Resumen De Sentencias temas 5 a 8, Resúmenes de Derecho Financiero y Tributario

¡Descarga Resumen De Sentencias temas 5 a 8 y más Resúmenes en PDF de Derecho Financiero y Tributario solo en Docsity! Sentencias Temas 4 a 8 Tributario LECCIÓN 4 CASO 3 SSTC 73/2017 FFJJ 2 A 5 2. Cuando la Constitución autoriza el establecimiento de prestaciones patrimoniales de carácter público no lo hace de cualquier manera, sino «con arreglo a la ley» (art. 31.3 CE). Con esta previsión, el texto constitucional está consagrando el principio de reserva de ley, de manera que cualquier prestación patrimonial de carácter público, de naturaleza tributaria o no, debe fijarse por la propia ley o con arreglo a lo dispuesto Sentencias Temas 4 a 8 Tributario en la misma; reserva de ley que, como este Tribunal ha señalado en varias ocasiones, tiene como uno de sus fundamentos el de «garantizar que las prestaciones que los particulares satisfacen a los entes públicos sean previamente consentidas por sus representantes», configurándose de este modo como «una garantía de autoimposición de la comunidad sobre sí misma y, en última instancia, como una garantía de la libertad patrimonial y personal del ciudadano» (SSTC 185/1995, de 14 de diciembre, FJ 3; 233/1999, de 16 de diciembre, FFJJ 7, 9 y 10; 3/2003, de 16 de enero, FJ 4, y 136/2011, de 13 de septiembre, FJ 11). Este Tribunal ha afirmado que «de la misma manera que la Constitución ha sometido al imperio de la ley, con carácter general, el establecimiento de prestaciones patrimoniales de carácter público, cuando tienen naturaleza tributaria, ha condicionado los instrumentos normativos a través de los cuales se puede cumplir con aquella reserva, pues no sólo limita el uso del decreto-ley a aquellos supuestos en los que no se afecte a los deberes de los ciudadanos regulados en el título I (art. 86.1 CE) y, concretamente, al deber de contribuir de todos al sostenimiento de los gastos públicos (art. 31.1 CE), sino que impide la utilización de la Ley de presupuestos como instrumento a través del cual ‘crear tributos’ (art. 134.7 CE) y excluye la materia tributaria de la iniciativa popular (art. 87.3 CE)» (SSTC 83/2014, de 29 de mayo, FJ 3; 44/2015, de 5 de marzo, FJ 5, y 139/2016, de 21 de julio, FJ 6). Ningún óbice existe desde el punto de vista constitucional, en principio, para que a través de un decreto-ley se puedan establecer, modificar o derogar, prestaciones patrimoniales de carácter público, siempre que concurra una situación de extraordinaria urgencia que justifique el uso de este instrumento normativo y que, a través de él, no se afecte al deber de contribuir al sostenimiento de los gastos públicos que establece el artículo 31.1 CE (entre otras, SSTC 111/1983, de 2 de diciembre, FJ 8; 60/1986, de 20 de mayo, FJ 4; 182/1997, de 18 de octubre, FJ 6; 189/2005, de 7 de julio, FJ 7, y 139/2016, FJ 6). De este modo, cuando el artículo 86.1 CE excluye del ámbito del decreto-ley a los deberes consagrados en el título I de la Constitución, únicamente está impidiendo aquellas intervenciones o innovaciones normativas que afecten, no de cualquier manera, sino de forma relevante o sustancial, al deber constitucional de «todos» de contribuir al sostenimiento de los gastos públicos (art. 31.1 CE). En efecto, del hecho de que el establecimiento de prestaciones patrimoniales «de carácter público» esté sujeto al principio de reserva de ley (art. 31.3 CE) «no se deriva necesariamente que la citada materia se encuentre excluida del ámbito de regulación del decreto-ley, que podrá penetrar en la misma siempre que se den los requisitos constitucionales del presupuesto habilitante y no ‘afecte’ en el sentido constitucional del término, a las materias excluidas» (SSTC 245/2004, de 16 de diciembre, FJ 4; y 83/2014, FJ 5; y en sentido similar, SSTC 182/1997, FJ 8; 137/2003, FJ 6, y 100/2012, de 8 de mayo, FJ 9). Es decir, «el hecho de que una materia esté reservada a la ley ordinaria, con carácter absoluto o relativo, Sentencias Temas 4 a 8 Tributario de la carga tributaria que debe levantar la generalidad de las personas jurídicas que pongan de manifiesto una capacidad económica gravable. En fin, aunque no puede afirmarse lo mismo del impuesto sobre la renta de no residentes, aisladamente considerado, lo cierto es que este tributo es un apéndice inseparable del IRPF y del impuesto sobre sociedades (de los que constituía parte formalmente hasta 1998); su conjunción sirve para culminar la personalización del reparto de la carga fiscal y, en su efecto, al cumplimiento de los principios de justicia tributaria y de los objetivos de redistribución de la renta. En consecuencia, si bien su concreta alteración no tiene virtualidad suficiente para alterar el modo de reparto de la carga tributaria que debe levantar la generalidad de los contribuyentes, no cabe duda de que la alteración conjunta entre los tres impuestos del gravamen que soportan la generalidad de las personas físicas y jurídicas, residentes y no residentes, podría afectar al modo de reparto de dicha carga. b) El segundo aspecto a valorar son los elementos del tributo que han resultado alterados por la disposición adicional impugnada. En este sentido, quienes se acojan a la regularización prevista en la citada disposición, declarando el valor de bienes o derechos «que no se correspondan con las rentas declaradas» (apartado primero), ingresarán «la cuantía resultante de aplicar al importe o valor de adquisición de los bienes o derechos … el porcentaje del 10 por 100», sin que sean exigibles «sanciones, intereses ni recargos» (apartado segundo). La norma impugnada no crea una figura tributaria nueva (el carácter voluntario de la regularización no se compadece con la coactividad característica de las prestaciones patrimoniales de naturaleza tributaria), limitándose a establecer una forma excepcional de regularización de las deudas tributarias pendientes, devengadas y no declaradas, en el ámbito del IRPF, del impuesto sobre sociedades y del impuesto sobre la renta de no residentes. Para ello dispone una forma especial de cuantificación de las rentas no declaradas (en función del importe o valor de adquisición de los bienes o derechos de los que sea titular que no se correspondan con las rentas en su momento declaradas), sometiéndolas a un tipo de gravamen específico (el 10 por 100). Su pago, a modo de cuota de aquellos tributos, sustituye y extingue las obligaciones tributarias pendientes por estos impuestos, en todos sus eventuales componentes, al excluir la exigencia de intereses de demora por el retraso en el cumplimiento de la obligación tributaria, de los recargos por la presentación extemporánea de declaraciones con ingreso y, en fin, de las sanciones, administrativas o penales, que eventualmente pudieran proceder por las infracciones en las que se hubiera podido incurrir. De esta manera, con una y otra medida (limitación de la responsabilidad tributaria principal y exclusión de las responsabilidades accesorias) se procede a una condonación parcial de la obligación tributaria principal y a una condonación total de las consecuencias accesorias. c) El tercer aspecto que debemos considerar se refiere tanto a la naturaleza como al alcance de la concreta regulación de que se Sentencias Temas 4 a 8 Tributario trate. La disposición adicional impugnada permite a los contribuyentes del IRPF, el impuesto sobre sociedades y el impuesto sobre la renta de no residentes, «que sean titulares de bienes o derechos que no se correspondan con las rentas declaradas en dichos impuestos», presentar una declaración «con el objeto de regularizar su situación tributaria» (apartado primero), con un «porcentaje del 10 por ciento» y sin «sanciones, intereses ni recargos» (apartado segundo). Dicha regularización solo podía llevarse a efecto hasta «el 30 de noviembre de 2012» (apartado quinto) y únicamente podía ir destinada a la regularización de los bienes o derechos de los que se fuera titular «con anterioridad a la finalización del último período impositivo cuyo plazo de declaración hubiera finalizado antes de la entrada en vigor de esta disposición» (apartado primero); con carácter general, de los que se era titular hasta el 31 de diciembre de 2010 (dejando de lado las posibles salvedades en relación con el impuesto sobre sociedades y con el impuesto sobre la renta de no residentes), pues la norma tuvo su entrada en vigor el mismo día de su publicación en el «Boletín Oficial del Estado» núm. 78, de 31 de marzo (de conformidad con la disposición final cuarta del Real Decreto-ley 12/2012). No podían ser objeto de aquella regularización, sin embargo, los impuestos y períodos impositivos que, al momento de presentar la declaración, ya estuvieran siendo objeto de «procedimientos de comprobación o investigación» notificados al contribuyente (apartado cuarto). Por último, la presentación de la declaración especial con el pago del tipo reducido implicaba atribuir a las cantidades objeto de regularización «la consideración de renta declarada» (apartado tercero). Conforme a lo que antecede, la disposición impugnada anuda tres importantes efectos a la regularización, respecto de las rentas que habían sido sustraídas al deber de contribuir por el IRPF, por el impuesto sobre sociedades o por el impuesto sobre la renta de no residentes. Permite la regularización, a un tipo reducido, de esas rentas. Excluye la imposición de intereses de demora, de recargos por ingresos extemporáneos y de sanciones, administrativas o penales, por el incumplimiento de los deberes formales y materiales derivados del nacimiento de la obligación tributaria. Convierte esas cantidades, por las que se haya tributado en la regularización, en renta declarada a todos los efectos. 4. Una vez analizados los tributos en los que ha incidido la previsión normativa incorporada a la disposición adicional primera del Real Decreto- ley 12/2012, los elementos en los que ha incidido, así como la naturaleza y alcance de la concreta regulación, podemos concluir que la regularización en ella prevista se dirige a la totalidad de los contribuyentes afectados por los impuestos directos. Como vimos, el IRPF y, en su integración con él, el impuesto sobre sociedades (con el complemento, uno y otro, del impuesto sobre la renta de no residentes), constituyen los pilares estructurales del sistema tributario a través de los cuales se realiza la personalización del reparto de la carga fiscal según los criterios de capacidad económica, igualdad y progresividad. Esto los Sentencias Temas 4 a 8 Tributario convierte en figuras impositivas primordiales para conseguir que el sistema tributario atienda tanto a la justicia tributaria, que exige el artículo 31.1 CE, como a los objetivos de redistribución de la renta y de solidaridad, que imponen los artículos 131.1 y 138.1 CE. Junto con la anterior incidencia debemos señalar, además, que la disposición impugnada ha afectado sustancialmente a la determinación de la deuda tributaria pendiente de los tributos afectados, en todos sus eventuales componentes (cuota tributaria, intereses de demora, recargos y sanciones); permite la regularización a un tipo reducido, con exclusión de toda responsabilidad accesoria, tanto por el retraso en el cumplimiento de la obligación tributaria como por la comisión de las eventuales infracciones, administrativas o penales, en las que se hubiese podido incurrir hasta el momento de la regularización. Con ello, el efecto que ha producido en quienes se han acogido a la regularización es, como hemos advertido anteriormente, la condonación parcial de la obligación tributaria principal y la condonación total de las eventuales consecuencias accesorias asociadas al incumplimiento existente hasta el momento de la regularización. En la citada STC 189/2005, FJ 8, consideramos que las modificaciones operadas por el Real Decreto-ley 7/1996, de 7 de junio, en el régimen tributario de los incrementos y disminuciones patrimoniales en el IRPF, habían afectado a la esencia del deber de contribuir al sostenimiento de los gastos públicos que enuncia el artículo 31.1 CE; se había alterado el modo de reparto de la carga tributaria que debe levantar la generalidad de los contribuyentes. No podemos ahora llegar a una conclusión distinta; la previsión contenida en la disposición adicional primera del Real Decreto-ley 12/2012 ha incidido directa y sustancialmente en la determinación de la carga tributaria que afecta a toda clase de personas y entidades (físicas y jurídicas, residentes o no residentes), al sustituir las cantidades que, conforme a la normativa propia de cada tributo, se habrían devengado por las rentas generadas –aunque ocultadas a la hacienda pública– por un gravamen único del 10 por 100, exento de intereses, recargos y sanciones (administrativas y penales). Debe concluirse, en suma, que con esta medida normativa se ha afectado a la esencia misma del deber de contribuir al sostenimiento de los gastos públicos que enuncia el artículo 31.1 CE, al haberse alterado el modo de reparto de la carga tributaria que debe levantar la generalidad de los contribuyentes, en unos términos que resultan prohibidos por el artículo 86.1 CE. 5. Antes de proceder a concretar los efectos que derivan de las consideraciones efectuadas en el fundamento jurídico anterior, es preciso aún dar respuesta a algunas de las alegaciones que realiza el Abogado del Estado. Debe advertirse que todas ellas se dirigen a intentar justificar la legitimidad de la medida impugnada, cuando lo que está en juego en el presente proceso es, como se ha dicho, la afectación por el decreto-ley Sentencias Temas 4 a 8 Tributario 3. El uso del decreto-ley en materia tributaria. Cuando la Constitución autoriza el establecimiento de prestaciones patrimoniales de carácter público dispone que tenga lugar «con arreglo a la ley» (art. 31.3 CE), de modo que «cualquier prestación patrimonial de carácter público, de naturaleza tributaria o no, debe fijarse por la propia ley o con arreglo a lo dispuesto en la misma» (SSTC 185/1995, de 14 de diciembre, FJ 3; 233/1999, de 16 de diciembre, FFJJ 7, 9 y 10; 3/2003, de 16 de enero, FJ 4; 136/2011, de 13 de septiembre, FJ 11, y 73/2017, de 8 de junio, FJ 2). Ahora bien, «de la misma manera que la Constitución ha sometido al imperio de la ley, con carácter general, el establecimiento de prestaciones patrimoniales de carácter público, cuando tienen naturaleza tributaria, ha condicionado los instrumentos normativos a través de los cuales se puede cumplir con aquella reserva, pues no solo limita el uso del decreto-ley a aquellos supuestos en los que no se afecte a los deberes de los ciudadanos regulados en el título I (art. 86.1 CE) y, concretamente, al deber de contribuir de todos al sostenimiento de los gastos públicos (art. 31.1 CE), sino que impide la utilización de la Ley de presupuestos como instrumento a través del cual "crear tributos" (art. 134.7 CE) y excluye la materia tributaria de la iniciativa popular (art. 87.3 CE)» (SSTC 83/2014, de 29 de mayo, FJ 3; 44/2015, de 5 de marzo, FJ 5; 139/2016, de 21 de julio, FJ 6, y 73/2017, FJ 2). Del hecho de que el establecimiento de prestaciones patrimoniales «de carácter público» esté sujeto al principio de reserva de ley (art. 31.3 CE) «no se deriva necesariamente que la citada materia se encuentre excluida del ámbito de regulación del decreto-ley, que podrá penetrar en la misma siempre que se den los requisitos constitucionales del presupuesto habilitante y no "afecte" en el sentido constitucional del término, a las materias excluidas» (SSTC 245/2004, de 16 de diciembre, FJ 4; y 83/2014, FJ 5, y en sentido similar, SSTC 182/1997, FJ 8; 137/2003, FJ 6; 100/2012, de 8 de mayo, FJ 9, y 73/2017, FJ 2). Ningún óbice existe desde el punto de vista constitucional, entonces, para que mediante un decreto-ley se puedan establecer, modificar o derogar prestaciones patrimoniales de carácter público, siempre que concurra una situación de extraordinaria urgencia que justifique el uso de este instrumento normativo y que, mediante él, no se afecte al deber de contribuir al sostenimiento de los gastos públicos que establece el art. 31.1 CE (entre otras, SSTC 111/1983, de 2 de diciembre, FJ 8; 60/1986, de 20 de mayo, FJ 4; 182/1997, de 18 de octubre, FJ 6; 189/2005, de 7 de julio, FJ 7; 139/2016, de 21 de julio, FJ 6, y 73/2017, de 8 de junio, FJ 2). Para interpretar el límite material del art. 86.1 CE y, por tanto, determinar si ha existido «afectación» del deber de contribuir al sostenimiento de los gastos públicos del art. 31.1 CE, el tribunal tiene declarado que el decreto-ley «no podrá alterar ni el régimen general ni aquellos elementos esenciales de los tributos que inciden en la determinación de la carga tributaria, afectando así al deber general de los ciudadanos de contribuir al sostenimiento de los gastos públicos de acuerdo con su riqueza mediante un sistema tributario justo». Así, vulneraría el art. 86.1 CE «cualquier intervención o innovación normativa Sentencias Temas 4 a 8 Tributario que, por su entidad cualitativa o cuantitativa, altere sensiblemente la posición del obligado a contribuir según su capacidad económica en el conjunto del sistema tributario» (SSTC 182/1997, FJ 7; 100/2012, FJ 9; 139/2016, FJ 6; 35/2017, FJ 5, y 73/2017, FJ 2). 4. El alcance de la medida cuestionada. Como han señalado la fiscal general del Estado y la parte recurrente en el proceso a quo, para comprobar si la medida prevista en la disposición adicional decimocuarta de la Ley del impuesto sobre sociedades, introducida por el artículo único del Real Decreto-ley 2/2016, «afecta», en el sentido constitucional del término, al deber de todos de contribuir al sostenimiento de los gastos públicos (art. 31.1 CE), es preciso analizar tres extremos (SSTC 182/1997, FJ 7; 189/2005, FJ 7; 83/2014, FJ 5, y 73/2017, FJ 2): a) El tributo en el que ha incidido el precepto controvertido, indagando su naturaleza, estructura y la función que cumple dentro del conjunto del sistema tributario. Este tributo ha sido el «impuesto sobre sociedades» (como lo pone de manifiesto el propio título bajo el cual se rotula el artículo único del Real Decreto-ley 2/2016: «Modificaciones relativas al impuesto sobre sociedades»), el cual, como señala el preámbulo de la Ley del impuesto sobre sociedades, «constituye un pilar básico de la imposición directa en España junto con el impuesto sobre la renta de las personas físicas, encontrando ambas figuras su razón de ser en el artículo 31 de la Constitución, que exige la contribución al sostenimiento de los gastos públicos, de acuerdo con la capacidad económica de cada contribuyente» (párrafo primero del apartado I). Según la jurisprudencia constitucional, «al impuesto sobre sociedades se le puede considerar, junto con el impuesto sobre la renta de las personas físicas, como otra de las piezas básicas del sistema tributario y, concretamente, de la imposición directa en España. Se trata de otro tributo global sobre la renta, aunque en este caso de las personas jurídicas, que, con su integración con el impuesto sobre la renta de las personas físicas, complementa el gravamen de uno los de índices de capacidad económica más importantes: la renta. De esta manera, sirve también al objetivo de personalizar el reparto de la carga fiscal según los criterios de capacidad económica y de igualdad, coadyuvando al cumplimiento de los principios de justicia tributaria y los objetivos de redistribución de la renta. Por tanto, la alteración sustancial de sus elementos esenciales podría afectar también al modo de reparto de la carga tributaria que debe levantar la generalidad de las personas jurídicas que pongan de manifiesto una capacidad económica gravable» [STC 73/2017, FJ 3 a)]. b) Los elementos del tributo que han resultado alterados por el precepto controvertido. La Ley del impuesto sobre sociedades obliga a las sociedades y demás entidades jurídicas, contribuyentes del impuesto (arts. 1 y 7 LIS), a ingresar en los primeros veinte días naturales de los meses de abril, octubre y diciembre, «un pago fraccionado a cuenta de la Sentencias Temas 4 a 8 Tributario liquidación correspondiente al período impositivo que esté en curso» (art. 40.1 LIS), que «tendrá la consideración de deuda tributaria» (art. 40.5 LIS) y que será deducible de la obligación principal [arts. 41 c) LIS y 23.2 LGT]. Esos pagos fraccionados tienen la naturaleza de prestaciones coactivamente impuestas para la financiación del gasto público y, por tanto, de prestaciones patrimoniales de carácter público, de naturaleza tributaria, concretamente, impositiva. Aunque tienen «carácter autónomo» respecto de la obligación principal (art. 23.1 LGT), su existencia y justificación depende de la misma capacidad económica susceptible de ser sometida a imposición: la renta del contribuyente (art. 4.1 LIS), obtenida durante un ejercicio económico (arts. 11.1 y 27.1 LIS), gravada sucesivamente en el tiempo y cumulativamente sobre el mismo objeto, primero, de manera fraccionada y provisional, a lo largo del período impositivo, y después, de manera total y definitiva, mediante la declaración-liquidación que debe practicarse tras el devengo del impuesto durante el siguiente período impositivo (art. 28 LIS). Tanto la obligación anticipada como la principal son dos partes inseparables de una misma relación jurídico-tributaria (art. 17 LGT), que concurren, aunque de forma autónoma en el tiempo, al gravamen de una única capacidad económica en un mismo contribuyente. Así las cosas, los elementos que se han visto alterados por la medida controvertida son los relativos a la forma de cálculo de la capacidad económica exteriorizada en cada fracción del periodo impositivo (con inclusión de rentas como, por ejemplo, las exentas o las bases imponibles negativas de ejercicios anteriores), al porcentaje aplicable (que aumenta), así como a la determinación de la cuantía del ingreso (sin posibilidad de minoración en el importe de las bonificaciones legalmente aplicables, ni tampoco de las retenciones e ingresos a cuenta del mismo impuesto ya soportadas durante el ejercicio). c) La naturaleza y el alcance de la concreta regulación de que se trate. Con carácter general, en los primeros veinte días naturales de los meses de abril, octubre y diciembre, los contribuyentes deben efectuar un pago fraccionado a cuenta de la liquidación del impuesto correspondiente al período impositivo en curso (art. 40.1 LIS). Este pago fraccionado debía hacerse, a opción del contribuyente, mediante el «método de la cuota» o a través del «método de la base imponible». En el primero, el pago fraccionado era el resultado de aplicar sobre la cuota íntegra del último período impositivo el porcentaje del 18 por 100, minorando el resultado así obtenido en el importe de las deducciones, bonificaciones, retenciones e ingresos a cuenta (art. 40.2 LIS). En el segundo, el pago fraccionado era el resultado de aplicar sobre la parte de la base imponible del período de los tres, nueve u once primeros meses de cada año natural (esto es, sobre el resultado contable ajustado fiscalmente), el porcentaje resultante de multiplicar por cinco séptimos el tipo de gravamen (redondeado por defecto), minorado tanto en el importe de las bonificaciones, retenciones e ingresos a cuenta, así como en el de los pagos fraccionados efectuados Sentencias Temas 4 a 8 Tributario bonificaciones legalmente aplicables, ni tampoco en el de las retenciones e ingresos a cuenta del mismo impuesto ya soportadas durante el ejercicio). Con esta nueva forma de cálculo de los pagos fraccionados el Decreto-ley impugnado, durante un lapso de tiempo determinado, pero suficientemente relevante, incide en la determinación de la carga tributaria afectando con ello de modo sustancial a la esencia del deber de contribuir al sostenimiento de los gastos públicos. No desvirtúa la anterior conclusión el hecho de que, como defiende el abogado del Estado, la medida controvertida haya afectado únicamente a un reducido grupo de contribuyentes, a saber, las empresas con una cifra de negocios igual o superior a los diez millones de euros. Aunque es cierto que los declarantes del impuesto sobre sociedades durante el ejercicio en el que se llevó a cabo la modificación legislativa en este proceso analizada (2016) fueron más de un millón quinientas mil sociedades, de las cuales solo poco más del 2 por 100 son empresas cuya cifra de negocios era superior a los diez millones de euros, también lo es que precisamente estas son las que procuran al Estado mucho más de la mitad de la recaudación obtenida por ese impuesto. De hecho, la medida cuestionada supuso un aumento de la recaudación (del 2015 al 2016) de casi un 9 por 100 (según los datos de la Agencia Tributaria, informe anual de recaudación tributaria, año 2016), lo que evidencia que esta medida, aunque afecte a pocos contribuyentes, incide en el deber constitucional de contribuir al sostenimiento de los gastos públicos. LECCIÓN 5 STS 2251/2020 Entidad mercantil José Ordoño SL contra la sentencia 2455/2017 de la Sala de Lo Contencioso-Administrativo del TSJ de Andalucía, sobre liquidación del impuesto sobre el valor añadido de los cuatro trimestres del ejercicio 2007 y segundo, tercero y cuarto trimestre del ejercicio 2008 y sanción asociada a dicha liquidación. FUNDAMENTOS DE DERECHO Sentencias Temas 4 a 8 Tributario PRIMERO. Hechos y actos administrativos litigiosos relevantes para la actual controversia casacional . 1. Con fecha 16 de marzo de 2012, la Dependencia de Inspección de la Delegación de la Agencia Estatal de Administración Tributaria en Almería incoó a la mercantil JOSÉ ORDOÑO SL tres actas de disconformidad modelo A-02 por los impuestos sobre sociedades de los ejercicios 2006 a 2009 e Impuesto sobre el Valor Añadido de los ejercicios 2007, 2008 y 2009 en las que se hacía constar, resumidamente, lo siguiente: 1.1 Que el sujeto pasivo de dichos tributos -la sociedad indicada- realizaba la actividad de Instalaciones Eléctricas en general. 1.2. Que doña Inmaculada (ex pareja de don Amadeo , administrador de la sociedad), don Baldomero (trabajador por cuenta ajena de la entidad) y don Ceferino (hijo del administrador citado) figuraban como empresarios individuales en el mismo epígrafe del lmpuesto sobre Actividades Económicas que la mercantil inspeccionada y declaraban tal actividad en régimen de estimación objetiva del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas y régimen simplificado en el ámbito del Impuesto sobre el Valor Añadido. 1.3. Que, sin embargo, efectuaban - todos ellos- una actividad única, dirigida por el propio don Amadeo en su calidad de administrador de JOSÉ ORDOÑO, SL y llevada a cabo por esta mercantil. En dicha "actividad única", la función real de los citados obligados tributarios ( Inmaculada , Baldomero y Ceferino ), era la de meros trabajadores al servicio de la dirección efectiva de JOSÉ ORDOÑO, SL, utilizándose como centro de trabajo la nave de titularidad de ésta, en la que la Inspección de los Tributos comprobó el almacenaje de la maquinaria pesada necesaria para el desarrollo de la actividad de instalaciones eléctricas complejas (en naves industriales, fábricas, etc., como se deduce de la facturación del conjunto de los implicados). 1.4. La regularización practicada por la Inspección consistió en la imputación a JOSE ORDOÑO, S.L. de todos los ingresos empresariales y cuotas repercutidas de las personas físicas interpuestas, y la de todas las cuotas soportadas y deducibles en relación con la actividad mercantil desarrollada, a efectos de los Impuestos sobre Sociedades e IVA. Y la actividad de doña Inmaculada , don Baldomero y don Ceferino pasó a ser considerada como de rendimientos del trabajo personal. Se impone, además, a la empresa una sanción por infracción tributaria 2. Impugnada en vía económico-administrativa la expresada regularización inspectora, el TEAR de Andalucía, Sala de Granada, considera, en lo que ahora importa, que el artículo 13 de la Ley General Tributaria da cobertura a una actuación como la descrita, que ninguna de las personas físicas tenía capacidad suficiente como para llevar a cabo una actividad empresarial de ejecución de instalaciones y que la sanción tributaria está debidamente motivada al constar tanto la comisión de la infracción, como la culpabilidad del autor de la misma. SEGUNDO. Demanda de la parte recurrente en la presente casación, sentencia dictada por la Sala de Granada desestimándola y cuestiones suscitadas por el auto de admisión con interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia. 1. Sostuvo el recurrente en la instancia que el órgano de inspección, para llevar a cabo la práctica de la liquidación tributaria que se cuestiona (tanto en el ámbito del impuesto sobre sociedades, como en el ámbito del impuesto sobre el valor añadido de la Sentencias Temas 4 a 8 Tributario mercantil), debió acudir a las normas anti-elusión que se recogen en la Ley General Tributaria, concretamente, a aplicar su artículo 15 (conflicto en la aplicación de normas) o bien el artículo 16 (la simulación), siendo así que -a su juicio- la mera actividad de calificación no daba cobertura suficiente para llegar a una conclusión como la extraída en la resolución recurrida. La Inspección no siguió en su actuación, ciertamente, ninguno de esos dos expedientes legales para concluir que la actividad empresarial desarrollada por "JOSÉ ORDOÑO, S.L." y la realizada por las otras tres personas físicas lo había sido en unidad de actuación, o dicho de otro modo, para colegir que no existían cuatro realidades económicas dedicadas cada una de ellas al ejercicio de una actividad mercantil diferente, sino que solo había existido una, desarrollada por JOSÉ ORDOÑO, SL y dirigida por el administrador de esta entidad, bajo cuya dependencia actuaban las otras tres personas naturales mencionadas. 2. El órgano de inspección alcanza esta solución -así lo afirma el acuerdo de liquidación y el TEAR de Andalucía en la resolución que lo confirma- aplicando el artículo 13 de la Ley General Tributaria, precepto que, bajo la rúbrica "calificación", dispone literalmente lo siguiente: "Las obligaciones tributarias se exigirán con arreglo a la naturaleza jurídica del hecho, acto o negocio realizado, cualquiera que sea la forma o denominación que los interesados le hubieran dado, y prescindiendo de los defectos que pudieran afectar a su validez". 3. Y tal criterio es íntegramente convalidado por la Sala de Granada, en la sentencia aquí recurrida, al afirmar - respecto de la utilización del principio de calificación en un supuesto como el que ahora nos ocupa- lo siguiente: "Esta actividad (de calificación) no solo supone, como se señala por la representación procesal de la parte actora, incardinar un concepto no tributario dentro de una figura fiscal, sino sobre todo, averiguar cuál es la verdadera naturaleza de los hechos, actos o negocios creados por las partes, para gravarlos conforme a su verdadera naturaleza jurídica, sin que, necesariamente, el concepto que es objeto de calificación jurídica tenga que haber sido extraído de una realidad extra tributaria o fiscal, porque también pudiera haberlo sido del ámbito estrictamente tributario. De este modo, como se explica en el acta de inspección instruida, sobre la base de los documentos incorporados al expediente administrativo y de los indicios alcanzados por el actuario, se ha calificado el hecho imponible gravado como una sola actividad económica consistente en la realización de instalaciones eléctricas, prescindiendo para ello de las formas empresariales individuales que habían sido creadas artificiosamente en torno a la mercantil "JOSÉ ORDOÑO, SL" con la exclusiva finalidad de procurar a ésta un ahorro fiscal que no hubiera logrado para el caso de que solamente esa sociedad hubiera procedido a declarar y gravar todo el volumen de ventas generados en los ejercicios 2006, 2007, 2008 y 2009 por el Impuesto sobre Sociedades. Y la Sala debe concluir en este particular indicando también que quien de ese modo actúa no lo está haciendo acudiendo a una economía de opción -nunca reprochable jurídicamente hablando- porque el ordenamiento jurídico-tributario no ofrece a los contribuyentes semejante alternativa, sino con abuso de derecho creando tres realidades económicas aparentes para encubrir la verdadera producción de quien ejercía esa misma actividad en régimen de sociedad". 4. La mercantil recurrente sostiene en casación que con tal decisión de la Sala a quo la sentencia recurrida vulnera el artículo 11 LIRPF, el artículo 6 TRLIS, los artículos 5 y 84 LIVA y el artículo 13 LGT, al establecer la posibilidad de que la Administración tributaria pueda modificar el elemento subjetivo del hecho imponible contemplado en los artículos 11 LIRPF y 4 LIVA mediante la aplicación del principio de calificación. Sentencias Temas 4 a 8 Tributario CUARTO. Criterio interpretarivo de esta sentencia y respuesta a la cuestion ssucitada en el auto de admisión 1.Como señalamos más arriba, en el supuesto que ahora analizamos la Administración ha considerado suficientes las potestades que le otorga el artículo 13 de la Ley General Tributaria para (i) convertir en relación laboral el vínculo empresarial aparente entre tres personas y una sociedad mercantil, (ii) considerar como una actividad empresarial única la realizada por la empresa dedicada a las instalaciones eléctricas y ficticia la efectuada por las otras tres personas físicas y, finalmente, (iii) imputar las rentas obtenidas -tanto en sede de la sociedad, como en sede de las personas naturales- de manera distinta a como ellas lo hicieron en sus respectivos impuestos directos o indirectos. No es necesario efectuar especiales esfuerzos dialécticos para colegir que una actividad de esa naturaleza es algo más que una simple calificación de los "hechos, actos o negocios realizados" conforme a su verdadera naturaleza, aunque solo sea porque el acuerdo de liquidación (y la propia resolución del Tribunal Económico-Administrativo Regional que lo convalida, así como la sentencia recurrida que lo reproduce) incorpora expresiones incompatibles con tan genérica potestad, como -por ejemplo- la de estar en presencia de "aparentes empresarios individuales" o la existencia de "empresas artificiosamente creadas de las que son titulares la Sra. Inmaculada , el Sr. Baldomero y el Sr. Ceferino " o la finalidad constatada de "aliviar la carga tributaria que debería soportar aquella entidad a los efectos del impuesto sobre sociedades y del IVA". 2. Las instituciones no han sido creadas por el legislador de manera gratuita y, desde luego, no han sido puestas a disposición de los servidores públicos de manera libre o discrecional, sino solo en la medida en que se cumplan los requisitos establecidos en cada una de ellas. No son, en definitiva, intercambiables. Pretender que la "calificación" tributaria permite una actuación como la que nos ocupa sería tanto como otorgar al precepto contenido en el artículo 13 de la Ley General Tributaria un poder expansivo incompatible con el resto de la regulación legal, pues haría innecesaria la presencia de otras figuras, como el conflicto en la aplicación de la norma o la simulación. Dicho de otro modo, la Administración no necesitaría incoar los procedimientos previstos en los artículos 15 y 16 de la Ley General Tributaria prácticamente en ningún caso, pues le bastaría con "calificar" las situaciones de hecho que encontrara en la práctica y "ajustarlas" a la legalidad, aplicando la normativa correspondiente, pues su potestad calificadora (recordemos, solo de los "actos, hechos o negocios") sería prácticamente absoluta y omnicomprensiva de cualquiera situación imaginable. 3. Y habría un argumento más, en absoluto baladí: en el ámbito tributario, la cuestión de distinguir entre calificación (o "recalificación", como en realidad ha sucedido aquí) y simulación -sea esta absoluta o relativa- puede adquirir una importancia capital si la contemplamos desde la perspectiva del Derecho sancionador. Y es que una cuestión de calificación podría quedar amparada -o al menos así podría defenderse- por la ausencia de negligencia o por una interpretación razonable de la norma a fin de excluir la existencia de infracción tributaria; pero ello no sería posible cuando de la simulación se trata en la que, incluso, cabría pensar en que la ocultación propia de la simulación podría actuar como circunstancia de agravación. De esta manera, una distinción que pudiera -aparentemente- parecer inocua puede tener unos efectos absolutamente relevantes nada menos que en el ámbito del derecho sancionador. 4. En definitiva, si las instituciones -como las aquí analizadas- no son de libre uso, sino que deben ser utilizadas en los términos legalmente previstos y si, en el caso, las potestades previstas en el artículo 13 de la Ley General Tributaria no eran suficientes para la regularización llevada a efecto, procede responder a la cuestión suscitada en el Sentencias Temas 4 a 8 Tributario auto de admisión en el sentido siguiente (que, lógicamente, está apegado a la situación fáctica contemplada en autos): En un caso como el que nos ocupa, no es posible, con sustento en el artículo 13 de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria, que la Inspección de los tributos pueda desconocer actividades económicas formalmente declaradas por personas físicas, atribuir las rentas obtenidas y las cuotas del impuesto sobre el valor añadido repercutidas y soportadas a una sociedad que realiza la misma actividad económica que aquéllas, por considerar que la actividad económica realmente realizada era única y correspondía a esa sociedad, bajo la dirección efectiva de su administrador, y, finalmente, recalificar como rentas del trabajo personal las percibidas por las mencionadas personas físicas. QUINTO. Resolución de las pretensiones deducidas en el proceso. Trasladando la anterior doctrina al caso de autos, procede la estimación del recurso de casación interpuesto por la mercantil JOSÉ ORDOÑO, SL en la medida en que la regularización a la que fue sometida -con amparo en el artículo 13 de la Ley General Tributaria- no resulta conforme a Derecho. Y si ello es así, nuestro pronunciamiento ha de consistir en casar la sentencia dictada por la Sala de Granada y, en su lugar, estimar el recurso contencioso-administrativo interpuesto frente a la resolución del TEAR de Andalucía (Sala de Granada) de 28 de julio de 2014, expedientes números NUM009 y NUM010 , que desestima la reclamación dirigida frente a acuerdos dictados por el Inspector Jefe de la Delegación de la Agencia Estatal de la Administración Tributaria en Almería, por los que gira liquidaciones por el IVA correspondiente a los cuatro trimestres del ejercicio 2007 y segundo, tercero y cuarto trimestre del ejercicio 2008, e impone sanción derivada de aquellas liquidaciones, anulando tanto las liquidaciones citadas como las sanciones asociadas a las mismas. SEXTO. Pronunciamiento sobre costas. En relación con las costas procesales, en virtud de lo dispuesto en el artículo 93.4 LJCA, al no apreciarse mala fe o temeridad en ninguna de las partes, no procede declaración expresa de condena en dicho concepto en lo que se refiere a las causadas en este recurso de casación. Respecto de las causadas en la instancia, dadas las serias dudas de derecho que el asunto planteaba, cada parte abonará las suyas y las comunes por mitad. F AL L O Por todo lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que le confiere la Constitución, esta Sala ha decidido : Primero. Fijar los criterios interpretativos expresados en el fundamento jurídico cuarto de esta sentencia, de manera que, en un caso como el que nos ocupa, no es posible, con sustento en el artículo 13 de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria, que la Inspección de los tributos pueda desconocer actividades económicas formalmente declaradas por personas físicas, atribuir las rentas obtenidas y las cuotas del impuesto sobre el valor añadido repercutidas y soportadas a una sociedad que realiza la misma actividad económica que aquéllas, por considerar que la actividad económica realmente realizada era única y correspondía a esa sociedad, bajo la dirección efectiva de su administrador, y, finalmente, recalificar como rentas del trabajo personal las percibidas por las mencionadas personas físicas. Sentencias Temas 4 a 8 Tributario Segundo. Haber lugar al recurso de casación interpuesto por la representación procesal de la mercantil JOSÉ ORDOÑO, SL contra la sentencia núm. 2455/2017, de 12 de diciembre, de la Sala de lo Contencioso- Administrativo (Sección Segunda) del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Granada, dictada en el procedimiento ordinario núm. 1209/2014, sobre liquidación del impuesto sobre el valor añadido de los cuatro trimestres del ejercicio 2007 y segundo, tercero y cuarto trimestre del ejercicio 2008 y sanción asociada a dicha liquidación, sentencia que se casa y anula. Tercero. Estimar el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación procesal de JOSÉ ORDOÑO, SL contra la resolución del TEAR de Andalucía (Sala de Granada) de 28 de julio de 2014, expedientes números NUM011 y NUM010 , por la que se desestima la reclamación económico-administrativa dirigida frente a acuerdos dictados por el Inspector Jefe de la Delegación de la Agencia Estatal de la Administración Tributaria en Almería, por los que gira liquidaciones por el IVA correspondiente a los cuatro trimestres del ejercicio 2007 y segundo, tercero y cuarto trimestre del ejercicio 2008, e impone sanción derivada de aquellas liquidaciones, declarando las expresadas resoluciones -liquidaciones y sanción asociada- disconformes con el ordenamiento jurídico, anulándolas. Cuarto. No hacer imposición de las costas procesales, ni de las de esta casación, ni las causadas en la instancia. Notifíquese esta resolución a las partes e insértese en la colección legislativa. Así se acuerda y firma. STSJ LR 429/2013 caso 5 Sentencias Temas 4 a 8 Tributario A partir de lo anterior, para pronunciarnos sobre la inconstitucionalidad que se alega, debemos verificar, con carácter previo, si se han producido las omisiones en cuanto al gasto presupuestado que se aducen en la demanda, para lo que procede detenerse, siguiendo el orden de las impugnaciones y la contestación del Abogado del Estado, en cada uno de los citados decretos-leyes. a) Los dos primeros decretos-leyes (Real Decreto-ley 6/2008, de 10 de octubre, por el que se crea el fondo para la adquisición de activos financieros y Real Decreto-ley 7/2008, de 13 de octubre, de medidas urgentes en materia económico-financiera en relación con el plan de acción concertada de los países de la zona euro) crean, respectivamente, el fondo para la adquisición de activos financieros, dotado con 50.000 millones de euros, y una línea de avales por importe de 100.000 millones de euros, habilitando al Gobierno a adquirir participaciones en instituciones financieras. Según la demanda, la Ley de presupuestos no tuvo en cuenta el incremento del coste de los gastos financieros derivado del correlativo incremento de deuda, ni tampoco el incremento de los ingresos financieros derivado de los ingresos por avales, a pesar de que el devengo de las mismas habría de tener lugar en el ejercicio de 2009. El Abogado del Estado opone a lo anterior que el art. 2.1 del Real Decreto-ley 6/2008 concede un crédito extraordinario al presupuesto de 2008, aprobado por la Ley 51/2007, de 26 de diciembre, de presupuestos generales del Estado para el año 2008, con precisión de sección, servicio, programa y concepto, además de establecer que este crédito se financiará con deuda pública, mientras que el Real Decreto-ley 7/2008 contiene una autorización para otorgar avales del Estado, y en su artículo 1.6 incrementa la cuantía fijada por el art. 54 de la misma Ley de presupuestos para 2008. Sostiene que es incorrecta la falta de consignación presupuestaria que el recurso indica, pues precisamente el art. 11.4 de la Ley de presupuestos para 2009, precepto que no se impugna, se refiere a las ampliaciones de crédito que sean consecuencia de las medidas financieras contenidas en los dos citados Decretos-leyes. Considera por otro lado insuficientemente fundada la pretendida vulneración del art. 135.2 CE, ya que el recurso no precisa por qué los créditos consignados en el presupuesto de 2009 para atender el capital e intereses de la deuda no habrían de cubrir los capitales e intereses derivados de la financiación de la dotación del fondo para la adquisición de activos financieros que establece el Real Decreto-ley 6/2008. En primer lugar, debemos precisar que la vulneración del art. 135.2 CE, precepto que en su redacción anterior a la reforma del 27 de septiembre de 2011 establecía la inclusión automática en el estado de ingresos de los presupuestos de los créditos para satisfacer el pago de intereses y capital de la deuda pública (regla ahora contenida, en idénticos términos, en el apartado 3 del mismo art. 135 CE), no se encuentra fundamentada, pues no se aporta en la demanda ningún razonamiento que conduzca a la conclusión pretendida, esto es, la falta de previsión del coste financiero. Se trata, en fin, de una alegación Sentencias Temas 4 a 8 Tributario genérica e inconcreta que de acuerdo con nuestra doctrina no puede ser examinada en esta sede. En segundo lugar, en cuanto al fondo de la alegación, el propio examen de la Ley de presupuestos para 2009 permite desestimar la vulneración del art. 134.2 CE en el sentido pretendido por la demanda, y ello por tres razones: i) Primero, porque frente a lo alegado, la Ley de presupuestos sí incluye expresamente una referencia al citado gasto reflejado en los dos citados Decretos. En efecto, el art. 11.Cuatro de la Ley 2/2008 (precepto no recurrido) dispone que «[c]on vigencia exclusiva para el año 2009, no serán de aplicación las limitaciones contenidas en los artículos 50 de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria, y 16 del Texto Refundido de la Ley General de Estabilidad Presupuestaria, según redacción dada por el Real Decreto Legislativo 2/2007, de 28 de diciembre, respecto de la financiación de las ampliaciones de crédito que se realicen en la aplicación presupuestaria 15.19.923O.351.01 "Cobertura de riesgos en avales prestados por el Tesoro, incluidos los riesgos de ejercicios anteriores", cuando sean consecuencia de las medidas financieras contenidas en el Real Decreto-ley 6/2008 y en el Real Decreto- ley 7/2008. Dichas ampliaciones de crédito podrán financiarse con los ingresos derivados de las comisiones de los avales o, en su caso, con Deuda Pública». ii) Segundo, porque el art. 54 de la Ley de presupuestos (capítulo II «Avales Públicos y Otras Garantías»), precepto que tampoco ha sido impugnado, ya anticipa en su primer apartado que «el importe máximo de los avales a otorgar por el Estado durante el ejercicio del año 2009 no podrá exceder de 100.500.000 miles de euros». iii) Y tercero, porque el anexo II de la misma ley («Créditos ampliables») hace constar, en el apartado cuatro, que en la sección 15 (Ministerio de Economía y Hacienda) deberá consignarse, entre otros, los siguientes: «b) El crédito 15.923O.19.351.01, destinado a la cobertura de riesgos en avales prestados por el Tesoro. c) El crédito 15.931M.16.879, destinado a la aportación al Fondo para la Adquisición de Activos Financieros. El crédito final no podrá superar la cantidad de 50.000.000 miles de euros, importe máximo previsto en el artículo 2 del Real Decreto-ley 6/2008, de 10 de octubre, por el que se crea el Fondo para la Adquisición de Activos Financieros.» Lo anterior desvirtúa por completo la inconstitucionalidad que se alega, pues el gasto previsto en los dos citados secretos-leyes ha sido expresamente contemplado en la Ley de presupuestos que se Sentencias Temas 4 a 8 Tributario controvierte, dando así cumplimiento al principio de universalidad contenido en el art. 134.2 CE. b) El Real Decreto-ley 9/2008, de 28 de noviembre, por el que se crea un «Fondo Estatal de Inversión Local» y un «Fondo Especial del Estado para la Dinamización de la Economía y el Empleo», regula en su art. 14 la concesión de créditos extraordinarios al presupuesto en vigor (esto es, al vigente en 2008) para financiar las medidas aprobadas (por importe de 8.000.000.000 €). Por otro lado, el apartado 4 del precepto añade que «los remanentes de crédito no utilizados en el ejercicio 2008 se podrán incorporar al ejercicio siguiente, sin que resulte de aplicación lo dispuesto en el art. 50 de la Ley General Presupuestaria y en el art. 16 del Texto Refundido de la Ley General de Estabilidad Presupuestaria, aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2007, respecto de la financiación de las incorporaciones de crédito». La demanda considera injustificado anticipar una medida como ésta al ejercicio 2008, teniendo en cuenta que los compromisos generadores del gasto se realizarían en los ejercicios 2009 y 2010. Además, considera que esta medida debería haberse imputado a una partida del capítulo 7 del presupuesto de gastos del Ministerio de Administraciones Públicas para 2009, por cuanto la autorización del gasto sólo será posible en atención a las licitaciones que se produzcan ese ejercicio. Al no hacerse así, habría incurrido la norma en un «patente fraude de ley», conculcándose el principio de universalidad presupuestaria (art. 134.2 CE). Se considera también vulnerado el art. 135.2 CE, ya que no se habrían considerado en el Capítulo 3 los gastos financieros que se devengarán como consecuencia de la deuda emitida para atender este gasto, esto es, no se incluye el incremento de la Deuda Pública derivado de esta medida. El Abogado del Estado considera que las alegaciones se refieren al Real Decreto-Ley 9/2008, que no ha sido impugnado, lo que impide que pueda entrarse en este recurso a determinar si se ha producido o no dicho fraude de ley. En conexión con ello, añade que la demanda no aporta ningún razonamiento que permita sostener la inconstitucionalidad de los artículos 1 a 6 y 50 de la Ley 2/2008. Sobre el fondo, afirma que la incorporación de remanentes, es una modalidad de modificación de créditos presupuestarios contemplada en los arts. 51 e) y 58 y concordantes LGP y que la propia Ley de presupuestos impugnada se refiere a estas figuras en su art. 12.2, no recurrido. En cuanto a la falta de consignación del «Fondo Estatal de Inversión Local», en el presupuesto de gastos del Ministerio de las Administraciones públicas para 2009, afirma que dicho fondo puede ser aplicado a todo el presupuesto, pues carece de personalidad jurídica y que, en todo caso, su financiación se contiene en el crédito extraordinario previsto en el art. 14.1 del citado Real Decreto- ley 9/2008. Y en cuanto a la falta de inclusión de los gastos financieros de la deuda pública, ello queda desmentido porque el artículo 50.1 de la Ley de presupuestos para 2009 establece el límite del incremento de la deuda pública del Estado en el que está incluida la que se emita para financiar los citados créditos extraordinarios. Sentencias Temas 4 a 8 Tributario y la predecible para el año 2009». En apoyo de esta alegación se recogen distintas previsiones publicadas por distintos organismos públicos y privados. La demanda considera en consecuencia vulnerado el art. 134 CE, en relación con los arts. 9.1, 2 y 3, 14, 40.1 y 66.2 CE, así como el art. 135.2 CE; el Reglamento del Congreso de los Diputados, el Reglamento del Senado y el Real Decreto Legislativo 2/2007, de 28 de diciembre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley general de estabilidad presupuestaria, en particular los arts. 4, 5 y 6, integrantes estos últimos del bloque de constitucionalidad, de conformidad con el art. 28 LOTC. El Abogado del Estado, con las alegaciones que extensamente se han recogido en los antecedentes, señala en primer lugar que la demanda exige un imposible, pues la propia Constitución, en su art. 134.3 CE obliga al Gobierno a presentar ante el Congreso los presupuestos con al menos tres meses de antelación al final de año, mientras que las estimaciones económicas más negativas que las que sirvieron de base para la elaboración del presupuesto, no se publicaron hasta el mes de noviembre, por lo que difícilmente podrían haber sido tenidas en cuenta en ese momento de la tramitación, dada la complejidad del proceso de aprobación de una ley de presupuestos. Añade que, en concreto, los escenarios presupuestarios plurianuales, previstos en los artículos 28.3 LGP y 11 del texto refundido de la Ley general de estabilidad presupuestaria se elaboran mucho antes de la aprobación del proyecto de Ley de presupuestos, pues sirven de base para la aprobación del objetivo de estabilidad, que se somete a votación en el mes de junio previo, todo lo cual desvirtúa la infracción del principio constitucional de interdicción de la arbitrariedad (art. 9.3 CE) que se formula en ambos motivos. Además, considera infundada, por un lado, la alegada vulneración del texto refundido de la Ley general de estabilidad presupuestaria, norma que no integra el bloque de la constitucionalidad, y por otro, la de los Reglamentos de las Cámaras, ya que no se concretan los preceptos que habrían sido vulnerados, limitándose el escrito de demanda a afirmar que se presentaron unos gastos e ingresos que no estaban ajustados a la realidad económica. Por último, tampoco se considera fundamentada la vulneración de los arts. 9.1, 9.2, 14 y 66 CE, por un lado, y del art. 40.1 CE, por otro. 8. Sin perjuicio de dar por reproducidas aquí las consideraciones formuladas en relación con el anterior motivo de inconstitucionalidad, pues también este motivo se dirige contra el Presupuesto propiamente dicho, sin identificar exactamente qué aspectos del mismo habrían resultado contrarios a la Constitución, considerando por tanto todo el documento vulnerador del orden constitucional, debemos convenir con el Abogado del Estado en que, por un lado, el texto refundido de la Ley general de estabilidad presupuestaria no forma parte del bloque de la constitucionalidad ni corresponde en consecuencia a este Tribunal enjuiciar si la Ley de presupuestos del Estado se adecua a lo allí establecido. Además, no se concretan los preceptos de los Reglamentos de las Cámaras que habrían sido vulnerados. Finalmente, la alegada Sentencias Temas 4 a 8 Tributario vulneración de los arts. 9.1, 9.2, 14 y 40.1 CE, se concreta, de acuerdo con la argumentación, en la vulneración del principio de interdicción de la arbitrariedad (art. 9.3 CE) en que habría incurrido el presupuesto al partir de escenarios macroeconómicos que, a juicio de la demanda, estaban desfasados y eran por tanto irreales. Ahora bien, todavía debemos acotar más el objeto de impugnación, que se dirige en general sobre el presupuesto. En efecto, de aceptarse la premisa de la que parte la demanda, se estaría controvirtiendo en realidad el art. 4 a) de la ley impugnada («De la financiación de los créditos aprobados en el artículo 2 de la presente Ley»), que establece que los créditos aprobados en el art. 2.1 de la ley, y que ascienden a 350.213.281,51 miles de euros se financiarán, además de con endeudamiento, «[c]on los derechos económicos a liquidar durante el ejercicio, que se detallan en los estados de ingresos correspondientes y que se estiman en 301.435.203,62 miles de euros». Pues bien, siguiendo el iter lógico de la demanda, un escenario macroeconómico irreal, por optimista, resultaría en una estimación de ingresos también excesivamente optimista, generando el correspondiente «descuadre» de la financiación de los créditos que afirma el art. 4 de la Ley de Presupuestos. Así centrado el objeto de la impugnación, debemos entonces abordar el fondo con arreglo a nuestra doctrina sobre el citado principio de no arbitrariedad, partiendo de la STC 13/2007, de 18 de enero, (FJ 4), en la que con cita de anteriores recordamos que este Tribunal debe controlar la adecuación a la Constitución de las leyes sin imponer restricciones indebidas al Poder Legislativo y respetando sus opciones políticas y, en concreto, extremando el cuidado cuando se trata de aplicar preceptos generales e indeterminados, como es el de la interdicción de la arbitrariedad. Nuestra misión se ciñe, por tanto, a examinar si la norma impugnada «carece de toda explicación racional, lo que también evidentemente supondría una arbitrariedad, sin que sea pertinente realizar un análisis a fondo de todas las motivaciones posibles de la norma y de todas sus eventuales consecuencias» (en ese mismo fundamento jurídico 4, con cita de las SSTC 239/1992, de 17 de diciembre, FJ 5; 233/1999, de 16 de diciembre, FJ 11; 104/2000, de 13 de abril, FJ 8; 120/2000, de 10 de mayo, FJ 3; 96/2002, de 25 de abril, FJ 6; 242/2004, de 16 de diciembre, FJ 7; y 47/2005, de 3 de marzo, FJ 7) y teniendo en cuenta, como dijimos en la misma Sentencia y hemos reiterado en numerosas ocasiones, que «quien alega la arbitrariedad de la ley debe, conforme a sus criterios, razonarlo en detalle y ofrecer una justificación en principio convincente de su imputación» (FJ 4, con cita, entre otras, de las SSTC 233/1999, de 16 de diciembre, FJ 11; 73/2000, de 14 marzo, FJ 4; y 120/2000, de 10 de mayo, FJ 3). A partir de lo anterior, no corresponde a este Tribunal examinar si la cifra consignada como estimación de ingresos (los citados 301.435.203,62 de euros) en el presupuesto arranca de unas previsiones excesivamente optimistas, sino si se incurre en la citada arbitrariedad. Sentencias Temas 4 a 8 Tributario Pues bien, la demanda ubica dicha irracionabilidad en los escenarios macroeconómicos de los que partió la elaboración del presupuesto, y que habrían sido excesivamente optimistas. No es tampoco labor del Tribunal examinar si las estimaciones de crecimiento económico que sirvieron de base a la elaboración del presupuesto fueron técnicamente correctas, o políticamente pertinentes, sino únicamente si la norma que se impugna es irracional, lo que la demanda no ha demostrado, pues como sucedía en el caso resuelto en la citada STC 13/2007, FJ 4, no se desarrolla tampoco en este recurso «una línea argumental que fundamente esta opinión y que deba conducirnos necesariamente a apreciar la irracionalidad de la opción del legislador». En todo caso, cabe por último señalar, que la demanda se refiere reiteradamente a las previsiones de crecimiento económico publicadas durante el mes de noviembre de 2008, y sin embargo dirige el reproche y el origen de la arbitrariedad del presupuesto a los escenarios presupuestarios que, elaborados necesariamente con anterioridad, sirvieron de base para la aprobación del objetivo de estabilidad presupuestaria (ratificado por el Congreso el 26 de junio de 2008, «Diario de Sesiones» núm. 20 de 2008) y la ulterior elaboración del presupuesto, que de acuerdo con el límite de tres meses que establece la Constitución en su art. 134.3 CE, fueron presentados el 1 de octubre de 2008. Pues bien, como señala el Abogado del Estado en su demanda y se desprende de los datos aportados, las estimaciones de crecimiento del PIB, no sólo para España sino también para el resto de los Estados miembros de la Unión Europea se deterioraron sustancialmente entre los meses de junio y octubre de 2008, de manera que los mejores datos publicados por la Comisión Europea, y también por organismos especializados como el Fondo Monetario Internacional o la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico, base de la confección de los citados escenarios, situaban el crecimiento del PIB para 2009 en una media del 1 por 100. En fin, cabe añadir que las citadas previsiones económicas, sobre las que se elabora todo el presupuesto, y en las que descansan en realidad las directrices de la política económica del Gobierno, se elaboran siguiendo un proceso en el que intervienen distintos agentes, pues precisamente el proceso presupuestario se inserta también en el proceso de control de la Comisión Europea, lo que conforma un doble ciclo presupuestario o ciclo complejo en el que, además de las instituciones nacionales (Gobierno y Parlamento), también participan las instituciones de la Unión Europea (Comisión), con la remisión de la actualización del programa de estabilidad (2008-2011) en el mes de abril del año en curso por parte del Gobierno. En fin, las estimaciones de crecimiento que sustentan el presupuesto impugnado no eran, de acuerdo con el canon de enjuiciamiento que nos corresponde emplear, carentes «de toda explicación racional», sino que venían avalados por el propio proceso de elaboración del presupuesto que en ningún caso puede garantizar que las previsiones de crecimiento económico que sirven como base para Sentencias Temas 4 a 8 Tributario identidad misma del presupuesto, por lo que no es disponible para el legislador. Adicionalmente, las leyes de presupuestos pueden albergar otras disposiciones. Lo que hemos denominado «contenido eventual», o no necesario, está integrado por todas aquellas normas incluidas en la Ley de presupuestos que, sin constituir directamente una previsión de ingresos o habilitación de gastos, guardan «una relación directa con los ingresos o gastos del Estado, responden a los criterios de política económica del Gobierno o, en fin, se dirigen a una mayor inteligencia o mejor ejecución del presupuesto» (por todas, con cita de anteriores, STC 248/2007, de 13 de diciembre, FJ 4). De acuerdo con lo anterior, es evidente que la norma impugnada no forma parte del denominado «contenido propio», puesto que no integra el presupuesto propiamente dicho; no estima ingresos ni autoriza gastos. Habrá que examinar entonces si integra el denominado «contenido eventual». Para determinar si tiene cabida en una ley de presupuestos, por ser admisible como contenido eventual, «es necesario que guarde una conexión económica —relación directa con los ingresos o gastos del Estado o vehículo director de la política económica del Gobierno— o presupuestaria —para una mayor inteligencia o mejor ejecución del presupuesto» [STC 217/2013, de 19 de diciembre, FJ 5 a); con cita de las SSTC 274/2000, de 15 de noviembre, FJ 4; 109/2001, de 26 de abril, FJ 5; 238/2007, de 21 de noviembre, FJ 4; 248/2007, de 13 de diciembre, FJ 4; 74/2011, de 19 de mayo, FJ 3; 9/2013, de 28 de enero, FJ 3 b); y 206/2013, de 5 de diciembre, FJ 2 b)]. Sólo si se cumplen las citadas condiciones es posible justificar «la restricción de las competencias del poder legislativo, propia de las leyes de presupuestos, y para salvaguardar la seguridad jurídica que garantiza el art. 9.3 CE, esto es, la certeza del Derecho que exige que una ley de contenido constitucionalmente definido, como es la ley de presupuestos generales, no contenga más disposiciones que las que corresponden a su función constitucional (arts. 66.2 y 134.2 CE)» [STC 76/1992, de 14 de mayo, FJ 4 a)]. En consecuencia, si bien la ley de presupuestos puede ser un instrumento para una adaptación circunstancial de las distintas normas, no tienen en ella cabida las modificaciones sustantivas del ordenamiento jurídico, a menos que éstas guarden la suficiente conexión económica (relación directa con los ingresos o gastos del Estado o vehículo director de la política económica del Gobierno) o presupuestaria (para una mayor inteligencia o mejor ejecución del presupuesto). Cumplidos los citados condicionantes, hemos considerado que pueden incluirse en una ley de presupuestos medidas que tengan como finalidad y consecuencia directa la reducción del gasto público (STC 65/1990, de 5 de abril, FJ 3, sobre normas de incompatibilidad de percepción de haberes activos y de pensiones), o su aumento (STC 237/1992, de 15 de diciembre, relativa al incremento de retribuciones salariales para el personal al servicio de las Administraciones públicas), así como la creación de un complemento retributivo para determinados cargos Sentencias Temas 4 a 8 Tributario públicos (STC 32/2000, de 3 de febrero), o la sujeción al derecho privado de la red comercial de la entidad pública empresarial Loterías y Apuestas del Estado [STC 217/2013, FJ 5 e)], entre otros ejemplos. Por el contrario, quedarían en principio excluidas de estas leyes las normas propias del Derecho codificado, u otras previsiones de carácter general en las que no concurra dicha vinculación inmediata y directa. Así sucede con un procedimiento, como el contenido en el art. 110 de la Ley 33/1987, de presupuestos generales del Estado para 1988, que dio la nueva redacción al art. 130 de la Ley general tributaria, que facilita la recaudación de las deudas tributarias, estableciendo un mecanismo de autorización automática de entrada en el domicilio del deudor. Al respecto concluimos que la «disposición controvertida afecta de algún modo a la materia presupuestaria. En efecto, en cuanto se refiere a la ejecución forzosa de las deudas tributarias que implican entrada en el domicilio del deudor, la norma en cuestión está relacionada con la recaudación de los tributos, la cual es necesaria para que se cumplan las previsiones de ingresos que, a su vez, condicionan la realización de los gastos. Pero siendo esto cierto, no lo es menos que esta incidencia en una materia propia de la Hacienda General, cual es la recaudación forzosa de los tributos, no es suficiente para poder afirmar que se dé la necesaria conexión directa de la norma en cuestión con el Presupuesto, en sentido estricto, o con los criterios de la política económica del Gobierno, pues antes al contrario el art. 130 LGT es ante todo y sobre todo una norma de atribución a un órgano judicial de una función garantizadora de un derecho fundamental, la inviolabilidad del domicilio, y de fijación de las condiciones del ejercicio de dicha competencia. Este es, pues, el contenido del precepto cuestionado, por lo que resulta claro su carácter de norma general del régimen jurídico aplicable a todos los tributos, cuya incidencia en la ordenación del programa anual de ingresos y gastos es solo accidental y secundaria y por ende insuficiente para legitimar su inclusión en la Ley de Presupuestos, cuyo contenido propio y su función constitucional (arts. 66.2 y 134.2 CE) resulta desvirtuado por la incorporación de normas típicas del Derecho codificado» [STC 76/1992, FJ 4 b)]. También hemos descartado que puedan tener cabida en una ley de presupuestos algunas normas que integran el régimen de la función pública; por ejemplo, las relativas a los procedimientos de acceso de los funcionarios sanitarios locales interinos a la categoría de funcionarios de carrera (STC 174/1998, de 23 de julio, FFJJ 6 y 7), de provisión de los puestos de trabajo del personal sanitario (STC 203/1998, de 15 de octubre, FFJJ 3 a 5), de edad de pase a la situación de segunda actividad de los funcionarios del Cuerpo Nacional de Policía (STC 234/1999, de 16 de diciembre, FFJJ 4 y 5) o, recientemente, los requisitos de titulación necesaria para acceder al Cuerpo Superior de Auditores del Tribunal de Cuentas (STC 9/2013, FJ 3), así como en general las normas típicas del derecho codificado u otras previsiones de carácter general en las que no concurra dicha vinculación (STC 86/2013, FJ 4; con cita de las SSTC Sentencias Temas 4 a 8 Tributario 248/2007, de 13 de diciembre, FJ 4; 74/2011, de 19 de mayo, FJ 3; y 9/2013, FJ 3). La clave, por tanto, radica en que la conexión con el objeto del presupuesto (habilitación de gastos y estimación de ingresos) sea directa, inmediata y querida por la norma; es evidente que toda medida legislativa tendrá siempre algún efecto presupuestario, porque requerirá un incremento de gasto presupuestario o la dotación de una partida, o porque supondrá, por el contrario, una reducción del gasto o un incremento de los ingresos. Procede ahora, a partir de lo anterior, contrastar la norma impugnada con nuestra doctrina. De acuerdo con su tenor, la disposición final decimoquinta de la Ley 39/2010 arbitra la posibilidad de que algunas entidades locales, cumplidas las circunstancias requeridas (en concreto, que el volumen total del capital vivo no exceda del 75 por 100 de los ingresos corrientes liquidados o devengados), puedan «concertar nuevas operaciones de crédito a largo plazo para la financiación de inversiones». Se permite pues el acceso al crédito en condiciones limitadas, flexibilizando la redacción anterior del art. 14.2 del citado Real Decreto- ley 8/2010, que había vetado el acceso al crédito, público o privado, a largo plazo y en cualquiera de sus modalidades, a las entidades locales. La norma afecta directamente a una de las fuentes de ingresos de las entidades locales, como es la posibilidad de obtener financiación para sus inversiones acudiendo al endeudamiento a largo plazo. Hay por tanto conexión directa con la materia presupuestaria. En segundo lugar, la norma no acomete una regulación íntegra del régimen jurídico de este tipo de endeudamiento local, contenido en los arts. 48 a 55 del texto refundido de la Ley de haciendas locales: LHL), sino que aborda un aspecto puntual, cual es el límite de acceso al endeudamiento para el ejercicio de 2011. El propio art. 53.9 LHL prevé que se regule mediante este instrumento normativo, estableciendo la siguiente habilitación: «las Leyes de Presupuestos Generales del Estado podrán, anualmente, fijar límites de acceso al crédito de las Entidades locales cuando se den circunstancias que coyunturalmente puedan aconsejar tal medida por razones de política económica general». Lógicamente, la mención de este precepto a las leyes de presupuestos no determina su constitucionalidad, pero dota de previsibilidad a una norma que, como la impugnada, hace uso de esta habilitación, enmarcándolo en el contexto de cumplimiento de la estabilidad presupuestaria, al que se alude también en el preámbulo de la propia Ley de presupuestos. Procede, en consecuencia, descartar la inconstitucionalidad de la disposición final decimoquinta de la Ley 39/2010. b) Debemos abordar a continuación la tacha referida a la arbitrariedad en que habría incurrido la referida disposición final decimoquinta, con vulneración del art. 9.3 CE, toda vez que trata de forma desigual a unas Administraciones locales en relación a otras; a pesar de que, según la Sentencias Temas 4 a 8 Tributario STC 215/2014, de 18 de diciembre, FJ 7. 7. El art. 25 de la Ley Orgánica 2/2012, titulado “Medidas coercitivas”, dispone en su apartado 2 que, de no adoptarse las medidas previstas en el número anterior, la no disponibilidad de créditos, la falta de constitución del depósito obligatorio y la asunción por el Estado de las competencias normativas en materia de tributos cedidos, o en caso de resultar estas insuficientes, “el Gobierno podrá acordar el envío, bajo la dirección del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas, de una comisión de expertos para valorar la situación económico-presupuestaria de la administración afectada”, que “podrá solicitar, y la administración correspondiente estará obligada a facilitar, cualquier dato, información o antecedente respecto a las partidas de ingresos o gastos”, a los efectos de presentar “una propuesta de medidas”, que “serán de obligado cumplimiento para la administración incumplidora”. a) Para el Gobierno canario la previsión de dicha comisión de expertos, que es designada por el Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas, implica una intervención directa sobre la autonomía financiera de la Comunidad Autónoma afectada (art. 137 CE) sin sujetarse a las garantías de procedimiento del art. 155 CE. A juicio de la Abogada de Estado, sin embargo, tanto la intervención de la comisión de expertos como la eventual aplicación del art. 155 CE son medidas establecidas como mecanismo de cierre del sistema y devienen imprescindibles para evitar que, por la inacción de una Administración en el cumplimiento de sus deberes constitucionales, se pueda privar de eficacia a los mecanismos previstos en la Ley Orgánica 2/2012 y comprometer con ello los objetivos globales de estabilidad. Es importante insistir en que, tras la reforma del art. 135 de la Constitución, se obliga, con carácter general, a todas las Administraciones públicas, a que adecúen sus actuaciones al principio de estabilidad (art. 135.1 CE), exigiéndoles que no incurran en déficit estructural fuera de los márgenes autorizados por la Unión Europea (art. 135.2 CE) y a que no superen los límites de déficit y de endeudamiento fijados en cada momento (art. 135.4 CE). Con carácter específico, a las Comunidades Autónomas, se les impone la obligación de adoptar las “disposiciones” y Sentencias Temas 4 a 8 Tributario “decisiones presupuestarias” necesarias “para la aplicación efectiva del principio de estabilidad” (art. 135.6 CE). De esta manera, la redacción dada al art. 135 CE consagra unos nuevos límites a la autonomía financiera de las Comunidades Autónomas que condicionan sus políticas de gasto al someterlas no sólo a las políticas que, en materia de estabilidad presupuestaria, determine con carácter general el Estado, sino ahora también a las que adopten las propias instituciones europeas. Una vez señalado lo anterior, es conveniente recordar que la doctrina de este Tribunal Constitucional con relación a la estabilidad presupuestaria, antes de la reforma operada en el art. 135 CE, ya había admitido que el principio de autonomía financiera de las Comunidades Autónomas “no excluye, sin embargo, la existencia de controles, incluso específicos”, habiendo rechazado únicamente, por contrarias a ese principio, “las intervenciones que el Estado realice con rigurosos controles que no se manifiesten imprescindibles para asegurar la coordinación de la política autonómica en un determinado sector económico con programación, a nivel nacional” [STC 134/2011, de 20 de julio, FJ 8 a)]. La imposición de límites presupuestarios a las Comunidades Autónomas no sólo “encuentra su apoyo en la competencia estatal de dirección de la actividad económica general (ex art. 149.1.13), estando su establecimiento “encaminado a la consecución de la estabilidad económica y la gradual recuperación del equilibrio presupuestario”, sino que “encuentra su fundamento en el límite a la autonomía financiera que establece el principio de coordinación con la Hacienda estatal del art. 156.1 CE”, sobre todo, al corresponderle al Estado “la responsabilidad de garantizar el equilibrio económico general” [STC 134/2011, de 20 de julio, FJ 8.a)], límites de la autonomía financiera de las Comunidades Autónomas “que han de reputarse constitucionales cuando se deriven de las prescripciones de la propia Constitución o de la ley orgánica a la que aquélla remite (art. 157.3 CE)” [STC 134/2011, de 20 de julio, FJ 10]. Pues bien, la previsión del art. 25.2 de la Ley Orgánica 2/2012, consistente en enviar por el Gobierno, bajo la dirección del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas, a una comisión de expertos que valore la situación económico-presupuestaria de una determinada Sentencias Temas 4 a 8 Tributario Comunidad Autónoma, a los efectos de presentarle una serie de medidas, surge como consecuencia del incumplimiento manifiesto por parte de una determinada Comunidad Autónoma del objetivo de estabilidad y/o de endeudamiento. Hay que tener en cuenta que la Ley Orgánica 2/2012 no impide a las Comunidades Autónomas adoptar las políticas económico-presupuestarias que consideren oportunas para mantenerse dentro de los objetivos de estabilidad presupuestaria y endeudamiento. Baste con recordar ahora que, cuando conforme a los datos de ejecución presupuestaria, una Comunidad Autónoma se desvíe del objetivo de estabilidad establecido, será ella quien “ajustará”, como considere conveniente, su gasto público (art. 18.1 de la Ley Orgánica 2/2012); que cuando una Comunidad Autónoma incurra en un riesgo de incumplimiento del objetivo de estabilidad y sea advertida por el Estado, será ella la que adopte “las medidas necesarias” que considere oportunas para corregir ese riesgo (art. 19.2 de la Ley Orgánica 2/2012); que cuando una Comunidad Autónoma incumpla el objetivo de estabilidad presupuestaria, será ella la que formule “un plan económico-financiero”, adoptando las medidas que crea necesarias [art. 21.2 c) de la Ley Orgánica 2/2012], o un “plan de reequilibrio”, determinando la forma de alcanzar el objetivo previsto (art. 22.1 de la Ley Orgánica 2/2012); que cuando el Consejo de Política Fiscal y Financiera considere que las medidas incluidas en un plan no son suficientes para alcanzar el objetivo establecido, será la Comunidad Autónoma la que elabore “un nuevo plan” (art. 23.3 de la Ley Orgánica 2/2012); y, en fin, que cuando una Comunidad Autónoma no adopte un plan económico-financiero, o el adoptado no se apruebe o se incumpla, será ella la que identifique los créditos de los que no va a disponer para reducir su gasto [art. 25.1 a) de la Ley Orgánica 2/2012]. Conforme a lo que antecede, la Ley Orgánica 2/2012 deja en manos de las Comunidades Autónomas la decisión de las políticas a adoptar de cara a la consecución del objetivo de estabilidad, bien operando sobre los ingresos, bien reduciendo los gastos, bien afectando a unos y otros. Es la Comunidad Autónoma, entonces, la que en el ejercicio de su autonomía política y financiera decide cómo cumplir con el mandato Sentencias Temas 4 a 8 Tributario 2/2012 representa, entonces, otro intento, esta vez el último, de forzar el cumplimento de la Comunidad incumplidora, a quien le asiste la posibilidad de adoptar sus propias medidas o, en su caso, de aplicar las propuestas por el Gobierno. Basta con acudir, en este sentido, al art. 26.1 de la Ley Orgánica 2/2012 para comprobar cómo la causa que activa el inicio del procedimiento previsto en el art. 155 CE y, por tanto, la que provoca el requerimiento del Gobierno al Presidente de la Comunidad Autónoma es la no disponibilidad de los créditos necesarios para corregir la desviación [art. 25.1 a) de la Ley Orgánica 2/2012], la falta de constitución del depósito obligatorio [art. 25.1 b) de la Ley Orgánica 2/2012] o la falta de ejecución de las medidas propuestas por la comisión de expertos (art. 25.2 de la Ley Orgánica 2/2012). En suma, el art. 25.2 de la Ley Orgánica 2/2012, cuando afirma que “las medidas propuestas serán de obligado cumplimiento” para la Comunidad Autónoma incumplidora no significa que, por la sola autoridad de la comisión de expertos actuando en nombre del Gobierno se puedan ejecutar tales medidas. Si así fuera carecería de todo sentido el artículo 26 que exige para que se puedan ejecutar tales medidas que el Gobierno requiera al Presidente de la Comunidad Autónoma, que este requerimiento no tenga éxito y que se obtenga el voto favorable del Senado. Por tanto, hay que concluir que las medidas propuestas por la comisión de expertos se insertan en la previsión del art. 25.2 de la Ley Orgánica 2/2012, lo que implica la concreción de un límite a la autonomía financiera de las Comunidades Autónomas y la configuración de una competencia ejecutiva básica a favor del Estado justificada por la concurrencia de un interés general que exige que el Estado ostente determinadas competencias finales en la determinación de las medidas a adoptar con la finalidad de lograr las correcciones necesarias de las desviaciones en que incurran las Comunidades Autónomas tras haber ejercido sus competencias. Según lo que antecede, no cabe duda de que, como señala el Gobierno de Canarias, el envío por el Gobierno, bajo la dirección del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas, de una comisión de expertos que, Sentencias Temas 4 a 8 Tributario ante su situación económico-presupuestaria, le presente una propuesta de medidas, afecta a la autonomía financiera de las Comunidades Autónomas. Ahora bien, aun estando en presencia de una medida afectante a la citada autonomía financiera no puede afirmarse, sin embargo, que dicha injerencia lo sea de una manera inconstitucional, porque, como hemos comprobado, ni impiden ni sustituyen a la Comunidad Autónoma en la adopción de las medidas oportunas para la corrección del incumplimiento detectado. La cuestión esencial se encuentra, entonces, en determinar si es legítimo desde un punto de vista constitucional que, como consecuencia del incumplimiento de las obligaciones que la Constitución impone a todas las Administraciones públicas en materia de estabilidad presupuestaria (art. 135.1 CE), el Gobierno, como garante de la defensa del interés general, pueda proponer a la Administración incumplidora la adopción de una serie de medidas concretas que se dirijan a la corrección de la desviación padecida. Y la respuesta debe ser necesariamente positiva ya que, en la medida que el cumplimiento de los objetivos de déficit y de endeudamiento al que debe dirigirse la actuación de todas las Administraciones públicas representa una cuestión de interés general de extraordinaria importancia, respecto de cuya consecución el Estado es el garante último (arts. 128.1, 131.1 y 2, y 138.1, todos ellos CE), esto justifica que, en el ejercicio de sus competencias ex art. 149.1.13, 14 y 18 CE, pueda proponerles las medidas necesarias para lograr la corrección de la desviación existente, lo que, por lo demás, es acorde con la previsión del art. 135.5 a) CE cuando dice —in fine— que la ley orgánica regulará “la forma y plazo de corrección de las desviaciones que sobre uno —límites de déficit— y de otro —límites de deuda— pudieran producirse”. Estamos pues en presencia de una injerencia legítima, por debida, necesaria y proporcionada. Es debida, al responder a la consecución de un fin constitucionalmente consagrado, como es, alcanzar la estabilidad presupuestaria y mantener un nivel de endeudamiento soportable, tanto a nivel individual como general; es necesaria, al ser fruto, única y Sentencias Temas 4 a 8 Tributario exclusivamente, del incumplimiento, deliberado o negligente, de una determinada Comunidad Autónoma; y, en fin, es proporcionada, pues no sólo se impone como consecuencia de la falta de adopción por parte de una Comunidad Autónoma, en el ejercicio debido de su propia autonomía financiera, de las “disposiciones” y “decisiones presupuestarias” imprescindibles “para la aplicación efectiva del principio de estabilidad” (art. 135.6 CE), sino que no le impide, en ningún momento, adoptar las medidas de reducción del gasto que considere oportunas en el ejercicio de las competencias que le son propias. Debe considerarse que el art. 25.2 de la Ley Orgánica 2/2012 no invade las competencias de las Comunidades Autónomas ni menoscaba el ejercicio de la autonomía financiera del art. 137 CE. b) Para el Gobierno de Canarias la aplicación del art. 25.2 de la Ley Orgánica 2/2012 va a conducir también a situaciones arbitrarias y contrarias a la seguridad jurídica y al principio de lealtad institucional (art. 9.3 CE). Esta alegación, según la Abogada del Estado, debe considerarse como preventiva, en la medida que las recomendaciones a las que hace referencia el precepto podrán ser impugnadas en vía judicial, por lo que no puede aceptarse que las mismas causen indefensión. Una vez más hemos de insistir en que el control de constitucionalidad de las normas que corresponde efectuar a este Tribunal no puede fundarse en presunciones sobre eventuales conductas arbitrarias de quienes están llamados por el Ordenamiento jurídico a su aplicación, sobre todo, cuando el control de la legalidad de la actuación de las Administraciones públicas corresponde a los Tribunales del orden contencioso-administrativo y, por ello, también se desestima que el art. 25.2 de la Ley Orgánica 2/2012 sea contrario al art. 9.3 CE. STC 34/2018 6. Este conflicto refleja con nitidez el sistema de contrapoderes que se proyecta sobre el presupuesto en nuestro sistema parlamentario, concretado en el artículo 134 CE. La Ley de presupuestos es una norma Sentencias Temas 4 a 8 Tributario respondiendo a la previsión del art. 134.5 CE, tenga como objeto el contenido reservado a la ley de Presupuestos por el art. 134.2 CE incurrirá en vicio de inconstitucionalidad, no por contradecir la ley del mismo rango, sino por invadir una materia que constitucionalmente le ha sido vedada al estar atribuida privativamente por el propio texto constitucional a otra disposición normativa, en concreto, a la ley de presupuestos generales del Estado» (STC 136/2011, de 13 de septiembre, FJ 4). Tal razonamiento llevó entonces a negar naturaleza presupuestaria a una ley de acompañamiento, a la que en consecuencia no le serían aplicables las limitaciones del artículo 134 CE. Con el mismo razonamiento, también se declaró la inconstitucionalidad de la Ley del Parlamento Vasco 1/2002, de 23 de enero, por arrogarse una función que estaba reservada a la Ley de presupuestos (STC 3/2003, FJ 11). Es evidente que esta misma relación de competencia a que se ha hecho referencia, encuentra reflejo específico en la regla del artículo 134.6 CE, de manera que la conformidad que debe prestar el Gobierno se refiere a la incidencia de una iniciativa del Parlamento sobre el presupuesto mismo, pues su fin, como ha quedado razonado, es salvaguardar la autorización ya obtenida por el Ejecutivo del Legislativo sobre el volumen de ingresos y gastos públicos, permitiendo así que el primero pueda desarrollar plenamente sus potestades sobre la ejecución del gasto, y, en suma, su propia acción de Gobierno (art. 97 CE). Por ello, aunque el denominado «veto presupuestario» sea un reflejo de la confianza otorgada por la Cámara, que no podrá después, yendo contra sus propios actos, retirar de forma indirecta por la vía de una iniciativa parlamentaria, lo determinante para su régimen jurídico es la propia función instrumental que el presupuesto cumple al servicio de la acción del Gobierno. 7. A partir de las anteriores consideraciones, debe ahora precisarse el concreto alcance de la potestad del artículo 134.6 CE: a) En primer lugar, en cuanto a su alcance objetivo, hemos constatado que al Ejecutivo no sólo le está constitucionalmente atribuida, en exclusiva, la iniciativa parlamentaria presupuestaria, sino también el control sobre su reforma. De esta manera, una vez que se han aprobado los presupuestos generales del Estado, el Gobierno está constitucionalmente habilitado para presentar proyectos de ley que impliquen aumento del gasto público o disminución de los ingresos «correspondientes al mismo ejercicio presupuestario» (art. 134.5 CE). En correspondencia con ello, el Gobierno tiene la potestad de prestar su conformidad, o bien vetar, toda aquella proposición o enmienda «que suponga aumento de los créditos o disminución de los ingresos presupuestarios» (art. 134.6 CE). Pues bien, si las limitaciones que desde la Constitución condicionan el alcance material y temporal sólo son aplicables a la Ley de presupuestos en sentido estricto (y no así, por ejemplo, a las denominadas «leyes de Sentencias Temas 4 a 8 Tributario acompañamiento»), igualmente la limitación que al poder legislativo del Parlamento establece el artículo 134.6 CE sólo es predicable de medidas que incidan directamente sobre el presupuesto aprobado, esto es, sobre «los gastos e ingresos del sector público estatal» (art. 134.2 CE). En ambos casos, la propia literalidad de la norma constitucional ciñe dicha potestad del Gobierno a los ingresos y gastos que estén efectivamente reflejados en el mismo presupuesto. Lógicamente, rara vez las iniciativas parlamentarias serán enteramente neutrales en relación con las cuentas públicas, de modo que cualquier propuesta de medida legislativa es susceptible de tener un impacto sobre el volumen de los ingresos y gastos públicos, siquiera de forma hipotética o indirecta o, en todo caso, un impacto económico sobre alguna política pública. Ahora bien, la prerrogativa del Ejecutivo a que se refiere el artículo 134.6 CE, cuyo efecto limitador de la actividad misma del Legislativo es evidente, se ciñe a aquellas medidas cuya incidencia sobre el presupuesto del Estado sea real y efectiva. Lo contrario supondría una interpretación extensiva de los límites contenidos en el artículo 134 CE, que hemos reiterado que se refieren sólo al presupuesto (por todas, STC 136/2011, de 13 de septiembre, FJ 11). b) En segundo lugar, debe además precisarse el alcance temporal del veto presupuestario. Para ello, debe de nuevo partirse de que las facultades del artículo 134.5 y 6 CE están lógicamente vinculadas con el propio carácter anual del presupuesto, y tienen como finalidad salvaguardar la disposición del Gobierno sobre su propio plan económico, una vez autorizado por el Parlamento. Por ello, la Ley de presupuestos, cumple anualmente la función de «vehículo de dirección y orientación de la política económica», que se ha reiterado que corresponde exclusivamente al Gobierno. Lo relevante, a los efectos del régimen jurídico del artículo 134.6 CE, es que la conformidad del Gobierno ha de referirse siempre al presupuesto en vigor en cada momento, en coherencia con el propio principio de anualidad contenido en el mismo artículo, entendiendo por tal tanto el autorizado expresamente como incluso el que ha sido objeto de prórroga presupuestaria (art. 134.4 CE), pues no por ello deja de cumplir la función esencial de vehículo de dirección y orientación de la política económica del Gobierno. Desde luego, no puede obviarse, como se afirmó en la STC 242/2006, que la potestad gubernamental exartículo 134.6 CE «se basa en la confianza concedida al Gobierno a través de la aprobación del presupuesto para ejecutar su programa anual de política económica sin que éste sea desnaturalizado a través de iniciativas legislativas parlamentarias». Esa potestad impide al Parlamento actuar contra sus propios actos, soslayando así la autorización que inicialmente prestó; pero lo determinante es la función misma que cumple el presupuesto como herramienta para el desempeño de la labor que constitucionalmente le está atribuida al Gobierno en el artículo 97 CE. Por ello, en suma, la Sentencias Temas 4 a 8 Tributario función del artículo 134.6 CE es salvaguardar la propia función del presupuesto; de ahí que la potestad contenida en el artículo 134.6 CE deba entenderse como un mecanismo que consiente al Gobierno defender su legítimo ámbito de actuación constitucionalmente previsto. Consecuencia de lo anterior es que el veto presupuestario no podrá ejercerse por relación a presupuestos futuros, que aún no han sido elaborados por el Gobierno ni sometidos por tanto al proceso de aprobación regulado en el artículo 134 CE. Ciertamente todo presupuesto está lógica y temporalmente conectado con las cuentas públicas aprobadas en ejercicios anteriores, y con las que se prevé elaborar para los ejercicios futuros, lo que encuentra su reflejo más evidente en los denominados «escenarios presupuestarios plurianuales» a que se refiere la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, general presupuestaria (LGP), de acuerdo con los principios y reglas de programación presupuestaria (arts. 26 y ss. LGP). Sin embargo, tal conexión plurianual no desnaturaliza el carácter anual del presupuesto, por lo que el ejercicio de la potestad del artículo 134.6 CE se restringe, igualmente, a la afectación de una medida al presupuesto del ejercicio en curso. c) En relación con la motivación del Gobierno, el artículo 126 RCD se limita a exigir que con su respuesta indique la «conformidad o no a la tramitación si implicara aumento de los créditos o disminución de los ingresos presupuestarios» (art. 126.2 RCD), lo que deberá hacerse mediante una respuesta expresa (art. 126.3 RCD). De acuerdo con la literalidad del artículo 134 CE, y con el sistema de reparto de competencias que el mismo refleja, ya se ha hecho notar que el Gobierno podrá oponerse sólo en aquellos casos en los cuales la medida propuesta, enmienda o proposición, incida directamente en el citado presupuesto. La motivación del Gobierno debe expresar tal incidencia, precisando las concretas partidas presupuestarias que se verían afectadas, y teniendo en cuenta que su eventual no conformidad, esto es, el veto presupuestario, tiene una incidencia directa sobre la propia función del Legislativo. De esta manera, y como se afirmó desde la perspectiva de los derechos fundamentales del artículo 23 CE, aunque en relación con las decisiones de inadmisión de escritos y documentos parlamentarios por parte de la Mesa, dado que éstas «pueden implicar una limitación del derecho a ejercer la función parlamentaria y, con él, del derecho de participación ciudadana, también hemos exigido que las mismas estén formal y materialmente motivadas, a fin de que tras ellas no se esconda un juicio sobre la oportunidad política, en los casos en que ese juicio esté atribuido a la Cámara parlamentaria en el correspondiente trámite de toma en consideración o en el debate plenario» (STC 242/2006, FJ 4). Lógicamente, el Gobierno, y siempre de acuerdo con el principio de lealtad institucional, dispone en todo caso de un amplio margen de apreciación en su estimación de si se afecta o no, y en qué medida, a los ingresos y gastos de su presupuesto. Para poder encontrar encaje en la potestad del artículo 134.6 CE bastará con que la motivación del Gobierno Sentencias Temas 4 a 8 Tributario en vigor en el momento de presentación del conflicto (Ley 48/2015, de 29 de octubre). Dicho rechazo, comunicado a la Cámara mediante escrito de 14 de octubre de 2016, se motiva mediante un informe del Ministerio de Educación, Cultura y Deporte, que se adjunta al expediente. De acuerdo con dicho informe, la implantación de la LOMCE ha sido objeto de financiación específica por el Gobierno mediante el «Programa Operativo Empleo, Formación y Educación 2014-2020», cofinanciado por el fondo social europeo que, de acuerdo con los datos que se aportan, supondría una financiación del 63,78 por 100 de dicho programa. Así, de una financiación total de 964.149.503,55 €, prevista para los ejercicios 2014-2017, el Gobierno, a través del Ministerio de Educación, asumiría el pago de 349.187.525,56, mientras que el fondo social europeo financiaría el resto (614.961.977,98 €). La parte del programa financiada por el Ministerio sería, en todo caso, transferida a las Comunidades Autónomas, de acuerdo con el reparto que se detalla en el informe. Tras exponer las distintas fases del calendario de implantación de la LOMCE, concreta las consecuencias financieras «más graves y que suponen un impacto presupuestario negativo para el Estado» en la posible pérdida de la financiación del Fondo Social Europeo, toda vez que «la Comisión europea podría considerar que España no cumple las condiciones del programa y retirar total o parcialmente su financiación, por lo que se produciría una pérdida de ingresos para España de hasta 614.961.977,98 euros, devengados en 2016 y recaerían sobre el Estado estas obligaciones de gasto no previstas por importe de hasta 614.961.977,98 euros, por motivo de la pérdida de ingresos». Se concluye así que la derogación o paralización de la LOMCE implica «muy probablemente la pérdida total o parcial de los fondos prevista a partir del curso en que ésta se implante, dado que no se cumplirían en la forma programada y autorizada por la UE las medidas previstas». Añade que «ello abre la incógnita de un nuevo y futuro proceso de re- financiación de una futura nueva normativa» y que «la paralización de la LOMCE en este momento… conllevaría una disminución en los ingresos presupuestario del Estado y de todas aquellas comunidades sujetas a convenios (todas excepto Cataluña y País Vasco)». Se puntualiza asimismo que el Ministerio de Educación, Cultura y Deporte, había asumido el compromiso de financiar una parte de la inversión derivada de la implantación de la LOMCE, en función de sus disponibilidades presupuestarias. b) En su acuerdo de 18 de octubre de 2016, la Mesa del Congreso de los Diputados resolvió rechazar la disconformidad expresada por el Gobierno y admitir a trámite de toma en consideración de la proposición de ley presentada por el Grupo Parlamentario Socialista, razonándolo en que «el criterio del Gobierno no justifica de forma objetiva y suficiente que la misma implique aumento de créditos o disminución de ingresos del Presupuesto en vigor». Como se desprende del acta de la reunión de 18 de octubre de 2016, se adjunta a la misma la nota de asesoramiento elaborada por la Secretaría General (documento 10), haciendo constar la Sentencias Temas 4 a 8 Tributario doctrina del Tribunal Constitucional en virtud de la cual la facultad del Gobierno se circunscribe a los supuestos en los que el efecto de aumento de créditos o disminución de ingresos se refiere al presupuesto vigente. En el acuerdo de 20 de diciembre, que ratifica el anterior, se comienza por recordar la citada doctrina de las SSTC 223/2006 y 242/2006, exponiendo los límites del control a ejercer por la Mesa, consistentes en verificar la regularidad jurídica de la comunicación de la disconformidad formulada por el Gobierno, así como examinar su motivación, limitando su control «a las decisiones que sean arbitrarias o manifiestamente irrazonables» y en defensa del ius in officium de los diputados, garantizado por el artículo 23.2 CE y, más ampliamente, de la función legislativa. A renglón seguido, se razona que en este caso el Gobierno no ha constatado que la proposición registrada fuera a suponer un aumento de crédito o disminución de ingresos vinculados con el presupuesto en curso, y sin que la motivación aportada por el Gobierno haya justificado «de forma objetiva y suficiente» que dicha iniciativa implique aumento de créditos o disminución de ingresos del presupuesto en vigor. . Por tanto, y de acuerdo con la doctrina que ha quedado expuesta, la apreciación de la Mesa de la Cámara, en el sentido de considerar que la motivación del Gobierno resulta insuficiente para verificar la efectiva conexión de la medida con los ingresos y los gastos públicos, no ha supuesto el menoscabo de la competencia del Ejecutivo en este caso. El artículo 134.6 CE contiene una prerrogativa del Ejecutivo que tiene, como presupuesto habilitante, la vinculación estricta a la norma presupuestaria, que debe por ello verse afectada. Teniendo en cuenta, como ya se ha señalado, que cualquier iniciativa o proposición de ley es susceptible de suponer un incremento de gasto o una disminución de ingresos, el Gobierno debe justificar de forma explícita la adecuada conexión entre la medida que se propone y los ingresos y gastos presupuestarios. Esta conexión debe ser directa e inmediata, actual, por tanto, y no meramente hipotética. Debe además referirse al presupuesto en particular, sin que pueda aceptarse un veto del Ejecutivo a proposiciones que, en el futuro, pudieran afectar a los ingresos y gastos públicos, pues ello supondría un ensanchamiento de la potestad de veto incompatible con el protagonismo que en materia legislativa otorga a las Cámaras la propia Constitución (art. 66 CE). STC 294/1994 1. La cuestión objeto del presente proceso de amparo, que comprende diez recursos acumulados frente a otras tantas Sentencias de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Asturias, consiste Sentencias Temas 4 a 8 Tributario en dilucidar si la decisión judicial de declarar inadmisible el recurso contencioso- administrativo, a tenor del art. 82 c) de la L.J.C.A., porque "no existe acto administrativo objeto del recurso, habiéndole reconocido la Administración al recurrente el derecho del percibo de las cantidades reclamadas, encontrándose en tramitación la habilitación de créditos al efecto de abonar las mencionadas cantidades, pretendiendo por ello el recurrente la ejecución de un derecho previamente reconocido por la propia Administración", ha vulnerado el derecho a la tutela judicial efectiva del art. 24.1 C.E. y el derecho a la igualdad en la aplicación de la Ley del art. 14 C.E., al negar a los demandantes de amparo el acceso a la jurisdicción y la obtención de un pronunciamiento sobre el fondo de la cuestión planteada que les deja en una situación de absoluta indefensión frente a la supuesta dilación o pasividad de la Administración en el pago o cumplimiento de una obligación legal por falta de créditos presupuestarios para hacerle frente; ésto es, frente a la inactividad material de la Administración que inejecuta sus propios actos declarativos de derechos consagrados por la Ley. En efecto, los demandantes de amparo, Mutilados de la Guerra Civil acogidos a la Ley 5/1976, de 11 de marzo, reclamaron de la Administración no sólo el reconocimiento del derecho sino también el pago de unas diferencias retributivas en aplicación de lo dispuesto en la Disposición adicional cuarta de la Ley 35/1980, de 26 de junio, reguladora de las pensiones de los Mutilados ex- combatientes de la zona republicana. El Ministerio de Defensa en sus Resoluciones iniciales de la Dirección General de Personal (de 30 de octubre de 1990) reconoció expresamente su derecho a percibir las compensaciones económicas solicitadas y, en cuanto al pago, hacía constar que se habían iniciado los trámites oportunos en orden a la habilitación de los correspondientes créditos presupuestarios para hacerlo efectivo. Sin que al momento de concluirse la tramitación del presente proceso de amparo, marzo de 1992, exista constancia de que por la Administración se haya procedido a dicho pago. Frente a esta Resolución los interesados interpusieron recurso de reposición (el primero, en escrito de 11 de diciembre de 1990) en el que estiman insuficiente la respuesta de la Administración reconociendo expresamente su derecho de crédito, "porque no se procedió al pago solicitado ni se especifica que el pago debe efectuarse con el abono de los intereses de demora". En la súplica del recurso solicitaban la nulidad del acto recurrido, así como la declaración del derecho del recurrente a que se le abonen las cantidades reclamadas. Ante la falta de respuesta al recurso administrativo, interpusieron el correspondiente recurso contencioso-administrativo, que fue inadmitido por el Tribunal Superior de Justicia de Asturias en las resoluciones que ahora se impugnan en este proceso de amparo constitucional. 3. Mayor consistencia presenta, en cambio, la vulneración del derecho a la tutela judicial efectiva del art. 24.1 C.E., aquí en su manifestación más prístina de denegación del acceso mismo a la jurisdicción en defensa de los derechos e intereses legítimos de los ciudadanos frente a los actos de la Administración, en cuanto constituye la culminación del sistema de derechos y garantías característico del Estado de Derecho. No se trata, pues, del derecho al acceso a los recursos legalmente establecidos en aplicación del criterio de la interpretación más favorable a su admisibilidad de las causas o motivos legales, cuestión de legalidad ordinaria que corresponde decidir, de manera motivada y fundada en Sentencias Temas 4 a 8 Tributario pretensión la respuesta administrativa -que se limitaba a reconocer su derecho y les comunicaba que se estaba tramitando la habilitación de los créditos presupuestarios- y la recurrieron en vía administrativa, solicitando su nulidad, esto es, la sanción que corresponde a los actos que son contrarios a Derecho. El transcurso del tiempo sin obtener respuesta de la Administración al recurso administrativo se convierte -por el mecanismo del silencio, y sin necesidad de denunciar la mora, manifestamente improcedente (art. 94.2 L.P.A.)- en una ficción jurídica, en virtud de la cual se considera que lo solicitado por los interesados (en nuestro caso, la nulidad del acto recurrido, en cuanto se limitaba sólo a declarar el reconocimiento del derecho, y la declaración de que se abonasen -ésto es, en imperativo- las cantidades debidas y los intereses de demora) ha sido desestimado por la Administración. Es esta denegación de lo solicitado, y más exactamente, la legalidad de la misma, lo que los recurrentes quisieron someter al control de los Tribunales y éstos rechazaron controlar argumentando que no había acto administrativo objeto idóneo del recurso. Si el objeto de la jurisdicción contencioso-administrativa es conocer de las pretensiones que se deduzcan en relación con los actos de la Administración Pública sujetos al Derecho administrativo (art. 1.1 L.J.C.A.), no se da la causa de inadmisión prevista en el art. 82 c) de la L.J.C.A., por cuanto existe una pretensión (cobrar las cantidades debidas) que se ejerce en relación con diversos actos administrativos: un primer acto que los recurrentes consideran contrario a la Ley por limitarse a reconocer la existencia de un derecho, sin proceder a su efectivo cumplimiento, y un segundo acto (la denegación presunta del recurso administrativo) que consideran igualmente no ajustado a Derecho por confirmar la validez del primero. Y todavía habría una manifestación más de la actuación administrativa, susceptible de ser revisada por la jurisdicción contencioso-administrativa, a saber: la inactividad material de la Administración frente a la obligación, nacida de la Ley y reconocida por la propia Administración en una resolución expresa, de pagar a los interesados las cantidades adeudadas. Existiría, pues, en todo caso, un acto tácito, ésto es, producido por facta concludentia que indica de forma unívoca la existencia de una resolución administrativa. Esto es, la negativa de la Administración al cumplimiento de su deuda pecuniaria, visto el tiempo transcurrido (desde 1986) sin que en los Presupuestos Generales del Estado se incluyeran partidas suficientes, y los muchos años transcurridos desde la entrada en vigor de la Ley que generó dicha obligación. Así se desprende del Informe de la Dirección General de Personal del Ministerio de Defensa, fechado el 12 de junio de 1992 -y que el Abogado del Estado acompaña en sus alegaciones como documentación sobre los trámites seguidos para la ejecución del mandato legal- en el que se dice que la Oficina Presupuestaria de la Dirección General de Asuntos Económicos en el año 1991 realizó la última solicitud de habilitación de créditos para el abono de las cantidades correspondientes a la aplicación de la Disposición adicional cuarta de la Ley 35/1980. En dicho Informe se indica también que en los Presupuestos Generales del Estado de los años sucesivos a la Ley, y hasta 1986, se incluían cantidades que eran insuficientes, lo que no permitía su abono; posteriormente dejaron de incluirse en los Presupuestos. Es, pues, la conformidad a Derecho de esa serie de actos administrativos -expreso, presunto y tácito- lo que los recurrentes legítimamente (art. 1.1 L.J.C.A.) pretendían someter al control de los Tribunales, para obtener de ellos (art. 42 L.J.C.A.) una Sentencia que declarase, en su caso, la ilicitud de la actuación administrativa y ordenase la adopción de las medidas necesarias para la efectividad o pleno restablecimiento de una situación jurídica individualizada consagrada en la Ley. Frente a la pretensión de los recurrentes de obtener la tutela efectiva de los Jueces y Tribunales en el ejercicio de sus derechos e intereses legítimos (art. 24 C.E.), y de hacer efectivo con ello el cumplimiento del principio de legalidad administrativa, no puede objetarse que no existía acto administrativo impugnable, por no encontrarse formulado de manera expresa; ni tampoco que la inactividad administrativa no sea objeto idóneo del recurso contencioso-administrativo, objeciones ambas en las que, en último término, descansan las resoluciones de inadmisión que han sido impugnadas en este proceso de amparo. Frente a la primera objeción, bastaría con señalar que la propia Exposición de Motivos de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa pone de manifiesto que el acceso a dicha jurisdicción "no ha de ser posible únicamente cuando la Administración produce actos expresos y escritos, sino también cuando ..... son tácitos o presuntos, porque todos ellos, y no solamente los primeros, pueden incurrir en infracciones jurídicas que requieran la asistencia jurisdiccional" Este Tribunal mismo ha manifestado que "el silencio administrativo de carácter negativo es una ficción legal que responde a la finalidad de que el administrado pueda, previos los recursos pertinentes, llegar a la vía judicial superando los efectos de la inactividad de la Administración" (STC 204/1987, fundamento jurídico 4º). Sentencias Temas 4 a 8 Tributario Por lo que se refiere a la segunda objeción, esto es, la inidoneidad de la inactividad administrativa como objeto del recurso contencioso-administrativo, hay que decir que de ningún modo puede excluirse que el comportamiento inactivo u omisivo de la Administración pública pueda incurrir en ilegalidad y afectar a los derechos e intereses legítimos de los ciudadanos. La plenitud del sometimiento de la actuación administrativa a la Ley y al Derecho (art. 103.1 C.E.), así como de la función jurisdiccional de control de dicha actuación (art. 106.1 C.E.), y la efectividad que se predica del derecho a la tutela judicial (art. 24 C.E.) impiden que puedan existir comportamientos de la Administración pública -positivos o negativos- inmunes al control judicial. En el presente caso, no se trata de dilucidar si los recurrentes tienen o no derecho a que los Tribunales condenen a la Administración a pagarles las cantidades adeudadas, sino si tienen derecho a someter al examen de los Tribunales la legalidad de lo que ellos consideran un incumplimiento por parte de la Administración de obligaciones nacidas de la Ley y reconocidas en actos administrativos. La exigibilidad de las obligaciones pecuniarias está sujeta, sin lugar a dudas, a la legalidad presupuestaria, pero en el cumplimiento o incumplimiento por la Administración de dicha legalidad también pueden producirse comportamientos ilícitos cuyo control por los Tribunales no puede negarse sino por causas previstas en la Ley que así lo justifiquen. STC 33/2019 FJ 3 b) 3. El Gobierno de Canarias impugna el art. 50.2 d) de la Ley 40/2015. b) El art. 50.2 d) de la Ley 40/2015 establece una regulación escueta y no excesivamente precisa sobre una cuestión compleja como consecuencia del «peculiar entrecruzamiento entre la legalidad administrativa, entendida como sometimiento pleno de la actuación administrativa a la ley y al Derecho (art. 103.1 CE), y la legalidad presupuestaria en el régimen jurídico de las obligaciones económicas» (STC 294/1994, de 7 de noviembre, FJ 3). Se contrae a disponer que «la aportación del Estado de anualidades futuras estará condicionada a la existencia de crédito en los correspondientes presupuestos». A fin de comprender este enunciado normativo, presupuesto lógico del control de constitucionalidad que solicita el Gobierno canario, es preciso examinar brevemente el régimen general y presupuestario de estos convenios administrativos. Los convenios a los que se refiere el precepto son los denominados convenios «subvención» celebrados por la administración general del Estado (o una entidad vinculada a ella) con una administración autonómica o local. En su virtud, la primera se compromete a financiar con recursos propios tareas o competencias de la segunda. Se trata de un mecanismo de financiación condicionada, excepción al régimen ordinario de financiación de las comunidades autónomas, que, de acuerdo con el art. 156 CE y los arts. 1, 4.2 a), 15 y 16 de la Ley Orgánica de financiación de las comunidades autónomas (LOFCA), ha de articularse dentro de un sistema general para el conjunto de las comunidades autónomas mediante trasferencias de recursos no vinculados finalísticamente. Lo más «acorde y respetuoso con la autonomía política y financiera de las comunidades autónomas» es que los fondos necesarios para el desarrollo Sentencias Temas 4 a 8 Tributario de sus competencias «aparezcan ya como trasferencias corrientes o de capital», sin perjuicio de que es también posible que se territorialicen «por normas inmediatamente posteriores o por convenio ajustado a los principios constitucionales y reglas de distribución de competencias» (STC 13/1992, de 6 de febrero, FJ 9). De acuerdo con el art. 134.2 CE y la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, general presupuestaria, todo compromiso de gasto contraído por la administración general del Estado, incluido el derivado de los convenios «subvención», ha de contar con la correspondiente habilitación presupuestaria: «No podrán adquirirse compromisos de gasto ni adquirirse obligaciones por cuantía superior al importe de los créditos autorizados en los estados de gastos, siendo nulos de pleno derecho los actos administrativos y las disposiciones generales con rango inferior a ley que incumplan esta limitación» (art. 46, segunda frase, de la Ley 47/2003). No obstante, la Ley 47/2003 permite a la administración general del Estado comprometer gastos para ejercicios futuros y, por tanto, gastos que carecen aún de la preceptiva habilitación presupuestaria. A tal efecto, impone los requisitos siguientes: la ejecución del compromiso ha de comenzar durante el propio ejercicio con la correspondiente habilitación presupuestaria; los compromisos previstos para ejercicios futuros han de estar recogidos en los denominados «escenarios presupuestarios plurianuales»; el número de ejercicios a que pueden aplicarse los gastos no será superior a cuatro; y el gasto que se impute a cada uno de los ejercicios no podrá superar determinada cuantía (arts. 47 y 47 bis de la Ley 47/2003). Dada la división de poderes y la autonomía parlamentaria (arts. 66 y 67 CE), las Cortes Generales no están obligadas a autorizar el crédito necesario para satisfacer estos compromisos plurianuales de gasto, por más que hayan sido contraídos válidamente con sujeción a la indicada serie de requisitos. A su vez, debido al principio de legalidad presupuestaria (arts. 66.2 y 134 CE), sin la oportuna autorización presupuestaria el Gobierno no podrá ejecutar tales compromisos. No por ello los compromisos plurianuales de gasto válidamente contraídos quedan desprovistos de todo contenido obligacional. El Gobierno está obligado a incluir en los proyectos de ley de presupuestos generales del Estado correspondientes a cada ejercicio las partidas de gasto comprometidas (art. 134.2 CE; arts. 32, 33 y 37.1 de la Ley 47/2003). A su vez, si los presupuestos generales no las autorizasen, está obligado a la «reprogramación», con el «consiguiente reajuste de anualidades», siempre «que lo permitan las disponibilidades del crédito», o a la «resolución del negocio siguiendo el procedimiento establecido en las correspondientes normas» con «las compensaciones que, en su caso procedan» [art. 47 bis, apartados 2 y 3 de la Ley 47/2003]. Correlativamente, la contraparte podrá exigir judicialmente la declaración del compromiso de gasto insatisfecho y que el Gobierno realice o promueva la correspondiente modificación presupuestaria para hacer Sentencias Temas 4 a 8 Tributario No cabe proposición de ley de presupeustos ni modificación del plan presupusetario limitadas desde el propio tecto constitucional. El presupuseto esta atribuido al Gobierno y hay unas restricciones al contenido posible de la LP, porque ES SOBRE TODO UNA HERRAMIENTA DE LA POLITICA ECONOMICA DEL EJECUTIVO, contribuyendo de hecho EL INSTRUMENTO CENTRAL AL SERVICIO DE LA DIRECCION Y ORIENTACION DE LA POLITICA DEL MISMO. Ojo, nada impide que se debatan en las Camaras cuantas cuestiones interesen, siemrpe que no se alteren los números en le sentido del art 134.5 y 6 CE. La ley de presupuestos tiene fecha de caducidad automática pero ojo 134.2. Con respecto a la UE, la autonomía del Estado se ha visto limitada a consecuencia de la entrada en vigor del Tratado de Estabilidad, ratificado por LO 2/2012 de 25 de julio, en coherencia con los propios fines del Tratado, y como ha sucedido con todos los Estados cuya moneda es el euro (limitación de la que se ha hecho eco, entre otras, la STC Aleman de 18 de amrzo de 2014). Su objeto, arquitectura reformaza para la unión económica y monetaria, que facilite la aplicación de las medidas adoptadas sobre la base de los artículos 121 126 y 136 del TFUE, lo que exige, en ocncreto, “la obligación de las Partes Contratantes de transponer la “regla de equilibrio presupuestario” en sus ordenamientos jurídicos nacionales, mediante disposiciones vinculantes, permanentes y preferentes de rango consitucional”. El IMPACTO de esto SOBRE EL PRESUPEUSTO es que el resultado de las cuentas publicas (déficit y endeudamiento), como todas las fases de ciclo presupuestario, se desarrollan con estrecha intervención de la sinstituciones de la UE. El marco jurídico vigente tras las reforas de 2011 es de un “brazo preventivo”, implica que se intensifique el control de la política presupuestario: tanto respecto a sus resultados como a la elaboración de presus, empleo de estadísticas, plazo de informes. Pretende ser una “guía previa” para la elaboraciond e las líneas generales de la política económica y presupeustaria d elos Estados miembros. Se hace así explícito el techo de gasto, de manera que el crecimiento de los gastos públicos deberá adecuarse al crecimiento, a medio plazo, del PIB (lo que, como veremos, ya ha sido incluido en nuestra normativa de estabilidad presupuestaria) En concreto mediante la Directiva de marcos presupuestarios nacionales se consolida la coordinación de las políticas presupuestaria, haciendo hincapié en la calidad de los datos manejados en la elaboración de las cuentas públicas y abriendo diversas posibilidades de control de estos datos por parte de la Comisión. En paralelo a la modificcion del DUE, el marco jurídico nacional de la estabilidad presupuestaria también se ha transformado de forma expresa. Posteriormente, el 27 de septiembre de 2011 tuvo lugar la Reforma de la Constitución, con la modificación del art. 135 CE, cuyo apartado 1 establece que “todas las Administraciones Públicas adecuarán sus actuaciones al principio de estabilidad presupuestaria”, lo que supone por tanto un mandato dirigido a todos los poderes públicos. El art. 135 CE es objeto de desarrollo por dos leyes, la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril , de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera (LOEPSF), y la Ley Orgánica 6/2013, de 14 de noviembre , de creación de la Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal, norma que según se afirma en su disposición adicional tercera se adopta tanto en desarrollo del art. 135 CE, como, a tenor de la disposición final quinta, para trasponer al ordenamiento jurídico interno la Directiva 2011/85/UE del Consejo, de 8 de noviembre de 2011, sobre los requisitos aplicables a los marcos presupuestarios de los Estados Miembros. Además, en el marco jurídico estatal, algunas CCAAs han aprobado sus propias leyes de estabilidad presupuestaria, en desarrollo del nuevo art 135.6 CE, que establece un mandato directo estableciendo que “”. Sentencias Temas 4 a 8 Tributario Resumidamente, hasta que se complete la consolidacion fiscal (reducción del déficit y del endeudamiento), la política económica y presupeustaria de España se encuentra SUJETA a una intensa monitorización por parte de las instituciones europeas. Dicha supervisión tiene 2 CONSECUENCIAS: la obligación de alcanzar determinados resultados en cuanto al déficit y sostenibilidad (obligaciones de mercado) y, por otro lado, facilitar de manera reglada y conforme a los calendarios establecidos infromacion detallada acerca de todo el ciclo presupuestario, incluida la elaboración misma de los presupeustos (obligaciones de transparencia). El cumplimiento de estas obligaciones de resultado y de transparencia deben fgarantizarde por el Estado, pues abarcan a todo el sector publico. Debe en todo caso hacerse hincapié en que dichos efectos se han sentido de manera particularmente intensa a consecuencia del procedimiento de déficit excesivo, iniciado mediante la Decisión del Consejo de 27 de abril de 2009 (2009/417/CE) . en todos los niveles de gobierno España cuenta con un sistema de evaluación independiente (Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal, AIReF), así como a medidas estructurales, como la normativa de contratos públicos (apartado 13). Más crítico es el documento de acompañamiento, que se refiere, entre otros aspectos, a la sobre estimación cuantitativa de los impuestos sobre producción e importaciones (p. 3), haciendo también referencia a la falta de definición del anunciado impuesto sobre actividades digitales. Tb hay que conocer La asistencia financiera externa (el denominado “rescate bancario”) fue solicitada el 25 de junio de 2012, y se plasmó en el Memorando de Entendimiento sobre condiciones de Política Sectorial Financiera, hecho en Bruselas y Madrid el 23 de julio de 2012” y en el “Acuerdo Marco de Asistencia Financiera, hecho en Madrid y Luxemburgo el 24 de julio de 2012”. Por ello, los progresos realizados en cuanto a la aplicación de los compromisos adoptados conforme al Procedimiento de Déficit Excesivo (PDE), y de las reformas estructurales, a fin de corregir los desequilibrios macroeconómicos detectados en el marco del Semestre Europeo, se vigilarán estrecha y regularmente, en paralelo con el proceso de revisión formal previsto en el presente Memorando”, lo que permite reforzar las recomendaciones emitidas por las instituciones europeas (puntos 30 y 31). TEMA 8 STC 63/2019 3. Finalidad de los preceptos impugnados y contexto jurídico en el que se insertan. Los preceptos citados regulan una modalidad concreta de prestación patrimonial de carácter público, que denominan «tarifa». De acuerdo con el preámbulo de la ley de contratos (apartado VI), con esta reforma «se aclara la naturaleza jurídica de las tarifas que abonan los usuarios por la utilización de las obras o la recepción de los servicios, tanto en los casos de gestión directa de estos, a través de la propia administración, como en los supuestos de gestión indirecta, a través de concesionarios, como prestaciones patrimoniales de carácter público no tributario». Dicha modificación, se afirma, trae causa del nuevo marco regulador de los contratos públicos, y su adaptación a lo dispuesto en las directivas comunitarias 2014/23/UE, de 26 de febrero de 2014, relativa a Sentencias Temas 4 a 8 Tributario la adjudicación de contratos de concesión (institución de larga tradición jurídica en el derecho español); y 2014/24/UE, de 26 de febrero de 2014, sobre contratación pública. Con las mismas (apartado I del preámbulo), se pretende «incrementar la eficiencia del gasto público y facilitar, en particular, la participación de las pequeñas y medianas empresas (PYMES) en la contratación pública, así como permitir que los poderes públicos empleen la contratación en apoyo de objetivos sociales comunes». El régimen jurídico que se impugna en este proceso se establece en el art. 289.2 y en la disposición adicional cuadragésima tercera, mientras que el resto de preceptos (disposiciones finales novena, undécima y duodécima), se limitan a trasladar el anterior esquema, respectivamente, a la Ley 8/1989, de 13 de abril, del régimen jurídico de las tasas y los precios públicos (LTPP, en adelante), añadiendo un nuevo apartado c) al art. 2; a la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, general tributaria (LGT, en adelante), añadiendo una nueva disposición adicional primera, y al texto refundido de la Ley reguladora de las haciendas locales, aprobado mediante Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo (TRLHL, en adelante), añadiendo un nuevo apartado 6 al artículo 20. De esta manera, los preceptos impugnados establecen la posibilidad de que se arbitre un régimen específico y diferenciado de financiación para aquellos servicios públicos cuya prestación se lleve a cabo, bien mediante formas de gestión directa con personificación privada, bien mediante gestión indirecta. En concreto, tienen la consideración de prestaciones patrimoniales de carácter público no tributario, las contraprestaciones económicas establecidas coactivamente que se perciban por la explotación de obras o la prestación de servicios, en régimen de concesión o sociedades de economía mixta, entidades públicas empresariales, sociedades de capital íntegramente público y demás fórmulas de derecho privado. La norma prevé que en el caso de que sean los usuarios quienes realicen tal aportación, la contraprestación se denominará «tarifa» y entonces tendrá, y ahí radica la novedad, la naturaleza de prestación patrimonial de carácter público no tributario. Los artículos impugnados tienen en común que introducen en el ordenamiento la expresión «prestación patrimonial de carácter público no tributario», que hasta ese momento no había sido objeto de ninguna regulación específica, sino que este Tribunal había deducido de las diferentes prestaciones. En todo caso, la novedad introducida por los preceptos impugnados, es sólo relativa, pues la tarifa como contraprestación, y herramienta de financiación de servicios públicos, no constituye una novedad en nuestro ordenamiento jurídico, en tanto que referida al establecimiento y regulación de la contraprestación exigible, entre otros, en aquellos casos en los que determinados servicios públicos se prestan bien mediante personificación privada o bien mediante gestión indirecta. Sentencias Temas 4 a 8 Tributario e) Con independencia de cuál fuera la interpretación más adecuada del párrafo anterior, el mismo fue eliminado mediante la disposición final quincuagésimo octava de la Ley 2/2011, de 4 de marzo, de economía sostenible, en lo que, también de acuerdo con una parte de la doctrina y jurisprudencia del Tribunal Supremo, suponía una vuelta al esquema anterior, según el cual la gestión de los servicios públicos de forma directa pero mediante entidades con personificación privada, o de forma indirecta, podría en su caso ser financiada mediante figuras no tributarias, denominadas tarifas. De este modo, el Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de contratos del sector público, continuó con el sistema de tarifas tanto para los contratos de concesión de obras públicas [por ejemplo, arts. 131 d), 133.1, 246 d) y 255] como para la gestión de servicios públicos (arts. 282.1 y 5, y 302). En este marco normativo, continuista de los anteriores, excluye de su ámbito de aplicación «[l]as relaciones jurídicas consistentes en la prestación de un servicio público cuya utilización por los usuarios requiera el abono de una tarifa, tasa o precio público de aplicación general» [art. 4.1 b)]. f) La vigente ley de contratos, como las anteriores, contiene también una cláusula de exclusión general para «las relaciones jurídicas consistentes en la prestación de un servicio público cuya utilización por los usuarios requiera el abono de una tarifa, tasa o precio público de aplicación general» (art. 11.2 de la ley de contratos). Asimismo, y también según el mismo esquema seguido por la anterior legislación de contratos públicos, se refiere a las tarifas como contraprestación a recibir por el concesionario del contrato de concesión de obras (art. 257), como del de concesión de servicios (art. 289.2) añadiendo la novedad, que es lo que estrictamente constituye el objeto de este proceso respecto al último precepto mencionado, de que dichas tarifas «tendrán la naturaleza de prestación patrimonial de carácter público no tributario». 4. Argumentos de inconstitucionalidad. En los términos que han quedado expuestos, la demanda sustenta sus alegaciones de inconstitucionalidad, que atribuye en conjunto a todos los preceptos impugnados, en que los mismos permiten un régimen de financiación diferenciado para los servicios públicos que permitiría excluir la aplicación de figuras tributarias como las tasas. Para la demanda, ello es inconstitucional porque considera que de la doctrina constitucional se deriva la irrelevancia de cuál sea el régimen en el que se preste el servicio (ente público directamente; o bien personificación privada o gestión indirecta) a efectos de la aplicación del principio de legalidad a las prestaciones patrimoniales de carácter público. Afirma, a renglón seguido, que la financiación de los servicios públicos deberá ser siempre mediante tributos, cuando concurra alguna Sentencias Temas 4 a 8 Tributario de las notas determinantes de la coactividad, esto es, que se trate de servicios de prestación obligatoria, de solicitud o recepción indispensable, y monopolísticos. Añade que los preceptos impugnados han de tener un impacto concreto en determinados servicios, y más específicamente, «en los servicios de abastecimiento de agua potable domiciliaria». La anterior premisa se apoya en las sentencias del Tribunal Constitucional 185/1995; 102/2005; 121/2005 y 122/2005, ya citadas, así como en la Tribunal Supremo contenida en las SSTS 5037/2015, de 23 de noviembre de 2015 (recurso de casación 4091-2013); y 5036/2015, de 24 de noviembre de 2015 (recurso de casación 232-2014). En suma, la demanda estima que existe una exigencia constitucional, derivada de la doctrina que cita de este Tribunal, de que se aplique un sistema de financiación mediante tributos (tasas) a todos los servicios públicos, con independencia de la forma de prestación y gestión, directa o indirecta, afirmando además, específicamente, que se infringe la reserva de ley del art. 31.3 CE por parte del art. 289.2 de la Ley de contratos.