Primer parcial administrativo de segundo UIB, Apuntes de Derecho Administrativo

¡Descarga Primer parcial administrativo de segundo UIB y más Apuntes en PDF de Derecho Administrativo solo en Docsity! 1 PRIMER PARCIAL Primera parte: La administración y el sistema normativo. I.LAS BASES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO Capítulo I: Las administraciones públicas y el derecho administrativo LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS A) El mundo de las administraciones públicas Cualquier organización social consta de su propia estructura de gobierno, la cual se encarga de la protección y satisfacción de los intereses comunes. En los estados contemporáneos, los sistemas de gobierno se organizan en tres niveles de ámbito territorial decreciente, en España estos están representados por el Estado, las Comunidades Autónomas y las Entidades Locales. La estructura de los diferentes sistemas de gobierno presenta diferencias en los distintos niveles. - En el ámbito del Estado y las Comunidades Autónomas existe un conjunto de organizaciones diferenciadas, a las que se confían funciones de relevancia singular, reguladas en el texto constitucional. Por ejemplo, en el caso del estado, la Corona, las Cortes Generales, el Tribunal Constitucional, el Pode Judicial, el Tribunal de Cuentas y el Defensor del Pueblo. En el caso de las Comunidades Autónomas, ocurre lo mismo, se prevén un conjunto de órganos similares, aunque de número y dimensiones más reducidos. Debemos separar al gobierno de la enumeración anterior, ya que este se considera en sentido estricto Administración Pública; esta es una extensa organización estructurada en departamentos, y de la que también dependen un amplio y heterogéneo conjunto de organismos dotados de personalidad jurídica propia, encargados de desarrollar el inmenso cumulo de actividades y servicios que requieren las sociedades contemporáneas. En el conjunto del aparato organizativo del Estado y las Comunidades Autónomas, hay organizaciones con personalidad jurídica que son Administración y se rigen poder el derecho administrativo y otras, en cambio, que no lo son y se guían por el derecho constitucional. - En el ámbito de las Entidades Locales la tipología es muy variada, aunque, en todas y cada una de ellas existe un órgano colegiado de elección popular directa y otro de naturaleza unipersonal. Bajo la dependencia de estos órganos, encontramos un conjunto de órganos y unidades que desempeñan materialmente las funciones y servicios que cada entidad local tiene confiados. En las entidades locales, podría considerarse que “todo es administración”, ya que todas se rigen por el derecho administrativo, por eso en muchos casos también son denominadas “administraciones locales”. De esta caracterización, se deducen dos consecuencias: - En los estados contemporáneos no existe una Administración Pública, sino una multiplicidad de administraciones públicas, en plural; la del Estado, las de las Comunidades Autónomas, las de las Entidades Locales y las Entidades Personificadas que dependen del Estado, de las Comunidades Autónomas y de las Entidades Locales. Toda multiplicidad de administraciones públicas, de enumeración desconocida debido a su pluralidad, son independientes entre si. - Por más compleja y extensa que sea la organización de estas Administraciones, cada una de ellas actúa con personalidad jurídica única, característica que sólo pertenece globalmente a la Administración Pública. España forma parte, desde 1986, de la Unión Europea, una entidad supranacional que posee una importante. Administración, la cual se encarga de desempeñar un conjunto cada vez más relevante y extenso de tareas sobre materias de la que también se ocupan, simultáneamente, las Administraciones del Estado, de las Comunidades Autónomas y de los municipios. Las normas y políticas comunitarias deben ser ejecutadas por las Administraciones españolas, las cuales operan como “agentes de la Unión”. Por tanto, las Administraciones españolas, forman parte de lo que podríamos llar suprasistema administrativo comunitario. 2 La aplicación de la normativa comunitaria no se realiza siempre de acuerdo a las mimas reglas, aunque las disposiciones materiales a aplicar son idénticas, el procedimiento y el régimen de garantías varia. Cuando son las Administraciones españolas quienes realizan la función ejecutiva, los hacen mediante el derecho administrativo interno, mientras que la administración comunitaria carece de un cuerpo de reglas de actuación de un Derecho administrativo propio, completo y formalizado, ya que aún se encuentra en fase de formación. B) Una aproximación a su estructura interna. En cada nivel territorial, cada Administración se descarga en una serie de organizaciones de nivel inferior; ya sean personificas o no, de ámbito territorial limitado o que abarquen todo el territorio, pero todas ellas con unas tareas diferenciadas. Para analizar la estructura interna de cada administración, distinguiremos el núcleo organizativo de estas: 1. La organización de la administración estatal y autonómica El nivel político superior del Estado y de las comunidades autónomas se encuentra integrado por un gobierno, el cual es un órgano colegiado que forma el presidente y los ministros (estado) o consejeros (comunidades autónomas). Bajo la dependencia del Gobierno, se encuentra un conjunto de departamentos, al frente de los cuales se encuentra un ministro o consejero. Cada uno de estos departamentos se estructura internamente, por razones de división del trabajo, en un amplio complejo de órganos. Los funcionarios y trabajadores de cada una de las Administraciones dependen de cada uno de estos órganos, y se integran en las llamadas unidades administrativas. Estos departamentos integran la que podríamos llamar estructura administrativa “central”, que radica físicamente en la capital del ente respectivo y tiene competencia sobre la totalidad del territorio del ente. Pero junto a esta estructura central existe otra, denominada periférica, integrada por una red de órganos dependientes de los centrales respectivos, que radican en las capitales de las demás provincias y cuya competencia se limita a un territorio determinado. 2. La organización de las entidades locales La estructura de las entidades locales es diversa de la anterior. Toda la organización política superior de las entidades locales se resume en un órgano colegiado, integrado por todos los electos, y de el se destacan funcionalmente un equipo de gobierno que dirige la entidad y del que dependen sus servicios, pero todos cuyos miembros lo son, a la vez, del órgano colegiado electo. La diferencia se aprecia más claramente si de tienen en cuenta estos factores: - Primero, que la indistinción formal que en las entidades locales se da entre el órgano colegiado electo y el equipo de gobierno se traduce también en cierta confusión de funciones. - Segundo, que el alcalde y el presidente presiden también el Ayuntamiento y la Diputación Provincial. A diferencia del Estado y las comunidades autónomas, donde cada cámara parlamentaria tiene su propio presidente. En el estado y las comunidades autónomas los miembros del órgano ejecutivo no tienen porqué ser miembros del parlamento respectivo, esta condición si debe concurrir en los miembros de los equipos de gobierno de los Ayuntamientos y Diputaciones. Bajo la dependencia del respectivo equipo de gobierno municipal o provincial se halla la estructura administrativa de cada una de las entidades locales; la cual se divide en departamentos o áreas de responsabilidad, al frente de cada una de las cuales se sitúa uno de los miembros del equipo de gobierno local. Esta estructura “central” de las entidades locales se completa excepcionalmente con otra periférica: solo alguno de los grandes Ayuntamientos dispone de una red de órganos desconcentrados que tienen competencia sobre una parte del territorio municipal. 3. El heterogéneo campo de los entes instrumentales Todo lo descrito hasta ahora no es más que una parte de la estructura total de las administraciones. En torno a la misma encontramos un imponente conjunto de organizaciones diferenciadas, dotadas también cada una de ellas de personalidad jurídica propias, a las que se encomienda la gestión de una servicio o área competencia determinada. Están creada con el fin de prestar con mayor agilidad 5 C) Sus contenidos básicos. El derecho administrativo nace y se configura como un derecho especial, el cual regula las relaciones entre los particulares y con el que se intenta dotar a la Administración de los poderes necesarios para su adecuado funcionamiento. Y un derecho a través del cual se pretende ordenar el comportamiento de los sujetos privados en los diferentes ámbitos de la vida social y económica. Sus contenidos fundamentales pueden dividirse en dos bloques: • Regulaciones generales y transversales - Derecho de la organización es la configuración de las Administraciones Públicas como personas jurídicas, su estructura organizativa, sus relaciones y el régimen del personal que la sirve. - Procedimiento administrativo es el régimen de las formas y procedimiento, a través del cual la Administración debe ejercer sus potestades. - Régimen de tráfico patrimonial de las Administraciones es la regulación de los contratos, los bienes y la responsabilidad de esta. - Sistema de garantías de la legalidad que comprende el conjunto de recursos administrativos y el de recursos jurisdiccionales. • Regulaciones sectoriales à conjuntos normativos muy amplios que disciplinan la acción que las Administraciones llevan a cabo en todos los sectores de la vida social y económica, así como el comportamiento que deben tener los ciudadanos que actúan dichos sectores. D) El ámbito de aplicación Saber a quien y en qué casos se aplican todos estos bloques normativos Las administraciones públicas y los ciudadanos La afirmación de que el Derecho Administrativo es “el Derecho de la Administración Pública” nos puede llevar a dos afirmaciones: (i) el Derecho Administrativo solo se aplica a la Administración Pública (ii) y la Administración Pública sólo se rige por el Derecho Administrativo. Ambos postulados son erróneos. - Los destinatarios principales del Derecho Administrativo son los ciudadanos y, en general, los terceros que se relacionan con la Administración. Son los ciudadanos a quienes se dirige la inmensa mayoría de las normas administrativas, cuya finalidad es ordenar, dirigir, controlar, planificar, orientar, arbitrar y estimular las actividades que realizan. Lo que interesa al Derecho Administrativo es la correcta satisfacción de los intereses generales y la ordenación de la conducta de los ciudadanos; la Administración Pública desempeña una posición instrumental, existente para atender a esos intereses generales y para asegurar la actividad de los particulares se ajuste a las normas jurídicas. - Las restantes ramas del derecho son aplicables a la Administración. En todo aquella que otras normas no prevean como disposiciones específicamente aplicables a ella, la Administración se rige por las reglas del derecho común o general. Este carácter incompleto debe ser entendido en sus justos términos; sería incorrecto considerar el Derecho Administrativo como un simple conjunto desorganizado de reglas singulares, porque no lo es, su evolución ha terminado configurándolo como un cuerpo compacto de normas dotado de sus propios principios generales y de un alto grado de coherencia interna. La aplicación del derecho común a la organización y la actividad de las Administraciones ha de justificarse en circunstancias singulares que lo hagan necesario o aconsejable. La cuestión de los órganos constitucionales y estatutarios Las Administraciones y los ciudadanos no son los únicos destinatarios potenciales del Derecho Administrativo, ya que existe un conjunto de órganos a los que corresponde el desempeño de las máximas funciones públicas. Este conjunto de órganos está formado por sus miembros primarios y su personal profesional. Los órganos NO forman parte de Administración Pública, aunque, su actividad en muchos aspectos es idéntica a la que lleva a cabo la Administración. Esto suscita dos tipos de problemas: - ¿A que rama del derecho debe sujetarse la actividad debe sujetarse la actividad de dichos órganos? 6 (i) Aplicar sin más el derecho administrativo no parece posible. (i) La solución alternativa consistente en aplicar pura y simplemente el Derecho Común tampoco parece lógica, por la evidente semejanza que existe en todos los supuestos con los paralelos regulados en las normas administrativas. - Los jueces o tribunales deben controlar la actividad de dichos órganos. Encomendar dicho control a los Tribunales contencioso-administrativos no fue durante largo tiempo factible. Pero, sin embargo, tampoco parecía coherente someter la actividad de los órganos constitucionales a los Tribunales comunes, habida cuenta de la semejanza de aquella con la actividad administrativa; y menos admisible parece la tercera solución, que la actividad estos órganos no se sujetara a control jurisdiccional alguno. Nuestro ordenamiento solo ha dada respuesta satisfactoria al segundo de los problemas mencionados; el control de la legalidad de la actividad de estos órganos se confía a los Tribunales de la jurisdicción contencioso-administrativa. El primero de los problemas antes citados, en cambio, permanece en un estado de indefinición: en ausencia de pronunciamientos legales explícitos. Los responsables administrativos de estos órganos constitucionales se limitan a aplicar las normas características del régimen jurídico de la Administración, o al menos, sus principios básicos. Estos problemas ofrecen características singulares cuando se aplica a uno de los órganos constitucionales más relevantes, como es el propio Gobierno. Este no es ajeno ni distinto a la Administración, sino que en cierta manera forma parte de la misma, porque la Administración comienza en lo diferentes departamentos, todos ellos bajo el mando del Gobierno, y por tanto es el encargado de dirigir la Administración. El Gobierno ofrece una doble faz: por una parte, es un órgano constitucional, cuya actuación se rige por la carta fundamental; y por otra parte, también es integrante de la Administración, y en sus actuaciones como tal se rige por el Derecho Administrativo, y dichas actuaciones se ven fiscalizadas por la jurisdicción contenciosa. Las entidades privadas que desempeñan funciones administrativas No son excepcionales los casos de entidades privadas que desempeñan funciones característicamente administrativas, ostentando potestades y privilegios idénticos o muy parecidos a los que ostentan las Administraciones Públicas. De forma muy genérica y un tanto imprecisa, podría calificarse a estas entidades como colaboradoras de la Administración. La existencia de dichas entidades no es una anomalía. En todos los tiempos y países, los Estados han sumido un conjunto de responsabilidades muy superior a las que podían desempeñar con su propio personal, y han tenido que confiar parte de ellas a personas y organizaciones privadas. Este proceso de encomienda de funciones pública a entes privados no se ha llevado a cabo con arreglo a una planificación racional. Por tanto, no existe una tipificación legal de todos estos supuestos, cuyas características y régimen jurídico son muy diversos. Podemos distinguir tres básicos: - Corporaciones de Derecho Público son entidades asociativas que agrupan sujetos privados pertenecientes a un colectivo profesional o empresarial. Estas entidades no se constituyen en virtud de pactos privados, sino por acto del poder público, generalmente amparado en una ley previa. Su forma personificación es pública y singular. - Concesionarios son las empresas privadas que prestan un servicio público administrativo en virtud de un contrato con la Administración titular del mismo; contrato cuyas cláusulas definen sus respectivos derechos y obligaciones. - Finalmente, un amplio y dispar conjunto de empresas privadas que, por encomienda expresa de la ley o en virtud de otros títulos habilitantes, realizan funciones administrativas no calificables de servicios público o prestan servicios de interés general y de carácter fundamental par el correcto funcionamiento de un sector. La regulación vigente de todos estos supuestos de colaboración externa es tan variada como llena de incertidumbres en cuanto al régimen jurídico aplicable. En teoría, las actuaciones de todas estas entidades deberían someterse al Derecho Administrativo en la medida que ejercen las funciones públicas que les están encomendadas, y la Derecho privado en las restantes. Aunque, la normativa deja numerosas zonas oscuras: (i) en la determinación de las actividades que deben considerarse como inherentes a dichas funciones 7 públicas, (ii) la fijación de cuáles de sus concretas actuaciones deben sujetarse al Derecho Administrativo (iii) y lo sistemas de control jurisdiccional. Con carácter general, el Derecho Administrativo resulta aplicable en la medida que estas entidades hacen uso de poderes de autotutela. La autotutela es la potestad de emitir declaraciones unilaterales de voluntad que se imponen de modo vinculante a sus destinatarios, bien creando, ampliando, limitando o extinguiendo derechos, bien habilitando a sus titulares para llevar a la práctica tales declaraciones, incluso contra la voluntad de sus destinatarios y de forma coactiva. Siempre que alguna de estas entidades haga uso de la autotutela, deberá ser controlada por los órganos de la jurisdicción contenciosa. Capítulo II: Las bases constitucionales del Derecho Administrativo. La administración del Derecho administrativo se lleva a cabo a partir de los condicionantes generales que derivan del texto constitucional. La constitución expresa una serie de reglas, principios y valores a los cuales han de adaptarse todas las ramas jurídicas y cada una de las disposiciones que las integran. El marco general constituido por los principios estructuradores del sistema político, que se contienen en los primeros artículos del texto constitucional. - Estado social y democrático de derecho. - La Constitución se fundamenta en indisoluble unidad de la Nación Española, a la vez que garantiza la autonomía de las nacionalidades y regiones que la integran y la solidaridad entre todas ellas. Estas fórmulas constituyen el basamento de todo el ordenamiento jurídico, por tanto son el correlato de otros tantos valores superiores: la igualdad, la libertad, el pluralismo político, la unidad, la autonomía y la solidaridad. LA CLÁUSULA DEL ESTADO DE DERECHO Nuestros constituyentes se inspiraron de la idea de estado de Derecho que ofrece la Ley Fundamental de Bonn. La expresión posee un valor entendido tradicional, según el cual el Estado de derecho es aquel en el que rige el principio de legalidad de la Administración, la división de poderes, supremacía y reserva de ley, la protección de los ciudadanos mediante Tribunales independientes y la responsabilidad del Estado. Su contenido es muy amplio y complejo; los principios integrantes de esta cláusula que afectan de modo directo a la Administración son los siguientes: A) El principio de legalidad Es la manifestación primera y esencial del Estado de Derecho. Evoca la idea de que la Administración debe actual en todo caso con sujeción al ordenamiento jurídico. Articulo 9.1 CE: “los ciudadanos y los poderes públicos están sujetos a la Constitución y al resto del ordenamiento jurídico.” Artículo 103.1 CE: “la Administración Pública ha de actuar con sometimiento pleno a la ley y al derecho.” El principio de legalidad aplicado a la Administración significa algo más: la Administración tiene respecto de las normas enmendadas del poder legislativo. De ello surgen tres cuestiones a analizar: El sometimiento pleno de la Administración al Derecho (artículo 103.1 CE) La administración debe observar las leyes emanadas del Parlamento, pero también todas las restantes normas que integran el ordenamiento jurídico: la Constitución, las normas del Gobierno con fuerza de ley, los tratados y convenios internacionales, la costumbre, los principios generales del Derecho y también las normas que emanan de la propia Administración. El derecho es un parámetro constante de toda la actuación de la Administración Pública: nada puede hacerse con la Administración al margen del Derecho, que ha de constituir un criterio permanente de toda su actividad. El objetivo fundamental de la Administración debe ser la más adecuada satisfacción de los intereses generales; pero en esta tarea, el Derecho es un factor que nunca puede ser dejado de lado. La vinculación a la ley en sentido formal El significado estricto del principio de legalidad alude a la forma especifica en que la Administración se encuentra sometida a las normas con rango de ley. 10 LA CLÁUSULA DEL ESTADO SOCIAL A) Significado general La expresión “estado social” tiene su origen en la cultura jurídica alemana. Se quiere expresar la concepción política del Estado, como aquel que asume la responsabilidad de conformar el orden social en el sentido de promover la progresiva igualdad de todas las clases sociales y asegurarse a todos lo ciudadanos el acceso a un cierto nivel de bienestar económico, el disfrute de los bienes culturales y una cobertura de sus riesgos vitales. Dicho de otra forma, es la imposición a todos los poderes públicos a actuar positivamente sobre la sociedad. Esta concepción política tiene su plasmación en el artículo 9.2 de la Constitución Española, y se concreta en los artículos integrantes del Capítulo III del Titulo I, con mandatos y directivas explicitas a los poderes públicos. La puesta en práctica de estos principios no es responsabilidad exclusiva de la Administración, ya que corresponde primariamente al Gobierno y al poder legislativo mediante el establecimiento legal o reglamentario de las políticas correspondientes, que la Administración ha de ejecutar. Para la puesta en práctica los principios a seguir, el ordenamiento jurídico impone a las Administraciones una directriz de eficacia y le otorga un conjunto de potestades. B) El principio de eficacia El artículo 103.1 de la Constitución Española ordena que la Administración actúe de acuerdo con el principio de eficacia. El fundamento del principio La justificación de este principio es que cuando la Constitución Española exige a los poderes públicos que realicen una actividad, su pretensión es que tales metas se consiguieran efectivamente. La consecución es estos objetivos es responsabilidad y cometido primarios (aunque no exclusivos) de las Administraciones Públicas, por ser el poder público dotado de mayor capacidad de incidencia en el terreno de las realidades sociales y económicas. El contenido de la directiva de eficacia No es fácil definir jurídicamente en que consiste actuar con eficacia, porque el que una actuación sea o no eficaz es algo que solo puede determinarse a posteriori. Pero el derecho no está solo para enjuiciar negativamente ex post los resultados ineficaces, sino también para establecer de antemano los sistemas que conduzcan, normalmente, a una acción eficaz. La jurisprudencia constitucional ha definido la eficacia como un principio jurídico que supone un condicionamiento efectivo de la actividad de todos los poderes públicos, en cuanto actúen sobre la Administración, así como de la propia actividad de la Administración. Cabe señalar unas cuantas directrices orientadoras de la Administración: - La eficacia constituye una pauta determinante de la organización de cada una de las Administraciones Públicas. Estas han de organizarse de modo racional y adecuado a los objetivos que deben cumplir. - La eficacia constituye un imperativo de óptimo funcionamiento del conjunto de las Administraciones Públicas, como sistema que ha de operar de. Manera coherente y armónica. - El principio de eficacia impone a la Administración un tipo de actuación “orientada al resultado”, es decir, dirigida a la consecución de los concretos objetivos que la ley y los Gobiernos establezcan en cada sector de actividad administrativa. Lo cual entraña una doble prohibición: Ø Por un lado, que si bien es licito que la Administración tenga preocupación por sus medios e intereses propios, no lo es que los anteponga a los de los colectivos de ciudadanos a los que debe servir Ø Por otro lado, no es legitimo que la actuación de la Administración persiga cómo objetivo último la permanencia en el poder de los partidos que apoyan a cada momento al Gobierno respectivo. 11 - El principio de eficacia exija que las leyes atribuyan a las Administraciones los medios y potestades que sean necesarios para el cumplimiento de los objetivos que las leyes y sus órganos de gobierno les señalen. Problemas de aplicación La aplicación práctica del principio de eficacia presenta una serie de problemas. Dos son los principales: - La difícil contabilización de los principios de eficacia y legalidad. Aunque las normas jurídicas pretendan establecer reglas que no impidan el funcionamiento eficaz de la Administración, la observancia escrita de las mismas puede suponer un obstáculo o impedimento decisivo para una actuación eficaz. - El control jurisdiccional de su cumplimiento. El hecho de concluir acerca de si una decisión administrativa es ilegal es algo siempre opinable; pero lo es mucho más decidir de modo objetivo sobre si una actuación administrativa ha resultado o no eficaz. El enjuiciamiento de la eficacia administrativa es una cuestión de valoración puramente política, que solo corresponde a los creadores de opinión, y en última instancia a los ciudadanos en el momento de depositar su voto, y no a los a jueces y Tribunales. C) Las potestades públicas La titularidad y el ejercicio de determinados poderes o potestades es, pues, una condición indispensable para la actuación pública eficaz. Un rasgo común de las Administraciones de todos los países y de todas las épocas ha sido el ejercicio de potestades autoritarias. Nuestra cultura contemporánea ofrece algunos factores diferenciales consistentes en que esas potestades son creadas, reguladas y tasadas por las normas jurídicas. Las potestades públicas son múltiples, encontrándose diferenciadas y matizadas en la legislación. Pero todas ellas se reducen una manifestación ultima y esencial, que hoy conocemos como poder de autotutela, que en nuestro ordenamiento se completa con un conjunto de privilegios frente a los poderes de control que ejercen los jueces y tribunales. El poder de autotutela La autotutela es aquella potestad cuya virtud un órgano público puede imponer mandatos o prohibiciones de manera unilateral a un tercero, el cuál está jurídicamente vinculado a atenerse a lo mandado o prohibido; y, en casi de incumplimiento, puede también proceder a ejecutar coactivamente lo ordenado o prohibido por él mismo. Para describir este poder de un modo más técnico, se debe comparar la posición en que la Administración y los sujetos privados se encuentran frente a los jueces y Tribunales. - En las sociedades actuales rige el principio de “paz jurídica”, por el cual, cualquier sujeto que pretende alterar frente a otro la situación de hecho existente no puede hacerlo por propia autoridad; si el otro sujeto no aceptase de grado esa alteración, tiene la carga de cometer su Pretensión a un Tribunal, la cual valorará desde la perspectiva del derecho y la declarará conforme o no con éste, dándole en el primer caso fuerza ejecutoria, esto es una virtud especial que hace indiscutible y de cumplimiento forzoso para la parte obligada (carga de juicio declarativa). A la vez, si esta resolución ejecutoria no fuese cumplida de grado, tampoco el sujeto beneficiario con la misma podrá imponerla a la otra parte por su propia coacción privada, sino que deberá impetrar el respaldo coactivo mediante una segunda pretensión dirigida al Tribunal, el cual dispondrá de la asistencia de la coacción pública si se acredita, en efecto, la resolución que trata de imponerse goza de fuerza ejecutoria (carga de juicio ejecutivo). La tutela de los particulares es una heterotutela, ya que ha de llevarse a cabo por una declaración y ejecución dictadas por un órgano judicial. - La posición de la administración es la autotutela. La Administración no precisa de la colaboración judicial para hacer declaraciones de derechos que alteren las situaciones jurídicas o estados posesorios, ni para ejecutar coactivamente tales declaraciones. La autotutela supone que puede 12 realizar por si misma uno y otro tipo de actividades. Dos son, pues, sus manifestaciones fundamentales: Ø La autotutela declarativa o decisoria es la potestad de la Administración de emitir declaraciones o decisiones capaces por si mismas de modificar o extinguir situaciones jurídicas subjetivas, sin el concurso de los órganos judiciales y con independencia del consentimiento o colaboración del sujeto destinatario de aquellas. Ø La autotutela ejecutiva consiste en la potestad de la administración de llevar a la práctica sus propias decisiones, llegando incluso al empleo de la coacción en caso de resistencia de sus destinatarios, e igualmente sin tener que contar para ello con la intervención de los Tribunales. - El poder de la autotutela reviste manifestaciones muy diversas, en función de cual sea la conducta o el efecto jurídico que se imponga al tercero en virtud de la misma. Todas las declaraciones de voluntad que la Administración realiza son reconducibles a la potestad de la autotutela, que es, por ello, el auténtico nervio central del poder público y la circunstancia que llama inexorablemente a la aplicación del Derecho administrativo. Los privilegios jurisdiccionales El poder de autotutela no es el único de los que las Administraciones Públicas disponen en sus relaciones con el poder judicial. También disponen de privilegios de una considerable eficacia y sutileza tendentes a evitar, en unos casos, las interferencias de los órganos jurisdiccionales en la actividad administrativa y a dificultar, en otros, las posibilidades de éxito de los recursos entablados por los particulares. Los tres privilegios jurisdiccionales más importantes son: - El primero y fundamental es el carácter revisor del proceso contencioso-administrativo. En el proceso civil, el demandante puede instar del juez una declaración preventiva de sus derechos. Esto no es posible en el poseso contencioso-administrativo. - En segundo lugar, el régimen de privilegios para la ejecución de las sentencias judiciales en los litigios en que la Administración hubiera sido condenada. Cuando la sentencia obligue a la administración al pago de cantidades, se prohíbe la embarcación de los bienes de la Administración que sean de dominio público y los bienes patrimoniales que estén afectos a la prestación de servicios públicos. - La prohibición general de formular interdictos posesorios contra la Administración ante los Tribunales ordinarios. La actuación de la administración siempre se debe realizar dentro de su competencia y con arreglo del procedimiento legalmente establecido. III. LA CLÁUSULA DE ESTADO DEMOCRÁTICO La adjetivación del Estado Español como democrático que al art. 1.1 CE hace es el calificativo que mayores problemas ofrece en su aplicación al Derecho administrativo. A) El sometimiento a las instancias políticas La primera de las exigencias que el principio democrático impone a la Administración es su subordinación a las instancias políticas que representan formalmente al titular de la soberanía: su papel institucional consiste en actuar como organización ejecutora de los mandatos normativos provenientes del Parlamento, representante máximo de la soberanía nacional, y, sobre todo, como estructura de apoyo directo al supremo órgano ejecutivo en su tarea de la gobernación del Estado. La posición supraordenada del Gobierno respecto de la Administración determina que el primero ostente un poder de dirección sobre la segunda: así lo establece el art. 97 CE y art. 3.3 LRJSP. La referencia constitucional a los poderes de dirección que el Gobierno ostenta sobre la Administración es muy importante: supone el abandono consciente del modelo de subordinación jerárquica, propio de la Administración napoleónica, que durante largos años estuvo vigente entre nosotros. Ello puede resumirse en dos tipos de consecuencias: 1. PERSPECTIVA NEGATIVA → supone una directriz en orden al otorgamiento de un cierto nivel de 15 Públicas. No parece puede hablarse pues, de un principio constitucional de participación administrativa como una directiva vinculante de alcance general, que obligue a los poderes públicos a implantar técnicas participativas en todos los ámbitos de las Administraciones Públicas. La participación es, pues, una línea de actuación posible y lícita en el marco de un Estado democrático, pero en absoluto un precepto constitucional directamente obligatorio y de eficacia genérica. IV. LA CLÁUSULA DE ESTADO AUTONÓMICO Tras una larga historia de más de ciento cincuenta años, en los que España no conoció otra forma política que la del Estado unitario y centralizado, la CE optó nítidamente por un modelo organizativo plural y descentralizado, basado en la distribución efectiva del poder político entre las distintas entidades públicas territoriales y en la autonomía recíproca de todas ellas. Las líneas maestras de este modelo vienen expuestas en dos preceptos constitucionales de importancia crucial: - Por una parte, el art.2, según el cual la Constitución se fundamenta en la indisoluble unidad de la Nación española, patria común e indivisible de todos los españoles, y reconoce y garantiza el derecho a la autonomía de las nacionalidades y regiones que la integran y la solidaridad entre todas ellas. - del art. 137 que dice que el Estado se organiza territorialmente en municipios, en provincias y en las Comunidades Autónomas que se constituyan. Todas estas entidades gozan de autonomía para la gestión de sus respectivos intereses. Esos artículos mencionan explícitamente los principios integrantes de la cláusula de Estado autonómico. A) El principio de autonomía 1. La indeterminación del concepto de autonomía Es un concepto de problemática definición: la CE no dice en qué consiste, y los criterios interpretativos usuales proporcionan poco al respecto. • Así, resulta de poca utilidad la indagación etimológica del concepto, que nos remite a la idea de autoformación o capacidad de un sujeto de darse normas para sí mismo, puesto que la autonomía no puede reducirse a esta idea. • Por otra parte, la doctrina más común nos proporciona lo siguiente. La autonomía se refiere a la capacidad de un ente público de orientar y dirigir la política y administrativamente su propia comunidad; de elegir, por tanto, opciones y directrices que pueden ser distintas, o incluso divergentes, de las adoptadas por las entidades administrativas de nivel territorial superior; una capacidad que no expresa sólo, pues, mediante la elaboración de normas jurídicas, sino también mediante la adopción de políticas propias y la emanación de medidas de carácter administrativo. La descripción es certera, pero no cubre las necesidades que requiere la interpretación jurídica de este concepto constitucional. A la vista de estas dificultades, es inevitable que el concepto ha de ser construido ex novo partiendo de los diversos elementos que proporcionan la CE y la jurisprudencia constitucional. 2. El contenido de la autonomía territorial Un Estado organizado sobre el principio de autonomía es, ante todo, un Estado en el que existe una multiplicidad de entes territoriales formalmente independientes entre sí, y entre los cuales se produce una efectiva distribución de las potestades públicas. Cuáles sean los poderes que ostentan el Estado y los entes territoriales inferiores a él, cuál sea su forma concreta de ejercicio y protección recíproca es, justamente, el contenido del status de autonomía; el cual puede describirse examinándolo desde su aspecto o vertiente positiva y negativa. a. VERTIENTE POSITIVA → la autonomía equivale a la titularidad conferida a los entes territoriales inferiores del Estado de potestades públicas; potestades que revisten las siguientes características. 16 1) Se trata de potestades públicas superiores, esto es, las de mayor intensidad y generalidad de cuantas pueden ostentar los entes públicos: la potestad normativa, la potestad de autotutela, la potestad tributaria, la potestad expropiatoria y la potestad sancionadora, entre otras; potestades cuya titularidad o es consecuencia de su naturaleza de entes políticos o territoriales. 2) Estas potestades operan sobre un ámbito material indeterminado a priori. Los entes dotados de autonomía se rigen por el principio de generalidad y carácter potencialmente expansivo de sus fines, que no se encuentran tasados. Los fines y potestades de que hayan de ser titulares han de ser determinados por la ley; pero pueden referirse a cualesquiera objetivos y actividades públicas que no hayan sido atribuidos a otros entes. 3) Se trata de potestades públicas diversificadas: - Las funciones y competencias de que son titulares son diferentes según los niveles territoriales - La forma de atribución de estas potestades es diversa 4) Las potestades que integran el ámbito de autonomía no son de carácter exclusivo, en el sentido de que cada ente tenga asignado un conjunto de materias sobre las que pueda actuar con absoluta independencia y sin injerencia alguna de las restantes. Todas las competencias se hallan profundamente entrecruzadas y condicionadas por las que ostentan otros entes diversos. b. VERTIENTE NEGATIVA → hace referencia a dos características externas de los poderes en que dicha autonomía consiste. 1) La autonomía es un status constitucionalmente protegido o garantizado. La autonomía de las comunidades autónomas está explicada y concretada en el propio texto constitucional. Por el contrario, el contenido de la autonomía de las entidades locales no está regulado en la CE. 2) La autonomía supone que los poderes en qué consiste se ejercen sin controles por parte de las entidades superiores, salvo los que puedan establecerse para asegurar la integridad de las competencias e intereses asignados a otras entidades. B) El principio de unidad El segundo de los aspectos estructurales que configuran el Estado, está representado por el principio de unidad: un principio que claro contenido jurídico, al que no obstan los términos retóricos y fuertemente emocionales con que la CE lo establece, y que constituye el correlato lógico indispensable del propio principio de autonomía: no hay autonomía posible sin unidad. Su contenido se concreta en el establecimiento de una serie de límites a la autonomía. Tales límites son perfectamente mensurables: el principio de unidad no es una cláusula abierta que se pueda invocar genéricamente para imponer cualquier tipo de limitación a la autonomía; los límites que de él derivan son precisamente los que la CE enuncia. 1. El límite del interés general y el principio de coordinación a) La autonomía se atribuye a cada ente en función de y para la gestión de un círculo de intereses propios, lo cual supone dos cosas: - La existencia de un conjunto de intereses comunes a todo el Estado, que trascienden los de las comunidades autónomas y entes locales: intereses, por tanto, generales, cuya satisfacción, garantía y custodia corresponde en principio al Estad - La existencia de una jerarquía de intereses, que impone a cada ente una actuación que no atente ni lesione los intereses del escalón territorial superior: el interés general es un límite a la actuación de las comunidades autónomas, del mismo modo que el interés de éstas es también un límite a la actuación de las entidades locales de su territorio. b) Cada uno de los entes territoriales en que se estructura el Estado global dispone, pues, de un conjunto de poderes propios; pero también, y sobre todo, de poderes de coordinación sobre los entes de nivel territorial inferior, poderes que son una exigencia ineludible de todo Estado compuesto. Tres cuestiones principales plantean estos poderes de coordinación. 17 - En primer lugar, su definición. La coordinación supone una posición de superioridad o supremacía de unos entes respecto de los otros, que se manifiesta en la atribución al ente superior de auténticos poderes de dirección del ente o entes sujetos a la coordinación; por lo mismo, y correlativamente, la coordinación implica un límite efectivo al ejercicio de sus competencias por parte de los entes coordinados - En segundo lugar, su contenido. Se trata de una competencia formal, que permite al Estado establecer el procedimiento y el modo en que las comunidades autónomas deben ejercer sus competencias; aunque también comprende, en determinados supuestos, la potestad del Estado para definir los objetivos que debe perseguir la actuación autonómica y los parámetros de ésta. - Por último, su límite § las potestades de coordinación no se presumen, sino que han de ser atribuidas al ente superior mediante disposición legal expresa § la coordinación no supone la ablación de las competencias del ente coordinado; el ente superior no puede sustituir sin más la voluntad del inferior, asumiendo su capacidad de decisión; bien al contrario, el ejercicio de las potestades de coordinación o debe respetar, en todo caso, un margen de libre decisión o discrecionalidad a favor de las Administraciones sujetas a ellas. 2. El límite de la igualdad El reconocimiento de autonomía a las Comunidades Autónomas y a las entidades locales supone la atribución a éstas de un ámbito de libre decisión y de un poder normativo que puede ser utilizado legítimamente de forma y con contenido diverso, de manera que el estatuto jurídico de los ciudadanos españoles que habitan en los diferentes territorios del Estado puede ser, también diferente. Sin embargo, esta potencial disparidad de regímenes jurídicos se halla limitada por dos principios: a) El principio de homogeneidad básica del régimen de los derechos y deberes fundamentales. Este principio exige que la regulación de las situaciones jurídicas más relevantes guarde un cierto nivel de coincidencia u homogeneidad en todo el territorio del Estado, al menos en sus aspectos básicos. b) El principio de igualdad de trato a todos los ciudadanos por parte de las distintas Comunidades Autónomas Este principio supone que dichos entes no pueden dictar normas cuyo contenido sea diverso según que se refieran a sus propios ciudadanos o a los de otras comunidades, ni aplicarlas con criterios diferentes según la ciudadanía de unos u otros. 3. El límite de la unidad del mercado a) La tercera manifestación del principio de unidad se refiere estrictamente al ámbito económico, y se contiene en el art. 139.2 CE, según el cual ninguna autoridad podrá adoptar medidas que directa o indirectamente obstaculicen la libertad de circulación y establecimiento de las personas y la libre circulación de los bienes en todo el territorio español. La idea se reitera en el art. 157.2 CE, que prohíbe a las comunidades autónomas adoptar medidas tributarias sobre bienes situados fuera de su territorio o que supongan obstáculos para la libre circulación de mercancías y servicios. b) Estos preceptos no pueden ser interpretados de forma rígida, ello supondría la práctica imposibilidad de que las comunidades autónomas y entes locales adoptasen cualquier tipo de decisiones o medidas en materias económicas de contenido diverso al de las tomadas por otros entes públicos. La jurisprudencia constitucional ha señalado, a este efecto, los siguientes criterios: - El sistema autonómico admite una pluralidad y diversidad de intervenciones de los poderes públicos en el ámbito económico