un órgano que toma decisiones, más allá de las que delegue el alcalde. La consecuencia así, es que disminuyen las funciones del pleno a cambio de aumentar las de la junta. Otras Entidades Locales En el ámbito inferior al Municipio está la Pedanía En el ámbito superior al Municipio están otras Entidades Locales: • Comarca • Área Metropolitana • Mancomunidad • Consorcios Las entidades locales menores: pedanías, aldeas, parroquias, barrios, etc. Son organizaciones más pequeñas reguladas por las Comunidades Autónomas. Pero, la LBRL recoge 2 cosas de estas en el artículo 45: • En todos debe existir un alcalde, llamado Alcalde pedáneo (de pedanía) • Ese alcalde de entidad menor en su régimen interior, puede estar asistido en sus funciones por una Junta vecinal compuesta por 2 a 4 miembros si así se establece en el Reglamento de Organización de esa entidad y siempre que no se someta al Régimen de Concejo Abierto (entidades de menos de 100 habitantes) → alcalde + asamblea vecinal, en el Concejo Abierto, por lo que no puede existir una Junta vecinal. Las técnicas, en virtud de la cual se relacionan en el ejercicio de sus competencias las entidades locales con otras, con la CA o con el Estado son las técnicas paccionadas que son los convenios, pactos, acuerdos, etc. Usan estos como técnica de relación porque no existe relación de jerarquía sino que se relacionan en virtud del Principio de competencia. En cuanto a las entidades locales mayores podemos destacar: Las Comarcas. Unión de varios municipios (de ámbito superior al Municipio). En Málaga hay comarcas: 1. Comarca de Antequera 2. Axarquía - Costa del Sol 3. Guadalteba 4. Costa del Sol Occidental 5. Málaga - Costa del Sol 6. Comarca Nororiental de Málaga (Nororma) 7. Valle del Guadalhorce 8. Serranía de Ronda 9. Sierra de las Nieves Mancomunidades. Unión de varios municipios (entidad superior al Municipio). En Málaga hay 3: - Mancomunidad de Municipios de la Costa del Sol Occidental (Benahavís, Benalmádena, Casares, Estepona, Fuengirola, Istán, Manilva, Marbella, Mijas, Ojén y Torremolinos). - Mancomunidad de Municipios de la Costa del Sol-Axarquía (Algarrobo, Nerja, Rincón de la Victoria, Torrox y Vélez-málaga.). - Mancomunidad de Municipios de la Sierra de las Nieves y su Entorno (Yunquera, Alozaina, Casarabonela, El Burgo, Guaro, Istán, Monda, Ojén, Tolox.). Provincias La provincia es otra entidad local constituida por la agrupación de varios municipios que tiene también personalidad jurídica propia y plena capacidad para el cumplimiento de sus fines. Diputación Provincial. Es el órgano de gobierno y administración. La diputación se compone de diputados que son elegidos de forma indirecta a raíz de las elecciones municipales, su numero puede ir entre 25 y 51 en función de la población de la provincia y una vez que se han elegido los diputados, entre ellos eligen al presidente de la diputación, que ejerce la dirección de la diputación provincial. La organización interna es bastante similar a la que tiene el municipio, tienen presidente en lugar de alcalde, tiene vicepresidentes, una junta de gobierno, tiene un pleno, tiene sus comisiones (informativas, especial de cuentas), también los órganos de asesoría jurídica, tesorería, intervención, etc. La principal diferencia es que no existen órganos de participación ciudadana. Competencias de la provincia La principales diferencias respecto a las competencias municipales son que las competencias que garantiza la LBRL a las provincias son mucho mas limitadas, y están reguladas incluso con bastante mas imprecisión o abstracción que en el ente local. Las competencias de la diputación provincial están en el articulo 36. Estas se podrían clasificar en diferentes bloques: 1º. La cooperación y asistencia a los municipios. Aquí estarían funciones para garantizar que los municipios pequeños presten adecuadamente los servicios mínimos impuestos por el articulo 26. 2º. La prestación de servicios de carácter supra-municipal. También pueden ser prestadoras de servicios. El problema es que no hay ningún listado de materias sobre las que la diputación puede prestar servicios. Por lo que habrá que ver lo que dice la legislación del estado o de las CCAA y si le atribuye alguna prestación a las diputaciones. 3º. La cooperación en el fomento del desarrollo económico y social. Dentro de esta, se recogen lo que son las competencias tradicionales de las diputaciones provinciales, como la promoción del turismo y la promoción del patrimonio histórico. 4º. Fomento y administración de los intereses propios de las provincias. En el artículo 37, se contempla la posibilidad de que las CCAA u otra administración pública le delegue competencias a la Diputación Provincial, así como encomendar a éstas la gestión ordinaria de servicios propios en los términos previstos en los Estatutos correspondientes. En este último supuesto las Diputaciones actuarán con sujeción plena a las instrucciones generales y particulares de las Comunidades. Por último cabría destacar que no existe diputación provincial si la Comunidad Autónoma es uniprovincial, adquiriendo así sus funciones la Comunidad Autónoma. LA ADMINISTRACIÓN INSTRUMENTAL O NO TERRITORIAL Principio de descentralización funcional Las administraciones publicas territoriales crean entes con personalidad jurídica propia, a los que se encomienda funciones o tareas especificas de entre las que asume la administración o el sector publico en su conjunto. En el ámbito de los entes locales, la LBRL está adaptada al esquema de la LOFAGE por su reforma a través de la ley 57/2004 de 16 de diciembre, y dice que puede crear: - Organismos autónomos. Realizan principalmente actividades de fomento, prestacionales o de gestión de servicios públicos. Por tanto ejercen actividades que son típicamente administrativas y están plenamente sometidos al derecho administrativo, lo que significa que en ningún momento de su actividad o ejercicio se aplicaran normas de derecho privado, siempre será de derecho administrativo. - Entidades publicas empresariales. Las entidades publicas empresariales realizan actividades de naturaleza empresarial. Entes que se crean para prestar servicios públicos pero que son susceptibles de contra-prestación económica y por tanto tienen una parte sometida al derecho administrativo y otra parte sometida al derecho privado. Entidades Privadas del Sector Público: Nunca van a ejercer potestades publicas y por tanto no están sometidas al derecho administrativo sino al derecho privado. Todo lo que tenga que ver con la fusión, creación de sociedades formación de voluntades en sus órganos, sí es administrativo, pero todo lo que es la gestión, etc, es privado. En el ámbito de la Administración General del Estado se pueden crear autoridades privadas del sector público, que tienen que tener una de las siguientes formas: • Sociedades mercantiles. Es una empresa sometida totalmente al derecho privado. La única diferencia es que el capital social de la empresa es dinero publico. Para hablar de una sociedad mercantil del sector publico se necesita que el sector publico participe en la sociedad. Se establece que con que tenga una participación mayoritaria en las acciones es suficiente para someterlo a las reglas que estamos comentando. • Fundaciones Publicas. Con las fundaciones ocurre lo mismo. Sometidas al derecho privado. Pero lo que es su creación, patronato, formación de voluntad de los órganos etc, es derecho publico. Se necesita también que mas de la mitad de las participaciones sea de una administración publica. Están sometidas a derecho privado pero hay que respetar algunas normas administrativas en la toma de decisiones. En cuanto al ámbito autonómico, la Ley 9/2007 de la Junta de Andalucía también regula los mismos órganos como entidades privadas del sector público: • Sociedades mercantiles. Es una empresa sometida totalmente al derecho privado. La única diferencia es que el capital social de la empresa es dinero publico. Para hablar de una sociedad mercantil del sector publico se necesita que el sector publico participe en la sociedad. Se establece que con que tenga una participación mayoritaria en las acciones es suficiente para someterlo a las reglas que estamos comentando. • Fundaciones Publicas. Con las fundaciones ocurre lo mismo. Sometidas al derecho privado. Pero lo que es su creación, patronato, formación de voluntad de los órganos etc, es derecho publico. Se necesita también que mas de la mitad de las participaciones sea de una administración publica. Finalmente, los entes locales, según la LBRL, adaptada al esquema de la LOFAGE por su reforma a través de la ley 57/2004 de 16 de diciembre, también incluye las mismas figuras: • Sociedades mercantiles. Es una empresa sometida totalmente al derecho privado. La única diferencia es que el capital social de la empresa es dinero publico. Para hablar de una sociedad mercantil del sector publico se necesita que el sector publico participe en la sociedad. Se establece que con que tenga una participación mayoritaria en las acciones es suficiente para someterlo a las reglas que estamos comentando. • Fundaciones Publicas. Con las fundaciones ocurre lo mismo. Sometidas al derecho privado. Pero lo que es su creación, patronato, formación de voluntad de los órganos etc, es derecho publico. Se necesita también que mas de la mitad de las participaciones sea de una administración publica. Los primeros (organismos públicos) pueden ejercer funciones publicas, solo se les excluye la función expropiatoria. Pero los segundos (privadas) no pueden ejercer funciones públicas. En las Comunidades Autónomas hay algunas diferencias. Esta tipología vista es la de la Comunidad Autónoma Andaluza. Las CCAA prácticamente repiten el esquema estatal. Antes de la ley del 2007, la Comunidad Autónoma Andaluza, al establecer su tipología decía que la administración de la junta podía hacer, organismos autónomos de carácter administrativo (agencia administrativa), organismos autónomos de carácter comercial industrial financiero o análogo (entes con un beneficio empresarial, actualmente entidad publica empresarial, pero con otro nombre) y entes de derecho publico (Agencia de régimen especial). Después de la ley del 2007, la junta aprovecha al reformar su propia administración y aprueba una ley de administración nueva para adoptar su tipología, desapareciendo todo lo que había antes (desde ese momento, no se pueden crear nuevos órganos, pero los que había persisten) En el ámbito de la AGE existen unos organismos públicos pero que la administración les llama de régimen especial. Nosotros les vamos a llamar autoridades independientes. Ejemplos: Banco de España, comisión nacional del mercado de valores, comisión nacional del mercado de las telecomunicaciones. Esto es solo de la AGE. Son independientes porque a diferencia de lo que ocurre con el resto de los organismos públicos donde existe una relación de instrumentalidad entre la administración territorial y el ente que ha sido creado, es decir, la administración supervisa lo que hace y lo controla, en estos independientes no existe esa relación de control, son organismos de la AGE pero que ejercen unas funciones muy importantes para las cuales han de ser independientes a la hora de tomar las decisiones, no pueden ser influenciados por la administración que creó a ese ente. Entes no instrumentales y no territoriales Dentro de lo que llamamos administraciones publicas no territoriales, encontramos primero las instrumentales para que desarrollen funciones y servicios públicos, pero hay también otros dos tipos de administraciones publicas no territoriales, la administración corporativa y la administración consultiva. La administración corporativa. Son las corporaciones de derecho publico. Una corporación de derecho publico es la agrupación de una serie de personas privadas para que sea esa agrupación la que represente los intereses del colectivo de personas, que tienen intereses comunes privados. En principio son corporaciones de naturaleza asociativa y de derecho privado por tanto. Sin embargo, como la ley que regula las corporaciones de derecho publico le atribuye el ejercicio de funciones publicas, es por lo que en gran parte de su organización están reguladas por el derecho administrativo. Ejemplo: los colegios profesionales, la cámara de comercio. La corporación de derecho publico mas representativas son los colegios profesionales, regulados en la ley 2/1974 de 13 de febrero. La corporación lo que hace es defender derechos de estos pero ademas tiene función publica importante porque en momento en que se elabora algún texto legislativo tienen voz y voto en la elaboración de la norma. Otra función publica, es la ordenación de la profesión. El problema que plantean los colegios profesionales en general es la obligatoriedad de la inscripción por el profesional en el colegio profesional. Le ley de los colegios profesionales establece obligatorio el estar colegiado para ejercer la profesión. El Tribunal Constitucional lo resuelve (89/89, 131/89, 194/98, 109/2003) justificándolo no en atención a los intereses profesionales o corporativos del que ejerza la profesión, ya que también hay para eso sindicatos, sino como garantía de los intereses de los destinatarios de la respectiva actividad profesional. Así es obligatoria la inscripción como garantía del que solicita los servicios profesionales. Pero si se ejerce al servicio de la administración publica, el profesional no esta obligado a colegiarse, porque la administración está por encima y no tiene que cuidarse las garantías del destinatario. También son corporaciones de derecho publico las cámaras de comercio e industria y navegación, que representan intereses de las empresas de este sector. También toda persona o empresario de ese sector esta obligado a formar parte de esa corporación de derecho publico. También son las cofradías de pescadores y las cámaras agrarias. Pero en estos dos ya no es obligatoria la inscripción. La administración consultiva. Los órganos consultivos son los órganos de asesoramiento a las administraciones publicas territoriales en la toma de decisiones. Esta ganando mucha fuerza en los últimos tiempos, cada vez es mas frecuente que el político consulte y pida asesoramiento jurídico para que no se equivoque en la toma de decisiones. Al margen del asesoramiento interno, también existen órganos externos, órganos consultivos. Ahí nos encontramos con mas formalismos al ser externo, ya que existe un distanciamiento entre la administración que necesita asesoramiento y el que asesora. En la mayoría de las ocasiones el informe es vinculante porque dice la ley que es así. Ejemplo: el consejo de estado, que es el órgano consultivo de la AGE. En Andalucía tenemos el consejo consultivo de Andalucía. Estos dos, son administración consultiva externa, y necesitan procedimiento formal para pedir el asesoramiento. La ley que regula estos órganos recoge en que materias esta obligada la administración publica a pedir informe a este tipo de órganos y en muchas ocasiones es vinculante. Tiene que tener habilitación legal, es decir tiene que estar prevista la delegación de competencias en una ley para poder realizarse, hace falta además su publicación para la validez. Delegación de firma Regulado en el artículo 16, y dice que los titulares de los órganos administrativos podrán, en materia de su propia competencia, delegar la firma de sus resoluciones y actos administrativos a los titulares de los órganos o unidades administrativas que de ellos dependan, dentro de los límites señalados en el artículo 13. Para su validez no es necesaria su publicación. La principal diferencia con la delegación de competencias es que en las delegaciones de firmas tiene que existir una dependencia jerárquica, es decir, solo se puede dar cuando existe jerarquía. En cuanto a las materias, al remitir al articulo 13, se entiende que son indelegables las firmas de las materias del 13.2, con la salvedad que en tema de delegación de firmas hay que añadir que es indelegable la firma de los procesos sancionadores. Además, en esta técnica hay que hacer constar también de quien procede la firma, quien es la autoridad competente. Suplencia Regulada en el articulo 17, que dice que los titulares de los órganos administrativos podrán ser suplidos temporalmente en los supuestos de vacante, ausencia o enfermedad por quien designe el órgano competente para el nombramiento de aquéllos. Si no se designa suplente, la competencia del órgano administrativo se ejercerá por quien designe el órgano administrativo inmediato de quien dependa. Encomienda de gestión Regulada en el articulo 15, que dice que la realización de actividades de carácter material, técnico o de servicios de la competencia de los órganos administrativos podrá ser encomendada a otros órganos de la misma Administración, por razones de eficacia o cuando no se posean los medios técnicos idóneos para su desempeño. Avocación Regulada en el articulo 14, que dice que los órganos superiores podrán avocar para sí el conocimiento de un asunto cuya resolución corresponda ordinariamente o por delegación a sus órganos administrativos dependientes, cuando circunstancias de índole técnica, económica, social, jurídica o territorial lo hagan conveniente. En los supuestos de delegación de competencias en órganos no jerárquicamente dependientes, el conocimiento de un asunto podrá ser avocado únicamente por el órgano delegante. Es una forma de quitarle competencia a un órgano inferior. Cuando haya circunstancias que así lo requieran puede el órgano superior privarle al órgano titular del ejercicio de su competencia. El problema es quien determina esas circunstancias de índole técnica, económica y social, que hace conveniente que se produzca la avocación. Esto lo va a determinar el órgano superior. Son conceptos jurídicos poco determinados con lo que se puede usar esa técnica para quitar competencias. Y no solo es para sustraer el ejercicio de la competencia de un órgano inferior que la tiene atribuida por ley, sino que también puede usarlo cuando se ha delegado la competencia a un órgano inferior y resulta que se quiere volver a recuperar, usando así para ello la avocación. Técnicas intersubjetivas Son técnicas de transferencia del ejercicio de una competencia pero entre diferentes administraciones públicas. Son la delegación de competencias, la gestión forzosa, la encomienda de gestión y la avocación. La delegación de competencias Es una técnica en virtud de la cual el estado le da a la Comunidad Autónoma o a los entes locales, el ejercicio de una competencia, pero no el traspaso de su titularidad. Se necesita o un acuerdo entre el Estado y la Comunidad Autónoma o entre el Estado y el Ayuntamiento correspondiente o entre los entes públicos, para el ejercicio de las competencias o que venga previsto en la ley que se puedan delegar las competencias. La posibilidad de delegar competencias del Estado a una Comunidad Autónoma está regulado en el artículo 150.2 de la Constitución. Mientras que la delegación del Estado o de las Comunidades Autónomas a los ayuntamientos, se prevé en el artículo 27 de la LBRL. Gestión Forzosa Está técnica se da cuando un ente territorial tiene que gestionar obligatoriamente funciones o competencias de otro que posee la titularidad de dicha competencia, Es forzosa porque es la ley la que obliga a gestionar esas funciones. Por ejemplo: los servicios mínimos que están obligados a prestar los ayuntamientos, en donde la Diputación provincial está obligada a ayudar a los más pequeños. Encomienda de Gestión Regulada en el artículo 15, donde se contemplan tanto la interorgánica como la intersubjetiva. El artículo dice que la realización de actividades de carácter material, técnico o de servicios de la competencia de los órganos administrativos o de las Entidades de derecho público podrá ser encomendada a otros órganos o Entidades de distinta Administración, por razones de eficacia o cuando no se posean los medios técnicos idóneos para su desempeño. Avocación Supuestos: • Cuando se revoca una delegación. • Sólo se produce este supuesto de que una administración pública avoque a otra administración pública cuando haya incumplimiento legal de la administración a la que vamos a avocar. La avocación del Estado a las CCAA se contempla en el artículo 155 CE y cuando se avocan competencias a la administración local, hemos de acudir al artículo 60 de la LBRL. Las relaciones interadministrativas. Estas relaciones estudian como se relacionan las diferentes administraciones publicas. Las relaciones entre órganos de una misma administración son fáciles a través de los principios de competencia, jerarquía, etc. pero entre diferentes administraciones públicas priman otros principios como los de coordinación, cooperación y el de deber de lealtad institucional, regulados en el articulo 4 de la ley 30/92. Las técnicas para utilizar dichos armonizar dichos principios están también previstas en la 30/92 para que así, esos principios de coordinación, cooperación y lealtad institucional se hagan realidad. Hay 3 tipos de técnicas: técnicas orgánicas, técnicas paccionadas y técnicas de colaboración y cooperación (funcionales) Técnicas orgánicas No son otra cosa que la creación entre diferentes administraciones publicas de un órgano, al cual se le atribuye una serie de funciones y de competencias. Es un órgano en el que participan todas las administraciones publicas que llegaron a ese acuerdo para crear el órgano. Por ejemplo: comisiones bilaterales, conferencias sectoriales, la creación de comisiones o grupos de trabajo donde participen diferentes administraciones publicas, etc. Además, de esos órganos el que mas relevancia tiene es el de las conferencias sectoriales porque los acuerdos que adoptan pueden ser vinculantes para las administraciones publicas que participan. Las conferencias sectoriales están reguladas en el articulo 5 de la ley 30/92, y si se establece que sobre esa función todas las competencias las tiene esa conferencia sectorial, todo lo que diga la conferencia sectorial son decisiones que vinculan a las administraciones publicas. Técnicas paccionadas Consisten en la celebración de convenios o acuerdos entre diferentes administraciones publicas, convenios interadministrativos. Si diferentes administraciones publicas quieren colaborar realizando actuaciones conjuntas en el ámbito de sus competencias, pueden llegar a celebrar un convenio, recogiendo en él los objetivos, que se va a hacer, que hace cada uno, etc. es un medio de colaboración entre diferentes administraciones publicas. Quizás es la técnica mas utilizada para llegar a acuerdos con otras administraciones publicas. Técnicas funcionales No son más que el desarrollo de planes y programas de actuación entre diferentes administraciones públicas. Técnicas Consultivas Existen dos técnicas consultivas: - La vía interna, que es en la que un alcalde por ejemplo va a sus servicios jurídicos para pedir un informe que le avale la actuación que quiere realizar, o la secretaria general técnica para el estado, o dentro de los propios ministerios, es decir, cuando El procedimiento de tramitación de los dictámenes exige por regla general un plazo de 30 días para emitir el dictamen solicitado. Pero hay algunos supuestos específicos en que se reduce a 20 días, por ejemplo los recursos de constitucionalidad o conflictos de competencia. También puede ocurrir que haya procedimientos de urgencia, así que se prevé la posibilidad de que el dictamen se emita en 15 días. En el caso de que el dictamen no sea vinculante, en esos casos si pasa el plazo que tiene el consejo consultivo para responder y no responde, no pasa nada, no sucediendo lo mismo de ser vinculante. -------------------- Esquema -------------------- Esquema estructura administraciones: Estado, CCAA, Entes Locales AGE • Órganos activos: • Estructura Central • Presidente, vicepresidentes, ministros, secretarios, secretaria general técnica (órgano de consulta interno), etc. • Estructura Periférica • Delegado Gobierno (capital CCAA) • Subdelegado Gobierno (provincias) • Órganos consultivos: • Consejo de Estado • Órganos instrumentales: • Organismos públicos: • Agencias Estatales • Organismos Autónomos • Entidades Públicas Empresariales • Entidades Privadas: • Fundaciones Públicas • Sociedades Mercantiles • Autoridades Independientes • Administración Corporativa CCAA Andaluza • Órganos Activos: • Estructura Central • Consejero, Viceconsejero, gobierno general, etc • Estructura Periférica • Delegados de gobierno de la CCAA (en cada provincia) • Subdelegado en campo de Gibraltar • Órganos Consultivos: • Consejo Consultivo de Andalucía, no todas las CCAA los tienen establecidos, si no tienen, se usa el consejo de estado. • Órganos instrumentales: • Organismos públicos: • Agencias • agencias publicas empresariales • agencias de régimen especial • Entidades Privadas: • Fundaciones Públicas • Sociedades Mercantiles • Autoridades Independientes • Administración Corporativa Entes LOCALES • Órgano Activo: • Alcalde, pleno, junta gobierno local, etc. • Órganos Consultivos: • Consejo Consultivo de Andalucía (también lo es en los municipios) • Órganos instrumentales: • Organismos públicos • Organismos Autónomos • Entidades Públicas Empresariales • Entidades Privadas: • Fundaciones Públicas • Sociedades Mercantiles • Administración Corporativa -------------------- Esquema -------------------- LA ACTIVIDAD DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA La Administración Pública ¿Cómo es la Administración Pública? La administración pública es una persona jurídica compuesta por diferentes órganos. Su función constitucional es estar al servicio de los intereses generales. Se regula por las reglas del Derecho administrativo dada la importancia de la actividad que realiza. Además posee un régimen bastante peculiar, porque en muchas ocasiones a las administraciones públicas se le aplican normas de derecho privado, incluso se prevé la posibilidad de que creen entes sometidos a derecho privado. Pero aún cuando está sometido a derecho privado, siempre hay alguna faceta en la que haya que aplicar el derecho administrativo, ya que nunca deja de ser un organismo público. Normalmente la gestión suele ir al derecho privado, como una empresa, y las bases y el inicio del ente al derecho administrativo. Se llama a esto Teoría de los Actos separables, una parte de la actuación sometida a derecho publico y otra a derecho privado. Hay que separarlo porque si se produce cualquier problema jurisdiccional con la parte regulada por el derecho privado, se acude a tribunales civiles, pero si el conflicto es con la parte de derecho publico, se va a la jurisdicción del contencioso administrativo. Ejemplos: personal laboral al servicio de la administración publica, contratos privados que celebra la administración publica y los entes instrumentales que se apliquen por el derecho privado. ¿Qué hace la Administración pública? En la Administración pública rige el principio de legalidad. Ninguna decisión pública puede adoptarse al margen de la ley y el Derecho (art 103 CE): “La administración publica sirve con objetividad los intereses generales y actúa de acuerdo con los principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación con sometimiento pleno a la ley y al Derecho.”) Existe una vinculación positiva de la administración a la ley. Es decir, lo que no le permite expresamente la ley, le esta prohibido, a diferencia de lo que ocurre con los particulares, para los que la ley funciona como un limite negativo de la libertad de decisión, lo que no esta expresamente prohibido por la ley esta permitido. El principio de legalidad es la cobertura de toda actuación administrativa. Toda acción administrativa constituye el ejercicio de un poder atribuido por la ley previamente y que la propia ley delimita. La legalidad ha de otorgar a la administración facultades para actuar, confiándole poderes jurídicos que técnicamente llamamos potestades. Esas potestades pueden ser regladas y discrecionales: • Potestad reglada: aquella en la que el ordenamiento jurídico que le atribuye la potestad, regula todos los elementos de la potestad. Es la potestad que no deja margen de discrecionalidad a la administración cuando la ejerce. Lo único que hace pues la administración es comprobar que el supuesto de hecho que esta previsto en la norma se da o no se da en el caso concreto. • La potestad discrecional: Es la contraria, aquella que la ley cuando regula la potestad deja algún margen de apreciación en poder de la administración. No están todos los elementos perfectamente regulados en la norma, sino que hay unos elementos regulados pero otros no regulados, con lo que la administración decide sobre ellos. Lo que nunca podremos encontrar es una potestad totalmente discrecional, sin que haya nada reglado. En las discrecionales siempre habrá elementos reglados y otros con más margen de actuación de la administración publica. Además en la administración pública existe diversidad de indeterminadas actividades (Servicios públicos, protección de la seguridad ciudadana, infraestructuras, funciones de soberanía, solidaridad, control, subvenciones, defensa de los bienes colectivos como el medio ambiente, el patrimonio histórico, la ordenación del territorio y el urbanismo; administración de los bienes de dominio publico como las aguas, las cosas; ordenación de la economía...) Tradicionalmente las actividades se han clasificado en: policía, servicio publico y fomento. Esta clasificación tradicional es muy antigua, del siglo XVIII: a) actividad de policía: control y ordenación de las actividades privadas. También entra cuando la administración ejerce la potestad sancionadora, así no controla solo la actividad licita del particular, sino que también las ilícitas a través de esta potestad sancionadora. b) actividad de prestación de servicios públicos c) actividad de fomento: promoción y ayuda a las actividades privadas También hay otras actividades comunes como pueden ser: a) Actividad de planificación: elaboración y aprobación de planes, instrumentos de planeamiento: urbanístico, ordenación del territorio, etc. Concepto El acto administrativo es una declaración unilateral de voluntad emanada de un sujeto de la administración publica en el ejercicio de una potestad administrativa distinta de la potestad reglamentaria” (GARCIA DE ENTERRIA) Así, los elementos de este concepto son: • Declaración unilateral de voluntad. No hace falta ejercicio o concurrencia de voluntad de ningún otro sujeto para que la administración dicte un acto administrativo. Desde el momento en el que produce el acto, este acto es eficaz, válido, ejecutable, etc, no se necesita nada más. • Producida por un órgano administrativo. Cualquiera de ellos, pero solo los que pertenecen a la administración publica. Los órganos constitucionales (congreso, senado, etc) también dictan actos administrativos, hay un sector doctrinal dice que son iguales que los de la administración publica y otro sector que dice que no pero se han incluido por economía administrativa o procesal y no por crear un régimen jurídico nuevo. • De manera formal. El acto administrativo para ser emitido necesita respetar unos requisitos formales. Muchas veces el incumplimiento de ese requisito formal invalida el acto y hace que sea nulo de pleno derecho o anulable. Hay dos tipos de requisitos formales: • Por la forma que ha de tener el acto (escrito, verbal..) y el contenido que tiene que tener. • Por el cauce y los tramites que hay que seguir hasta llegar al acto (procedimiento administrativo) • En el ejercicio de una potestad administrativa. Se refiere al principio de legalidad. Tiene que estar expresamente previsto en el ordenamiento, sino nulidad de pleno derecho. • Distinta de la potestad reglamentaria. No hay que confundir acto administrativo y reglamento. Pues ambos son actuaciones de la administración publica pero que responden a una facultad o potestad distinta. Y además, hay que saber diferenciar cuando se esta ante reglamento o ante acto administrativo. De esta forma, hay varios criterios que nos permiten diferenciarlos, estos son: 1º. El criterio de la normatividad. El Reglamento desde el momento en que se publica forma parte del ordenamiento jurídico y es una norma jurídica más. Por tanto al ser norma jurídica, cuando se dicta se hace con vocación de permanencia en el tiempo. El acto sin embargo se agota con su simple cumplimiento. 2º. Criterio de la generalidad (que funciona bien hasta que te encuentras con actos administrativos generales). Los actos administrativos suelen ser actos individuales, dirigidos a una sola persona, y los reglamentos regulan a una actividad. Por eso hay que tener cuidado con los actos generales que también están dirigidos a una colectividad. Por eso hay que atenerse a la normatividad en estos casos. Elementos de los actos administrativos Hay tres tipos de elementos en los actos administrativos: • Elemento subjetivos: Los sujetos que intervienen • Elemento objetivo: Contenido • Elemento formal: Procedimiento administrativo Elementos subjetivos del acto administrativo En el acto administrativo hay dos tipos de sujetos posibles: la administración pública y los particulares: En cuanto a la administración publica, sus principales características son: • Es un órgano competente (art 53.1 LRJPAC). Todo acto administrativo tiene que ser dictado por el órgano administrativo competente para dictar ese acto. Hay que ir a cada procedimiento en particular, a la norma que regula cada procedimiento, para ver dentro de ese procedimiento quien es el órgano competente. • Titular del órgano (articulo 12 LRJPAC). La competencia es irrenunciable y se va a ejercer por los órganos que la tengan atribuida como propia. Salvo en los casos que haya una técnica interorgánica de delegación de competencia. (no se atribuye titularidad, solo el ejercicio de la competencia). • Órganos colegiados (articulo 22 y ss LRJPAC). También lo puede dictar un órgano colegiado. • Recusación/abstención (art 28 y 29 LRJPAC). Técnicas previstas para el procedimiento administrativo. • Abstención: cuando el órgano administrativo que tiene que dictar el acto administrativo resulta que se ve inmerso en una causa que le impide ser objetivo a la hora de dictar ese acto y se exime de resolverlo. • Recusación: es el interesado en el procedimiento el que dice que el órgano no puede resolver porque demuestra que tiene algo que hace que no pueda manifestarse en ese asunto. (los motivos están en la ley). En lo referente a los particulares, nos encontramos la posición jurídica del administrado, y como administrado, frente a la administración podemos adoptar diferentes posiciones: • Ciudadano (art. 35 y 36). Es la genérica, todo administrado es un ciudadano y tiene una serie de derechos y deberes. • Interesado (art 30-31). Es interesado en un procedimiento quienes los promuevan como titulares de derechos legítimos individuales o colectivos, los que sin haber iniciado el procedimiento tengan derechos que puedan resultar afectados por la decisión que en el mismo se adopte y aquellos cuyos intereses legítimos, individuales o colectivos, puedan resultar afectados por la resolución y se personen en el procedimiento en tanto no haya recaído resolución definitiva. Esta posición ya es más estricta y más cercana a la administración. Es la persona con interés legítimo en un asunto concreto, por tener: 1º. Derecho subjetivo que se va a ver afectado. 2º. Porque afecte indirectamente a un derecho o interés que tenga. El requisito para poder ser interesado en un procedimiento la legitimación procesal prevista en el artículo 30 que se ha de cumplir por el interesado, esto es, la capacidad de obrar. • Diferentes relaciones sujeción general y especial. El ciudadano normal puede ejercer frente a la administración una relación de sujeción general o de sujeción especial. Todos los administrados tienen una relación de sujeción general. Pero hay otros colectivos de personas que tienen una relación de sujeción especial, que es mas estricta y pueden derivar mas obligaciones y deberes. Y es por ejemplo el caso de los funcionarios, o de los presos o de los enfermos hospitalizados. Elementos objetivos del acto administrativo El contenido ha de ser lícito, determinado (que sea posible determinar que quiere decir el acto), adecuado, y posible. El contenido será el establecido por las normas jurídicas (Art 53.2 LRJPAC). Pudiendo haber una diversidad de contenidos de actos específicos, según como esté reglado en el ordenamiento jurídico. Puede haber contenidos que siendo determinados, posibles, adecuados y lícitos, sean también discrecionales o reglados: • Reglados: Estamos ante un acto reglado cuando sea fruto del ejercicio de una potestad reglada. • Discrecional: cuando se ejecuta una potestad discrecional. Consecuencia fundamental de los actos con contenido discrecional es la necesidad de motivar siempre ese acto, se ha de justificar por qué se tomo esa decisión. El acto discrecional también tendrá unos elementos reglados, ya que la potestad tiene una parte que sí está reglada. De esta manera, para reclamar ante la jurisdicción un acto discrecional, solo podrán reclamarse los elementos reglados del mismo. Además, el acto aun siendo discrecional también ha de seguir el procedimiento administrativo. Un importante elemento reglado que ha de existir es el fin que motiva la decisión. Si la administración no respeta los elementos reglados, se dice que la administración actúa con desviación de poder y eso hace que el acto sea nulo. Contenido determinado (53.2), posible, completos y congruentes (89). En cuanto al contenido determinado, el artículo 53.2 dice que: “El contenido de los actos se ajustará a lo dispuesto por el ordenamiento jurídico y será determinado y adecuado a los fines de aquéllos. “ En el artículo 89 que se regula la terminación del procedimiento, en cuanto al contenido de la resolución, dice que: “en los procedimientos tramitados a solicitud del interesado, la resolución será congruente con las peticiones formuladas por éste, sin que en ningún caso pueda agravar su situación inicial y sin perjuicio de la potestad de la Administración de incoar de oficio un nuevo procedimiento, si procede.” El artículo 42.7 habla del responsable de resolver el procedimiento. Esto significa que es muy habitual que en un procedimiento administrativo encontremos diferentes órganos con competencias en ese procedimiento. Uno instruye y tramita el procedimiento y el otro lo resuelve. En lo referente a los interesados (31 y 32), hay que destacar que se necesita tener legitimación y capacidad de obrar para poder actuar en el procedimiento. La legitimación en un procedimiento administrativo la tiene el interesado, que es aquel que tiene un derecho o interés legítimo en un procedimiento. Eso puede llevar a que sea el interesado el que inicia el procedimiento, o habiéndolo iniciado otro le afecta a un interés legítimo o derecho. En el articulo 31 se contempla no solo la legitimación individual, sino también la legitimación colectiva, que es cuando son varios los sujetos que en defensa de un interés común inician el procedimiento administrativo.(31.2) Si ese derecho o interés legítimo es hereditario, el causahabiente asume automáticamente la posición de interesado en ese procedimiento. Es importante también hablar de la representación del interesado. En el artículo 32 se dice que: “Los interesados con capacidad de obrar podrán actuar por medio de representante, entendiéndose con éste las actuaciones administrativas, salvo manifestación expresa en contra del interesado”. Con lo que designando a un representante, todas las actuaciones desde ese momento se van a entender con él. La condición de interesado no cambia aunque se ponga a alguien que se le represente y muchas veces se intenta alegar que no se le informa al interesado pues se informa en su lugar al representante para intentar invalidar el acto, pero se desestima porque la notificación al representante es válida. Puede ser representante del interesado cualquier persona con capacidad de obrar. El articulo 33 regula la pluralidad de interesados: “Cuando en una solicitud, escrito o comunicación figuren varios interesados, las actuaciones a que den lugar se efectuarán con el representante o el interesado que expresamente hayan señalado, y, en su defecto, con el que figure en primer término”. Así, en ese procedimiento que inician varios sujetos a la vez, o se nombra un representante que se encarga de todo, o si nadie dice nada, el que figure en primer lugar de los nombres de los interesados en la solicitud, es al que se va a notificar de los actos del procedimiento. Puede ocurrir que una vez iniciado el procedimiento, aparezcan nuevos interesados. En este caso la administración de oficio es la que esta obligada a notificar ese procedimiento y a incluirles en la tramitación (34). Las fases del procedimiento administrativo Esquema general A) Iniciación • De oficio • A instancia de parte B) Desarrollo (instrucción) • Ordenación • Actos de impulso • Actos resolutorio • Actos de comunicación • Actos de documentación • Solicitudes de responsabilidad • Instrucción • Informe • Prueba • Alegaciones • Audiencia • Información publica C)Terminación • Normal • Resolución • Terminación convencional (partes llegan a un acuerdo) • Anormal • Desistimiento • Renuncia • Caducidad • Imposibilidad material D) Ejecución • Voluntaria • Forzosa Normas aplicables a las diferentes fases del procedimiento Ley 30/92 • Carácter básico → para CCAA que tienen regulados sus propios procedimientos • Carácter supletorio → para las que no han regulado sus procedimientos. Normativa Sectorial → cada procedimiento estará en la regulación sectorial de cada una de las materias que se trate. Iniciación del procedimiento La iniciación del procedimiento puede ser de oficio o a instancia de parte (68 y 69): La iniciación de oficio. Es cuando se inicia el procedimiento mediante una decisión de la administración publica. Los procedimientos que se inician de oficio suelen ser, o bien procedimientos sancionadores o que tienen un efecto desfavorable para el particular. Se inician a través de la decisión del órgano competente, se hace un acto en que se acuerda el procedimiento de que se trate. Podemos encontrar diferentes situaciones: 1º. El órgano competente es el que toma la decisión e inicia el procedimiento. 2º. El inicio no sea iniciativa propia del órgano sino como orden de un órgano superior o que se lo pida otro órgano administrativo. 3º. Incluso es posible que se inicie el procedimiento en virtud de denuncia formulada por un particular. Que sea en virtud de la denuncia no significa que deje de ser de oficio, porque con la denuncia se presentan unos hechos para que se inicie un procedimiento. En el artículo 69.2 se dice que: “Con anterioridad al acuerdo de iniciación, podrá el órgano competente abrir un período de información previa con el fin de conocer las circunstancias del caso concreto y la conveniencia o no de iniciar el procedimiento”. Esto es un periodo para que la administración compruebe si inicia el procedimiento o no. Es un periodo de información previa que puede adoptar la administración si así lo considera necesario. Por otro lado, suele ser debatido si en caso de que haya una denuncia de un particular que comunica a la administración unos hechos, ese particular tiene derecho a estar informado de qué ha pasado en el procedimiento que el denunció. Se llega a la conclusión final de que a lo único que tiene derecho el particular es de que se le notifique si definitivamente se ha iniciado o no el procedimiento, pero nada más. Ademas hay algunas normas procedimentales que añaden también el derecho del interesado a que se le notifique la resolución final, pero no es general, depende de cada norma. Eso será en el caso de que ese particular no tenga nada que ver con el procedimiento que se ha iniciado, que no sea interesado. Si es interesado en el procedimiento se considera como parte de él. De hecho, cuando alguien inicie a instancia de parte un procedimiento administrativo con la solicitud, no solo pide a la administración determinadas cosas, sino que a través de una figura que se llama procesalmente “otrosi”, se solicita a la administración que tome medidas cautelares. Desarrollo Una vez que se ha iniciado el procedimiento y que la administración ya sabe que el procedimiento se ha iniciado, aparece una segunda fase, la fase de desarrollo (algunos autores la llaman de instrucción). Es la fase en la cual la administración publica lo que hace es formar su voluntad. Ya sabe que alguien ha iniciado un procedimiento así que la administración tiene que formar su voluntad, instruir y ordenar el procedimiento. Hay que destacar dos indicaciones: 1º. Cuando la ley de procedimiento administrativo habla de inicio, ordenación, etc. lo que hace es establecer los principios generales del procedimiento administrativo. Mientras que la ley sectorial regula el procedimiento concreto y se remite a la ley de procedimiento añadiendo sus singularidades. 2º. En todos los procedimientos administrativos no tienen porque cumplirse todas las fases de instrucción. En algunos se darán y en otros no. Dentro de la fase de instrucción hay dos apartados, uno el apartado filosófico, que son los elementos de la ordenación. Y otro son las fases de la instrucción. Ordenación Impulso de oficio El artículo 74.1 dice que: “El procedimiento, sometido al criterio de celeridad, se impulsará de oficio en todos sus trámites.” Esto significa, que una vez iniciado el procedimiento (de oficio o a instancia de parte), todas las fases del procedimiento se impulsan de oficio. Aunque en algún momento determinado puede ser que la administración necesite que el particular le facilite algo para poder continuar. Tanto es así que si en la fase de instrucción el particular no lo hace, no se puede seguir instruyendo el procedimiento y se producirá la caducidad del procedimiento porque por culpa del interesado la administración no puede seguir tramitando. Orden riguroso El articulo 74.2 dice que: “En el despacho de los expedientes se guardará el orden riguroso de incoación en asuntos de homogénea naturaleza, salvo que por el titular de la unidad administrativa se dé orden motivada en contrario, de la que quede constancia. El incumplimiento de lo dispuesto en el párrafo anterior dará lugar a la exigencia de responsabilidad disciplinaria del infractor o, en su caso, será causa de remoción del puesto de trabajo.” Con lo que todos los expedientes se tramitan en orden cronológico conforme llegan. Solo se puede cambiar el orden si se establece de manera motivada. Además, la ley para asegurarlo establece una amenaza. Celeridad El articulo 75 dice que: “1. Se acordarán en un solo acto todos los trámites que, por su naturaleza, admitan una impulsión simultánea y no sea obligado su cumplimiento sucesivo. 2. Al solicitar los trámites que deban ser cumplidos por otros órganos, deberá consignarse en la comunicación cursada el plazo legal establecido al efecto.” Cumplimiento de trámites El Articulo 76 dice que: “1. Los trámites que deban ser cumplimentados por los interesados deberán realizarse en el plazo de diez días a partir de la notificación del correspondiente acto, salvo en el caso de que en la norma correspondiente se fije plazo distinto. 2. Cuando en cualquier momento se considere que alguno de los actos de los interesados no reúne los requisitos necesarios, la Administración lo pondrá en conocimiento de su autor, concediéndole un plazo de diez días para cumplimentarlo. 3. A los interesados que no cumplan lo dispuesto en los apartados anteriores, se les podrá declarar decaídos en su derecho al trámite correspondiente; sin embargo, se admitirá la actuación del interesado y producirá sus efectos legales, si se produjera antes o dentro del día que se notifique la resolución en la que se tenga por transcurrido el plazo. “ Cuestiones incidentales El articulo 77 dice que: “Las cuestiones incidentales que se susciten en el procedimiento, incluso las que se refieran a la nulidad de actuaciones, no suspenderán la tramitación del mismo, salvo la recusación.” Instrucción Alegaciones Dice el articulo 79 que: “1. Los interesados podrán, en cualquier momento del procedimiento anterior al trámite de audiencia, aducir alegaciones y aportar documentos u otros elementos de juicio. Unos y otros serán tenidos en cuenta por el órgano competente al redactar la correspondiente propuesta de resolución. 2. En todo momento podrán los interesados alegar los defectos de tramitación y, en especial, los que supongan paralización, infracción de los plazos preceptivamente señalados o la omisión de trámites que pueden ser subsanados antes de la resolución definitiva del asunto. Dichas alegaciones podrán dar lugar, si hubiere razones para ello, a la exigencia de la correspondiente responsabilidad disciplinaria.” Es importante destacar que las alegaciones solo pueden realizarlas los interesados. El articulo 31 dice qué se entiende por interesado, y es un sujeto que o ha iniciado el procedimiento o se ve afectado directamente, luego no todo el mundo puede presentar alegaciones en un procedimiento administrativo. Esto se diferencia de los temas de acción pública que no están aquí incluidos. Se dice que se pueden presentar en cualquier momento del procedimiento siempre que sea anterior al trámite de audiencia. Además, la ley no distingue como se ha iniciado el procedimiento y se pueden presentar alegaciones las veces que se quiera, mientras sea antes del trámite de audiencia. La ley no exige ningún trámite de alegaciones. La ley no habla tampoco de como serán las alegaciones, pero tienen forma parecida a la solicitud, incluyendo nombre, hechos, fundamento de derecho, lo que se pide, etc. En cuanto al párrafo segundo del artículo, es una singularidad de las alegaciones, porque no se está diciendo cosas o argumentos propios, sino que se advierte a la administración que está equivocándose en algo, así distingue dos tipos de alegaciones: las aportaciones propias y las advertencias a la administración. Prueba Dice el articulo 80 que: “1. Los hechos relevantes para la decisión de un procedimiento podrán acreditarse por cualquier medio de prueba admisible en Derecho. 2. Cuando la Administración no tenga por ciertos los hechos alegados por los interesados o la naturaleza del procedimiento lo exija, el instructor del mismo acordará la apertura de un período de prueba por un plazo no superior a treinta días ni inferior a diez, a fin de que puedan practicarse cuantas juzgue pertinentes. 3. El instructor del procedimiento sólo podrá rechazar las pruebas propuestas por los interesados cuando sean manifiestamente improcedentes o innecesarias, mediante resolución motivada.” En cuanto a lo de cualquier medio de prueba admisible en derecho, quiere decir que remite a las normas que regulan la prueba. Que se regula en la ley de enjuiciamiento civil. Las pruebas pueden ser periciales, testificales o documentales. La prueba en el procedimiento puede ser solicitada a instancia de parte (se solicita a la administración que se abra un periodo de prueba) o que de oficio lo abra la administración. Lo que suele ocurrir habitualmente es que la prueba sea solicitada por el particular, es más raro que sea de oficio. Informes Es otra fase que se puede dar o no dar. Quien está tramitando el procedimiento administrativo es el órgano competente pero puede ocurrir que para instruir el procedimiento haga falta que otras administraciones publicas informen sobre ese procedimiento. Se regula en los artículos 82 y 83 que dicen que: Artículo 82. Petición. 1. A efectos de la resolución del procedimiento, se solicitarán aquellos informes que sean preceptivos por disposiciones legales, y los que se juzguen necesarios para resolver, citándose el precepto que los exija o fundamentando, en su caso, la conveniencia de reclamarlos. 2. En la petición de informe se concretará el extremo o extremos acerca de los que se solicita. Artículo 83. Evacuación. 1. Salvo disposición expresa en contrario, los informes serán facultativos y no vinculantes. 2. Los informes serán evacuados en el plazo de diez días, salvo que una disposición o el cumplimiento del resto de los plazos del procedimiento permita o exija otro plazo mayor o menor. 3. De no emitirse el informe en el plazo señalado, y sin perjuicio de la responsabilidad en que incurra el responsable de la demora, se podrán proseguir las actuaciones cualquiera que sea el carácter del informe solicitado, excepto en los supuestos de informes preceptivos que sean determinantes para la resolución del procedimiento, en cuyo caso se podrá interrumpir el plazo de los trámites sucesivos. 4. Si el informe debiera ser emitido por una Administración Pública distinta de la que tramita el procedimiento en orden a expresar el punto de vista correspondiente a sus competencias respectivas, y transcurriera el plazo 1. El órgano al que corresponda la resolución del procedimiento, cuando la naturaleza de éste lo requiera, podrá acordar un período de información pública. 2. A tal efecto, se anunciará en el «Boletín Oficial del Estado», de la Comunidad Autónoma, o en el de la Provincia respectiva, a fin de que cualquier persona física o jurídica pueda examinar el procedimiento, o la parte del mismo que se acuerde. El anuncio señalará el lugar de exhibición y determinará el plazo para formular alegaciones, que en ningún caso podrá ser inferior a veinte días. 3. La incomparecencia en este trámite no impedirá a los interesados interponer los recursos procedentes contra la resolución definitiva del procedimiento. La comparecencia en el trámite de información pública no otorga, por sí misma, la condición de interesado. No obstante, quienes presenten alegaciones u observaciones en este trámite tienen derecho a obtener de la Administración una respuesta razonada, que podrá ser común para todas aquellas alegaciones que planteen cuestiones sustancialmente iguales. 4. Conforme a lo dispuesto en las Leyes, las Administraciones Públicas podrán establecer otras formas, medios y cauces de participación de los ciudadanos, directamente o a través de las organizaciones y asociaciones reconocidas por la Ley en el procedimiento de elaboración de las disposiciones y actos administrativos. No es este un trámite generalizado, sino que se practica sólo cuando esté previsto por la legislación vigente o cuando la naturaleza del procedimiento lo requiera, en este último caso con carácter discrecional. El trámite se inicia con el anuncio del proyecto de decisión en el diario oficial que corresponda, para que cualquier persona física o jurídica pueda examinarlo en el lugar de exhibición que se indique y pueda formular alegaciones, por plazo que no puede ser inferior a veinte días. Se trata, pues, de una fórmula de participación en el procedimiento abierta a cualquier persona y no sólo a los interesados en sentido estricto. Por eso dice la Ley que ni la incomparecencia en este trámite precluye el derecho de los interesados a interponer recurso contra la resolución definitiva, ni la comparecencia en el mismo otorga a nadie de por sí la condición de interesado en el procedimiento, a otros efectos. Ahora bien, quienes presenten alegaciones, tienen derecho a una respuesta razonada, que podrá ser común para todas aquellas alegaciones que planteen cuestiones sustancialmente iguales. Cuando se trata de un trámite preceptivo, su ausencia o su práctica manifiestamente incorrecta deben determinar en todo caso la anulabilidad de la resolución que se adopte, criterio que debe seguirse con rigor, al estar en juego el principio constitucional de participación. Propuesta de resolución El órgano competente en cada caso es el órgano que tramita en principio el procedimiento y que dicta la resolución o el acto administrativo. Pero ocurre que en determinados procedimientos administrativos se va a producir lo que se llama una duplicidad en el procedimiento. Esto ocurre en los procedimientos administrativos que son de conflicto, porque el legislador entiende que lo más razonable es que no sea el órgano competente quien instruya el procedimiento, sino que la instrucción la realice otro sujeto diferente del órgano competente. Y entonces se produce esa duplicidad. Esto ocurre para que el órgano competente no se vea contaminado de todas las fases de instrucción. Esto proviene de que en la ley de enjuiciamiento criminal históricamente se ha permitido que el juez que instruía era el juez que juzgaba. Pero el TC dijo que no tenía mucho sentido, porque decía que si el que instruía era el juez que tenia que ser neutral y juzgar, puede ocurrir que no exista esa neutralidad, ya que estará contaminado por la propia instrucción, por lo que hay que desdoblar el procedimiento. Así el juez que instruye, le pasa a otro juez que emita la sentencia realizando el juicio. Eso se hereda en el procedimiento administrativo. Así quien instruye muchos procedimientos, no es el órgano competente, sino que el competente sera quien dicte la resolución. Con lo que el sujeto instructor, cuando termina toda la instrucción dicta una propuesta de resolución, que se la da al órgano competente, que recibe la propuesta de resolución del instructor. Puede ocurrir que el órgano competente asuma como propia la propuesta de resolución, con lo que la propuesta se convertirá en resolución. O puede ocurrir que no y que se separe de la propuesta de resolución. Aunque hay muy pocos casos en los que el órgano competente se separe de la propuesta de resolución, así que lo normal es que haya continuidad, aunque podría separarse, pero si lo hace, ha de motivarlo. Han de estar nombrados el instructor o el secretario del procedimiento, si no están nombrados hay otro argumento para poder recurrir. La instrucción de un procedimiento es un ejercicio de autoridad, y estos ejercicios de autoridad solo los pueden realizar los funcionarios públicos. Cómputo de los plazos Existe una obligatoriedad de la 30/92 de cumplir con los plazos, dado que estos son preclusivos (en el momento que se pasan se pierde cualquier derecho a accionar o continuar un procedimiento). Por eso es importante saber como se computan los plazos en el derecho administrativo de cara al interesado. La administración publica tiene siempre obligación de resolver y dictar resolución en todos los procedimientos, pero sin embargo hablando de la administración publica, si incumple no significa que ese acto no tenga validez, mientras que para el particular si es más importante, pues se pierde el derecho de no seguir el plazo. Desde el punto de vista del interesado, como se computan los plazos están en el articulo 48 de la 30/92. “Siempre que por Ley o normativa comunitaria europea no se exprese otra cosa, cuando los plazos se señalen por días, se entiende que éstos son hábiles, excluyéndose del cómputo los domingos y los declarados festivos”. Los plazos siempre se entienden en días hábiles, solo se excluyen domingos y festivos. Se diferencia de procesal porque en procesal sábados tampoco cuentan, aquí si. “Cuando los plazos se señalen por días naturales, se hará constar esta circunstancia en las correspondientes notificaciones.” También es posible que el computo se haga en días naturales, pero es una excepción, para eso tiene que estar expresamente recogido en la norma que regula el procedimiento, y ademas en la notificación que se hace al particular se debe especificar que el computo se hace en días naturales. “2. Si el plazo se fija en meses o años, éstos se computarán a partir del día siguiente a aquel en que tenga lugar la notificación o publicación del acto de que se trate, o desde el siguiente a aquel en que se produzca la estimación o desestimación por silencio administrativo. Si en el mes de vencimiento no hubiera día equivalente a aquel en que comienza el cómputo, se entenderá que el plazo expira el último día del mes.” Si el plazo en lugar de en días se fija en meses o años se computa a partir del día siguiente de aquel en que tenga lugar la notificación o publicación del acto que se trate o desde el siguiente a aquel en que se produzca la estimación o desestimación por silencio administrativo. Se empieza a contar entonces desde el día siguiente a notificación, en años es exactamente igual. Si el plazo es de un mes o de un año y justo finaliza un día que no existe, (por ejemplo, 30 de enero, en lugar de 30 de febrero que no existe, terminaría el ultimo día del mes, el 28 de febrero). “5. Cuando un día fuese hábil en el Municipio o Comunidad Autónoma en que residiese el interesado, e inhábil en la sede del órgano administrativo, o a la inversa, se considerará inhábil en todo caso.” Si uno vive en un municipio y donde se tiene que presentar el papel está en otro municipio o es de otra CA y funcionan con diferentes días hábiles o inhábiles y resulta que no se corresponden, siempre se considera inhábil. “7. La Administración General del Estado y las Administraciones de las Comunidades Autónomas, con sujeción al calendario laboral oficial, fijarán en su respectivo ámbito el calendario de días inhábiles a efectos de cómputos de plazos. El calendario aprobado por las Comunidades Autónomas comprenderá los días inhábiles de las Entidades que integran la Administración Local correspondiente a su ámbito territorial, a las que será de aplicación.” Para saber que días son inhábiles en las administraciones publicas, todas están obligadas a publicar un calendario con los días inhábiles todos los años y para cada año. En cuanto a los plazos, éstos se pueden ampliar y se pueden reducir. Solo se van a reducir cuando sea tramitación con carácter urgente, en donde los plazos se pueden reducir ala mitad. Articulo 50: “1. Cuando razones de interés público lo aconsejen se podrá acordar, de oficio o a petición del interesado, la aplicación al procedimiento de la tramitación de urgencia, por la cual se reducirán a la mitad los plazos establecidos para el procedimiento ordinario, salvo los relativos a la presentación de solicitudes y recursos.” En cuanto a la ampliación, se puede ampliar e incluso duplicar el plazo de procedimiento. El requisito es que si es de oficio, la administración amplia el plazo. Si somos nosotros los que tenemos que ampliarlo, la solicitud hay que hacerla antes de que finalice el plazo. Articulo 49. “1. La Administración, salvo precepto en contrario, podrá conceder de oficio o a petición de los interesados, una ampliación de los plazos establecidos, que no exceda de la mitad de los mismos, si las circunstancias lo aconsejan y con ello no se perjudican derechos de tercero. El acuerdo de ampliación deberá ser notificado a los interesados” Terminación del Procedimiento El articulo 87 dice que las formas de terminación del procedimiento son: la resolución, el desistimiento, la renuncia y la caducidad Artículo 87. Terminación. 1. Pondrán fin al procedimiento la resolución, el desistimiento, la renuncia al derecho en que se funde la solicitud, cuando tal renuncia no esté prohibida por el Ordenamiento Jurídico, y la declaración de caducidad. 2. También producirá la terminación del procedimiento la imposibilidad material de continuarlo por causas