Doctrina del TS sobre motivación de actos sancionadores - Prof. 48, Apuntes de Derecho

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Tribunal Supremo (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 4ª) Sentencia de 19 noviembre 2001 RJ\2001\9791 RECURSO DE CASACION EN INTERES DE LA LEY [Art. 102-b) LJCA]: Naturaleza jurídica; Finalidad; Sentencia gravemente dañosa para el interés general y errónea: existencia: Derecho Administrativo sancionador: sanción: estampillado de firma: nulidad: lesión grave de intereses administrativos de índole organizativa.ACTOS ADMINISTRATIVOS: Motivación: finalidad.DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR: Procedimiento administrativo sancionador: fase instructora y sancionadora: separación de: exigencia constitucional: inexistencia: exigencia legal: existencia: límites: resolución sancionadora: motivación: finalidad: estampillado: suficiencia: doctrina legal.ESPECTACULOS PUBLICOS: Horarios: infracción leve: horario de cierre: incumplimiento: expediente sancionador: motivación: separación entre instrucción y resolución: estampillado: suficiencia: doctrina legal. Jurisdicción: Contencioso-Administrativa Recurso de casación en interés de la Ley 6690/2000 Ponente: Excmo Sr. Rafael Fernández Montalvo La Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Navarra dictó Sentencia el08-07-2000, estimando el recurso interpuesto por don Javier A. O. y otros contra Resolución del alcalde de Pamplona sobre sanción por incumplimiento del horario de cierre establecido, que anula. Interpuesto recurso de casación en interés de la ley por el Ayuntamiento, el TS estimando sustancialmente el recurso fija la siguiente doctrina legal: «la plasmación material de la resolución sancionadora, consistente en la inclusión de un estampillado en la propuesta de resolución, firmado por el Sr. alcalde y del que da fe el secretario de la corporación, cumple con el requisito de la necesaria motivación de los actos administrativos, sin producir indefensión, ni confundir la función de instrucción y resolución, siempre que dicha propuesta exprese debidamente las razones fácticas y jurídicas de la sanción que se impone», y todo ello con respeto de la situación jurídica particular derivada de la Sentencia recurrida, sin hacer expresa imposición de costas y ordenando la publicación del fallo en el Boletín Oficial del Estado. En la Villa de Madrid, a diecinueve de noviembre de dos mil uno. Visto por la Sección Cuarta de la Sala Tercera del Tribunal Supremo el recurso de casación en interés de ley núm. 6690/2000, interpuesto por el Procurador de los Tribunales don José Manuel D. A., en nombre y representación del Ayuntamiento de Pamplona contra la sentencia, de fecha 18 de julio de 2000, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Navarra, en el recurso de dicho orden jurisdiccional núm. 295/1997, en el que se impugnaba resolución RAL, 16-12-1996 del Área de Protección Ciudadana del Ayuntamiento de Pamplona en la que se imponía una sanción de cien mil pesetas por incumplimiento del horario de cierre establecido. Don Javier A. O., don Sergio P. R. y don José María R. P. no han comparecido aunque fueron emplazados a través de su representación procesal. ANTECEDENTES DE HECHO PRIMERO La parte dispositiva de la sentencia recurrida literalmente dice: «Que estimando el recurso interpuesto por la representación procesal de don Javier A. O., don Sergio P. R. y don José María R. P., contra la Resolución de fecha 16 de diciembre de 1996 dictada por el Excmo. Sr. Alcalde de Pamplona sobre sanción por incumplimiento del horario de cierre establecido, debemos anular y anulamos la resolución recurrida por ser contraria al Ordenamiento jurídico, sin imposición de costas». SEGUNDO La representación procesal del Ayuntamiento de Pamplona, se personó ante esta Sala 3ª del Tribunal Supremo y formuló escrito de interposición del recurso de casación en interés de la Ley, expresando los motivos en que se ampara y solicitando a la Sala que se dicte sentencia por la que se declare que «la plasmación material de la resolución sancionadora consistente en la inclusión de un estampillado en la propuesta de resolución, firmado por el señor Alcalde y del que da fe el señor Secretario de la corporación, cumple con el requisito de la necesaria motivación de los actos administrativos, sin producir indefensión en el sancionado, ni confundir la función de instrucción y resolución». Por diligencia de ordenación de 3 de abril de 2001, se pasaron los autos al Ministerio Fiscal para que, en el plazo de diez días, formulara dictamen. El trámite fue evacuado con fecha 3 de mayo propugnando sentencia que declare como doctrina legal que «la plasmación material de la resolución sancionadora, consistente en la inclusión de un estampillado en la propuesta de resolución, firmado por el señor Alcalde y del que da fe el Secretario de la corporación, cumple con el requisito de la necesaria motivación de los actos administrativos, sin producir indefensión, ni confundir la función de instrucción y resolución». TERCERO Conclusas las actuaciones, para votación y fallo se señaló el día 13 de noviembre de 2001, en cuya fecha tuvo lugar dicho acto, habiéndose observado las formalidades legales referentes al procedimiento. Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Rafael Fernández Montalvo, Magistrado de la Sala. FUNDAMENTOS DE DERECHO PRIMERO Constituía el objeto del recurso contencioso- administrativo la pretensión formulada por la representación procesal de don Javier A. O., don Sergio P. R. y don José María R. P. de que se gravemente dañosos para los intereses generales, sin perjuicio de la inalterabilidad del fallo recurrido, siendo también exigencia del mismo que se concrete la doctrina legal que se interesa, que obviamente ha de estar en íntima conexión con el objeto de la litis, antecedente del recurso de casación en interés de Ley (sentencias de 20 de marzo de 1998 [ RJ 1998, 3021] , 30 de enero [ RJ 1999, 575] y 10 de junio de 1999 [ RJ 1999, 5781] ). Por ello ha de descartarse toda pretensión que propugne el obtener la declaración de una doctrina legal cuya procedencia hubiese sido anteriormente rechazada –o que, por el contrario, ya estuviese fijada por este Tribunal Supremo–, o bien que resulte inútil por su obviedad de forzoso asentimiento (Sentencias de 19 de diciembre de 1998 [ RJ 1998, 10431] y 19 de junio de 1999 [ RJ 1999, 5761] ) o cuando se aprecie una evidente desconexión con lo afirmado en la resolución impugnada. Y ha de evitarse, en fin, que la irrecurribilidad de los pronunciamientos judiciales, en los casos en que así viene establecido, pretenda soslayarse a través de la interposición de un recurso como el presente concebido únicamente en interés de la Ley, y a través del cual se trate, en realidad, de obtener un nuevo examen del problema ya resuelto definitivamente en vía judicial, convirtiendo al Tribunal Supremo en órgano consultivo de las entidades legitimadas para interponerlo (Sentencias de 6 de abril [ RJ 1998, 4228] y 11 de junio [ RJ 1998, 4780] y 16 de diciembre de 1998 [ RJ 1999, 763] ), procurándose así un medio de asegurar el reconocimiento futuro de la postura procesal de las mismas, sin sujetarse al estricto cumplimiento de los requisitos exigidos para que prospere un recurso de esta naturaleza. TERCERO En el caso de autos, puede entenderse que la Administración recurrente argumenta suficientemente tanto la condición de gravemente dañosa para el interés general de la sentencia recurrida como el error en que, a su juicio, ha incurrido ésta. Así, por una parte, la representación del Ayuntamiento pone en relación dicha gravedad con la posibilidad de repetición de casos basados en los mismos criterios de la sentencia recurrida y, asimismo, señala que el mantenimiento de lo que entiende errónea doctrina de la sentencia recurrida produciría una lesión grave de intereses administrativos de índole organizativa. Y en ello ha coincidido también el dictamen del Ministerio Fiscal cuando advierte de los riesgos de la generalización de la manera formal de entender la resolución de los expedientes sancionadores sustentada por la sentencia recurrida en interés de ley. Por otra, la representación legal de la Corporación recurrente se extiende en consideraciones relativas a la economía de la actuación administrativa a que alude el artículo 147 del Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Corporaciones Locales ( RCL 1986, 3812 y RCL 1987, 76) , a que la doctrina de la sentencia recurrida se basa en una cuestión meramente formal, con lo que se contraría tanto la jurisprudencia de esta Sala como el criterio derivado del artículo 89.5 de la LRJ y PAC que admite, como posible motivación de la resolución, la aceptación por ésta de informes o dictámenes cuando se incorporen al texto de aquella. Y, asimismo, cita sentencias de este Alto Tribunal de 2 de abril de 1975 ( RJ 1975, 2386) , 30 y 31 de enero, 5 y 27 de febrero de 1976 ( RJ 1976, 1484) , entre otras, y advierte de que la falta de motivación puede ser un vicio invalidante o de mera irregularidad según produzca o no ignorancia de los motivos en que se funda la resolución administrativa, y que, según la jurisprudencia de esta Sala, la utilización de impresos normalizados o modelos estereotipados no implica necesariamente falta de motivación (STS de 21 de mayo de 1997). Por último, también niega la representación procesal del Ayuntamiento que la utilización del estampillado produzca una improcedente confusión de las funciones instructora y de resolución. CUARTO La identidad ontológica, que ha determinado que en la potestad sancionadora del Estado se engloben como manifestaciones del supraconcepto del ilícito tanto el ilícito penal como el ilícito administrativo, ha servido a la doctrina del Tribunal Constitucional y a la jurisprudencia de esta Sala para elaborar un Derecho punitivo desdoblado en el Derecho Penal y en el Derecho Administrativo sancionador que participan de principios comunes, aunque con las necesarias adaptaciones o modulaciones. Ya en los años setenta del siglo pasado este Alto Tribunal señaló que las contravenciones administrativas se integran en el supraconcepto del ilícito, cuya unidad sustancial es compatible con la existencia de diversas manifestaciones fenoménicas entre las cuales se encuentra tanto el ilícito administrativo como el penal que exigen un tratamiento jurídico unitario aunque con ciertas reglas diferentes en razón a la distinta función para la cual han sido configuradas ( STS de 9 de febrero de 1972 [ RJ 1972, 876] ). Por ello se apuntó ya la necesidad de que existieran unos principios generales y un cuerpo de doctrina que cubrieran ambas ramas del ordenamiento jurídico sancionador ( STS 31 de octubre de 1972 [ RJ 1972, 4675] ). Tesis del supraconcepto del ilícito que tendrá una clara continuidad en la jurisprudencia de los años ochenta impulsada, a su vez, por la recepción que de ella hace el Tribunal Constitucional desde sus primeros pronunciamientos (Cfr. STC 2/1981, de 30 de enero [ RTC 1981, 2] ) y por los pronunciamientos del Tribunal Europeo de Derechos Humanos (Cfr. SSTEDH, de 21 de febrero de 1984 [ TEDH 1984, 2] , caso Oztürk; y de 22 de mayo de 1990 [ TEDH 1990, 13] , caso Weber, entre otras). Por consiguiente, ya no se discute si los principios del Derecho penal se aplican al Derecho Administrativo sancionador, puesto que ello se comparte con unanimidad, nemine discrepante, sino que lo controvertido es hasta qué punto lo son o cuales son las modulaciones con que se aplican tales principios al ejercicio de la potestad sancionadora de la Administración. Ello sin contar con que, en la actualidad, han de aplicarse los preceptos del Título IX de la LRJ y PAC, relativo a dicha potestad, estructurado en dos capítulos –el primero referido a los principios materiales y el segundo a los principios del procedimiento–, así como lo dispuesto en el RPS. Pues bien, el deber de la Administración de motivar, con carácter general, sus actos tiene su engarce constitucional en el principio de legalidad que establece el artículo 103 CE ( RCL 1978, 2836 y ApNDL 2875) , así como en la efectividad del control jurisdiccional de la actuación de la Administración reconocido en el artículo 106 CE. Y, en el plano legal, es el artículo 54 de la LRJ y PAC el precepto que concreta con amplitud los actos que han de ser motivados, con suscita referencia a los hechos y fundamentos de derecho, entre los que figuran aquellos que limitan derechos subjetivos e intereses legítimos. Pero, de manera concreta, la necesidad de que la resolución administrativa sancionadora sea motivada tiene, sin lugar a dudas, la doble dimensión constitucional y legal. La primera, en virtud de la especial proyección del principio de legalidad previsto en el artículo 25 CE y en la comprensión finalista y sistemática de los derechos de defensa y al conocimiento de la acusación formulada que reconoce el artículo 24.1 y 2 CE. La segunda, como requisito legal del procedimiento sancionador, tiene su plasmación en los artículos 138 LRJ y PAC y 20.2 del RPS. La separación entre la fase instructora y la sancionadora, en los procedimientos administrativos que regulan el ejercicio de la potestad sancionadora de la Administración, no es un exigencia constitucional derivada del principio de imparcialidad del órgano, ya que ésta es una de las modulaciones de los principios del orden penal en su aplicación al Derecho Administrativo sancionador que reconoce y admite el Tribunal Constitucional, aunque sí es una exigencia legal. En efecto, el Tribunal Constitucional ha señalado que: «no es ocioso traer a colación la cautela con la que conviene operar cuando de trasladar garantías constitucionales extraídas del orden penal al derecho administrativo sancionador se trata; esta delicada operación no puede realizarse de forma automática, porque la aplicación de dichas garantías al procedimiento administrativo sólo es posible en la medida en que resulten compatibles con su naturaleza. De este modo en distintas ocasiones el Tribunal Constitucional ha sostenido que no puede pretenderse que el Instructor en un procedimiento administrativo sancionador, y menos el órgano llamado a resolver el expediente, goce de las mismas garantías de los órganos jurisdiccionales». Y es que el principio de jerarquía administrativa impide la independencia ad extra cualquiera que sea el criterio de distribución de funciones entre los dichos órganos administrativos. Por la misma naturaleza de los procedimientos administrativos, en ningún caso puede exigirse, desde la perspectiva constitucional, una separación entre instrucción y resolución equivalente a la que respecto a los órganos judiciales ha de darse en el proceso jurisdiccional (Cfr. SSTC 175/1987 [ RTC 1987, 175] , 22/1990 [ RTC 1990, 22] y 76/1990 [ RTC 1990, 76] ). Pero es cierto, sin embargo, que el legislador ha dispuesto la separación de que se trata como exigencia normativa establecida en el artículo 134.2 LRJ y PAC con el correspondiente reflejo en el RPS. Ahora bien, se trata de comprobar hasta qué punto el estampillado en la propuesta de resolución, firmado por el órgano sancionador competente –en este caso el Alcalde–, con la fehaciencia otorgada por el funcionario a quien legalmente corresponde tal función –en este caso el Secretario de la Corporación municipal– excluye que puedan entenderse concurrentes la doble garantía antes examinada de motivación de la resolución sancionadora y de separación de los órganos que instruye y resuelve el procedimiento sancionador. O, dicho en positivo, si el estampillado, en las condiciones expuestas, de una propuesta de resolución que aparezca suficientemente motivada sirve o es bastante para entender que se dan los dos requisitos debatidos, pues, sustancialmente, es la consideración de éstos lo que inclina a la sentencia impugnada a estimar el recurso contencioso- administrativo y a anular la resolución recurrida. QUINTO El criterio de la Sala de instancia se sustenta en una concepción excesivamente formal del acto administrativo que no se corresponde ni con el sentido funcional o finalista de la motivación, ni con la flexibilidad en la manifestación de la voluntad del órgano competente para ejercer la potestad administrativa sancionadora. El requisito de la motivación de la resolución no puede considerarse cumplida con la mera emisión de una declaración de voluntad del órgano de la que emana, sino que es necesario que tal declaración vaya precedida de una exposición de los argumentos que la fundamentan. Este razonamiento expreso es el que permite al destinatario –en este caso al sancionado– conocer los motivos de la imposición de la sanción, en definitiva de la privación o restricción del derecho que la resolución sancionadora comporta, permitiendo, a su vez, el eventual control jurisdiccional de la decisión administrativa. Con ello se cumple la garantía esencial para el sancionado de que se trata, que hace posible conocer si la sanción impuesta es consecuencia de una correcta exégesis de la normativa aplicada en el seno de un procedimiento seguido con las adecuadas garantías. Ahora bien, si tal razonamiento se contiene en la propuesta de resolución que hace suyo el órgano decisor a través del estampillado nada impide que pueda entenderse cumplida la exigencia constitucional y legal de motivación, incluso con mayor claridad que en otros supuestos en que así se ha reconocido tanto por el Tribunal Constitucional como por este Alto Tribunal. En efecto, una fundamentación por remisión a documentos que obran en el expediente no deja de serlo ni de