Pueblos indígenas, derechos económicos, sociales y culturales, y discriminación, Apuntes de Antropología

¡Descarga Pueblos indígenas, derechos económicos, sociales y culturales, y discriminación y más Apuntes en PDF de Antropología solo en Docsity! * Texto preparado para el Seminario de expertos sobre racismo, discriminación, xenofobia y otras formas de inequidad, Santiago de Chile. ** Coordinador de la Unidad de Investigaciones Aplicadas del Instituto Interame- ricano de Derechos Humanos. Este texto no compromete una posición institu- cional. 1 He desarrollado más extensamente estas ideas en varios trabajos recientes, entre otros en “Lucha indígena y reforma neoliberal”, en Iconos, revista de la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO), n. 9, Quito, 2000. Pueblos indígenas, derechos económicos, sociales y culturales, y discriminación* Diego Iturralde G. ** La arena o el campo de lo étnico-nacional en América Latina1 En el último cuarto del siglo ha ocurrido una importante reemer- gencia de las identidades indígenas de la región, el fortalecimiento de los pueblos en tanto sujetos sociales, y la rápida conversión de sus organizaciones en actores políticos dentro de las sociedades nacionales y en el escenario internacional. En el mismo período se han dado importantes modificaciones a nivel del Estado, caracterizadas, entre otros factores, por la reinstalación de regímenes democráticos, la reforma del marco constitucional y legal, y el inicio de los procesos de descentralización de la administración y privatización de los servicios y las empresas públicas. Finalmente, los organismos multilaterales de control y asistencia técnica y financiera, así como las agencias bilaterales de cooperación al desarrollo, han modificado sus estrategias para actuar sobre estos dos procesos, orientando y financiando programas de modernización, descentralización y desincorporación del Estado, además de condicionar su apoyo a una mayor participación de las organizaciones locales y de la sociedad civil en general. A partir de esta constatación, la arena en la cual se viene definiendo –y analizando– la cuestión nacional-indígena en América Latina, puede entenderse básicamente como un triángulo cuyos lados están formados por las dinámicas de la emergencia de los pueblos indígenas, la reforma del Estado y las modificaciones en el escenario internacional. Hay otros factores, como cambios en las percepciones y actitudes sociales frente a la interculturalidad, modificaciones de los modelos de organización de los actores económicos emergentes e impacto de nuevos programas y proyectos de combate a la pobreza, que están presentes en este campo y que desempeñan un papel importante en la configuración de las tensiones que caracterizan esta arena. Aunque las relaciones entre estas dinámicas son múltiples, en los últimos años se ha privilegiado la comprensión de esta arena desde el examen de las tensiones establecidas en el plano normativo: esto es como si se tratara de una disputa de derechos. La opción por este punto de vista –el legal– para comprender esta relación y sus modifi- caciones, no es únicamente un recurso metodológico y disciplinario; responde al hecho de que el desarrollo de la relación ha estado dominado en la última década por lo que M. Gómez2 denomina la juridización de lo indígena, para denotar que las plataformas de los movimientos indígenas han llegado a un punto en el cual sus demandas se concentran en la reivindicación de una nueva norma- tividad, que las respuestas desde el Estado se procesan igualmente en la reforma legal y que la intervención externa presiona a los países por ciertas reformas legales, la adopción de convenios internacionales y acuerdos bilaterales y el cumplimiento de reglas y principios de estrategia de los donantes; en muchos casos esta presión se extiende al reconocimiento y atención de las demandas indígenas. En efecto, la irrupción de los pueblos indígenas como un nuevo sujeto social y de sus organizaciones como un actor político, implica varios tipos de dinámicas interconectadas, una de las cuales es la construcción de una plataforma de lucha que se expresa finalmente como una reivindicación de derechos, incluyendo desde la demanda de modificación de la constitucionalidad del Estado, hasta el reconocimiento de un sistema legal y jurisdiccional propio de cada pueblo indígena. La reforma del Estado, en un buen número de países, incluye modificaciones del marco constitucional y legal para reconocer la existencia de los pueblos indígenas y garantizar algunos de sus derechos, la modernización de la institucionalidad que atiende los asuntos indígenas, y la transferencia de competencias (en educación y salud, por ejemplo) a las comunidades locales. En el ámbito internacional se han adoptado algunos convenios, decla- raciones, directrices de política y estrategias de cooperación bilateral y multilateral específicamente relacionados con los pueblos indíge- [Vol. 38234 Revista IIDH 2 Este término lo ha propuesto y lo utiliza Magdalena Gómez en varios textos; entre otros su artículo “La juridización de los indígenas ante la nación mexicana”, en Iturralde, Diego (compilador), Orden jurídico y control social, México DF, Instituto Nacional Indigenista, 1994. 237Justicia y Seguridad2003] contexto de la globalización y de las transformaciones que la constituyen, sobremanera ante la importancia de los procesos mediáticos; en esa medida racismo y discriminación pueden llegar a reinstalarse como políticas tendientes a forzar la homoge- neización de la sociedad y de los mercados. 3. Estas actitudes y prácticas en contra de los indígenas se exacer- ban en una coyuntura de fortalecimiento de los pueblos y de reemergencia (y reconstrucción) de sus identidades; precisamente cuando los movimientos sociales indígenas están presionando por un mayor reconocimiento de sus derechos y una participación más profunda en la democracia, y después de un período –breve pero significativo– en el que habían conseguido legitimarse socialmente. 4. Bajo las condiciones actuales, la discriminación racial y étnica forma parte de una nueva trama económica y política, diferente a la que las hizo necesarias en anteriores momentos de la historia. Hoy en día opera como un mecanismo para negar la diversidad étnica y cultural y conculcar los derechos que de ella se despren- den. Entre otros es negación del derecho a participar del proyecto nacional (su construcción y sus beneficios) desde las particulari- dades de cada pueblo, y ello ejerce un grado razonable de auto- nomía y retiene el control de los recursos y de los procesos sociales y culturales enraizados en sus territorios. Por lo expuesto, creo que el combate a la discriminación y al racismo de hoy debe asumirse desde la necesidad de proteger y fortalecer la diversidad cultural, en el más amplio sentido de esta expresión; en el entendido de que tal diversidad y sus portadores son el bien actualmente amenazado por la exclusión. Derechos indígenas y derechos humanos La emergencia y reemergencia de los pueblos indígenas y otros sectores étnica y culturalmente diferenciados se expresan en movimien- tos sociales que contradicen el modelo de Estado en tanto expresión de una forma de organización de la totalidad social, fundado sobre la unidad y la homogeneidad, supuesto y proyecto que estos movimientos contestan, y al cual oponen resistencia en tanto niega su reivindicación principal: la de ser reconocidos y tratados como diferentes. El desarrollo de esta plataforma de lucha tiene algunas vertientes, entre las cuales destacan: a) la acumulación de la demanda indígena Revista IIDH238 [Vol. 38 4 Esta síntesis, aún vigente, fue preparada por el Programa Pueblos Indígenas y Derechos Humanos del IIDH como una primera propuesta para un proceso de consulta previo a la adopción de un Instrumento Interamericano sobre el tema (San José, Costa Rica, septiembre de 1991). interna por alcanzar la protección de la ley y el acceso a la justicia; b) la doctrina de los derechos humanos y el desarrollo de una norma- tividad internacional que incorpora progresivamente sujetos y derechos colectivos; c) la lucha por el restablecimiento y la ampliación de la democracia y, más recientemente, la participación en los procesos de descentralización de la gestión pública hacia los niveles locales. En cuanto a la segunda vertiente, las plataformas contemporáneas de los movimientos indígenas de la región se construyen como parte del desarrollo e internalización de la doctrina de los derechos huma- nos, en los numerosos espacios internacionales y nacionales que se establecen para promoverlos. En este proceso las plataformas indíge- nas hacen suya, como un punto de partida fundamental, la declaración del derecho a la autodeterminación de los pueblos contenida en el artículo primero de los Pactos Internacionales de Derechos Civiles y Políticos y de Derechos Económicos, Sociales y Culturales. Esta operación muestra tres características singulares en la plataforma indígena: a) la apropiación se concentra en el mencionado artículo primero y su consecuencia más inmediata, es decir, que “en virtud de este derecho [los pueblos] establecen libremente su condición política y proveen así mismo a su desarrollo económico, social y cultural”; b) esta apropiación de los Pactos incluye de manera implícita los dos conjuntos de derechos –civiles y políticos (DCP), y económicos, sociales y culturales (DESC)–, pero desvanece sus diferencias y el carácter eminentemente individual de su expresión formal; c) a partir de esta apropiación, los movimientos indígenas desarrollan un “catálogo propio” de derechos de los pueblos indígenas, progresivamente distinto del proclamado y protegido por los Pactos. Este “catálogo” de los derechos de los pueblos indígenas es muy amplio y variable; sin embargo, se refiere a un conjunto de campos que podrían resumirse de la siguiente manera4. 1. Reconocimiento constitucional de la existencia de los pueblos indígenas como sujetos específicos al interior de la nación; de los derechos originarios que como a tales les corresponden; y, de las obligaciones de los Estados y gobiernos de garantizar su ejercicio y desarrollar la legislación pertinente. 239Justicia y Seguridad2003] 2. Establecimiento del derecho de los pueblos a disponer de los medios materiales y culturales necesarios para su reproducción y crecimiento; de manera especial a la conservación, recuperación y ampliación de las tierras y territorios que han ocupado tradicio- nalmente. Este derecho incluye la participación en los beneficios de la explotación de los recursos naturales que se encuentren en sus territorios, y la conservación de las calidades del hábitat. 3. Instrumentación del derecho al desarrollo material y social de los pueblos indígenas, que incluye: el derecho a definir sus propias alternativas e impulsarlas bajo su responsabilidad; el derecho a participar en los beneficios del desarrollo nacional en una medida que compense los déficit históricamente establecidos; y el dere- cho a tomar parte en el diseño y la ejecución de los objetivos nacionales de desarrollo. 4. El derecho al ejercicio y desarrollo de las culturas indígenas, a su crecimiento y transformación; así como a la incorporación de sus lenguas y contenidos culturales en los modelos educativos nacionales. Este derecho debe garantizar el acceso a los bienes culturales de la nación y la participación de los pueblos en la configuración de la cultura nacional, fomentar el uso de sus lenguas y asegurar sus contribuciones permanentes en campos como la tecnología, la medicina, la producción y la conservación de la naturaleza. 5. El establecimiento de las condiciones jurídicas y políticas que hagan posibles y seguros el ejercicio y la ampliación de los dere- chos antes señalados, dentro de la institucionalidad de los Esta- dos. Para esto será necesario garantizar la representación directa de los pueblos en las instancias de gobierno, asegurar sus con- quistas históricas y legitimar sus formas propias de autoridad, representación y administración de justicia, mediante un régimen de autonomía adecuado a cada situación particular. Como puede observarse, este “catálogo de derechos indígenas” no se limita a reproducir los ya incluidos en el Pacto Internacional y el Protocolo Interamericano de Derechos Económicos, Sociales y Culturales. A diferencia de estos instrumentos, la propuesta indígena: a) los define como derechos de pueblos (no simplemente como derechos colectivos, en el sentido de que sean compartidos por un conjunto de ciudadanos); b) integra muy estrechamente derechos de tipo político y derechos al desarrollo, de tal manera que unos son Revista IIDH242 [Vol. 38 a preservar las tradiciones culturales ocupan también un espacio de cierto privilegio; con muy pocas excepciones (Ecuador, Venezuela) los derechos laborales, y los relativos a la seguridad social, a la salud, a la alimentación, a un medio ambiente sano y a otras condiciones de vida, quedan incluidos entre los derechos generales de la población, sin que se mencionen regímenes o condiciones especiales para el caso de los pueblos indígenas. Los territorios indígenas reciben un tratamiento excepcional en constituciones como las de Brasil, Bolivia, Colombia, Ecuador, Nicaragua y Panamá; y en casi todas las demás se encuentran normas que precautelan la propiedad (individual o colectiva) de los indíge- nas y campesinos. Muy pocos textos constitucionales crean regíme- nes políticos especiales como autonomías, entidades territoriales o circunscripciones territoriales indígenas. Tan sólo por extensión algunas reformas al régimen electoral y a la administración descen- tralizada implican reconocimiento de derechos políticos especiales para los indígenas. Lo mismo ocurre con el acceso a la justicia, si bien en algunos países las reformas recientes en la legislación penal y de procedimientos penales han explorado alternativas para promover las formas de resolución de conflictos, basadas en las tradiciones locales indígenas. Finalmente, hasta enero de 1999, veinte países de la región han ratificado la Convención para la Prevención de toda forma de Discriminación, dieciocho han ratificado el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, y once ( de dieciocho que lo suscribieron) han ratificado el Protocolo Interamericano de San Salvador. Derechos indígenas y derechos económicos, sociales y culturales Los progresos que se han indicado no salvan las distancias existentes entre las demandas de los pueblos indígenas y la plataforma de los DESC, progresivamente incorporada en la normatividad internacional y doméstica, salvo el ya indicado artículo primero de los dos Pactos Inter- nacionales, que expresa las aspiraciones a la autodeterminación. Al respecto es importante reconocer en primer lugar lo siguiente: a) la declaración del principio a la libre determinación de los pueblos no tiene consecuencias claras e inmediatas sobre la formulación de los derechos económicos, sociales y culturales, que quedan definidos 243Justicia y Seguridad2003] en el texto fundamentalmente como derechos de individuos o de con- glomerados de individuos, más que como atributos de formaciones sociales; b) ninguna constitución o ley de los países de la región recoge este principio; c) los textos del Convenio n. 169 de OIT y del Convenio del Fondo Indígena, así como los proyectos de Declaración de Nacio- nes Unidas y de la OEA contienen normas que limitan el alcance del término pueblos y excluyen a los pueblos indígenas de los efectos que el uso de dicha expresión pudiera tener en el derecho internacional, en una franca referencia a la libre determinación. Este tópico se volvió a plantear una vez más en la declaración final de la III Conferencia Mundial contra el Racismo (Durban, septiembre de 2001). En segundo lugar, el hecho de que los DCP y los DESC hayan sido formulados en textos separados (tanto en los dos Pactos Internacionales, como en los Protocolos de San José y San Salva- dor), contribuye a disociar lo que en la plataforma indígena está indisolublemente vinculado, ya que los primeros –que implicarían el reconocimiento de una ciudadanía de los pueblos y los derechos que de ella se desprenden: como autoridad, autorregulación, participa- ción– constituyen el fundamento de los segundos: educación propia y en la lengua, espiritualidad tradicional, ejercicio de la cultura, salud atendida según las prácticas tradicionales, desarrollo autó- nomo, etcétera. En tercer lugar, la plataforma de los DESC no liga los derechos que promueve y protege ni al derecho sobre la tierra (en sentido estricto de propiedad), ni mucho menos a la idea de territorio como ámbito material y simbólico de reproducción social y cultural y de ejercicio del control. Finalmente, las demandas y aspiraciones jurídicas de los movimientos indígenas van más allá del catálogo de derechos y obligaciones establecidos en el Pacto Internacional y el Protocolo Interamericano de Derechos Económicos, Sociales y Culturales. La discusión de los proyectos de Declaración de Derechos de los Pueblos Indígenas, en el estado de preparación en que se encuentran, pone en evidencia esta tensión entre una tendencia a entender el asunto como una aplicación de los DESC al caso de los indígenas y otra que impulsa la construcción de un nuevo estándar, más cercano a las demandas y aspiraciones de los pueblos indígenas. El cuadro de la página siguiente ilustra esta tensión, en el caso del proyecto de Declaración Americana. Revista IIDH244 [Vol. 38 Como se puede apreciar, este desbordamiento de la plataforma de los derechos indígenas en relación con la plataforma de los DESC tiene que ver con aspectos conceptuales y políticos, como los relati- vos al uso del concepto de pueblos y sus consecuencias jurídicas; con limitaciones en el reconocimiento de la especificidad de algunos derechos; y con dificultades jurídicas y prácticas para reclamar su efectividad en el campo legal. Estas limitaciones se trasladan a la legislación interna aun en aquellos países con altas proporciones de población indígena y con amplios contenidos constitucionales sobre sus derechos. En términos generales, cuando los DESC han sido incluidos en las constituciones lo son como objetivos programáticos; en pocos casos implican expresamente obligaciones del Estado; y, con la excepción de los 247Justicia y Seguridad2003] legislación reglamentaria. Puede considerarse del mismo modo la experiencia de la comarca del pueblo kuna en Panamá. 8 Ver nota 6. Al margen de estas experiencias, los líderes de los movimientos indígenas nacionales han criticado este modelo de “municipio indí- gena”, porque les parece que los hace dependientes de la estructura gubernamental (de la provincia, del estado) y adicionalmente restrin- ge sus posibilidades de actuar, al mismo tiempo, como un movimien- to social o como una organización no gubernamental, para otros efectos. El ejemplo anterior permite intuir que aquello que demandan los indígenas para sus formas organizativas básicas (étnico-territoriales), se acerca a lo que podríamos entender por una personería pública, que los dota de suficientes capacidades y competencias y, a la vez, de suficiente autonomía. La personería jurídica, en los términos esta- blecidos hasta ahora en varias constituciones y leyes, no es satisfactoria. Derechos económicos, sociales y culturales: derechos de difícil justiciabilidad Al carácter difuso del sujeto y al carácter cerrado de la personería legal –que es una dificultad y no necesariamente una imposibilidad jurídica– se suma la difícil justiciabilidad de los derechos. Y esto afecta tanto a los derechos económicos, sociales y culturales –del mismo modo en que han sido reconocidos en los instrumentos internacionales y nacionales– como a los derechos de los pueblos indígenas establecidos, por lo pronto, en el Convenio 169 de la OIT y en algunas constituciones nacionales. Un conjunto de estudios sobre justiciabilidad de los DESC en Argentina, Nicaragua, República Dominicana y Venezuela, coordi- nado y publicado por el Instituto Interamericano de Derechos Huma- nos en 19998, destaca que en estos países existe una apreciable recepción constitucional de los derechos sociales; que se ha ratifica- do el Pacto Internacional y que se han proclamado políticas y progra- mas de desarrollo para los sectores marginados. Sin embargo, en todos los casos se sigue considerando a los DESC como derechos programáticos y, por tanto, poco exigibles, y permanece una fuerte resistencia de los Poderes Ejecutivo y Legislativo para adoptar medidas de protección que los tornen más sujetos a reclamación. Revista IIDH248 [Vol. 38 El libro citado explora los mecanismos que podrían utilizarse para exigir el cumplimiento de estos derechos y encuentra que, a falta de acciones específicas, pueden ponerse en marcha procedimientos generalmente existentes para demandar del Estado la adopción de una determinada medida, el cese de una actividad o un acto lesivo, para solicitar que no sean aplicadas normas inconstitucionales o para responsabilizar patrimonialmente al Estado por su actuación. Encuentra que el procedimiento de control de constitucionalidad, el recurso de nulidad y la acción de amparo están disponibles en los cuatro países, situación que puede ser generalizada a casi todos los países de la región, aunque sus características y su accesibilidad difieren notablemente de uno a otro. Las investigaciones indagan también la jurisprudencia sobre casos tramitados según estos procedimientos, donde se implican derechos que forman parte de la plataforma de los DESC, y con especial atención sobre aquellos que envuelven intereses indígenas. De los resultados de esas investigaciones interesa destacar lo siguiente: a) el grado de desarrollo legislativo que han alcanzado estos recursos –especialmente en el ámbito procesal– es aún muy bajo; b) las condiciones de ejercicio son relativamente complicadas, sobre todo en relación con cuestiones de personería de los actores y otros requisitos previos; c) el uso social que se hace de ellos es altamente dependiente de factores políticos, económicos y de disponibilidad de asistencia legal; d) los resultados –a juzgar por la escasa jurisprudencia disponible– son todavía muy aleatorios. En contraste con las limitaciones señaladas, nuevas normativas prometen despejar el camino para estas reclamaciones: la reforma reciente de la Constitución de Venezuela que ha otorgado entidad jurídica a los derechos o intereses difusos; y el régimen de Argentina que da pie para que la acción de amparo pueda ser utilizada en el reclamo de derechos de incidencia colectiva y para que esta pueda ser puesta en marcha por el Defensor del Pueblo. Otros dos países muestran experiencias interesantes sobre casos de derechos indígenas, que vale la pena destacar: la copiosa juris- prudencia de la Sala Constitucional de Costa Rica ha admitido, en numerosos casos, acciones basadas en el Convenio 169 de la OIT, a pesar de la baja recepción constitucional de sus normas; la Corte Constitucional de Colombia ha aplicado las normas constitucionales sobre derechos indígenas aun cuando existen graves carencias de legislación reglamentaria. 249Justicia y Seguridad2003] 9 En los pasados diez años son muy numerosos los ejemplos de movilizaciones indígenas que, iniciadas como un reclamo de derechos, derivan en mecanismos de presión política que se radicalizan hasta el punto en que la intolerancia de las partes frustra los diálogos. Bolivia, Ecuador y México son, entre otros, ejemplos bien conocidos de esta secuencia, que no encuentra soluciones ni en la legalidad ni en la política. 10 Esta sección y las dos siguientes reproducen, con modificaciones, textos incluidos en mi artículo “La gestión de la multiculturalidad y la multietnicidad en América Latina”, MOST, Documentos de debate n. 5, París, UNESCO, 1995. Quisiera llamar la atención acerca de que estas limitaciones (de personerías y de justiciabilidad) para llevar a la arena jurídica sus demandas, ha llevado a las organizaciones indígenas de muchos países a desarrollar una alta capacidad de presión en la arena política, y a que esta presión se ejerza “desde los linderos” de la democracia, debido a que las posibilidades de participación en los mecanismos formales es también muy baja. En estas condiciones la plataforma indígena, que ya tiene una base jurídica medianamente desarrollada, se politiza y tiende a ser presentada en una versión maximalista, frecuentemente inviable en términos legales e inconveniente como punto de partida para una negociación9. Problemas pendientes y obstáculos a la vista10 Hay algunos puntos donde las divergencias entre el planteamien- to indígena y el panorama normativo y político son muy fuertes y de los cuales derivan tensiones que no siempre encuentran formas de solución en el orden establecido. Estos puntos se refieren de modo combinado a la esfera política y la esfera económica y social, y no considero conveniente aislarlos. Los principales pendientes se refieren a los siguientes asuntos: a) la carencia de un régimen territorial que garantice a estos grupos diferenciados el acceso y el control de los espacios y los recursos necesarios para su reproducción material y cultural; b) la exclusión de los pueblos, etnias, regiones, comunidades y en general de los grupos culturales, de los mecanismos democráticos de acceso al poder desde sus propias formas organizativas y la imposibilidad de garantizarles espacios políticos autónomos de realización de sus capacidades de autogestión y autogobierno; c) el mantenimiento de un sistema deficiente de administración de justicia que no garantiza el acceso equitativo para toda la población, no toma en cuenta las particularidades étnicas y culturales, no permite ningún grado de autorregulación, ni valida las formas propias de arreglar los conflictos; d) la marginación de las comunidades étnicas y culturales Revista IIDH252 [Vol. 38 como la generalidad de la ley y la unidad de las jurisdicciones y los procedimientos, el cual no reconoce a la costumbre como fuente de derechos y, en general, penaliza cualquier ejercicio de la justicia fuera de su propia autoridad. Surge así la problemática de la pluralidad jurídica (¿pluralidad de derechos y/o pluralidad de sistemas?) íntima- mente asociada a la multiculturalidad y la multietnicidad. Desarrollo con identidad Finalmente, el desarrollo comprendido como un proceso de susti- tución de las prácticas y los valores tradicionales por otros adecuados a la construcción de un destino nacional homogéneo, es, por defini- ción, incompatible con el fortalecimiento de las identidades particu- lares y con el mantenimiento de la diversidad; y las metodologías para fomentar la participación, largamente experimentadas, no desvanecen por sí mismas esta oposición. Las tensiones en relación con el desarrollo provienen de su definición y se materializan en la exclusión de las perspectivas y de la gestión desde los beneficiarios. Los programas de modernización implican el desmantelamiento de las políticas sociales y de las instituciones de desarrollo del aparato estatal, así como cierta transferencia –más retórica que real– de responsabilidades al sector privado (entendido como conjunto de intereses empresariales más que como sociedad civil). De otra parte, tal como lo han señalado varios estudios, las organizaciones indígenas nacionales no muestran una alta capacidad para conducir programas y proyectos de desarrollo social y material; en realidad son más eficientes en la gestión política y la abogacía social. El espacio entre la demanda de desarrollo autogestionario y la capacidad para impulsarlo, ha sido ocupado por una constelación de instituciones privadas (ONG) que han tomado a su cargo la gestión y la intermediación técnica y financiera, pero que a la larga, si bien han contribuido a modificar el estilo de las intervenciones, no han creado capacidades propias permanentes entre los beneficiarios; frecuentemente han suplantado sus representaciones y tienden a modificar el perfil de las demandas básicas. Las experien- cias indígenas exitosas –que van en aumento– se encuentran en el nivel organizativo local e intermedio y, muy recientemente en la gestión de pequeños municipios y agencias municipales con alta densidad de población indígena11. 11 A propósito de estas experiencias véase, entre otros: Carrasco, Diego Iturralde y Uquillas (compiladores), Doce experiencias de desarrollo indígena, La Paz, Fondo para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas de América Latina y El Caribe, 2000. 253Justicia y Seguridad2003] El carácter multiétnico y multicultural que ahora reconocemos en las formaciones nacionales, demanda una nueva concepción del desarrollo como un impulso desde las culturas, los intereses y las maneras de hacer de las comunidades; una redefinición de los roles de los diferentes actores en los escenarios locales, nacionales e internacionales, así como condiciones de seguridad sobre los re- cursos, democracia en las decisiones y justicia en la distribución. Soluciones posibles La solución de las tensiones en torno al régimen de acceso a los recursos territoriales pasa por dos caminos: el de la factibilidad de las demandas más allá de su alcance esencialmente ideológico y el de la reforma legal más allá del régimen de propiedad. Las reformas recientes a la tradición constitucional sobre las tierras indígenas en Brasil, Colombia, Ecuador, México, Nicaragua y Paraguay, así como algunas experiencias relacionadas con el régimen de administración de los recursos naturales, las reservas forestales y las áreas prote- gidas en Bolivia y Brasil, muestran un camino posible. La solución que se dé a la demanda territorial deberá responder, al mismo tiempo, a la demanda de autonomía mediante la mo- dificación del sistema de distribución de las competencias. Los pueblos indígenas y otros grupos que demandan genéricamente autonomía deberán comprenderla como una posibilidad en el marco de los procesos de reordenamiento y reorganización del Estado y desarrollar las capacidades necesarias para asumirla. Hay algunas propuestas para modificar los sistemas centrales de distribución y ejercicio de las competencias en favor de regiones, organizaciones locales y entidades indígenas, pero no hay todavía balances críticos de sus alcances y de su aplicación real. Queda pendiente desarrollar los instrumentos que viabilicen y aseguren la participación desde las formas organizativas y las tradiciones propias dentro del marco de la democracia como forma de gobierno deseable. El enfrentamiento de la oposición entre derecho indígena y derecho nacional combina soluciones en el régimen territorial (que define jurisdicciones), en el campo de las autonomías (que establece competencias) y en el sistema judicial (que fija procedimientos). Reformas constitucionales recientes en México, Bolivia, Paraguay, Colombia y Ecuador reconocen algún valor a los sistemas tradicio- Revista IIDH254 [Vol. 38 nales de realización de la justicia o a la sujeción voluntaria a las costumbres y tradiciones. Las normas constitucionales de Colombia y Ecuador posibilitan la combinación territorio-autoridad-justicia, pero aún no han sido puestas en práctica. Hay muchos esfuerzos pen- dientes para hacer viable una solución desde la perspectiva del pluralismo. En el campo del desarrollo económico, social y cultural, la diversidad étnica y cultural plantea muchos retos que aún no han empezado a ser enfrentados. En la coyuntura de la modernización y desde el fondo de la crisis, el reto del desarrollo con identidad se proyecta como el eje de la reorganización de todos los elementos que gravitan en la configuración de las tensiones entre diversidad social y homogeneidad del modelo: territorios, autonomía, justicia e identidad. Una gestión de las transformaciones que permita vislumbrar soluciones posibles demanda una extensa revisión de las comprensiones y las prácticas que en el pasado instalaron los problemas. Aunque hay algunas experiencias exitosas, no se han definido estrategias adecuadas; el acceso a los recursos técnicos y financieros es limitado y está sujeto a engorrosas intermediaciones y procedi- mientos; los niveles de capacidad técnica adecuada y apropiada por los mismos indígenas son todavía muy bajos; los roles institucio- nales permanecen confundidos. Consideraciones finales: diálogo y pluralidad Los avances, las paradojas y las limitaciones que experimentan los movimientos indígenas deben entenderse íntimamente relacionados con las modificaciones que, en el otro extremo, se vienen operando en los Estados. Hay transformaciones en la tradición constitucional y legal, una tendencia hacia la modificación del tratamiento institu- cional de la problemática indígena y nuevas estrategias de interven- ción en el desarrollo. En general cabe reconocer que en la última década los pueblos indígenas han llevado la iniciativa; las modifica- ciones desde el Estado han llegado como respuestas a sus movili- zaciones. Las dinámicas indígenas son bastante claras y permanentes; las políticas públicas son todavía erráticas. También ha cambiado y sigue cambiando la actitud de la coopera- ción internacional (bilateral y multilateral) para el desarrollo indí- gena: hay una nueva normatividad en proceso; existen cambios en las instituciones y en sus agendas de trabajo, y una aceptación –por