Resumen Derecho Constitucional III, Apuntes de Derecho Constitucional

¡Descarga Resumen Derecho Constitucional III y más Apuntes en PDF de Derecho Constitucional solo en Docsity! LECCION 1 LA MONARQUÍA 1.- LA MONARQUÍA PARLAMENTARIA. 1.1.- La legitimación de la Monarquía. El principio de legitimación en que se han apoyado las Monarquías en el mundo antiguo no fue siempre el mismo: caudillo militar para los pueblos bárbaros, electiva entre la nobleza para los visigodos y finalmente herencia dinástica, fórmula que aportaba ventajas de estabilidad y continuidad difíciles de desconocer. A este principio dinástico, desde tiempos inmemoriales muchas Monarquías sumaron el llamado carácter sagrado de la Monarquía, formula que consagrase Carlomagno al proclamarse “Rey por la gracia de Dios”. La Iglesia Católica defendía el origen divino de todo poder, pero concibiéndolo como un origen remoto del poder, ya que el próximo se debe a la designación de los hombres. Por su parte las Iglesias protestantes sostuvieron la tesis del origen divino “próximo” del poder del Rey; es la llamada doctrina del “origen divino de la investidura” —cuyas raíces se remontan a las luchas entre el Pontificado y el Imperio— y que constituiría buen alimento doctrinal para el absolutismo. Pero la fórmula política de Carlomagno no es conservable en los sistemas políticos pluralistas de nuestro tiempo. En el siglo XX todo poder político ha de dimanar de la fuente de legitimación democrática, el consentimiento popular, o al menos ha de ser compatible con ella. Éste es el terreno en el que los pensadores republicanos han combatido la Monarquía como una forma de gobierno anacrónica. En España, durante la etapa franquista, la cuestión se planteó en términos muy particulares. El franquismo, como toda dictadura personal, planteaba el problema del régimen político que le sucedería a la muerte del titular del poder. Para el franquismo no cabía el retorno a la República y se había por tanto de arribar a la Monarquía, pero a una Monarquía que se adjetivaba del Movimiento y que, por romper con el curso de la tradición monárquica, contenía elementos antimonárquicos. Llegado el momento, el curso de los acontecimientos, la autoridad moral de Don Juan, el buen hacer de su hijo Don Juan Carlos, la realidad del llamado “Movimiento Nacional” convertido en auténtico cadáver insepulto —lo que impedía cualquier intento de seguir con el esperpéntico modelo de la “Monarquía del Movimiento”— y, sobre todo, el enorme peso del ejemplo de las Monarquías europeas, que en su totalidad llevaban mucho tiempo siendo Monarquías parlamentarias, hicieron inevitable que España, en su Constitución de 1978, adoptase como forma política la Monarquía parlamentaria. En las Constituyentes de 1978, en circunstancias muy diversas, la República no era posible porque no serviría de fórmula de convivencia de todos los españoles, mientras que la Corona lo era. Era la legitimación de la Monarquía. En primer lugar, debemos señalar que LAS GRANDES MONARQUÍAS EUROPEAS TIENEN TRAS DE SÍ LA LEGITIMACIÓN de haber sido instrumentos decisivos al fraguarse las naciones modernas a lo largo de la Historia. Son un factor de unidad de los ciudadanos, de los pueblos que configuran una Nación-Estado. De otra parte, hemos de constatar EL GRAN FACTOR DE LEGITIMACIÓN QUE SUPONE PARA LA MONARQUÍA ESPAÑOLA el haber sido la Institución en cuyo marco ha sido posible salir de un régimen autoritario para desembocar prontamente, y sin los costes sociales que hubiera acarreado un hipotético proceso revolucionario, en un régimen democrático pleno en el que el Rey no ha intentado mantener en el seno de la prerrogativa regia facultades incompatibles con una plena democracia parlamentaria. Con realismo hay que recordar que las Monarquías se han reducido en Europa ampliamente en número a lo largo del siglo XX, pasando las Repúblicas a ser regla general en el viejo continente, quedando como las únicas monarquías la británica, las nórdicas y las de los pequeños estados del Benelux, todas ellas Monarquías parlamentarias y la única restauración monárquica que ha prosperado ha sido la de nuestro país, que ha ido unida a la Transición democrática. 1.2.- El proceso de evolución desde la Monarquía absoluta hasta la Monarquía parlamentaria. La Monarquía que contempla la Constitución de 1978 es, conforme afirma el art. 1.3 la Monarquía parlamentaria. El adjetivo tiene la mayor trascendencia, pues nos ubica en el estadio de la Institución monárquica más evolucionado y en el único verdaderamente compatible con los principios de un Estado democrático de Derecho. Efectivamente, en el desarrollo histórico de las monarquías podemos observar un proceso, que pasa por la etapa de las Monarquías constitucionales limitadas y desemboca en las que, en puridad, pueden ser denominadas como Monarquías parlamentarias. En la llamada Monarquía constitucional el poder regio era aún determinante en múltiples facetas de la vida política, si bien ya se encontraba limitado por la coparticipación del Parlamento y por la implantación de una superlegalidad sobre el Monarca. El Rey como poder efectivo, que intervenía en la dirección del proceso político, situaba al Gobierno como órgano estrechamente relacionado con el Rey y que gozaba de su confianza. Pero en la Monarquía parlamentaria, a diferencia de lo que sucedía en la simplemente constitucional, el Gobierno no depende de la confianza del Rey. En la Monarquía parlamentaria el Presidente del Gobierno y los ministros responden políticamente sólo ante el Parlamento, tal y como se prevé en el Título V de nuestra Constitución de 1978. La Monarquía parlamentaria es una “democracia coronada”. Donde el Rey es Jefe del Estado, pero está tan desvinculado del Poder ejecutivo, que se aplica la máxima de que “el Rey reina, pero no gobierna”, que admite también la lectura positiva de que el Rey no gobierna, pero reina. Así mismo el rey está plenamente desvinculado del poder legislativo y es éste el que asume la función de debatir y aprobar las Leyes. También, por supuesto, el Poder Judicial es enteramente independiente del Rey. La Constitución de 1978 rompe con la tradición de Monarquías constitucionales, que preside nuestro constitucionalismo decimonónico, y aplica fría y racionalmente el modelo de las Monarquías parlamentarias que representaban en las fechas de su gestación las monarquías europeas, la británica, las nórdicas y las del Benelux. LECCION 2 EL REY 1.- EL REY COMO ENCARNACIÓN DE LA CORONA. La Corona es un órgano constitucional del Estado, la Jefatura del Estado, cuyo titular es seleccionado en base al principio hereditario y al orden de sucesión. El texto constitucional emplea la palabra “Rey” en su acepción impersonal, pero de ordinario la expresión que mejor describe la transpersonalidad de la figura del Rey es “la Corona”, que, a su vez, se personifica en el Rey, el varón o la mujer (la reina) que en cada momento ostenta la Corona. 1.1.- Los títulos del Rey. Dispone el artículo 56. 2 CE que “Su título es el de Rey de España y podrá utilizar los demás que correspondan a la Corona”. El art. 2 tras proclamar la unidad de la Nación española, confiere coherentemente el Título de Rey de España, como primer título del Rey. La alusión que formula el precepto mencionado a “los demás títulos que corresponden a la Corona” hace referencia a la tradición de la Corona española de aunar varios reinos. El Rey de España, con motivo de sus visitas a la Sede Pontificia, así como durante las visitas papales a España, ha utilizado el viejo tratamiento de Majestad Católica, que no emplea habitualmente, dado que nuestro Estado no es confesional. 1.2.- La inviolabilidad e irresponsabilidad del Rey. El apartado 3 del art. 56 CE proclama solemnemente que “La persona del Rey es inviolable y no está sujeta a responsabilidad”. La inviolabilidad y la irresponsabilidad del Monarca son conceptos que, aunque la doctrina en ocasiones emplea como sinónimos, tienen matización. La inviolabilidad del Rey busca proteger con particular énfasis la vida y el honor del Monarca. Este principio tiene su desarrollo en el Derecho penal con los llamados “Delitos contra la Corona”, que incluyen una serie de conductas contra el Rey, o cualquiera de sus ascendientes o descendientes, la Reina consorte o el consorte de la Reina, el Regente o algún miembro de la Regencia y el Príncipe heredero de la Corona. Otra acepción del término inviolabilidad permite equipararlo al de irresponsabilidad. Consecuentemente, el Monarca en cuanto que irresponsable no puede ser perseguido criminalmente. Tal formulación constitucional recibió en su día críticas, sin embargo, las más recientes Constituciones de las Monarquías parlamentarias de la Europa de nuestro tiempo suelen proclamar la inviolabilidad y la irresponsabilidad del Rey, lo que es compatible con su sometimiento al común del ordenamiento jurídico. El singular “status” o posición en que ubica la Constitución al Rey en cuanto a su irresponsabilidad no es extendida por nuestra primera norma ni al heredero de la Corona ni a los restantes miembros de su familia. La irresponsabilidad no sólo se predica ante los Tribunales de la Jurisdicción penal sino también en cuanto irresponsabilidad política, lo que se traduce en que el Rey no responde del ejercicio de sus funciones constitucionales ante las Cortes Generales. En la Monarquía parlamentaria, que también hemos llamado Democracia coronada, el Rey deja de participar en la acción de Gobierno y nunca puede actuar solo. Los actos del Rey han de estar refrendados por quien se hace responsable de los mismos mientras el Rey es irresponsable de los mismos. La problemática de la irresponsabilidad del Rey (y de paso la de la inmunidad de los parlamentarios) fue objeto de especial atención de nuevo en el año 2000, con motivo de la Ratificación por España del Estatuto de Roma que instituye la Corte Penal Internacional. El Consejo de Estado dictaminó que tal Tratado Internacional podía suscribirse y ratificarse por España sin necesidad de reformar la Constitución. 1.3.- La dotación de la Corona y la Casa del Rey. La dotación de la Corona no es una asignación personal al Rey, ni propiamente una retribución, sino, como establece el art. 65.1 CE, “una cantidad global para el sostenimiento de su Familia y Casa”. Es, por tanto, una dotación a un órgano del Estado, que como cualquier otro, requiere de unos recursos presupuestados para poder desempeñar sus funciones. Tal dotación proviene de los Presupuestos Generales del Estado, correspondiendo al Jefe de la Casa del Rey proponer la suma que estime adecuada y a las Cortes su debate y aprobación. Tal y como prevé expresamente el propio art. 65.1 de la Constitución, el Rey “distribuye libremente” esta dotación sin que precise para ello de refrendo. El precepto precisa que la recibe “para el sostenimiento de su Familia y Casa”, finalidad que excluye la posibilidad de que el Rey pueda destinar a otros fines dicha dotación. Aparte de los referidos recursos presupuestarios, se ponen también a disposición de la Corona una serie de bienes diversos, particularmente palacios y otros edificios con sus terrenos, muebles y enseres anejos, tradicionalmente incluidos en el Real Patrimonio, hoy denominado Patrimonio Nacional. El Rey y su casa pueden servirse de este patrimonio, pero no son titulares del mismo y en consecuencia no pueden llevar a cabo respecto de tales bienes ni actos de disposición ni de administración, actividad que la Ley reserva a un Consejo de Administración. La actual estructura de la Casa Real es la prevista en el RD 434/1988, de 6 de mayo, que refuerza la autonomía del Rey para organizar y gobernar la Casa Real, que hoy tiene una pequeña organización que es la siguiente: a) El Jefe de la Casa Real, que dirige todos sus servicios y lleva las relaciones con el exterior. b) El Secretario General, que está al frente de la Secretaría general y, por tanto, de toda la actividad administrativa, excepto la relativa a la órbita militar. c) El Cuarto Militar, que es dirigido por el Jefe del Cuarto y que está compuesto por los Ayudantes de Campo. d) La Guardia Real y el Servicio de Seguridad. e) Oficina de prensa. 2.- SUCESIÓN, REGENCIA Y TUTELA DEL REY 2.1.- La sucesión en la Corona El artículo 57.1 dispone que la Corona de España es hereditaria en los sucesores de S.M. Don Juan Carlos de Borbón, legítimo heredero de la dinastía histórica. La Constitución parte del hecho de que Don Juan Carlos ya había accedido al Trono el 22 de noviembre de 1975, por tanto, no le instaura a él en la Jefatura del Estado, sino que se limita a regular su sucesión. Este precepto constitucional sigue la pauta establecida por otras Constituciones monárquicas de nuestra historia decimonónica e incluso de otros textos políticos fundamentales europeos. Preceptos tienen en común dejar al margen de cualquier duda, o de cualquier pretensión más o menos disparatada de abrir pleitos dinásticos, el derecho a reinar de los Monarcas a que las respectivas constituciones se refieren. La justificación funcional de la Monarquía es inseparable de la transmisión hereditaria de la Corona (toda vez que las Monarquías electivas desaparecieron hace siglos). En efecto, las dos principales virtudes que habitualmente se reconocen a la Monarquía, de una parte, la de su imparcialidad (la Jefatura del Estado no es debida a ningún grupo o facción) y, de otra, la de su continuidad (la Jefatura del Estado se transmite sin saltos ni vacíos), descansan a su vez en el hecho de que el Rey nace y no se hace. Por todo ello, nuestra Constitución, como la generalidad de las Constituciones monárquicas, FIJA EL ORDEN DE SUCESIÓN HEREDITARIA, lo hace en el art. 57.1, que sigue la fórmula sucesoria al trono de carácter tradicional y establece que la sucesión en el trono seguirá el orden regular de primogenitura y representación siendo preferida siempre la línea anterior a las posteriores; en la misma línea el grado más próximo al más remoto; en el mismo grado, el varón a la mujer, y en el mismo sexo, la persona de más edad a la de menos. De estas reglas sucesorias, la más obsoleta era la que establecía la preferencia del varón sobre la mujer que tiene su origen en la Ley Sálica. El cambio en la conciencia social en esta materia ha llevado a que en los últimos años la mayoría de las monarquías europeas hayan modificado sus reglas sucesorias para eliminar la preferencia del varón sobre la mujer. En nuestro país, en marzo de 2005 el Gobierno acordó consultar al Consejo de Estado sobre la reforma del orden sucesorio a la Corona para eliminar la preferencia del varón establecida en el art. 57.1 CE, salvaguardando los derechos del actual Príncipe de Asturias en relación con la sucesión a la Corona de España. En su Informe, el Consejo de Estado afirmó que el principio de igualdad es base suficiente para eliminar la regla de preferencia del varón del art. 57.1 CE sin necesidad de invocar otros argumentos. Para el supuesto de que se extinguiesen todas las líneas llamadas a la sucesión en Derecho, el art. 57.3 CE, dispone que “las Cortes Generales proveerán a la sucesión en la Corona en la forma que más convenga a los intereses de España”. La Constitución de 1978, fiel al espíritu de la época en que se elabora, nada prevé sobre el matrimonio del rey, decisión privadísima que queda confiada por entero a sus sentimientos y a su sentido de la prudencia, salvo que se haya producido “expresa prohibición del Rey y de las Cortes Generales”, supuesto éste —obviamente muy excepcional— en el que, de contraerse el matrimonio, quedarán excluidas en la sucesión a la Corona por sí y sus descendientes. LECCION 3 LAS FUNCIONES DEL REY 1.- LAS FUNCIONES DEL REY 1.1.- Su alcance actual El Rey es descrito por nuestra Constitución —art. 56.1— como “símbolo de su unidad y permanencia”, es decir, el Rey de España simboliza a la Nación española, en cuanto que ésta es el trasfondo o fundamento de la unidad y permanencia del Estado español. Seguidamente el propio primer párrafo del artículo 56 de nuestra Ley Fundamental afirma que el Rey “arbitra y modera el funcionamiento regular de las instituciones, asume la más alta representación del Estado español en las relaciones internacionales, especialmente con las naciones de su comunidad histórica, y ejerce las funciones que le atribuyen expresamente la Constitución y las leyes”. Por ello, se puede interpretar que el Monarca tiene DOS GRANDES CATEGORÍAS DE FUNCIONES, ambas otorgadas por la Constitución: — la primera con un mayor ámbito de discrecionalidad, que se refiere precisamente a la función arbitral y moderadora y a la de la alta representación del Estado en las relaciones internacionales, — la segunda configurada por el colectivo de funciones tasadas que le son atribuidas expresamente por la Constitución y las leyes. Frente a esta tesis se sostendrá que el Rey no tiene más atribuciones que las que expresamente le reconocen la Constitución y las leyes, La práctica totalidad de la doctrina posterior ha entendido que las funciones regias moderadora y arbitral se desenvuelven en el terreno de la auctoritas, pero no en el de la potestas, entre otras razones porque no es compatible con una moderna Monarquía parlamentaria, que incluye el principio general de la necesidad de refrendo. 1.2.- La clasificación de las facultades regias La doctrina constitucionalista española ha seguido diversos criterios a la hora de ordenar las diversas facultades que integran las funciones constitucionales del Rey. Hay tres criterios básicos de clasificación: A) En base al artículo 56.1 CE — Facultades que corresponden a la función simbólico-representativa. — Facultades que corresponden a la función que desempeña el Rey como árbitro y moderador del funcionamiento de las instituciones. B) En función de la relación con los poderes del Estado — Facultades conexas con el Gobierno. — Facultades relacionadas con las Cortes Generales. — Facultades vinculadas al Poder Judicial. C) En función del criterio de refrendo — Facultades regias sometidas a refrendo ministerial, — Facultades regias sujetas al que se ha dado en llamar refrendo de expedición. — Facultades regias que precisan de un refrendo de control de la legalidad. — Facultades regias excepcionalmente excluidas de refrendo. 2.- EL REY Y EL GOBIERNO Nos adentramos en un terreno que aborda nuestra Constitución de 1978 de forma muy distinta a como lo había hecho la mayor parte de nuestros textos constitucionales monárquicos del siglo XIX: el principio de la doble confianza, conforme al cual el Gobierno, no sólo necesitaba la confianza de las Cortes, sino también la del Rey, al que se atribuía la titularidad del poder ejecutivo La Constitución de 1978, “deliberadamente parece querer cortar toda identificación del Rey con el poder ejecutivo y con los órganos de Gobierno que lo ejercen” 2.1.- La designación y el cese del Gobierno A) Proponer el candidato a Presidente del Gobierno Ésta es la función regia con mayor peso político, pues en ciertos casos podría convertir al Rey en árbitro efectivo de la vida política. En todo caso esta facultad que prevé el art. 62. d) en relación con el 99. 1 de nuestra Ley de leyes aun concediendo en principio un margen de libertad al Rey para formular al Congreso de los Diputados la propuesta del candidato que juzgue más pertinente a la Presidencia del Gobierno, está muy condicionada por requisitos de iure y de facto. El Rey tiene de iure libertad de sugerir el candidato que estime conveniente. Pero en realidad ello no pasa de ser, en la mayoría de los casos, una posibilidad formal. Nuestra Monarquía, como sabemos, es parlamentaria y al necesitar el candidato propuesto por el Rey la confianza del Congreso de los Diputados, no puede el Rey de facto pensar en respaldar un candidato que no pueda gozar al menos de mayoría. Las consultas regias a los representantes de los grupos políticos, más que para recabar información conducente a sugerir el Rey un candidato fruto de su iniciativa, sirven en la práctica totalidad de los casos para que el Rey conozca los acuerdos a los que al respecto hayan llegado los partidos que estén en condiciones de garantizar un voto favorable a la investidura en el Congreso. A la vista del artículo 101 de la Constitución, resulta que LOS CASOS EN QUE EL REY DEBE PROPONER UN CANDIDATO a la Presidencia del Gobierno al Congreso de los Diputados son los siguientes: a) Tras la celebración de elecciones generales; b) En los casos de pérdida de la confianza parlamentaria, por negación de un voto de confianza c) Por dimisión del Presidente del Gobierno; y d) Tras el fallecimiento del Presidente del Gobierno. B) Nombrar al Presidente del Gobierno y poner fin a sus funciones Una vez que el candidato propuesto por el Rey haya obtenido la investidura del Congreso de los Diputados (art. 99.2 a 4) o que en el Congreso haya prosperado un voto de censura, que siempre incluirá un candidato a Presidente del Gobierno, el Rey procederá al nombramiento del Presidente del Gobierno “en los términos previstos en la Constitución” (art. 62. d); es éste un acto reglado al que el Monarca viene constitucionalmente obligado. El refrendo de este nombramiento corresponde al Presidente del Congreso. El cese del Presidente del Gobierno, tras la celebración de elecciones generales, la pérdida de la confianza del Congreso, su dimisión o su fallecimiento, se debe formalizar por Real Decreto firmado por el Rey y refrendado por el Presidente de Gobierno saliente, con la obvia excepción del fallecimiento en que el refrendo corresponde al Vicepresidente del Gobierno de existir éste. C) Nombrar y separar a los miembros del Gobierno, a propuesta de su Presidente La iniciativa y la responsabilidad de estos nombramientos recae por entero en la persona del Presidente del Gobierno, una vez investido por el Congreso, sin embargo, puede contar la opinión del Rey, formulando objeciones al nombre de un posible Ministro o sugiriendo otro. 2.2.- Otras funciones del Rey respecto del Gobierno A) Ser informado de los asuntos de Estado y presidir, a estos efectos, las sesiones del Consejo de Ministros La redacción del apartado g) del art 62 CE, que nos ocupa, es novedosa en nuestra tradición constitucional y resulta ambigua sobre quienes deben informar al Rey. En nuestra opinión, la costumbre constitucional más afortunada sería la que centrase la información del Ejecutivo hacia el Rey a través de la persona del Presidente del Gobierno, y, por supuesto, de los Presidentes del Congreso y del Senado, y más esporádicamente de los Presidentes de las Comunidades Autónomas y de los Partidos políticos, sin perjuicio de que el Rey pudiera normalmente recibir otras informaciones puntuales de los Ministros. Otra cuestión delicada es qué debe entenderse por ser informado “de los asuntos de Estado” (art. 62.g). Los Constituyentes lo que establecieron fue su derecho a estar debidamente informado no de cualquier cuestión pública ni aun política, en el sentido lato de esta expresión, sino específicamente de los asuntos de Estado. El mismo apartado g) del art. 62 prevé que el Rey puede presidir las sesiones del Consejo de Ministros, cuando lo estime oportuno, a petición del Presidente del Gobierno La posibilidad de presidir el Consejo de Ministros se limita a los efectos de ser informado, y no para dirigir las deliberaciones o para participar en las mismas y, menos aún, para involucrarse en los acuerdos que se adopten. Lo que si podrá el Rey en estas sesiones es preguntar a los miembros del Gobierno. La promulgación es un acto debido de carácter meramente declarativo, que se limita a integrar formalmente la eficacia de la ley y, a la par, contiene un mandato —también pro forma— dirigido a las autoridades y ciudadanos para que la cumplan. El art, 91 de la Constitución aborda la sanción, como acto que obligadamente realiza el Rey en quince días, la promulgación, que en la práctica es simultánea a la sanción —es sencillamente inconcebible sanción sin promulgación—, y la ordenación de la publicación que ha de ser inmediata. La sanción real y la promulgación en la práctica son hoy dos formalidades, que se integran en una unidad de acto del Rey, y se sitúan como eslabón simbólico entre la aprobación de la ley por las Cortes y su publicación en el “BOE”. 3.2.- Convocar y disolver las Cortes Generales y convocar elecciones en los términos previstos en la Constitución. La actual facultad regia de convocar las Cámaras está limitada a la Convocatoria de las Cámaras, tras la celebración de elecciones generales, al comienzo de la legislatura. El inicio de los dos períodos de sesiones anuales, en febrero y en septiembre, tiene un carácter cuasi automático, fijando la fecha concreta dentro de los citados meses el Presidente de la Cámara respectiva, quien no precisa de convocatoria del Rey. Tras las elecciones al Congreso, por imperativo del art. 68.6 CE, el Rey deberá convocarlo “dentro de los veinticinco días siguientes a la celebración de las elecciones”. La laguna constitucional en lo referente a la convocatoria del Senado debe en nuestra opinión ser colmada aplicando analógicamente la misma previsión constitucional. En lo referente a la disolución anticipada de las Cortes Generales, que contempla el art 115 CE, es una facultad meramente formal, puesto que ni la sola voluntad del Monarca es suficiente para una disolución anticipada de las Cámaras, ni puede el Rey —más allá de ejercer su derecho a aconsejar— negarse a acceder a la solicitud de disolución que le presente el Presidente del Gobierno. En el supuesto de disolución automática del art. 99, por imposibilidad de investir a un candidato a Presidente del Gobierno en el plazo de dos meses, el Rey debe disolver ambas Cámaras y convocar nuevas elecciones automáticamente, sin margen alguno de discrecionalidad, con el refrendo del Presidente del Congreso. 3.3.- Manifestar el consentimiento del Estado para obligarse internacionalmente por medio de tratados Corresponde al Gobierno dirigir la política exterior (art. 97) y, por tanto, negociar los tratados internacionales, a las Cortes autorizar los tratados (arts. 93 y 94) y al Rey tan solo asumir la función representativa de manifestar finalmente el consentimiento del Estado. 3.4.- Declarar la guerra y hacer la paz El art. 63.3 de nuestra Constitución dispone que “Al Rey corresponde, previa autorización de las Cortes Generales, declarar la guerra y hacer la paz”. En todo caso el Rey tampoco tiene en esta materia margen de discrecionalidad. Los supuestos de declaración de la guerra o de hacer la paz son de iniciativa del Gobierno (art. 97), precisan de autorización de las Cortes (art. 63.3) y no es concebible que, llegado el caso de producirse esta autorización el Rey se negase a firmar la declaración de guerra o la paz, la firma regia se desenvuelve en estos casos en el ámbito simbólico. 4.- EL REY Y LA JUSTICIA El Poder Judicial goza de una muy particular independencia en nuestro sistema constitucional. Ello es sin embargo compatible con ciertas funciones simbólicas que se le atribuyen al Rey. El art. 117 CE, tras afirmar que la Justicia emana del pueblo, añade que “se administra en nombre del Rey”, con lo que se sigue la tradición de los Estados con forma monárquica de gobierno. El Presidente del Consejo General del Poder Judicial, que es el Presidente del Tribunal Supremo es nombrado por el Rey, a propuesta del propio Consejo (art. 123 CE), mientras que el Fiscal General del Estado es nombrado por el Rey, a propuesta del Gobierno, oído el Consejo General del Poder Judicial (art. 124 CE). Nuestra Constitución también le atribuye en el apartado i) del art. 62 “ejercer el derecho de gracia, con arreglo a la ley, que no podrá autorizar indultos generales”. 5.- EL REY Y LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS Se establece en el art. 61. 1 CE, es la de que el Rey, al ser proclamado ante las Cortes Generales, prestará juramento —amén de guardar la Constitución y las leyes— de respetar los derechos de las Comunidades Autónomas. Derechos de las Comunidades Autónomas que se quieren solemnizar. La Constitución le atribuye al Rey el nombramiento de los Presidentes de las Comunidades Autónomas (art. 152. 1). El Tribunal Constitucional ha declarado que este acto está sujeto a las prescripciones constitucionales y consiguientemente debe ser refrendado en la forma prevista en el art. 64 CE. 6.- LA INSTITUCIÓN DEL REFRENDO El art. 64 CE, en su primer apartado dispone que “Los actos del Rey serán refrendados por el Presidente del Gobierno y, en su caso, por los Ministros competentes. La propuesta y el nombramiento del Presidente del Gobierno, y la disolución prevista en el artículo 99, serán refrendados por el Presidente del Congreso.” Para añadir en su segundo apartado que “de los actos del Rey serán responsables las personas que los refrenden”. Este precepto tiene su pórtico en el art. 56.3 CE que tras establecer, como ya sabemos, que el Rey es inviolable e irresponsable, añade que “sus actos estarán siempre refrendados en la forma establecida en el art. 64, careciendo de validez sin dicho refrendo, salvo lo dispuesto en el art. 65. 2”. La institución del refrendo, que surge históricamente para poder conocer qué Secretario del Rey había sido el encargado de preparar el acto o disposición emanados de la voluntad regia, desemboca en el cambio del papel que desempeñan ambas firmas, de modo que la firma de la persona refrendante será en la Monarquía parlamentaria la del auténtico autor del acto y, por tanto, responsable del mismo. De esta forma el refrendo es hoy el mecanismo por el que se limita con sutil elegancia el poder del Monarca, cuyos actos precisan que una persona los refrende voluntariamente, con lo cual la misma asume toda responsabilidad sobre la legalidad y la oportunidad de ese acto. Nuestra Constitución concibe el refrendo como elemento esencial a nuestra Monarquía parlamentaria, donde —a diferencia de la Monarquía constitucional decimonónica— ni el Rey conserva ámbitos de “potestas” bajo su propia iniciativa, ni se concibe el refrendo como un acto complejo en el que confluyen dos voluntades, la del Monarca y la de la persona refrendante. En nuestra actual Ley de leyes, en los actos del Rey refrendados sólo existe una voluntad, normalmente la del refrendante. Todos los actos del Rey han de estar sujetos a refrendo, con las excepciones de distribuir la cantidad global que presupuestariamente se le asigne para sostener su Familia y Casa (art. 65.1), nombrar y relevar a los miembros civiles y militares de su Casa (art. 56.3 CE), adoptar actos de naturaleza personalísima, como contraer matrimonio o designar en su testamento tutor al Rey menor y desempeñar actividades de mero protocolo o cortesía, tales como recibir en audiencia a las personas que acuden a cumplimentarle En cuanto a la persona refrendante, el art. 64.1 establece una regla general, conforme a la cual el refrendo corresponde al Presidente del Gobierno y, en su caso, a los Ministros competentes, y acto seguido las excepciones tasadas a dicha regla, mediante la fijación de dos supuestos en los que el refrendo corresponde al Presidente del Congreso de los Diputados, a saber, la propuesta y nombramiento del Presidente del Gobierno y la disolución prevista en el art. 99, que son, según la interpretación aportada por el Tribunal Constitucional, dos “situaciones límite” en que no existe un Presidente del Gobierno investido de la confianza de las Cortes . Cabe distinguir DOS TIPOS DE REFRENDO, el expreso y el tácito. El refrendo expreso es el supuesto ordinario, que concurre en todos los actos jurídico-formales del Rey y se resuelve por escrito, mediante la “contrafirma” de la persona refrendante. El BOE es su vehículo más habitual. El refrendo tácito es un mecanismo reservado para actos orales del Rey (tales como mensajes o discursos), para viajes oficiales, o para la recepción de un Embajador extranjero y, en suma, para actividades oficiales que no produzcan actos formales escritos. En tales supuestos el refrendo consiste en la presencia material del Presidente del Gobierno o del Ministro competente. Por último, la doctrina se ha planteado el supuesto de determinadas omisiones del Rey, que se entenderían refrendadas por aquél a quien le incumba la responsabilidad, salvo que el mismo presente su dimisión. Es decir, se trata de un refrendo presunto. constituyente derivativo, conforme a los supuestos y a los procedimientos previstos en los arts. 167 y 168 de la Constitución, se puede sostener que las Cortes Generales actúan como titular de la Soberanía nacional y, aun en estos casos, las Cortes pueden tener que someter su texto de reforma de la Constitución al pueblo mediante referéndum. Las Cortes, aun siendo representativas del pueblo, son y actúan como un poder constituido, que conforme dispone el art 9.1 está sujeto a la Constitución. Será función esencial del Tribunal Constitucional velar porque las Cortes, en el desempeño de sus funciones ordinarias, no contravengan lo dispuesto en la Constitución. El propio art. 9 CE dispone que los poderes públicos están también sujetos “al resto del ordenamiento jurídico”. Efectivamente, en primer término, las Cámaras en su funcionamiento han de respetar sus respectivos Reglamentos Parlamentarios, incidiendo en otro caso en el riesgo de que sus actos sean impugnables, como ha afirmado el Tribunal Constitucional. En segundo lugar, el legislador está obligado a aprobar las leyes con el carácter que venga previsto en la Constitución, p. ej., ley ordinaria u orgánica, y también no puede delegar en el Gobierno el dictar normas que deben ser producidas por las propias Cortes. También ha de ser recordado que, como también mantiene el Tribunal Constitucional, el sistema de delimitación de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas configurado por la Constitución y por los Estatutos de Autonomía vincula a todos los poderes públicos, no pudiendo el legislador incidir en el sistema de delimitación de las mismas sin expresa previsión constitucional o estatutaria. No se puede, consecuentemente, sostener que las Cortes constituidas son soberanas, en última instancia la soberanía radica en el pueblo. 3.2.- Órgano representativo Aunque las Cortes no son de ordinario soberanas, es un órgano cuya función primera sea representar al pueblo español. Ciertamente se componen por elección popular directa, con la excepción de determinados escaños del Senado, cuya cobertura responde a un sistema indirecto. Esta condición representativa de las Cortes ha sufrido una EVOLUCIÓN A LO LARGO DE LA HISTORIA muy significativa. En el medievo los procuradores ostentaban una condición representativa bastante análoga a la de un mandatario, plenamente vinculado a la voluntad y al encargo de sus mandantes. Durante el largo período histórico de la Monarquía absoluta, la representación había sido la idea que, esgrimida sutilmente por el Rey, poder soberano, para legitimar su poder omnímodo. El Monarca, desde luego más que las Cortes, es entonces el representante de la Nación, que de alguna manera encarna. La Revolución burguesa francesa traslado la soberanía de la Corona a la Nación. Para ello resultó ser la representación un concepto fundamental que permitía construir en la práctica la soberanía nacional. De esta forma la Nación ya podía ser sujeto de derechos, prerrogativas y potestades; toda vez que la Nación era encamada por los asambleístas reunidos en Parlamento. La democracia liberal construyó una teoría sobre la representación política conforme a la cual el representante parlamentario ha de serlo de la totalidad del pueblo y, por este motivo, no está sometido a la voluntad de sus electores ni a mandato imperativo de ninguna índole. El problema actual de la representatividad de nuestras Cortes, como el de la gran mayoría de los Parlamentos de nuestra época reside en que los miembros de las Asambleas están en la práctica supeditados al mandato no de sus electores, sino de sus partidos que les someten a una férrea disciplina y les convierten en meros portavoces de la cúpula política de éstos. 3.3.- Órgano colegiado y deliberante Las Cortes son un órgano colegiado. Por el elevado número de los componentes de ambas Cámaras, podemos hablar en puridad de Asambleas. Es nota característica a todo órgano asambleario el seguir una mecánica compleja para la adopción de acuerdos, que incluye el debate y una votación final para comprobar la existencia de una mayoría suficiente a favor del acuerdo que, en cada caso se adopte. Efectivamente la condición de órgano deliberante es consustancial a todo Parlamento de nuestra época y, en buena medida, deriva de su condición de órgano representativo del pluralismo político, consustancial a la sociedad, que a su vez es un valor superior de nuestro ordenamiento jurídico (art. 1.1 CE). Desde el ángulo jurídico, el que las Cortes sean un órgano deliberante es particularmente trascendente, puesto que explica la preeminencia de la Ley votada en Cortes en el seno de la jerarquía de las normas. La Ley producida por las Cortes es fruto de una decisión adoptada por la voluntad de la mayoría. Aunque nuestro texto constitucional no define expresamente a las Cortes como un órgano deliberante, lo cierto es que parte de esta connotación en distintos artículos de ella. 3.4.- Órgano dotado de publicidad Es ésta una nota conexa a la de órgano representativo y deliberante, puesto que de sus deliberaciones deben poder tener conocimiento cuantos componen el pueblo representado en Cortes. El art. 80 CE dispone que serán públicas las sesiones plenarias de las Cámaras “salvo acuerdo en contrario de cada Cámara, adoptado por mayoría absoluta o con arreglo al Reglamento”. Efectivamente, la praxis de las sesiones de los plenos ha restringido las sesiones plenarias secretas tanto que puede decirse que casi han desaparecido del panorama parlamentario. De otro lado las sesiones de las Comisiones, de ordinario, se celebran en presencia de representantes de los medios de comunicación, lo que asegura su publicidad, aunque sin presencia directa del público. Sin embargo, las Ponencias que designan las Comisiones Legislativas para informar sobre los Proyectos de ley que remite el Gobierno, celebran sus sesiones de trabajo sin presencia de periodistas ni otro género de publicidad para permitir el diálogo franco, la negociación y los compromisos entre los diversos grupos parlamentarios. La publicidad es, por tanto, una característica de la vida parlamentaria, que complementa la condición de las Cámaras como órganos representativos y deliberantes. 3.5.- Órgano autónomo Esta nota es reflejo del origen histórico de las Cortes. Para el Rey eran órganos de asesoramiento y apoyo, especialmente financiero, pero para los miembros de la Asamblea resultaba necesario asegurar cierta autonomía frente a la voluntad regia. Esta autonomía tiene dos expresiones: La autonomía de autoorganización, jurídica y financiera de las Cortes: Puede decirse que la Constitución no sólo reconoce la potestad de autoregulación de las dos Cámaras que integran las Cortes, sino que sitúa a los correspondientes Reglamentos parlamentarios al margen del principio ordinario de jerarquía normativa, puesto que no teniendo naturaleza de Ley no pueden ser derogados o modificados por una Ley orgánica u ordinaria. Efectivamente, el art. 72.1 CE dispone que “Las Cámaras establecen sus propios Reglamentos...” y el apartado siguiente de este precepto constitucional ordena que las sesiones conjuntas “se regirán por un Reglamento de las Cortes Generales”. Los reglamentos están complementados por resoluciones de los Presidentes de las Cámaras dictadas, según los casos, de acuerdo con las Mesas o con los Plenos El mismo art. 72.1 CE asienta lo que se da en llamar la autonomía financiera de las Cámaras, que significa que las mismas no han de estar, para cubrir sus necesidades, a lo que se prevea en el proyecto de Presupuestos Generales del Estado, que el Gobierno remite anualmente al Congreso para que se aprueben por las Cortes como Ley; y así dispone que las Cámaras “aprueban autónomamente sus presupuestos”. Su capacidad de autoorganización también se manifiesta tanto en su libertad para elegir sus Presidentes, Mesas y órganos de trabajo en la forma que dispongan sus propios reglamentos parlamentarios, como en la libertad, que le reconoce el reiteradamente citado art. 72.1 de regular el “Estatuto de personal de las Cortes Generales”. El estatuto especial de los miembros de las Cámaras Tiene por objeto garantizar la autonomía de los órganos parlamentarios y la libertad de expresión. 3.6.- Órgano permanente Las antiguas Cortes eran una institución no permanente. El pensamiento liberal concibió al Parlamento como elemento central en el juego de las Instituciones del Estado, lo que justifica su condición de órgano permanente. A raíz de la Revolución Francesa, se concibió el Parlamento como un órgano permanente. También en nuestro país las Cortes de Cádiz se autoconcibieron como de naturaleza permanente. 4.2.- La posible reforma del Senado Pese al generalizado pavor a la reforma constitucional pronto se suscitó el debate sobre la posible reforma del Senado. A) La apertura del debate sobre la reforma Por primera vez, con el Presidente González en su última legislatura al no tener mayoría sólida en el Congreso y necesitado del apoyo de los partidos nacionalistas; así planteó la reforma del Senado en el primer debate sobre el Estado de las Autonomías (septiembre de 1994) que generó los trabajos de una ponencia infecunda. El segundo intento se debió al primer Gobierno del Presidente Aznar, también minoritario, en el segundo debate sobre el Estado de las Autonomías (marzo de 1997) quien postuló una reforma de la Cámara de inconcreción notoria. El tercero fue hijo del primer Gobierno del Presidente Rodríguez Zapatero (2004-2008), quien apoyado igualmente en una mera mayoría simple en el Congreso hizo análogo guiño a las fuerzas nacionalistas, a la par que encomendaba —como veremos en el subapartado siguiente— el pertinente milagro laico al Consejo de Estado, Es decir, la reforma se ha suscitado habitualmente a instancia de los partidos nacionalistas que apoyaban al Gobierno minoritario del momento. ¿Por qué ésta reforma constitucional interesa a los partidos nacionalistas?: Porque estos creen que conviene a sus designios reformar la Cámara Alta para convertirla en un Senado asimétrico, en que sus nacionalidades tengan un peso mayor que otras regiones y para ello buscan apoyo en la presunta condición asimétrica de nuestro Estado Autonómico. En un primer momento se construyó por la clase política la frágil teoría de que era factible encontrar una solución mediante una socorrida reforma del respectivo reglamento parlamentario, pero la finalidad perseguida excedía de lo que es alcanzable mediante una simple reforma del correspondiente Reglamento parlamentario. B) La solicitud de informe al Consejo de Estado El Gobierno solicitó del Consejo de Estado que informase por escrito de unas posibles reformas de la Constitución, entre las que se encontraba la que nos ocupa. El órgano consultivo evacuó su informe en términos que recogían reflexiones verdaderamente interesantes, pero no una propuesta mínimamente precisa, prueba de las dificultades que esto plantea. C) Las dificultades objetivas para consensuar la reforma de nuestro Senado En nuestra opinión las dificultades son numerosas. A efectos didácticos las extractaremos en dos apartados: Las que podemos adjetivar de conceptuales y, de otra parte, las dificultades político-prácticas. Conceptualmente, por mucho que se quiera que el Senado sea una Cámara de representación territorial, basada en exclusiva en las Comunidades Autónomas, lo que no podemos es desembocar en un “Consejo” de éstas, porque ello ni sería compatible con nuestra concepción constitucional de las Cortes Generales como representación del pueblo español (art, 66.1 CE), ni con su prohibición de mandato imperativo (art.67.2 CE), que no admite el sistema de votación uniforme de los senadores. Por lo demás, el incremento de las competencias legislativas del Senado en ámbitos de trascendencia autonómica acarrearía problemas graves de definición de tal campo normativo. Además, de otro lado, la hipotética reforma tropieza con dificultades político- prácticas obvias. Si buscamos —por hipótesis— una composición asimétrica del Senado, hemos de partir de las abultadas diferencias que en dimensión territorial y población muestran nuestras Comunidades Autónomas. Según primemos tales factores incrementaremos o disminuiremos el peso de las circunscripciones de amplia superficie, como Castilla-León o Andalucía, o superpobladas, como Madrid. LECCION 5 LA COMPOSICIÓN DE LAS CÁMARAS 1.- REFERENCIA A LA RELACIÓN ENTRE LA COMPOSICIÓN Y LAS FUNCIONES DE UN ÓRGANO 1.1.- ¿La función hace al órgano? Constituye tradición venerable en Derecho público el afirmar, desde la mejor lógica que la función hace al órgano. La naturaleza de la función a desempeñar por un órgano demandará y condicionará la composición y organización adecuada de aquél para abordarla en los términos más eficaces. Así es, o, por mejor decir, así debe ser. Ciertamente la función a acometer por un órgano aconsejará que éste sea unipersonal o colegiado, y de encontrarnos en el segundo de estos supuestos el que la función sea de índole ejecutiva abogará por una composición restringida, mientras que la asunción de una función deliberativa inclinará la opción en favor de un órgano de ancho espectro en el que puedan tener cabida voces muy diversas. La composición que concretamente otorga nuestra Lex superior al Congreso y al Senado, fue uno de los debates más delicados y, a la par, complejos de cuantos se mantuvieron por nuestras Constituyentes. La gran cuestión era lograr que prosperase una composición del Congreso y del Senado que plasmase un sistema representativo bondadoso para con los intereses electorales, por lo que las fórmulas finalmente adoptadas no se parecieron demasiado a las inicialmente propuestas por la Ponencia del Congreso. 1.2.- La composición de las Cámaras y el sistema electoral Dada la naturaleza esencialmente representativa de las Cámaras parlamentarias, el sistema jurídico electoral por el que se opte para traducir los votos en escaños determinará una u otra composición concreta de la Asamblea de que se trate, puesto que potenciará o dificultará la presencia de determinados partidos políticos, e igualmente favorecerá bien la formación de mayorías parlamentarias que respalden al Gobierno, bien una presencia de los pequeños partidos en la Cámara, aun a costa de una composición más fragmentada de la misma. A) El sistema electoral mayoritario Este sistema electoral, de raigambre británica, se rige por el elemental principio de las mayorías. Se suele combinar con la figura del distrito uninominal, es decir, por el que se elige un solo representante. Normalmente se exige la mayoría relativa o simple, que da el triunfo a la candidatura más votada. En alguna ocasión el sistema se sofistica al exigirse en primera vuelta mayoría absoluta (la mitad más uno de los votos emitidos) para proclamar electo a un candidato; de no obtenerse tal mayoría los dos candidatos mejor colocados han de someterse a una nueva votación (segunda vuelta), en la que resultará electo quien obtenga mayor número de votos. Constituyentes el sistema mayoritario era visto con desconfianza escasamente disimulada por la práctica totalidad de los partidos políticos democráticos. No se había disipado el recuerdo de cómo operó el sistema mayoritario en España, durante el siglo XIX y aun en el XX hasta la dictadura del General Primo de Rivera, en que fue uno de los factores —desde luego, no el único— que contribuyó a institucionalizar el fraude electoral y una representación teledirigida por los caciques y el Ministro del Interior de turno. El sistema proporcional aspira, en principio, tal y como su propio rótulo insinúa, a que la asignación de escaños no sea exclusivamente en favor de la fuerza política más votada, sino que exista una proporcionalidad básica entre los votos recogidos por cada oferta política y los escaños que la misma obtiene en la Cámara. El propio Tribunal Constitucional ha conectado el sistema electoral de representación proporcional con ese valor superior de nuestro ordenamiento jurídico que es el pluralismo político. De otro lado, nuestra Constitución no se decanta por uno en concreto de los diversos métodos aplicativos que se conocen del sistema de representación proporcional. Ahora bien, desde las elecciones constituyentes hasta hoy, en España sólo hemos aplicado uno de los métodos que desarrollan el principio de la representación proporcional, se trata del método D’Hondt, que se combina con la exigencia de un mínimo del 3 por ciento de los votos, para que una candidatura entre en la distribución de escaños. La LOREG se abstiene, con buen criterio, de definir este método y se limita a describir su operatividad en un artículo 163, particularmente docente pues no duda en incluir un ejemplo con objeto de asegurar su comprensión por todos los destinatarios de la norma. Dice así este precepto: “La atribución de los escaños en función de los resultados del escrutinio se realiza conforme a las siguientes reglas: a) No se tienen en cuenta aquellas candidaturas que no hubieran obtenido, al menos, el 3 por 100 de los votos válidos emitidos en la circunscripción. b) Se ordenan de mayor a menor, en una columna, las cifras de votos obtenidos por las restantes candidaturas. c) Se divide el número de votos obtenidos por cada candidatura por 1, 2, 3, etc., hasta un número igual de escaños correspondientes a la circunscripción, formándose un cuadro similar al que aparece en el ejemplo práctico. Los escaños se atribuyen a las candidaturas que obtengan los cocientes mayores en el cuadro, atendiendo a un orden creciente. d) Cuando en la relación de cocientes coincidan dos correspondientes a distintas candidaturas, el escaño se atribuirá a la que mayor número total de votos hubiese obtenido, Si hubiera dos candidaturas con igual número total de votos, el primer empate se resolverá por sorteo y los sucesivos de forma alternativa. e) Los escaños correspondientes a cada candidatura se adjudican a los candidatos obtenidos en ella, por el orden de colocación en que aparezcan”. La idea de que el descrito método D’Hondt, junto con el mínimo del tres por ciento, es un mecanismo que prima a los grandes partidos en perjuicio de los restantes es errónea, Sí es cierto, sin embargo, que prima a las primeras fuerzas un conjunto de circunstancias voluntariamente combinadas, que esencialmente son las siguientes: — Al reducido número de escaños del Congreso, en comparación con nuestra población y los referentes europeos, se suma la circunstancia de que tal número total se divide nada menos que entre cincuenta y dos circunscripciones electorales, con los efectos que seguidamente constataremos, — Hay muchos distritos pequeños en los que la representación proporcional o es nula o está muy cercenada en favor de los grandes partidos, pues: 1) Contamos con dos distritos uninominales (Ceuta y Melilla), luego en estas dos ciudades se aplica el sistema mayoritario puro en lugar del sistema de representación proporcional. 2) En los cincuenta distritos provinciales la distribución de escaños ha sufrido pequeñas variaciones que en nada afectan a que a) Abundan los distritos provinciales pequeños, en los que la representación proporcional está muy relativizada. b) Es en el número de escaños a repartir, el número de los distritos y el tamaño electoral de los mismos, que no en la regla D’Hondt, donde radica el dispositivo que facilita la expulsión de la representación en el Congreso de aquellos partidos que a escala nacional son pequeños (otra cosa es el comportamiento de la Ley con los partidos nacionalistas, que teniendo pocos votos los tienen concentrados en un número reducido de distritos), la sobre representación de los grandes y la infra representación de los medianos. 2.3.- Características del sufragio A) Sentido y precedentes de la previsión constitucional El art. 68.1 CE está asegurando que la Ley electoral tenga que respetar en todo caso determinadas características del sufragio para la totalidad de los Diputados que componen nuestra Cámara Baja, sin dejar puerta de escape abierta a los de designación real, de carácter hereditario, que lo sean en razón del cargo que ocupan o por ser nombrados al efecto por otra institución pública o privada o Asamblea estatal o autonómica, B) Sufragio universal Aunque pueda parecer una obviedad, no lo era en 1977, dado que habían transcurrido más de cuarenta años en nuestra patria sin celebrarse elecciones por sufragio universal. Sale, por lo demás, aquí nuestra Constitución tanto al paso de cualquier pretensión de restaurar el sufragio censitario, como cierra las puertas a excluir del voto a las mujeres La nota anterior está complementada en el apartado 5 del mismo art. 68 con la preocupación por los emigrantes, la cual lleva a disponer que: “La ley reconocerá y el Estado facilitará el ejercicio del derecho de sufragio a los españoles que se encuentren fuera del territorio de España”. C) Sufragio Libre Esta precisión tiene su lógica desde la experiencia de los comicios y referéndum celebrados durante el franquismo. D) Sufragio igual Se quieren probablemente excluir los sistemas poco democráticos, de voto plural, a favor de un mismo elector, y de sufragio por clases. E) Sufragio directo Ello equivale a disponer que el elector votará a los candidatos, adscritos a una lista, sin intermediario alguno. Es decir, se impide toda posibilidad de elegir Diputados mediante sistemas de representación indirecta, bien sea mediante compromisarios, bien por designación de las Comunidades Autónomas, como establece para nuestro Senado el art. 69.5 CE. F) Sufragio secreto En la práctica, este mandato constitucional debe interpretarse con el mayor rigor. Durante muchos años la imaginación y la picaresca se desbordaron en forma exuberante para dar con resortes que hicieran transparente el voto. 3.- LA COMPOSICIÓN DEL SENADO 3.1.- La disposición constitucional El debate en sede constituyente sobre la configuración de la Cámara Alta atravesó vicisitudes análogas y paralelas a las del Congreso. Consiguientemente, el art 69 CE, para definir la composición del Senado, describe cuatro conceptos en base a los cuales se eligen Senadores: a) En cada provincia se elegirán cuatro senadores, en los términos que señale una ley orgánica. Por esta vía se eligen ciento ochenta y ocho senadores, cuatro por cada una de las cuarenta y siete provincias no insulares, con independencia de su población, lo que prima una vez más la representación política de las provincias más modestas y se justifica porque estamos ante una “Cámara de representación territorial” (art. 69.1 CE). La expresión “en los términos que señale una ley orgánica” tiene el efecto directo de desconstitucionalizar el sistema electoral aplicable al caso. Sobre las características del sufragio, para elegir este grupo de Senadores, el art. 69.2 CE dispone que la elección se llevará a cabo “por sufragio universal, libre, igual, directo y secreto”; cualidades todas ellas análogas a las predicadas para el sufragio conforme al que se eligen los Diputados. b) Dieciséis senadores elegidos por las circunscripciones insulares. Efectivamente, en las provincias insulares, cada isla o agrupación de ellas, con Cabildo (en Canarias) o Consejo insular (en Baleares), constituirá una circunscripción a efectos de Las primeras se refieren a circunstancias jurídicas relativas a la persona, pero extrínsecas a la misma, mientras que las denominadas causas de incapacidad tienen su razón de ser en circunstancias físicas e intrínsecas a la persona. 4.2.- La Administración electoral La finalidad de la Administración electoral es garantizar la transparencia y objetividad del proceso electoral y del principio de igualdad. Se encuentra regulada por los arts. 8 a 30 de la LOREG. La Administración electoral está integrada por; A) Las Juntas Electorales a) La Junta Electoral Central: Es un órgano permanente, que se renueva con motivo del inicio de cada legislatura, que para garantizar su independencia tiene una composición mayoritaria de ocho Vocales Magistrados del Tribunal Supremo, designados mediante insaculación (sorteo) por el Consejo General del Poder Judicial. A los mismos se suman cinco Vocales Catedráticos de Derecho o de Ciencias Políticas y de Sociología. en activo, designados a propuesta conjunta de las fuerzas políticas representadas en el Congreso de los Diputados. Los vocales eligen al Presidente y al Vicepresidente de esta Junta de entre los de origen judicial, siendo Secretario el Secretario general del Congreso de los Diputados. b) Las Juntas Electorales Provinciales: Cada una de ellas se encuentra compuesta por tres vocales Magistrados de la Audiencia provincial correspondiente, designados mediante insaculación por el Consejo General del Poder Judicial, los cuales elegirán de entre ellos mismos el Presidente de la Junta y dos vocales nombrados por la Junta Electoral Central entre Catedráticos y Profesores Titulares de Derecho o de Ciencias Políticas y de Sociología o juristas de reconocido prestigio residentes en la provincia, propuestos conjuntamente por las candidaturas que se hayan presentado, o, en su defecto, nombrados por la Junta Electoral Central. c) Las Juntas Electorales de Zona: Estarán compuestas por tres Vocales Jueces de Primera Instancia o Instrucción, designados por insaculación por la Sala de Gobierno del Tribunal Superior de Justicia respectivo, o, en su defecto, entre Jueces de Paz del mismo partido judicial; y por dos Vocales Licenciados en Derecho o en Ciencias Políticas y en Sociología residentes en el partido judicial a propuesta conjunta de las candidaturas o, en su defecto, nombrados por la Junta Electoral Provincial. B) Las Mesas y Secciones Electorales Las circunscripciones están divididas en Secciones Electorales; cada Sección incluye un máximo de dos mil electores y un mínimo de quinientos; en cada Sección hay normalmente una Mesa Electoral y eventualmente puede haber alguna más. Cada Mesa Electoral está formada por un Presidente y dos Vocales, designados por sorteo público entre la totalidad de las personas censadas menores de sesenta y cinco años y que sepan leer y escribir. C) La Oficina del Censo Electoral Encuadrada en el Instituto Nacional de Estadística, es el órgano encargado de la formación del censo electoral y ejerce sus competencias bajo la dirección y la supervisión de la Junta Electoral Central. El Director de la Oficina y sus Delegados provinciales participan con voz, pero sin voto en la Junta Central y en las provinciales, respectivamente. El censo electoral, permanente y de actualización mensual periódica, contiene la inscripción de quienes reúnen los requisitos para ser elector y no se hallen privados, definitiva o temporalmente, del derecho de sufragio. Está compuesto por la relación de los electores residentes en España y por la de los electores residentes-ausentes que viven en el extranjero, sin perjuicio de su ampliación a ciertos ciudadanos de la Unión Europea para las elecciones locales y al Parlamento Europeo (arts. 176 y 210 de la LOREG, respectivamente). La formación del censo electoral, su rectificación en período electoral o el acceso a los datos censales están detalladamente regulados en la LOREG. 4.3.- El procedimiento electoral Buena parte de la LOREG (a saber, sus arts. 43 a 108) está dedicada a regular las diversas fases del llamado procedimiento electoral. Lo detallado de la regulación se debe al propósito del legislador de restringir al máximo la posibilidad de desarrollo reglamentario de una materia que el art. 81.1 CE define como dotada del rango de LO. El procedimiento electoral abarca diversas fases: A) Presentación y proclamación de candidatos Pueden presentar candidatos o listas de candidatos: a) Los partidos o federaciones inscritos en el registro correspondiente; b) Las coaliciones debidamente constituidas; y c) Las agrupaciones de electores. Las candidaturas para el Congreso se formalizarán mediante la presentación de la llamada lista de candidatos, que habrá de incluir, con expresión de su orden numérico, tantos nombres como cargos a elegir y que estará complementada con tres candidatos suplentes. A su vez, las candidaturas al Senado son individuales a efectos de votación y escrutinio, si bien pueden estar agrupadas en listas a los meros efectos de su presentación y de la campaña electoral. La LOREG exige que por candidato a Senador se incluyan dos candidatos suplentes. En la elaboración de las candidaturas deben respetarse las exigencias de paridad incluidas por la Ley Orgánica 3/2007, de 22 de marzo, para la igualdad efectiva de mujeres y hombres. B) La campaña electoral Conforme dispone el art. 50 de la LOREG, hemos de diferenciar entre: a) La campaña de carácter institucional, que es la realizada durante el período electoral por los poderes públicos convocantes de un proceso electoral “destinada a informar a los ciudadanos sobre la fecha de la votación, el procedimiento para votar y los requisitos y trámite del voto por correo, sin influir, en ningún caso, en la orientación del voto de los electores”. b) La campaña electoral propiamente dicha, consistente en “el conjunto de actividades lícitas llevadas a cabo por los candidatos, partidos, federaciones, coaliciones o agrupaciones en orden a la captación de sufragios”. Tiene una duración de quince días y termina, en todo caso, a las cero horas del día inmediatamente anterior a la votación, al objeto de dejar un paréntesis, comúnmente llamado “jomada de reflexión”. Durante la campaña electoral se plantean ciertos aspectos de tan delicado trato que merecen regulación pormenorizada por la tantas veces citada LOREG; de entre ellos merecen ser destacados: 1) Utilización de medios de comunicación pública para la campaña electoral: la LOREG se plantea que ciertos medios públicos, tanto los de comunicación propiamente dichos, como los postales, sean utilizados por las fuerzas políticas concurrentes a unos comicios con cierta equidad. — Por Orden Ministerial se fijarán tarifas especiales para los envíos postales de propaganda electoral. — No pueden contratarse espacios de publicidad electoral en los medios de comunicación de titularidad pública. Sin embargo, durante la campaña electoral los partidos, federaciones, coaliciones y agrupaciones que concurran a las elecciones tienen derecho a espacios gratuitos en las emisoras de televisión y de radio de titularidad pública, mediante una distribución de espacios que atiende a los votos obtenidos por cada fuerza política en las elecciones anteriores. — La distribución de espacios gratuitos para propaganda electoral se hace atendiendo al número total de votos que obtuvo cada partido, federación o coalición en las anteriores elecciones. 2) Las encuestas electorales: Por ser conocida la capacidad que se reconoce a estos sondeos de influir en el comportamiento electoral de determinados sectores de la ciudadanía, tales encuestas se han de publicar a partir del día de la convocatoria de las elecciones cumpliendo los requisitos específicos que exige la LOREG en su art. 69. Durante los cinco días anteriores al de la votación queda prohibida la publicación y difusión o reproducción de sondeos electorales por cualquier medio de comunicación. 3) Gastos y subvenciones electorales: La LOREG exige que cada candidatura tenga un administrador electoral responsable en su circunscripción de sus ingresos y gastos. Para el conjunto de las circunscripciones habrán de tener además un administrador general. Tales administradores han de comunicar a las respectivas Juntas Electorales las cuentas abiertas para la recaudación de fondos. Todos los fondos destinados a sufragar los gastos electorales, cualquiera que sea su procedencia, deben ingresarse en las mencionadas cuentas y todos los gastos deben pagarse con cargo a las mismas. El Estado subvenciona los gastos electorales declarados, justificados por el Tribunal de Cuentas, y concede adelantos de las subvenciones hasta un treinta por ciento del importe abonado en las elecciones anteriores. 5.- LA ADQUISICIÓN Y LA PÉRDIDA DE LA CONDICIÓN DE DIPUTADO O DE SENADOR ELECTO El artículo 68.4 CE dispone que “El Congreso será elegido por cuatro años. El mandato de los Diputados termina cuatro años después de su elección o el día de la disolución de la Cámara”. Paralelamente, el art. 69.6 CE establece: “El Senado es elegido por cuatro años. El mandato de los Senadores termina cuatro años después de su elección o el día de la disolución de la Cámara”. El dies a quo para el inicio del cómputo del mandato cuatrienal es la misma fecha en que se efectuó la elección, lo cual no quiere decir que ese mismo día puedan los parlamentarios iniciarse en el ejercicio de sus funciones, toda vez que pueden producirse impugnaciones de las actas y, en todo caso, habrán de esperar a que su Cámara se constituya, lo cual ocurrirá para los Diputados antes de que transcurran veinticinco días desde la celebración de las elecciones (arts. 68.6 CE; arts. 1 a 5 RCD). El procedimiento de constitución del Senado es algo más complejo, carece de un plazo constitucional de referencia y ha de acomodar la presencia, junto a los Senadores electos, de los designados por las CCAA, todo lo cual se canaliza a través de una denominada Junta Preparatoria (arts. 1 a 14 RS). La pérdida de la condición de parlamentario sobreviene con la disolución de la Cámara. Ésta, como ya hemos apuntado puede ser de dos clases, bien a término, es decir, la que coincide con la expiración de los cuatro años inicialmente previstos como duración del mandato parlamentario, bien anticipada, conforme al mecanismo del art. 115 CE2. Excepción al supuesto general de la pérdida de la condición de Diputado o Senador como consecuencia automática de la disolución de las Cámaras hemos de citar la prórroga del mandato para los miembros de las Diputaciones Permanentes de sendas Cámaras, que, conforme a lo previsto en el art. 78.3 CE, “seguirán ejerciendo sus funciones hasta la constitución de las nuevas Cortes Generales”. 2 A propuesta del Presidente del Gobierno. LECCION 6 LOS PARLAMENTARIOS Y SUS PRERROGATIVAS 1.- EL ESTATUTO DE LAS CORTES Y DE LOS PARLAMENTARIOS La concepción constitucional de las Cortes como representación del pueblo español (art. 66 CE) sitúa al poder parlamentario en un status de prioridad sobre otros poderes. Este reconocimiento constitucional tiene sus raíces históricas en la forma en que logró prevalecer el Parlamento frente al Rey en la pugna que ambos poderes mantuvieron durante un largo período. Estas especialidades tienen un carácter enteramente excepcional e intentan encontrar justificación, casi siempre, en que los órganos parlamentarios puedan y deben desenvolverse con independencia frente a los otros poderes, aunque cada vez parecen más difíciles de sostener, a los ojos de la opinión, como razonables algunas de estas excepciones. Para estudiar la materia que nos ocupa procede distinguir entre: — El vínculo o mandato que relaciona a los parlamentarios con sus electores. — El especial estatuto de los órganos parlamentarios. — El Estatuto especial de los miembros de las Cámaras, que comporta una serie de privilegios. Entre estos privilegios es preciso mencionar, como más trascendentes, la inviolabilidad y la inmunidad, sin olvidar el fuero especial y la retribución económica (art. 71 CE). 2.- LA EXCLUSIÓN DEL MANDATO IMPERATIVO Hemos de abordar esta materia desde la letra del art. 67.2 CE, que dispone que los miembros de las Cortes Generales “no están ligados por mandato imperativo”. Esto es que el referido precepto constitucional opta tácitamente por entender que el vínculo que el proceso electoral establece entre el cuerpo electoral y los parlamentarios electos, es el de un simple mandato representativo. En desarrollo de este precepto se permite a Diputados y Senadores cambiar de Grupo Parlamentario. 2.1.- Mandato imperativo y mandato representativo La modalidad representativa propia del Derecho privado, que rige en las Asambleas medievales, se apoya en el concepto del mandato imperativo, o vínculo en función del cual los electores otorgan instrucciones concretas a sus elegidos a las que han de sujetarse necesariamente. En España este tipo de mandato rigió durante la vigencia de las Cortes estamentales previas a la revolución liberal si bien volverá a aflorar en el Estatuto Real de 1834, que disponía que los Procuradores del Reino habrían de obrar “con sujeción a los poderes que se les hayan expedido al tiempo de su nombramiento, en los términos que prefije la Real Convocatoria”. El mandato representativo, por el contrario, al partir de la idea de que el parlamentario representa a toda la Nación, excluye la existencia de cualquier ligazón imperativa entre el cuerpo electoral y los parlamentarios elegidos, quienes, consecuentemente, una vez en la respectiva Cámara, pueden defender las tesis y emitir los votos que tengan a bien, sin que pueda ser revocado su mandato antes de las siguientes elecciones. Este es el mandato que recogen de ordinario las Constituciones contemporáneas, en evitación de que el parlamentario se convierta en un mero instrumento inerme e inerte de grupos de intereses e incluso de los partidos políticos. 2.2.- El sentido histórico del mandato representativo Los ingleses descubrieron pronto las disfuncionalidades que para la vida parlamentaria acarreaban los cuadernos de instrucciones de los parlamentarios, que, en consecuencia, paulatinamente se procuraban redactar en términos más amplios. A su vez, en la Francia revolucionaria la idea de la soberanía nacional conllevaba una nueva noción de la representación política, toda vez que la Nación ha de expresarse a través de sus representantes y éste solamente vinculado a ella y no a ninguno de sus grupos, como anteriormente ocurría a través del mandato imperativo. El mandato imperativo quedó abolido expresamente en nuestro país vecino por la Ordenanza Real de 24 de enero de 1789. La exclusión del mandato imperativo, si bien implícitamente contenida en nuestra Constitución de 1812, no se consagra expresamente en el Constitucionalismo histórico español hasta que la Constitución revolucionaria de 1869 dispone en su artículo 41 que “Ningún Senador ni Diputado podrá admitir de sus electores mandato alguno imperativo”. La prohibición del mandato imperativo y su sustitución por el mandato representativo ha sido una solución adoptada por el Derecho público liberal para desvincular al parlamentario de la presión de un estamento. 2.3.-Significado actual del mandato representativo A) La cuestión en la doctrina La pérdida de autonomía del parlamentario frente a la cúpula de su partido ha sido un fenómeno tan progresivo como difícil de desconocer a estas alturas del curso de la Historia política. Las Constituciones de las últimas décadas, sin embargo, constitucionalizan a la par la existencia de los partidos políticos y la interdicción del mandato imperativo. Este es, por influjo de aquéllas, también el caso de nuestra Constitución de 1978. Una parte significativa de la doctrina se ha esforzado por legitimar la realidad actual en la que los parlamentarios son reducidos cada vez más a la condición de meros voceros de las posiciones que defiende la dirección de su partido. Es verdad que la dinámica completamente verticalista de los partidos cuestiona la vigencia de la exclusión constitucional del mandato imperativo, pero no hay que cuestionar el valor de la representación política e insertar el papel de los parlamentarios en la toma de decisiones de los partidos a través del funcionamiento verdaderamente democrático de los mismos. C) La cuestión de la disentida continuidad por la revolución continental de los precedentes ingleses Dos posiciones diversas: De un lado, la sostenida por quienes defienden una continuidad histórica sustancial entre los precedentes medievales ingleses y las fórmulas acuñadas al calor de la revolución francesa. De otro, la tesis mantenida por aquellos autores que creen que la revolución francesa gesta un concepto de inmunidad anclado en el principio de la soberanía parlamentaria, que ella misma había construido D) La asunción de la inviolabilidad y de la inmunidad en los siglos XIX y XX En las Monarquías parlamentarias del siglo XIX estas prerrogativas de los parlamentarios se justificaron como mecanismos jurídicos de defensa de la autonomía institucional de unas Asambleas representativas y de sus miembros, expuestos a las requisitorias de unos jueces fácilmente manipulables o instrumentalizables al servicio de los intereses políticos del Monarca y de su Gobierno. Es decir, estas prerrogativas se predicaban por el Poder parlamentario, más que frente a los electores, frente a los otros poderes. Las prerrogativas de los parlamentarios se consagran en el Decreto de las Cortes de Cádiz de 24 de septiembre de 1810 y, seguidamente, en el Reglamento para el Gobierno interior de las Cortes. La Constitución de 1812 garantizará la inviolabilidad e inmunidad de los Diputados a Cortes. Pero será la Constitución liberal de 1837 la que cuajará las fórmulas propias de nuestro constitucionalismo histórico sobre inviolabilidad e inmunidad de los parlamentarios, que exportaremos al constitucionalismo iberoamericano. A semejanza de lo que sucedió en Francia, en nuestra patria se invocaron los privilegios medievales de los representantes en Cortes. 3.3.- Perdurabilidad actual y límites de la inviolabilidad parlamentaria Los vigentes reglamentos del Congreso (art. 10) y del Senado (art 21) establecen, en desarrollo de lo ordenado en el art. 71.1 CE, que los parlamentarios gozarán de inviolabilidad, aun después de haber cesado en su mandato, por las opiniones manifestadas en el ejercicio de sus funciones. La omisión que sufre nuestro texto constitucional de la exclusión de la inviolabilidad de las calumnias y de las injurias es de lamentar, puesto que la amonestación del Presidente de la Cámara —es decir, el que llame al orden al parlamentario maledicente— y el que aquél decrete que las palabras difamatorias no figuren en el correspondiente Diario de Sesiones son medidas enteramente insuficientes, cuando en presencia de los representantes de los medios de opinión —y consiguiente eco en los mismos— se daña gratuitamente el honor y prestigio de una persona en la estima de sus conciudadanos con una impunidad que recuerda en exceso la vieja “patente de corso”. En suma, hoy no se cuestiona la ratio de la inviolabilidad, pero sí el que en España al amparo de la misma pueda practicarse la injuria y la calumnia. 3.4.- La inmunidad en el siglo XX La crítica contemporánea al instituto jurídico de la inmunidad parlamentaria es actualmente más amplia que la que, según hemos visto, se ha desplegado en torno a la inviolabilidad. Parece muy razonable la inmunidad parlamentaria si pensamos brevemente en algunas notas características del primer constitucionalismo europeo, durante el siglo XIX y aún las primeras décadas del XX: las vinculaciones Ejército-Política y Corona-Ejército, la doctrina de la soberanía compartida entre el Rey y Las Cortes, la prerrogativa regia de disolver unilateralmente las Cámaras, la cuota de Senadores que el Rey designaba, la falta de independencia del Ministerio Fiscal respecto del Gobierno, la designación de los jueces municipales por el Poder ejecutivo, la influencia del Ministerio de Justicia en Jueces y Tribunales por la vía de los ascensos, traslados, remociones, inspecciones, modificación de las retribuciones... Pero su razón de ser se ha ido diluyendo con el cambio de las circunstancias que la vieron nacer. En efecto, el Parlamento y la clase política que ocupa sus escaños no sólo ya no está amenazada, sino que se convierte ya a fines del XIX y principios del XX, parlamentarios incursos en conductas irregulares se parapetaban bajo la prerrogativa de la inmunidad, que respondía a fines institucionales que nada tenían que ver con garantizar la impunidad del político corrupto. A la vista de lo anterior, la inmunidad empezó a ser objeto de revisión doctrinal y de críticas desde muy diversos círculos. La equivalencia entre inmunidad e impunidad era prácticamente absoluta. Tras la Segunda Guerra Mundial la mayor parte de las constituciones conserva no solo la inviolabilidad sino también la inmunidad de los parlamentarios y, de otro lado, la posición de la mejor doctrina que juzga a esta última anacrónica y carente de respetabilidad. En efecto, constitucionalistas del siglo XX se han pronunciado o bien por recortar ampliamente el privilegio de la inmunidad o simplemente por suprimirlo. 3.5.- Hacia la superación de la crisis de la institución de la inmunidad parlamentaria A) La inconsistencia actual de la inmunidad parlamentaria en Occidente La protección del parlamentario frente a los posibles comportamientos inculpatorios, sin base, del Gobierno es una hipótesis que ha pasado a carecer de sentido en la actual etapa histórica en que se garantiza la plena independencia del Poder Judicial y cuando, así mismo, el Gobierno es una emanación del Parlamento, como ocurre en todo régimen parlamentario presente. Es innegable que el privilegio de la inmunidad se compadece mal no sólo con el fundamental principio de la igualdad ante la ley, sino que además choca frontalmente con el derecho a la tutela judicial efectiva que tiene la víctima que ha sufrido el delito cometido por un parlamentario. Ciertamente puede decirse que en la práctica totalidad de los países occidentales la inmunidad parlamentaria está cuestionada in radice por la doctrina, limitada por los Tribunales con jurisdicción en la materia y, puntualmente en retroceso en la letra de constituciones y reglamentos parlamentarios. Sin embargo, las diversas clases políticas nacionales suelen esforzarse por mantener vivo un privilegio que resulta más útil a los parlamentarios corruptos que a los honestos. B) La crisis de la inmunidad parlamentaria en España Ya sabemos que el art. 71.2 CE consagra que en el período de su mandato “los Diputados y Senadores gozarán así mismo de inmunidad y sólo podrán ser detenidos en caso de flagrante delito” y, asimismo, que “no podrán ser inculpados ni procesados sin la previa autorización de la Cámara respectiva”. En demasiados casos ha resultado inútil recordar a nuestras Cámaras parlamentarias que la denegación de un suplicatorio sólo debe producirse ante una amenaza de tipo político, ante una eventualidad de que la vía penal sea utilizada con la intención de perturbar el funcionamiento de la Cámara o de alterar su composición, por emplear la terminología de nuestro Tribunal Constitucional en numerosas resoluciones impecables. Creo que bien puede decirse que en este terreno, el Tribunal Constitucional, aunque naturalmente condicionado por la letra del art. 71 CE, ha dado una importante batalla. De la ya amplia doctrina del Tribunal Constitucional sobre la materia son destacables las siguientes afirmaciones: — Se trata de una prerrogativa cuyo fin es evitar que, por manipulaciones políticas, se impida al parlamentario asistir a las reuniones de las Cámaras y, en consecuencia, se altere indebidamente su composición y funcionamiento. No es un privilegio o derecho particular de Diputados y Senadores, sino una protección del buen funcionamiento de la Cámara. — La inmunidad no ha sido concebida para extender “de facto” los límites de la prerrogativa, en parte vecina, de la inviolabilidad. — La denegación del suplicatorio no puede entenderse como un juicio de oportunidad, sino que ha de contener una argumentación razonada sobre que se afectaría la composición o funcionamiento de la Cámara. Una denegación inmotivada es nula y, consiguientemente, ante ciertas denegaciones de suplicatorios el Tribunal Constitucional ha remitido de nuevo a la Cámara correspondiente el caso para que se dictase nueva resolución, si bien siempre ha tenido que reconocer que, a la vista del art. 71.1 CE, no puede él conceder un suplicatorio que aquélla haya denegado. — Como un acuerdo parlamentario de esta naturaleza puede tener una repercusión externa, de afectar a los derechos fundamentales de otros ciudadanos, se abre la posibilidad de que los mismos recurran en amparo ante el Tribunal Constitucional. En consecuencia, son aplicables los parámetros del art. 24.1 CE, que sólo pueden ser exceptuados desde una perspectiva finalista; en otro caso se estará ante un abuso de la figura de la inmunidad parlamentaria. — La inmunidad parlamentaria sólo se extiende a procesos penales. En consecuencia, no es invocable para impedir el curso de una demanda civil, ni siquiera cuando un Diputado o Senador es demandado, en vía civil, por quienes estiman que sus opiniones han entrañado intromisión ilegítima en sus derechos fundamentales al honor, intimidad o imagen. LECCION 7 LA ORGANIZACIÓN PARLAMENTARIA 1.- REMISIÓN AL ESTUDIO DEL REGLAMENTO DE LAS CÁMARAS el art. 72.1 CE dispone que las Cámaras “establecen sus propios Reglamentos, aprueban autónomamente sus presupuestos y, de común acuerdo, regulan el Estatuto del Personal de las Cortes Generales”. Asimismo, que “los Reglamentos y su reforma serán sometidos a una votación final sobre su totalidad, que requerirá la mayoría absoluta de cada Cámara”. Estamos en presencia de un precepto constitucional que contempla los llamados privilegios —o prerrogativas— colectivos de las Cámaras, complementarios de aquellos otros, de fundamento también institucional pero de plasmación más individual, a que se refiere el art. 71 CE y que ya hemos podido estudiar en el capítulo anterior. Estas prerrogativas colectivas de las Cámaras son expresión de la autonomía funcional que la Constitución reconoce a sendas Cámaras parlamentarias. En efecto, esta autonomía del Congreso y del Senado contiene tres clásicas facetas: la autonomía reglamentaría, la autonomía presupuestaria, y, finalmente, la autonomía de personal. Nuestra Ley Fundamental reconoce, por tanto, la autonomía reglamentaria en el primer pronunciamiento del art. 72 que en sus párrafos siguientes, como veremos en este mismo capítulo, garantizan la autonomía organizativa de ambas Cámaras, pues es bien consciente de que precisamente a través de la autonormación tienen las Asambleas parlamentarias asegurado el ámbito de independencia de que precisan para el desempeño de sus importantes funciones. Puede decirse que para nuestro texto constitucional la capacidad autonormativa e independencia funcional se complementan con la citada autonomía, tanto para debatir y aprobar su propio presupuesto como para dictar el Estatuto del Personal de las Cortes, por el que se regirá y contratará su propia plantilla de personal. 2.- LA ESTRUCTURA DE LAS CÁMARAS 2.1.- Introducción En las Cortes Generales es preciso distinguir, en el terreno estructural, tres planos: — En primer término, se puede hablar de una estructura bicameral ya que nuestro Parlamento lo componen, como ya sabemos, el Congreso y el Senado; de este nivel no hemos de ocuparnos ahora, puesto que lo hemos estudiado anteriormente. — Junto a aquél, coexiste un segundo plano estructural en el que debemos estudiar los diversos órganos de gobierno de las Cámaras, la Mesa y su Presidente. — Por último, hay que tener presentes los órganos de trabajo o de actividad de las Asambleas, fundamentalmente el Pleno y las Comisiones. 2.2.- Órganos de dirección y de gobierno interno La Constitución sólo reconoce dos en cada Cámara, ya citados, la Mesa y su Presidente. Los reglamentos de las Cámaras introducen un tercero, aunque sin especificar sus funciones, que es la llamada Junta de Portavoces. Este último órgano es reflejo del régimen partitocrático que de facto impera en nuestro sistema parlamentario. A) El Presidente Es un órgano unipersonal de Gobierno de su Cámara. Aunque el Presidente es un miembro, ciertamente el más destacado, de su Mesa, la Constitución lo menciona en el art. 72.2 con clara voluntad de singularizar su naturaleza, de órgano personal de la Cámara, que supera la mera condición de primus inter pares en el seno del órgano colegiado que denomina “la Mesa”. La tradición parlamentaria española, influida por precedentes de la Revolución liberal francesa, ha tendido más bien a atribuir la dirección de los trabajos parlamentarios al órgano colegiado que en España llamamos Mesa. Sin embargo, el último Decreto de la Junta Central para la celebración de las Cortes de Cádiz preveía una presidencia unipersonal y que la resultante Constitución de 1812 opta por constitucionalizar la figura del Presidente de las Cortes, sin perjuicio de un vicepresidente y cuatro secretarios. Es notoria la voluntad de nuestros constituyentes por fortalecer la figura de los Presidentes de las Cámaras, que se plasma bien a las claras en la redacción otorgada al art. 72.3 CE, donde leemos que “ejercen en nombre de las mismas todos los poderes administrativos y facultades de policía en el interior de sus respectivas sedes”. La relevancia constitucional del Presidente del Congreso de los Diputados, está al margen de toda duda, toda vez que, con motivo de la propuesta de candidatos a la Presidencia del Gobierno y del nombramiento del candidato que logra la confianza del Congreso y también, a propósito de la disolución del Congreso y del Senado, al efecto de requerir que todos estos actos del Rey sean refrendados por el Presidente del Congreso. Amén de las funciones que confieren a sus Presidentes la Constitución y algunas leyes, los Reglamentos de las Cámaras les reconocen, entre otras menos significativas, las siguientes funciones: — Presidir, dirigir y coordinar la acción de la Mesa (arts. 30.3 RCD y 5.1 y 37.2 RS). — Ostentar la representación de la Cámara (art, 32.1 RCD y 37.1 RS). — Asegurar la buena marcha de los trabajos, dirigir los debates y mantener el orden de los mismos (art. 32.1 RCD y 37.2 RS), — Interpretar y hacer cumplir el Reglamento de la Cámara (art. 32,2 RCD y 37.7 RS). — Suplir lagunas reglamentarias, mediante resoluciones de carácter general, de acuerdo con el parecer de la Mesa. La elección de los presidentes del Congreso y del Senado se lleva a cabo por el sistema electoral mayoritario puro, o, en su caso a dos vueltas, por lo que en consecuencia, si el partido que gobierna goza de mayoría absoluta en la Cámara de que se trate, ocupa la butaca de la Presidencia un miembro de la mayoría que respalda al Gobierno. Desde que se aprobó la Constitución y hasta el momento en que escribimos estas páginas así ha sido ininterrumpidamente. B) Las Mesas Estamos en presencia de un órgano colegiado que acostumbra a existir en todas las asambleas parlamentarías. Se trata del conjunto de miembros designados por cada una de las Cámaras para dirigir sus trabajos. En teoría estamos ante un órgano institucional que, aun reflejando la composición partidaria de la Cámara, debiera regir los quehaceres de la Asamblea velando por su independencia. Sobre su composición, dado que no hay ni previsión especifica en la Constitución ni pauta común en el Derecho constitucional comparado, no puede generar extrañeza el que difiera ligeramente en España de una a otra Cámara. La Mesa del Congreso se configura por el Presidente, cuatro Vicepresidentes, cuatro Secretarios y —como miembro meramente técnico— el Letrado Secretario general. La Mesa del Senado goza de la misma composición, con dos salvedades: Sus Vicepresidentes son sólo dos y el miembro técnico se denomina Letrado Mayor. La elección de sus miembros corresponde a la propia Cámara, según prevé el art. 72.2 CE, que por disposición de los Reglamentos parlamentarios se lleva a cabo conforme a un sistema mayoritario corregido. En el Congreso de los Diputados rige tal sistema electoral, dotado de cierta complejidad, puesto que cada Diputado solo puede votar a un candidato a Vicepresidente y a otro para Secretario, al objeto de facilitar una presencia en la Mesa de las principales minorías parlamentarias. El sistema del Senado es esencialmente análogo, mas no idéntico (arts. 8 y 9 RS). Son funciones propias de las Mesas: — Organizar el trabajo y el régimen y gobierno interiores de la Cámara. — Elaborar el proyecto de Presupuesto y, una vez aprobado por el Pleno de la Cámara, controlar su ejecución, — Ordenar los gastos de la Cámara (mientras que corresponde al Presidente ordenar los pagos). — Calificar, con arreglo al Reglamento, los escritos y documentos de índole parlamentaria, declarar su admisibilidad y decidir su tramitación. — Programar las líneas generales de aclaración de la Cámara, fijar el calendario de actividades del Pleno y de las Comisiones para cada período de sesiones, oída previamente la Junta de Portavoces (Vid. Arts. 31 RCD y 36 RS). 2.3.- Órganos de actividad de las Cámaras Se recordará que el art. 75.1 CE consagra la distinción Pleno / Comisiones, entendidos como órganos de trabajo de las Cámaras. Pasemos, pues, a estudiarlos. A) El Pleno Es obviamente en una Cámara el órgano formado por la totalidad de sus miembros. Nuestras Cortes medievales, al igual que otros Parlamentos previos a la Revolución francesa, tenían por costumbre trabajar en Pleno. La concepción rousseauniana conlleva implícitamente la exigencia de que la vida parlamentaria se centre exclusivamente en el Pleno Al efecto de que durante todos los paréntesis a que hemos hecho referencia las Cámaras puedan seguir desempeñando ciertas funciones, conforme prevé el art. 78 CE, en cada Cámara habrá una Diputación Permanente compuesta por un mínimo de veintiún miembros, que representarán a los Grupos parlamentarios en proporción a su importancia numérica. B) Antecedentes históricos Acostumbra a citarse como primer precedente de nuestras actuales Diputaciones Permanentes el órgano que crearon las Cortes Catalanas de fines del siglo XIII, para controlar el cumplimiento de ciertos una vez que se concluían sus sesiones de trabajo. Sin embargo, los antecedentes que más nos interesan son los que se producen en el seno del constitucionalismo de nuestra historia parlamentaria propiamente dicha, es decir, la de raigambre liberal. La Constitución de 1812, desde la desconfianza de los primeros Parlamentos hacia los Gobiernos vinculados a la Corona, atribuye a la Diputación Permanente como primera facultad el “velar sobre la observación de la Constitución y de las leyes para dar cuenta a las próximas Cortes de las infracciones que haya notado”. Aunque el auténtico precedente de la Diputación Permanente, se encuentra en la Constitución de 1931, que encomendaba a esta institución el desempeño de cuatro facultades muy precisas y que fue específicamente contemplado por los constituyentes de 1977/78. Parlamentarios. C) Regulación constitucional Podemos describir como rasgos característicos de la Diputación Permanente: a) Su origen constitucional; b) Su procedencia parlamentaria; c) Su limitación temporal; y d) El disfrute de sustantividad competencial Sobre su composición el art. 78.1 CE dispone que “En cada Cámara habrá una Diputación Permanente compuesta por un mínimo de veintiún miembros, que representarán a los grupos parlamentarios, en proporción a su importancia numérica”. El número exacto de sus miembros se fija en el Congreso de los Diputados por la Mesa, oída la Junta de Portavoces, mientras que en el Senado tal número lo decide el propio Pleno. Están presididas por los Presidentes de la Cámara respectiva. Respecto de las funciones propias de las Diputaciones Permanentes les corresponde adoptar la iniciativa de reunir las Cámaras en sesión extraordinaria y velar por los poderes de la Cámara respectiva, cuando ésta no se encuentre reunida. Junto a ello, en el caso de la Diputación Permanente del Congreso, asume la facultad dell Pleno de la Cámara, respecto de los Decretos-leyes; de igual forma, si disuelto el Congreso o expirado su mandato, se produjeran alguna de las situaciones que dan lugar a los estados de alarma, de excepción y de sitio —-conforme a lo previsto en el art. 116.5 CE— las competencias del Congreso serán asumidas también por aquélla. Respecto de la continuidad de la Diputación Permanente, el art. 78.3 CE dispone que expirado el mandato de las Cámaras, o en caso de disolución de las mismas, las Diputaciones Permanentes seguirán ejerciendo sus funciones hasta la constitución de las nuevas Cortes Generales. Sobre el status de sus miembros hemos de constatar que los mismos conservaban su condición de Diputado o de Senador, con todas las prerrogativas (incluida la retribución) que le son inherentes, aún después de expirado el mandato o de disuelta la Cámara. De sus actuaciones la Diputación Permanente tiene obligación de informar y rendir cuentas, por lo que, ante la Cámara correspondiente debidamente reunida, dará cuenta de los asuntos tratados y de sus decisiones. 3.- LOS GRUPOS PARLAMENTARIOS 3.1.- Su significado en las Cámaras Los Grupos de parlamentarios afines, que empiezan a desarrollar esfuerzos coordinados en las Asambleas, son anteriores a los Partidos modernos. Durante el primer periodo de vigencia de la Constitución de Cádiz se formaron pronto dos bandos principales en la Cámara, los llamados liberales y los que no se correspondían con partido alguno. Superados los tiempos del primer parlamentarismo liberal, las sociedades modernas y los propios Estados coinciden en aceptar la necesidad de que la dinámica política gire en torno a formaciones políticas dotadas de cierta complejidad, es decir, los partidos políticos. Así podemos decir que las Cámaras parlamentarias han ido dejando de ser Asambleas de representantes populares para ser el ámbito de diálogo o de confrontación de los partidos allí presentes a través de sus Grupos parlamentarios. Nuestra Constitución acepta como una realidad de su tiempo la existencia de los Grupos Parlamentarios. Son los reglamentos de Congreso y Senado los que lógicamente establecen los requisitos de constitución de los mismos. Así, su formación exige un número mínimo de parlamentarios (quince en el Congreso y diez en el del Senado; en el Congreso se permite también la creación de un grupo parlamentario a las formaciones que, habiendo al menos cinco diputados hayan alcanzado un determinado porcentaje en las circunscripciones en que hubieran presentado candidatura o en el conjunto de las circunscripciones del Estado). Todos los parlamentarios deben pertenecer a algún grupo parlamentario; por eso, aquellos diputados o senadores que no se integren en un grupo parlamentario propio quedarán adscritos al denominado Grupo mixto. Cuando el art. 99.1 CE regula las consultas del Rey para proponer un candidato a la Presidencia del Gobierno, establece que ha de llevarla a cabo “con los representantes designados por los grupos políticos con representación parlamentaria”. La exigencia constitucional de que la estructura interna y el funcionamiento de los partidos políticos deben ser democráticos (art. 6 CE) abarca a los propios Grupos Parlamentarios. 3.2.- La Junta de Portavoces Estamos en presencia de un órgano no consagrado por la Constitución, pero sí reconocido in extenso por los Reglamentos parlamentarios. Estos se abstienen de facilitarnos una definición de lo que debemos de entender por Junta de Portavoces, pero sí son explícitos en cuanto a su composición, esencialmente configurada por los Portavoces de los diversos Grupos Parlamentarios, reunidos bajo la presidencia del Presidente de la Cámara. En el Congreso —donde esta Junta tiene mucha mayor trascendencia que en el Senado— el voto es ponderado, es decir, en proporción directa, no a los presentes, sino al número de parlamentarios que configura cada grupo. En cuanto a sus funciones debemos decir que difieren según la Cámara de que se trate. En el Senado la Junta de Portavoces es un mero órgano consultivo de los órganos de gobierno de la Cámara. Por el contrario, en nuestra Cámara preponderante, el Congreso de los Diputados, la Junta de Portavoces es, a ciertos efectos, un órgano consultivo, y, a otros, un órgano dotado de auténticas facultades decisorias; entre estas últimas hay que destacar que según el art. 67.1 RCD “el orden del día del Pleno será fijado por el Presidente, de acuerdo con la Junta de Portavoces”. Gobierno, con la Administración que encabeza, para valorar las necesidades de impulsar nuevas leyes y reformas en el ordenamiento jurídico, como porque esta iniciativa es compatible con que el Parlamento, desde su condición de órgano ad hoc, asuma la tramitación, debate y, en su caso, devolución del proyecto de origen gubernamental. La Constitución dedica a la iniciativa legislativa su art. 87, conforme al cual hay un primer supuesto ordinario en el que tal iniciativa corresponde al Gobierno, al Congreso y al Senado; se acepta seguidamente una iniciativa más singular, la que pueden ejercer las Asambleas de las Comunidades Autónomas; y, por último, se recoge la llamada iniciativa popular. a) La iniciativa legislativa gubernamental El art. 87.1 dispone: “La iniciativa legislativa corresponde al Gobierno (...), de acuerdo con la Constitución y los Reglamentos de las Cámaras”. Los constituyentes esperaban que la mayoría de las leyes tuviesen cuna ministerial, como corresponde al parlamentarismo moderno, en el que “Gobernar es legislar”; es decir, promover la modernización del ordenamiento jurídico. En todo caso hay que hacer mención de que no siempre la iniciativa legislativa es una facultad del Gobierno, pues, en algún supuesto excepcional, se trata más bien de una obligación con la que ha de cumplir. El ejemplo más nítido nos lo ofrece el art. 134.3 CE, respecto de la Ley de Presupuestos. El aludido art. 87.1 CE se complementa por el art. 88 CE, conforme al cual los PROYECTOS DE LEY “serán aprobados en Consejo de Ministros, que los someterá al Congreso acompañados de una exposición de motivos y de los antecedentes necesarios para pronunciarse sobre ellos”. Esta disposición obliga a que la responsabilidad de su aprobación es del Gobierno, reunido en Consejo de Ministros, donde el Ministro defenderá el proyecto y asumirá, en su caso, observaciones procedentes de otros ministerios. Obsérvese que el art, 88 CE encomienda al Consejo de Ministros no sólo la responsabilidad de la aprobación del Proyecto de ley, sino que exige otro acto formal, a saber, la remisión al Congreso de los Diputados. El texto del proyecto no debe remitirse desnudo, sino que, según establece el mismo precepto constitucional, debe ir arropado con la exposición de motivos (que como su nombre indica ha de versar sobre las finalidades que se pretenden alcanzar con la nueva ley) y también acompañado de “los antecedentes necesarios para pronunciarse sobre ellos”. Esta obligación es vinculante para el Gobierno con el fin no sólo de permitir un debate parlamentario con pleno conocimiento de causa, sino también para dotar de legitimación a la fuerza coercitiva de las leyes a la hora de ser aplicadas a la ciudadanía. Una cosa son los antecedentes y la Exposición de Motivos remitidos por el Gobierno al Congreso y otra bien diferente la Exposición de Motivos o Preámbulo de la ley, que ya no es de la autoría del Gobierno, sino obra del legislador que la formula, en su caso, de cara a los destinatarios de la norma, para aclarar sus objetivos, sistemática o alcance. El proyecto de ley gubernamental se somete al Congreso de los Diputados, por imperativo del art. 88 CE, al objeto de iniciar en esta Cámara el procedimiento legislativo. b) la iniciativa legislativa parlamentaria Es la que se materializa no mediante proyectos de ley (terminología reservada para los textos pre normativos que se remiten a las Cámaras por iniciativa del Gobierno), sino a través de las llamadas PROPOSICIONES DE LEY, de origen parlamentario. En efecto, conforme a la letra del art 87.1 CE también corresponde la iniciativa legislativa “al Congreso y al Senado, de acuerdo con la Constitución y los Reglamentos de las Cámaras”. Es decir, que se contempla constitucionalmente la iniciativa de origen parlamentario. El sector mayoritario de la doctrina española contemporánea distingue entre Propuesta de iniciativa —correspondiente, según se afirma, a los Grupos Parlamentarios— y la iniciativa legislativa propiamente dicha, que la poseería la Cámara, que la ejercería a través de la llamada “toma en consideración” por su Pleno de la propuesta de un Grupo Parlamentario. En cuanto a la tramitación de una proposición no de ley3, ha de reseñarse que antes de votarse su toma en consideración por el Pleno del Congreso, nada más ejercitarse la iniciativa por quince diputados o por un Grupo Parlamentario, la Mesa ordena la publicación de la proposición y su remisión al Gobierno, para que este manifieste su criterio respecto a la toma en consideración, así como su conformidad o no a la tramitación si implicara aumento de los créditos o disminución de los ingresos presupuestarios. Transcurridos treinta días sin que el Gobierno hubiera negado expresamente su conformidad a la tramitación, la proposición de ley se incluye en el orden del día de un Pleno o para su toma en consideración. En lo que respecta a las iniciativas legislativas que surgen en el Senado, debemos brevemente subrayar la singularidad de que la proposición de ley de cuna senatorial, una vez superado el trámite de su toma en consideración por la Cámara Alta, lejos de empezar a tramitarse en la misma, es remitida al Congreso para su tramitación, el cual puede incluso debatir y aprobar una enmienda a la totalidad de devolución a la Cámara Alta, lo que evidencia una vez más la debilidad del Senado en nuestra ingeniería constitucional. c) La iniciativa legislativa de las Comunidades Autónomas Esta iniciativa, en la opinión de la doctrina mayoritaria, carece de límites de competencia material, dado que la Constitución no los establece. El art. 87.2 CE otorga esta iniciativa a las CCAA en forma indirecta cuando dispone que las Asambleas de las Comunidades Autónomas “podrán solicitar del Gobierno la adopción de un proyecto de ley...”, y en vía directa al seguir ordenando: “...o remitir a la Mesa del Congreso una proposición de ley, delegando ante dicha Cámara un máximo de tres miembros de la Asamblea encargados de su defensa”. De conformidad con lo previsto en el art. 127 del RCD la iniciativa remitida al Congreso será examinada por la Mesa a efectos de verificar el cumplimiento de los requisitos legalmente establecidos. Si los cumpliese la tramitación se ajustará al procedimiento de las restantes proposiciones de ley, incluido el trámite de toma en consideración. 3 propuestas que hacen referencia a las iniciativas surgidas en las Cortes cuya finalidad sea la aprobación por estas de textos o resoluciones que no tengan carácter de ley. d) La iniciativa legislativa popular El art. 87.3 CE incluye la previsión de que una Ley Orgánica regule las formas de ejercicio y requisitos para que a través de la iniciativa popular se puedan presentar proposiciones de ley. En desarrollo de tal disposición constitucional se dictó entre nosotros la LO 3/1984, de 26 de marzo, reformada dos décadas más tarde, con el objeto de facilitar su ejercicio, por la LO 4/2006, de 26 de mayo, y, mucho más recientemente, por la LO 3/2015, de 30 de marzo, al objeto de permitir la participación de una persona designada por la Comisión promotora, para exponer los motivos que justifican y avalan la presentación de la iniciativa, ante la Comisión del Congreso de los Diputados competente por razón de la materia, con carácter previo al debate de toma en consideración en el Pleno. El mismo precepto de nuestra Ley de Leyes estableció dos limitaciones que la LO debería en todo caso respetar: a) La exigencia de no menos de 500.000 firmas acreditadas; y b) La exclusión de este tipo de iniciativa de las materias propias de ley orgánica, tributarias o de carácter internacional, ni las concernientes a la prerrogativa de gracia. En la práctica, este género de iniciativa legislativa ha tenido escasa utilidad. D) Procedimiento legislativo común del Congreso de los Diputados Una vez ejercitada la iniciativa legislativa, el curso del procedimiento que se sigue en el Congreso puede tomar diversos caminos, de entre los que, al teóricamente ordinario, el Reglamento del Congreso lo denomina “procedimiento legislativo común”. Las FASES PRINCIPALES del procedimiento común en el Congreso son: a) Presentación de enmiendas: Se efectúa en el plazo de quince días, a contar desde la publicación del proyecto de ley o de la toma en consideración de una proposición de ley, Las enmiendas pueden ser de un Grupo Parlamentario o de un Diputado (en este caso llevarán también la firma del portavoz de su Grupo) y se distinguen entre: — Enmiendas a la totalidad, que pueden postular bien la devolución del proyecto de ley al Gobierno, o proponer un texto completo alternativo al del proyecto, — Enmiendas al articulado, que pueden ser de supresión, modificación o adición. Las enmiendas a un proyecto de ley que supongan aumento de los créditos o disminución de los ingresos presupuestarios requerirán la conformidad del Gobierno para su tramitación (art, 111 RCD). b) Debate de totalidad en el Pleno: Como es natural, sólo tiene lugar cuando se han presentado en plazo enmiendas a la totalidad. Si el Pleno acordara la devolución del proyecto, este quedará rechazado y el Presidente del Congreso lo comunicará al del Gobierno. En caso contrario se remitirá a la Comisión para proseguir su tramitación. c) Deliberación en la Comisión: Agotado el plazo de presentación de enmiendas —y, en su caso, el de sus prórrogas—, la Mesa de la Comisión nombra una Ponencia para que en el plazo, también prorrogable, de quince días emita un informe. Concluido el informe los Diputados), puede, mediante mensaje motivado, oponer su veto o introducir enmiendas al mismo. El veto deberá ser aprobado por mayoría absoluta. El proyecto no podrá ser sometido al Rey para sanción sin que el Congreso ratifique por mayoría absoluta, en caso de veto, el texto inicial, o por mayoría simple, una vez transcurridos dos meses desde la interposición del mismo, o se pronuncie sobre las enmiendas, aceptándolas o no por mayoría simple” , Y en el tercero que ese plazo de dos meses, para veto o enmienda, “se reducirá al de veinte días naturales en los proyectos declarados urgentes por el Gobierno o por el Congreso de los Diputados”. Dichos plazos se refieren a los períodos ordinarios de sesiones, y en el caso de que su término concluya fuera de uno de estos períodos, se computarán los días necesarios del siguiente. Consiguientemente, el procedimiento legislativo común del Senado se inicia con la publicación del proyecto aprobado y remitido por el Congreso al Senado. En los diez días siguientes, los Senadores o los Grupos Parlamentarios podrán presentar enmiendas o propuestas de veto. El mecanismo de deliberación en Comisión guarda estrecha analogía con el que se sigue en el Congreso (arts. 104 a 126 RS). G) Procedimientos legislativos especiales del Senado a) Tramitación de un proyecto de ley en lectura única: Para los mismos supuestos contemplados al efecto por el RCD se prevé, así mismo, un procedimiento reducido a un debate de totalidad en el Pleno. b) La delegación de la competencia legislativa en las Comisiones: En el Senado dicha delegación no se presume, sino que requiere que se presente una propuesta específica a tal fin, bien por la Mesa de la Cámara, oída la Junta de Portavoces, bien por un Grupo Parlamentario o por veinticinco Senadores. c) El procedimiento de urgencia: Trae causa del art. 90.3 CE, cuyo texto acabamos de estudiar. El disponer de tan sólo veinte días, reduce los plazos de tramitación drásticamente: Cuatro días para presentar enmiendas o propuestas de veto; a los dos días ha de reunirse la Comisión para designar una Ponencia que dispone de cuatro días para emitir su informe; en los tres días siguientes se vuelve a reunir la Comisión que emitirá su dictamen en los dos días siguientes; y el Pleno se celebra acto seguido con especiales medidas de la Presidencia para acortar los debates. Es obvio que, si un proyecto de ley complejo o prolijo es declarado de urgencia, a los Senadores, ni con mucho esfuerzo, les queda la posibilidad real de profundizar. Declarado para el Senado el procedimiento de urgencia, es materialmente imposible que el Senado ventile en veinte días un proyecto o proposición de ley, el art 136 RS prevé otro procedimiento de urgencia en el lapso de un mes, es decir, algo menos encorsetado, pero, a fin de cuentas, también de lo más expeditivo. d) La intervención del Senado en los convenios y acuerdos entre las CCAA y en la distribución del Fondo de Compensación Interterritorial: Hay que distinguir aquí tres supuestos, que tienen en común la significativa peculiaridad de que conforme a lo previsto en el art. 74.2 CE (en relación con los arts. 145.2 y 158.2 CE) su tramitación se inicie por el Senado: — Los convenios que las CCAA celebren entre sí para la gestión y prestación de servicios propios de las mismas: Dentro de los cinco días siguientes al de la publicación del texto del convenio, un Grupo Parlamentario o veinticinco Senadores podrán presentar propuestas para que la propia Cámara Alta y, en su caso, el Congreso de los Diputados decidan si el convenio necesita o no autorización de las Cortes Generales. Dichas propuestas serán trasladadas a la Comisión General de las CCAA, que elevará al Pleno del Senado dictamen acerca de si el convenio necesita o no autorización de las Cortes Generales. — Los proyectos de acuerdos de cooperación entre CCAA: se presentarán ante el Senado y serán tramitados siguiendo el procedimiento legislativo ordinario con algunas salvedades (art. 145.2 CE, arts. 138 y 139 RS). — Los proyectos de distribución del Fondo de Compensación Interterritorial: Se tramitan conforme al procedimiento legislativo ordinario, con algunas excepciones, entre las que cabe subrayar el que la Comisión General de las CCAA del Senado elabora un dictamen que ha de incluir los criterios con arreglo a los que debe hacerse la distribución de los fondos y la propuesta concreta de asignación de recursos entre las distintas CCAA y, en su caso, las provincias y los territorios que no formen parte de la organización provincial. e) Las leyes de armonización de las disposiciones de las CCAA: Nos referimos a las leyes previstas en el art. 150.3 CE, respecto de las que la opinión que emita el Senado tiene auténtico peso, ya que se requiere, para su aprobación, la mayoría absoluta de cada Cámara. El Gobierno, la Comisión General de las CCAA del Senado o veinticinco Senadores podrán proponer al Senado que aprecie la necesidad de que el Estado dicte leyes de armonización de las disposiciones normativas de las CCAA, f) Los Estatutos de Autonomía: Siguiendo la pauta constitucional, el Reglamento del Senado distingue entre los Estatutos elaborados al amparo del art. 143 CE y los aprobados de conformidad con las previsiones del art 151.2 CE. La tramitación de los primeros se sujetará al procedimiento legislativo ordinario; mientras que los segundos se someterán al voto de ratificación previsto en el apartado 2, número cuatro del referido art. 151 CE. g) Los Tratados y Convenios internacionales: El Reglamento del Senado regula la forma en que pueden formularse y debatirse propuestas de no ratificación, de aplazamiento o de reserva respecto de los Tratados y Convenios internacionales que precisen de la autorización de las Cortes Generales. El texto de los tratados no puede ser objeto de enmienda (arts. 144 a 146 RS). La Cámara Alta, a propuesta de un Grupo Parlamentario o de veinticinco Senadores, podrá requerir al Tribunal Constitucional para que declare si un Tratado o Convenio, sometido a su consideración, es o no contrario a la Constitución. Formulado el requerimiento, se suspenderá la tramitación de tal Tratado o Convenio hasta la resolución del Tribunal Constitucional. H) Deliberación por el Congreso sobre el texto aprobado por el Senado Los proyectos de ley aprobados por el Congreso y vetados o enmendados por el Senado serán sometidos a nueva consideración del Pleno del Congreso. En caso de que el Senado hubiera opuesto su veto a un proyecto de ley, el debate se ajustará a lo establecido para los de totalidad. Terminado el debate, se someterá a votación en el Pleno de la Cámara Baja el texto inicialmente aprobado por la misma y, si fuera ratificado por el voto favorable de la mayoría absoluta de los miembros del Congreso, quedará levantado el veto. Si no obtuviese dicha mayoría, se someterá de nuevo a votación, transcurridos dos meses a contar desde la interposición del veto. Si en esta votación el proyecto lograse mayoría simple de los votos emitidos, quedará igualmente levantado el veto; en caso contrario, el proyecto resultará rechazado. Las enmiendas propuestas por el Senado serán objeto de debate y votación y quedarán incorporadas al texto del Congreso las que obtengan la mayoría simple de los votos emitidos. I) Actos de control jurídico de las Cortes sobre actos del Gobierno Hay actos de control que son manifestaciones de la potestad legislativa, como sucede con la convalidación de los Decretos-leyes y con el control de los Decretos legislativos. a) Control de Decretos legislativos: En aplicación del art. 82.6 CE, sin perjuicio de la competencia propia de los Tribunales, “las leyes de delegación podrán establecer en cada caso fórmulas adicionales de control”. A tal efecto el art. 153 RCD dispone que si dentro del mes siguiente a la publicación del texto articulado o refundido, ningún Diputado o Grupo Parlamentario, formulara objeciones, se entenderá que el Gobierno ha hecho uso correcto de la delegación legislativa. Pero si se formulara algún reparo al uso de la delegación, se remitirá a la Comisión Correspondiente del Congreso, que deberá emitir dictamen, que será seguidamente debatido en el Pleno de la Cámara. Los efectos jurídicos del control serán, en su caso, los previstos en la ley de delegación. b) Convalidación de los Decretos-leyes: En su aspecto formal, la convalidación se realiza mediante un simple acuerdo del Congreso de los Diputados por el que se convalida o deroga el Decreto-ley en cuestión; no se dicta una ley a tales efectos fundamentalmente porque se trata de un acto al que es completamente ajena la Cámara Alta. 3.2.- Funciones políticas Al ser las Cortes Generales la representación política del pueblo español, es incuestionable que todas sus funciones tienen una dimensión política. Reservamos sin embargo el rotulo de “funciones políticas” para referirnos a aquéllas en que las Cortes actúan como una instancia que controla o complementa decisiones políticas del Gobierno y que eventualmente concurre a la composición de órganos esenciales de la estructura del Estado. CE). Los Reglamentos de las Cámaras prevén que, tras un informe o una comunicación de un miembro del Gobierno, o de éste en cuanto tal órgano, pueda tener lugar un debate. b) Debate sobre el estado de la Nación: Esta práctica parlamentaria española, iniciada en 1983, carece de apoyatura en la Constitución y tampoco está prevista en los Reglamentos Parlamentarios vigentes. Es, hoy por hoy, una mera convención parlamentaria, dada su buena acogida por la opinión. c) Las proposiciones no de ley y resoluciones del Congreso y las proposiciones no de ley y mociones del Senado: Estas propuestas están reguladas en los Reglamentos de las Cámaras (arts. 193 a 195 RCD y 174 a 181 RS), que se abstienen de definir su naturaleza, sin duda porque pueden servir a finalidades políticas de muy diverso orden, es decir se utilizan como una vía adicional de ejercer el control parlamentario sobre el Gobierno. La similitud de su tramitación parlamentaria con la seguida por las interpelaciones hace que los Grupos Parlamentarios en algunas ocasiones las utilicen a efectos prácticos análogos. D) Actos de control en forma de autorizaciones Debemos mencionar los tres casos principales que conoce nuestro Derecho político vigente a) Los estados de excepción y sitio: la Constitución exige en su art. 116.3 que el estado de excepción sea autorizado por el Congreso de los Diputados, y, en el apartado 4 del mismo precepto, que el estado de sitio sea declarado por la mayoría absoluta del Congreso de los Diputados. b) La convocatoria de referéndum: Según el art. 92 CE el referéndum consultivo precisa de autorización previa del Congreso de los Diputados. c) La denominada “ejecución federal”: Conforme prevé el art. 155.1 CE, el Senado, por mayoría absoluta, aprobará las medidas necesarias para que una Comunidad Autónoma cumpla obligaciones constitucionales o legales o deje de actuar en forma que atente gravemente al interés general de España, E) Control “lato sensu " como mando sobre el Gobierno. Remisión Cuando el término control se emplea entendiendo por controlar el ejercer la función de mandar, en un sistema parlamentario ello se da en momentos decisivos, pues la dación de la confianza por la mayoría de la Cámara —en forma de investidura— a un candidato a la Presidencia del Gobierno es la semilla de la que nace un nuevo Gobierno y, a su vez, la retirada de tal confianza equivale a expedir el certificado de defunción del Gobierno desasistido parlamentariamente. Por razones de ordenación sistemática de nuestra exposición nos remitimos al tratamiento que de estas cuestiones haremos más adelante. F) El control del Gobierno en funciones Un tema controvertido en la práctica política reciente a la hora de abordar el control parlamentario, ha sido, sorprendentemente, la vigencia o no del mismo durante la permanencia en funciones. Si bien es cierto que al hablar de permanencia en funciones lo hacemos sobre un período habitualmente breve y que existen cuestiones de ese control que precisan ciertas modulaciones, no es menos cierto que la actividad de control parlamentarlo no desaparece durante estos períodos; más bien al contrario. 3.3.- Funciones financieras En los orígenes de las más antiguas Asambleas estamentales suelen encontrarse fuertes motivaciones financieras para su necesaria convocatoria. En las distintas Cortes medievales de los reinos hispánicos quedan testimonios de que la imposición de tributos precisaba del concurso del Rey con las Cortes. Nuestras buenas costumbres en tan delicada materia son incluso anteriores a las inglesas. En nuestra vigente Constitución las principales funciones financieras de las Cortes Generales son, en primer lugar, las de prever y controlar la actividad económica del Estado. lo que se traduce en la planificación por ley de la actividad económica general (art. 131.1 CE) y, sobre todo, dos de mayor calado: El ejercicio de la potestad tributaria, a través del principio de “la reserva de ley” en esta materia y, por último, el examen, enmienda y aprobación de los Presupuestos Generales del Estado (art 134 CE). 3.3.bis.- Los Presupuestos Generales del Estado A) Concepto El art. 134.2 CE define bien los Presupuestos al decirnos que “tendrán carácter anual, incluirán la totalidad de los gastos e ingresos del sector público estatal y en ellos se consignará el importe de los beneficios fiscales que afecten a los tributos del Estado”. Tradicionalmente se ha sostenido por buena parte de la doctrina que el debate y la aprobación parlamentaria del Presupuesto es el momento clave de la vida de las Cámaras parlamentarias y algún autor ve en su aprobación no una expresión de la potestad legislativa de las Cortes, sino el producto de una función presupuestaria, distinta de la legislativa. El Tribunal Constitucional ha declarado que el Parlamento participa (en la Ley de Presupuestos), en función peculiar —la de su aprobación— que el artículo 66.2 CE enuncia como una competencia específica desdoblada de la genérica potestad legislativa del Estado. Si a ello sumamos el que la Ley de Presupuestos, cuyo contenido debe estar tasado a lo estrictamente relacionado con los ingresos y gastos del Estado , iba siempre acompañada, en nuestro Ordenamiento, de la llamada “Ley de acompañamiento de los presupuestos”, o por otras similares que suelen denominarse “Ley de medidas, fiscales, administrativas, sociales”, entre otros contenidos acostumbran a introducir modificaciones significativas en el sistema tributario de justificación teóricamente de política coyuntural, a nadie le puede caber duda que ninguna ley suelen aprobar las Cámaras parlamentarias a lo largo del año de la trascendencia de los Presupuestos (y sus leyes anexas) y además con mayor premura y limitaciones. Hace años que en España, como en el resto de las democracias occidentales, el Presupuesto dejó de ser preferentemente un instrumento de control jurídico, para convertirse en una previsión cifrada de ingresos y gastos públicos, que lleva implícito el programa anual de actuación del Gobierno, la Seguridad Social y toda una serie de Entes Públicos, incluyendo las llamadas; Administraciones independientes, cuya ejecución precisa de los ingresos y recursos que en él se plasman. Son la pauta de actuación del Gobierno y de la Administración Pública y, en verdad, son obra de aquél. La Ley de Presupuestos, lejos de ser expresión del equilibrio entre Cortes y Gobierno, es la mejor prueba del predominio real de que hoy goza éste. B) Anualidad Los Presupuestos tienen carácter anual según deja sentado el artículo 134.1 CE; una previsión que se complementada en el apartado cuarto de ese mismo precepto al establecerse que si la Ley de Presupuestos no estuviera aprobada “antes del primer día del ejercicio económico correspondiente, se considerarán automáticamente prorrogados los Presupuestos del ejercicio anterior hasta la aprobación de los nuevos”. Se plantea en la práctica, sin embargo, el problema de que ciertos planes de inversiones en infraestructuras, de reindustrializaciones sectoriales, etc. acostumbran a tener duración superior a la anual y se acepta de ordinario que los presupuestos se adapten a los parámetros del Plan. El Tribunal Constitucional declaró tempranamente que el principio de la anualidad es aplicable, por analogía, a los Presupuestos de las Entidades Locales. C) Elaboración y aprobación El art 134 CE dispone que al Gobierno le corresponde la “elaboración” de los Presupuestos y a las Cortes Generales su “examen, enmienda y aprobación” añadiéndose la previsión temporal de que el Gobierno deberá presentarlos ante el Congreso de los Diputados “al menos tres meses antes de la expiración de los del año anterior”. Distingue claramente nuestra Ley de leyes, por tanto, entre elaboración de los Presupuestos, y su examen, enmienda y aprobación, funciones encomendadas a órganos diversos, Gobierno en el primer caso, Cortes Generales en el segundo. a) Elaboración: No se trata simplemente de que la iniciativa legislativa se reconozca al Gobierno. Hay algo más: Se excluye de la iniciativa legislativa, en materia presupuestaria, a todo órgano que no sea el Gobierno. La causa de ello no constituye misterio, tan sólo el Gobierno, apoyado en la Administración Pública que encabeza, dispone de la capacidad de dirección política, de los estudios y cálculos técnicos de todo orden que son precisos para cifrar los ingresos y gastos del Estado. b) Examen, enmienda y aprobación por las Cortes: La función de examen es la dé menor contenido jurídico. Dado que Proyecto de Ley de Presupuestos debe tramitarse en ambas Cámaras en un plazo total de no más de tres meses, resulta explicable qué estemos ante un proyecto que gozará de preferencia en la tramitación con respecto a los demás trabajos de la Cámara (art. 133.2 RCD y 148 R.S). Pero esta urgencia se traduce en la práctica en una limitación sustancial a la capacidad de examen del proyecto de Ley de Presupuestos, nada desdeñable dada la extremada extensión del mismo, a que hemos aludido. Mayor relieve reviste la capacidad de ambas Cámaras de formular enmiendas, que tropieza con la limitación, habitual en el Derecho constitucional contemporáneo, históricamente justificada en defensa del “equilibrio presupuestario”. Hoy se mantiene esta para la aplicación efectiva del principio de estabilidad en sus normas y decisiones presupuestarias”. 3.4.- Otras funciones Las Cortes Generales como centro, al menos teórico, de la vida política en un sistema parlamentario acumulan funciones de difícil clasificación en los moldes o tipos acuñados por la doctrina, pero que sin embargo no se pueden desconocer. A) Funciones de dirección política Consistiría ésta en la actividad desplegada por las Cortes para determinar los objetivos de la política nacional y elegir los medios idóneos de cara a lograrlos. B) Nombramientos Se trata de una función política de las Cortes Generales con la que se busca que ciertos altos dignatarios no sean nombrados por el Gobierno o por mera cooptación en el seno de las respectivas instituciones; se busca respaldar tan significados nombramientos con la especial legitimidad democrática que emana de las Cortes y, a la par, se espera que esta clase de nombramientos recaiga en personalidades de prestigio, que pueden ser objeto de un consenso para confiarles especiales responsabilidades. Citaremos los siguientes casos: — el Defensor del Pueblo se designará por el voto favorable de las tres quintas partes de los miembros de cada Cámara o, en última instancia, con dicha mayoría en el Congreso y con mera mayoría absoluta en el Senado. — el Consejo General del Poder Judicial. En la actualidad, tras la reforma de 2013, se establece que cada Cámara elegirá diez vocales, cuatro entre juristas de reconocida competencia con más de quince años de ejercicio en su profesión y seis correspondientes al tumo judicial; las Cámaras designarán, asimismo, tres suplentes para cada turno. — los cuatro miembros del Tribunal Constitucional que designa el Congreso y los que en igual número de cuatro designa el Senado; en ambos casos por mayoría de tres quintos de los miembros de la Cámara respectiva. — Los miembros del Consejo de Administración de la radio y la televisión de titularidad estatal serán elegidos por las Cortes Generales: cinco por el Congreso y cuatro por el Senado. — Los consejeros del Tribunal de Cuentas, de sus doce miembros, la mitad son nombrados por el Congreso y la otra mitad por el Senado, siempre mediante mayoría de tres quintos. C) Funciones relacionadas con la Corona El art. 57.3 CE prevé que extinguidas las líneas llamadas en Derecho, las Cortes Generales proveerán a la sucesión en la Corona; el art. 57.4 excluye de la sucesión a la Corona, por sí y sus descendientes a quienes contrajeran matrimonio contra la expresa prohibición del Rey y de las Cortes Generales; el art, 59.2 faculta a las Cortes a reconocer que el Rey ha quedado inhabilitado para el ejercicio de su autoridad; el art. 59.3 permite a las Cortes nombrar Regencia, a falta de persona a la que corresponda constitucionalmente ser Regente; el art. 60.1 autoriza a las Cortes a nombrar tutor del rey menor, a falta de tutela testamentaria y de tutela legítima; el art, 61.1 dispone que la proclamación y el juramento del nuevo Rey tendrá lugar ante las Cortes Generales; y el art. 61.2 CE establece que el Príncipe heredero, al alcanzar la mayoría de edad, y el Regente al hacerse cargo de sus funciones, prestarán el mismo juramento. El art. 74.1 CE reza que: “Las Cámaras se reunirán en sesión conjunta para ejercer las competencias no legislativas que el Título II atribuye expresamente a las Cortes Generales”. D) Acusación por traición o delitos contra la seguridad del Estado, del Presidente y los demás miembros del Gobierno Dispone el art. 102.2 CE que la acusación por traición o por cualquier delito contra la seguridad del Estado, del Presidente y los restantes miembros del Gobierno, sólo podrá ser planteada por iniciativa de la cuarta parte de los miembros del Congreso, y con la aprobación de la mayoría absoluta del mismo. El Reglamento del Congreso, en su art. 169, prevé que la sesión sea secreta y que el afectado por la iniciativa de acusación pueda hacer uso de la palabra en cualquier momento del debate. 4.- FUNCIONES EJERCIDAS EN COMÚN O INDIVIDUALIZADAMENTE POR LAS CÁMARAS 4.1.- Funciones ejercidas en reunión conjunta de ambas Cámaras Son sustancialmente las relacionadas con el status del Rey, estudiadas en el anterior epígrafe, que damos aquí por reproducidas. A ellas hemos de añadir que, conforme al art. 63.3 CE corresponde a las Cortes Generales “declarar la guerra y hacer la paz”. Según preceptúa el art, 72.2 CE, las sesiones conjuntas serán presididas por el Presidente del Congreso y se regirán por un Reglamento —aún a estas alturas inexistente— de las Cortes Generales aprobado por mayoría absoluta de cada Cámara. 4.2.- Funciones comunes a las dos Cámaras Hablamos de funciones comunes, en cuanto que se ejercen por ambas Cámaras, con independencia de la intensidad política de la respectiva intervención, aunque, de ordinario, de forma sucesiva y conservando cada Cámara cierta autonomía en su desempeño. A) Funciones parlamentarias básicas — Las funciones legislativas, con excepción de la convalidación de los Decretos- leyes, reservada al Congreso de los Diputados. — El examen, enmienda y aprobación de los Presupuestos Generales del Estado — El control de la acción del Gobierno, con la salvedad del desempeño de la función de control en su acepción de “mando” sobre el Gobierno (otorgamiento y retirada de la confianza) que está reservada al Congreso. B) Funciones asumidas independientemente por las Cámaras en virtud de su autonomía — Las Cámaras establecen sus propios Reglamentos, como expresión del principio de autonormación que les es propio. — Las Cámaras aprueban autónomamente sus presupuestos. — Las Cámaras eligen, con independencia la una de la otra, sus respectivos Presidentes y los demás miembros de sus Mesas, así como su propia Diputación Permanente. — También definen y desarrollan autónomamente su organización en Comisiones y Grupos Parlamentarios. — Llevan a cabo, por separado, los nombramientos, que hemos estudiado en el epígrafe 3.4.B de este capítulo. — Cincuenta Diputados o cincuenta Senadores tienen legitimación activa para interponer un recurso de inconstitucionalidad. — El Congreso o el Senado pueden requerir al Tribunal Constitucional para que declare si existe o no contradicción entre las estipulaciones de un Tratado Internacional y la Constitución. — Cada una de ambas Cámaras puede proponer y aprobar una reforma constitucional. También, en el caso de reforma, una décima parte de los miembros de cualquiera de las Cámaras podrá solicitar que el nuevo texto sea sometido a referéndum para su ratificación. 4.3.- Funciones específicas del Congreso de los Diputados Hay una clara preponderancia del Congreso en nuestro desigual bicameralismo. Nos limitaremos a enumerar sus funciones sin glosarlas: a) Autoriza el referéndum consultivo que le proponga el Presidente del Gobierno. b) Otorga o deniega la confianza al candidato a la Presidencia del Gobierno, propuesto por el Rey. c) Otorga o niega la confianza al Presidente del Gobierno, cuando éste plantea ante el Congreso una cuestión de confianza. d) Exige la responsabilidad política del Gobierno mediante la moción de censura constructiva, que de prosperar supone el cese del Presidente del Gobierno y el considerar investido como Presidente de Gobierno al candidato incluido en dicha moción. e) Plantea la acusación por traición o delitos contra la seguridad del Estado, del presidente y los demás miembros del Gobierno. f) Autoriza la prórroga del estado de alarma, autoriza la declaración del estado de excepción y declara el estado de sitio. Y ejerce, por medio de la Diputación Permanente las facultades que al respecto le atribuye el art. 116 CE. Ahora bien, como hemos de hablar de Gobierno en su acepción jurídico-constitucional, podemos citar al Rey en las primeras monarquías constitucionales, en que aún conserva la cabecera de un Gabinete, en que los miembros son los ministros del Rey (en la terminología constitucional europea del siglo XIX, “el Rey y sus ministros”), a los que nombra o cesa y con los que despacha directamente. Posición relativamente análoga a la de los reyes de las desaparecidas monarquías constitucionales es la que ocupa el Presidente de los Estados Unidos, que es elegido, junto con el Vicepresidente, al margen del Congreso, desempeña todo el Poder ejecutivo y nombra a sus Ministros. Por influjo del modelo norteamericano, este tipo de concentración de poder en una sola persona es el genuino de los sistemas presidencialistas, especialmente extendido en Iberoamérica, aunque hoy en abierta discusión en algunos países. b) El Gobierno colegiado; En su significado más puro nos conduce a los Gobiernos en que todos sus miembros ocupan una posición paritaria. Es típico de aquellos sistemas parlamentarios en que la investidura parlamentaria no se produce en favor del Presidente del Gobierno sino del conjunto del Gobierno, como sucede, por ejemplo, en Grecia. Pero quizás el prototipo de la colegialidad del órgano de Gobierno nos lo ofrece la Confederación Helvética, cuya vigente Constitución mantiene su tradicional Consejo Federal de siete miembros, en que se pone tanto énfasis en que el Presidente tan sólo sea un primus ínter pares, que la duración de su mandato se reduce al corto plazo de un año y se prohíbe la reelección para el siguiente. c) Gobierno colegiado con preeminencia de su Presidente: En estos casos la colegialidad queda matizada por el liderazgo del Primer Ministro; estamos ante sistemas que, aun siendo parlamentarios y no presidencialistas, conocen un régimen de dependencia de los Ministros respecto de aquél; ejemplo arquetípico es el británico, y también este es el caso español, de entre las Monarquías parlamentarias europeas. En las Repúblicas parlamentarias un buen ejemplo de este género de Gobierno nos lo ofrece Alemania, donde el Presidente del Gobierno (Canciller) prima sobre el resto de los miembros del Gobierno federal. d) El Ejecutivo de doble cabecera: Es una solución mixta, propia de aquellas repúblicas parlamentarias con factores de corrección de los poderes de la Asamblea que llevan a potenciar las funciones del Presidente de la República. Las Constituciones respectivas obligan al Presidente del Gobierno a compartir importantes funciones con el Presidente de la República. El paradigma es el sistema de la Constitución Francesa de 1958. B) El Gobierno en el sistema presidencialista y en el parlamentario Hay dos grandes sistemas de Gobierno, a saber, el propio de los regímenes presidencialistas y el de los regímenes parlamentarios. Conviene precisar cuáles son los elementos esenciales de ambos tipos de sistemas de Gobierno a) El Gobierno en las Repúblicas presidencialistas: Es tributario de una lectura estricta de la mítica doctrina de Montesquieu sobre el principio de división de poderes. Acostumbran a destacarse tres rasgos esenciales: — La elección del Presidente de la República por la Nación busca asegurarle un prestigio y una legitimidad, al menos, igual a los que disfruta el Parlamento. — La separación de poderes acarrea que el Gobierno no necesita la confianza del Parlamento y puede sobrevivir encontrándose en minoría en las Cámaras. — De la división de poderes deriva una estricta división del trabajo: La legislación es coto exclusivo de las Cámaras y la ejecución del Presidente. b) El Gobierno en las repúblicas y en las monarquías parlamentarías: Tradicional- mente, se definió este sistema como aquél en el que el Gobierno era un mero brazo ejecutor de las directrices y disposiciones emanadas del Parlamento. La evolución del sistema tendió hacia la igualdad entre Ejecutivo y Legislativo, sin embargo, tras el fin de la Segunda Guerra Mundial los Gobiernos han asumido en los regímenes parlamentarios la dirección de la vida parlamentaria. 1.4.- El Gobierno en el Constitucionalismo histórico español Nuestra realidad constitucional decimonónica, en lo que al Gobierno se refiere creemos poderla sintetizar así: a) El Rey era el auténtico titular del Poder ejecutivo. b) El Rey desempeña el Poder ejecutivo con la colaboración de los primeramente denominados Secretarios del Despacho y después Ministros, que eran nombrados exclusivamente por el Monarca y sólo respondían políticamente ante él, aunque podían llegar a tener que responder penalmente ante las Cortes. c) Sin embargo, había una actuación conjunta de los Ministros en el seno de lo que se dio en llamar “El Consejo de Ministros”, un órgano colegiado, que actúa inicialmente presidido por el Rey y poco después por el Presidente del Consejo de Ministros, que lo encabeza siempre que no se encuentra presente el Monarca. d) El Gobierno es un rótulo que aparece entre los preceptos de nuestras Constituciones históricas, esporádica e inesperadamente. Será en la Constitución republicana de 1931 cuando por primera vez en la Historia Constitucional española encontremos un Título dedicado monográficamente al Gobierno (Título VI, arts. 86 a 93). Su art 86 da carta de naturaleza a un sinónimo que de facto se había empleado, como hemos visto, hasta entonces, al disponer: “El Presidente del Consejo y los Ministros constituyen el Gobierno”. La dualidad terminológica perdurará a lo largo de las cuatro décadas no constitucionales del franquismo. 1.5.- La actitud de nuestros constituyentes ante la institución del Gobierno — En el terreno puramente terminológico nuestros constituyentes optan claramente por la expresión “El Gobierno”, pero no llegan a abandonar totalmente la expresión “Consejo de Ministros”, de tan vieja solera. Los constituyentes utilizaron el rotulo “Gobierno”, según era usual en nuestro Constitucionalismo histórico, como sinónimo de la expresión “Consejo de Ministros” y creemos que no hay base objetiva en la Constitución para deducir otra cosa. Es difícil dudar de que el Consejo de Ministros no es otra cosa que la reunión del Gobierno en pleno, debidamente convocado al efecto. — Los constituyentes convinieron acertadamente en que el Título IV adoptase un rótulo sugestivo “Del Gobierno y de la Administración”, que nos recuerda que en Derecho público se acostumbra a distinguir al Gobierno de la Administración, pues aun perteneciendo ambos al Poder ejecutivo, son entes de diverso cariz. Lo anterior, por supuesto, no es obstáculo para que obviamente, el Gobierno encabece la Administración Pública. — Latía el temor hacia el riesgo de una inestabilidad crónica de los Gobiernos, por que pudiesen encontrarse en minoría, por lo que se adjudica la dirección de la política nacional al Ejecutivo del Gobierno de turno y del Presidente del Gobierno a la cabeza del mismo. 2.- LA POSICIÓN DEL GOBIERNO EN UN RÉGIMEN PARLAMENTARIO 2.1.- Evolución histórica La pieza clave que permite un equilibrio fructífero es el Primer Ministro quien, aunque debía su nombramiento al Rey, busca apoyo en la confianza del Parlamento, convencido de que su permanencia en el cargo dependerá en la práctica de alcanzar ésta. El proceso contempla un paulatino debilitamiento de la potestad regia contribuyendo a ello el principio de la irresponsabilidad del Monarca. La nota preponderante de la historia de la evolución del Gabinete inglés es la disposición al diálogo y la búsqueda de un compromiso desde el buen sentido, entre el Parlamento y el Rey, siendo este modelo introducido en Francia por Luis XVIII. En todo caso, la Monarquía parlamentaria británica ha sido la madre del sistema de Gobierno de todo régimen parlamentario, monárquico o republicano. 2.2.- El principio de responsabilidad política del Gobierno ante las Cortes Generales A) Introducción De todos los elementos característicos del sistema parlamentario, si tuviéramos que calificar a uno como elemento eje, deberíamos sin duda destacar el principio de responsabilidad política del Gobierno ante el Parlamento. Si las decisiones son del Gabinete y sus componentes, es natural que sean ellos quienes busquen apoyo del Parlamento para su política. A su vez, el Parlamento no podía ya responsabilizar de una política que no estimaba acertada a un Rey, que sabía bien que no era su autor. Era natural considerar responsable al Premier, a todo el Gabinete o, cuando menos, a aquél de sus miembros responsable directo de la política concreta cuestionada. El sistema de apartar del poder a un Premier o a los miembros del Gabinete que perdían la confianza de los Comunes era sencillamente hacer uso de la vieja institución del La exigencia de la denominada responsabilidad política del Gobierno por el Congreso se puede hacer por llevar a cabo por dos procedimientos: El previsto en el art. 112 CE, que regula la posibilidad de que, a iniciativa del Presidente del Gobierno, el mismo, previa deliberación del Consejo de Ministros, pueda plantear ante el Congreso de los Diputados la cuestión de confianza sobre su programa o sobre una declaración de política general; una confianza que se considerará otorgada cuando vote a favor de la misma la mayoría simple de los Diputados. El que, conforme al art. 113 CE, se pone en marcha mediante la presentación de una moción de censura, propuesta, al menos, por la décima parte de los Diputados, y que habrá de incluir un candidato a la Presidencia del Gobierno. Estamos ante la llamada moción de censura constructiva, que surte un doble efecto: El cese del Presidente del Gobierno censurado y su automática sustitución por el candidato propuesto en dicha moción. 3.- LA COMPOSICIÓN DEL GOBIERNO El artículo 98.1 CE declara solemnemente que “El Gobierno se compone del Presidente, de los Vicepresidentes, en su caso, de los Ministros y de los demás miembros que establezca la ley”. 3.1.- El Presidente y su primacía A) Origen del Presidente del Gobierno en España La semilla la encontramos en un Real Decreto, de Fernando VII, de 19 de noviembre de 1823, en que el Monarca dirigiéndose al Secretario del despacho de Estado le ordena que “cuando yo no asista presidiréis vos, como mi primer Secretario de Estado”. Poco tiempo después, el Real Decreto de 31 de diciembre de 1824 habla ya expresamente de un “Primer Ministro”, sin indicar que deba a la vez ocuparse de una cartera ministerial. El Estatuto Real de 1834 habla ya en varios de sus artículos de la figura de un Presidente del Consejo de Ministros. No obstante, es característica común a nuestro constitucionalismo monárquico decimonónico cierta indefinición sobre esta figura, sin duda porque el Rey era la auténtica cabeza del Consejo de Ministros. Derrocado Alfonso XIII, la Constitución republicana de 1931 consagra el cargo de Presidente del Gobierno (aún denominado “Presidente del Consejo de Ministros”), aunque no alcanza gran relieve por que ha de vivir a la sombra de un Presidente de la República, que, como es propio del constitucionalismo de la época, goza de poderes tan reforzados que puede otorgar y retirar la confianza al Presidente del Gobierno. B) El Presidente del Gobierno en la Constitución de 1978, entre la colegialidad del Gabinete y la primacía de aquél Los factores constitucionales que tienden a establecer un cierto liderazgo del Presidente del Gobierno parten en primer lugar del mecanismo de investidura que regula el art. 99 CE, conforme al que el candidato propuesto por el Rey a la Presidencia del Gobierno expone en solitario ante el Congreso su programa político de Gobierno; de forma que la confianza parlamentaria se otorga en exclusiva a su persona y a su programa y no a unos Ministros que la Cámara Baja ni siquiera sabe en ese trance quiénes serán, los cuales, por lo demás, habrán de asumir en su momento dicho programa. Estamos ente el elemento crucial que refuerza la figura del Presidente del Gobierno en el juego institucional. Junto a ello, debe destacarse la atribución al Presidente de la dirección de la acción del Gobierno y coordinación de las funciones de los demás miembros del mismo, sin perjuicio, claro está, de la competencia y responsabilidad directa de éstos en su gestión, prevista en el art. 98 CE. Asimismo, al hecho de que el nombramiento de los demás miembros del Gobierno se lleva a cabo por el Rey, a propuesta de su Presidente, conforme establece el art. 100 CE. De igual forma, le corresponde la decisión, con la única exigencia de una previa deliberación del Consejo de Ministros, de poder plantear ante el Congreso de los Diputados la cuestión de confianza sobre su programa o sobre una declaración de política general o poder proponer la disolución del Congreso, del Senado o de las Cortes Generales, (arts. 112 CE y 115, respectivamente). Se suman otros de comparativamente menor calado, como la petición al Rey para que presida el Consejo de Ministros (art. 62.g CE); el refrendo de ciertos actos del Rey (art. 64 CE); cursar la propuesta de referéndum consultivo (art. 92.2 CE); o la legitimación para interponer el recurso de inconstitucionalidad (art. 162.1.a CE). No es posible atribuir al Presidente del Gobierno, individualmente considerado, ninguna de las competencias que el art 97 CE otorga al Gobierno. La tendencia a la confirmación institucional de la preeminencia del Presidente en el seno del órgano colegiado denominado Gobierno se ha acentuado notablemente con la entrada en vigor de la Ley del Gobierno de 1997, que atribuye al Presidente del Gobierno un ancho haz de funciones, entre las que parece imprescindible destacar: — La representación del Gobierno. — La dirección de la política de defensa — Convocar, presidir y fijar el orden del día en las reuniones del Consejo de Ministros, sin perjuicio de lo previsto en el artículo 62.g) de la Constitución. — Crear, modificar y suprimir, por Real Decreto, los Departamentos Ministeriales, así como las Secretarías de Estado. Asimismo, le corresponde la aprobación de la estructura orgánica de la Presidencia del Gobierno. 3.2.- Los Vicepresidentes Estamos ante una figura que a la luz de la letra del art. 98,1 CE, “en su caso”, es simplemente potestativa. Es decir, la existencia o no de uno o varios Vicepresidentes queda a la libre voluntad del Presidente de Gobierno. Sus competencias dependen también del criterio del Presidente y el art. 3.1 LG así lo reconoce al disponer que al Vicepresidente o Vicepresidentes, cuando existan, les corresponderán las funciones que les encomiende el Presidente. Los Vicepresidentes suplen, por su orden, al Presidente del Gobierno en el desempeño de sus funciones, en casos de vacante, ausencia o enfermedad, Podemos distinguir entre, de un lado, el supuesto de una Vicepresidencia en estado puro, es decir, descargada de cualquier otra función que las que más o menos esporádicamente le delegue el Presidente y las aludidas de suplencia y, de otro, los casos de Vicepresidentes que suman a tal condición la de Ministros al frente de un Departamento; esta última práctica es la que se observa en España al redactar estas líneas, 3.3.- Los Ministros Previstos expresamente, como conocemos, en el art. 98.2 CE, constituyen la base del Gobierno y, a la par, el generalato de la Administración Pública, Ya hemos dejado constancia de nuestro criterio de que no sólo la Constitución no especifica, cosa natural, el número y rótulo de los Ministerios, sino que tampoco exige el art. 98.1 CE que su creación, fusión, o desaparición se tenga que hacer por Ley. Según el art. 2.2.j) de la Ley del Gobierno es soluble mediante Real Decreto de la Presidencia del Gobierno. El Ministro de la Presidencia actúa como Secretario del Consejo de Ministros. Los Ministros, en principio, tienen una doble condición, puesto que son tanto miembros del Gobierno como Jefes de sus respectivos Departamentos Ministeriales, lo que a su vez entraña la dirección del mismo; es decir, desempeñan funciones políticas de gobierno y funciones más propiamente administrativas. Ahora bien, además de los Ministros titulares de un Departamento, podrán existir Ministros sin cartera, a los que se atribuirá, en su caso, la responsabilidad de determinadas funciones gubernamentales. El art. 4.1 LG afirma que los Ministros, como titulares de sus Departamentos, tienen competencia y responsabilidad en la esfera específica de actuación, y les corresponde el ejercicio de las siguientes funciones: — Desarrollar la acción del Gobierno en el ámbito de su Departamento, de conformidad con los acuerdos adoptados en Consejo de Ministros o con las directrices del Presidente del Gobierno. — Ejercer la potestad reglamentaria en las materias propias de su Departamento. — Ejercer cuantas otras competencias les atribuyan las leyes, las normas de organización y funcionamiento del Gobierno y cualesquiera otras disposiciones. — Refrendar, en su caso, los actos del Rey en materia de su competencia. 3.4.- Los demás miembros que establezca la Ley El precedente de este último inciso del primer apartado del art. 98 CE está inspirado en la Disposición Final primera del Real Decreto 1558/1977, en que se crean los Secretarios de Estado, según se dice en la Exposición de Motivos, como figura intermedia entre el Ministro y el Subsecretario. Sin embargo, éstos no han alcanzado, desde que está vigente la Constitución de 1978, en ningún momento, la condición de miembros del Gobierno. La Ley del Gobierno dice “Serán órganos de colaboración muy cualificados del Gobierno, pero no miembros”. LECCION 10 NOMBRAMIENTO Y CESE DEL GOBIERNO 1.- EL NOMBRAMIENTO ORDINARIO 1.1.- La investidura del Presidente del Gobierno A) Supuestos Consideramos como supuestos de nombramiento ordinario de un nuevo Gobierno los que se producen con motivo de la celebración de una renovación -mediante elecciones legislativas- del Congreso de los Diputados (art. 99.1 CE), o de la dimisión o fallecimiento de su Presidente (art. 101.1 CE). De estos tres supuestos, el único dotado de voluntariedad es el de la dimisión. La voluntariedad es total, puesto que frente a la decisión del Presidente del Gobierno de dimitir de su alto cargo nadie, ni el Rey ni los restantes miembros del Gobierno, pueden impedir, ni aun retrasar tal dimisión. Brilla por su ausencia la previsión constitucional de la posible incapacidad sobrevenida del Presidente del Gobierno. B) Procedimiento de nombramiento En los tres supuestos de que hemos hecho mención, la formación de un Gobierno pasa por el procedimiento de obtención de la confianza del Congreso de los Diputados que regula, en toda su complejidad, un extenso art. 99 CE. En particular, la aludida tramitación para que un candidato a la Presidencia del Gobierno obtenga la confianza del Congreso (investidura) consta de varias fases que exponemos acto seguido: a) Presentación por el Rey al Congreso de un candidato a la Presidencia del Gobierno. El primer apartado del art. 99 CE dispone: “Después de cada renovación del Congreso de los Diputados, y en los demás supuestos constitucionales en que así proceda, el Rey, previa consulta con los representantes designados por los Grupos políticos con representación parlamentaria, y a través del Presidente del Congreso, propondrá un candidato a la Presidencia del Congreso”. b) La defensa por el candidato a Presidente de su programa y el debate subsiguiente. Una vez recibida por el Presidente del Congreso de los Diputados la propuesta de candidato a la Presidencia del Gobierno que formula el Rey, es publicada en el Boletín Oficial de las Cortes Generales. Acto seguido se convoca el Pleno de la Cámara para la llamada “sesión de investidura”, la cual se abre con la lectura de la propuesta regia. La solemne sesión de investidura tiene un protagonista central, el candidato a ocupar la Presidencia del Gobierno, que es quien aspira a recibir la confianza del Congreso. El programa es expuesto por el candidato ante el Pleno del Congreso sin limitación de tiempo (art. 171.2 RCD). El debate subsiguiente en el Congreso: Como es natural, sobre el programa del candidato. c) La votación de investidura. El Reglamento del Congreso exige que la votación se lleve a cabo en la hora previamente fijada al efecto por la Presidencia de la Cámara y se realice por el más solemne de los procedimientos de votación que utiliza el Congreso, a saber, públicamente y por llamamiento (arts. 85.2 y 171.5 RC). La cuestión a la que lógicamente la Constitución otorga la máxima importancia es la de la mayoría exigible para que el candidato pueda ser considerado investido. El art. 99.3 CE, establece DOS CLASES DE MAYORÍA en el Congreso para que el candidato obtenga la investidura: 1) Mayoría absoluta: Dicha mayoría es, con la actúal composición del Congreso, de ciento setenta y seis Diputados. Según el primer inciso del art. 99.3 CE: “Si el Congreso de los Diputados, por el voto de la mayoría absoluta de sus miembros, otorgare su confianza a dicho candidato, el Rey le nombrará Presidente”. 2) Mayoría relativa: A falta de mayoría absoluta, el propio art. 99.3 CE, termina por disponer que: “De no alcanzarse dicha mayoría (la absoluta), se someterá la misma propuesta a nueva votación cuarenta y ocho horas después de la anterior, y la confianza se entenderá otorgada si obtuviere la mayoría simple”. d) La denegación de la confianza. Tal supuesto es contemplado en el apartado 4 del mismo art. 99 CE al establecerse que, en el caso de no otorgarse la confianza para la investidura una vez efectuadas las correspondientes votaciones, se tramitarán sucesivas propuestas en la forma prevista en los apartados anteriores. Llegado el caso, sería perfectamente admisible que el Rey pueda volver a presentar un candidato que anteriormente no logró la investidura, ahora bien, de ordinario, las nuevas propuestas contendrán nombres nuevos en la búsqueda de alguna combinación que pueda obtener la confianza, al menos, por mayoría relativa del Congreso. e) El nombramiento del Presidente del Gobierno o la disolución de las Cortes Generales. De resultar investido el candidato, el Presidente del Congreso lo comunicará al Rey, para que el Monarca proceda a su nombramiento como Presidente del Gobierno. En otro caso, ha de estarse a lo preceptuado en el apartado 5 del mismo art. 99 CE: “Si transcurrido el plazo de dos meses, a partir de la primera votación de investidura, ningún candidato hubiere obtenido la confianza del Congreso, el Rey disolverá ambas Cámaras y convocará nuevas elecciones con el refrendo del Presidente del Congreso”. La existencia de un término conmina a ello so pena de disolución, no ya de la Cámara que ha de otorgar la confianza, sino también del Senado. Tal disolución, por tanto, tiene carácter automático, por el mero transcurso de los aludidos dos meses, y no depende de decisión discrecional alguna. 1.2.- El nombramiento de los restantes miembros del Gobierno El art. 100 CE ordena que los demás miembros del Gobierno “serán nombrados y separados por el Rey, a propuesta de su Presidente”. A) El nombramiento La designación corresponde al Presidente del Gobierno, sin más condicionamientos que los que provengan de su propio partido político o de aquellos otros con los que, en su caso, haya tenido que alcanzar acuerdos para lograr su investidura. La formación del Gobierno se completa en dos fases: a) La de investidura del Presidente del Gobierno; y b) La del nombramiento de los Vicepresidentes y Ministros (y otros posibles miembros del Gobierno) a propuesta del Presidente del Gobierno. Para efectuar estos segundos nombramientos, que ahora nos ocupan, el Presidente del Gobierno no precisa ni consultar ni, menos aún, recabar la conformidad del Congreso de los Diputados. La Constitución se abstiene de establecer requisitos para que una persona pueda ser nombrada Ministro. Nuestra Norma suprema se limita a referirse a las incompatibilidades de los miembros del Gobierno cuando ya ocupen el cargo. Así el art. 98 dispone que “los miembros del Gobierno no podrán ejercer otras funciones representativas que las propias del mandato parlamentario, ni cualquier otra función pública que no derive de su cargo, ni actividad profesional o mercantil alguna” B) Su cese a iniciativa presidencial Mientras el Gobierno responde colegiadamente ante el Congreso (art. 108 CE), los Ministros individualmente responden políticamente a quien los nombró, el Presidente, que consecuentemente los puede cesar. Como el Gobierno es un órgano colegiado, nuestra Constitución, antes que hablar de cese, prefiere hablar de “separación” del Gobierno. La forma que ha de revestir la decisión del Presidente es la de Real Decreto, firmado por el Rey y refrendado por el propio Presidente del Gobierno. El exmiembro del Gobierno conserva un estatuto jurídico especial, en el que se incluyen derechos y deberes de que no son titulares la generalidad de los ciudadanos. Destaca una pensión indemnizatoria de hasta dos años, una pensión por jubilación y un régimen especial de incompatibilidades durante dos años. Por supuesto, un miembro del Gobierno también puede cesar a iniciativa propia. Para ello le bastará con presentar su dimisión al Presidente del Gobierno, quien no la puede rechazar. El art. 113 CE, incluye otros requisitos, amén de los esenciales ya indicados de la mayoría absoluta y la inclusión de un candidato a la Presidencia del Gobierno. Veámoslos: a) La exigencia de un mínimo de firmantes de la moción; la deben suscribir al menos la décima parte de los Diputados, con lo que se convierte en un dispositivo parlamentario reservado a los dos principales partidos políticos de nuestro sistema. b) Formulación en escrito motivado: Tal requisito no se demanda en el texto constitucional, pero el art. 175.2 RCD actualmente exige tal motivación, que evidentemente es pro forma, y normalmente breve, toda vez que el candidato naturalmente se guarda buena parte de sus argumentos para abordar el debate parlamentario con la iniciativa y, en lo posible, el factor sorpresa de su lado. c) Tramitación de la moción: No puede ser votada la moción de censura hasta que transcurran cinco días desde su presentación; durante los dos primeros días de ese plazo cabe la presentación de mociones alternativas. Por último, prestemos atención a los EFECTOS DE LA DESAPROBACIÓN O APROBACIÓN, en su caso, de la moción de censura: a) Efecto de la desaprobación de la moción de censura: No cabe la presentación de una nueva moción de censura por los signatarios de la frustrada moción durante el mismo período de sesiones. b) Los efectos de la aprobación de una moción de censura: surte dos efectos jurídicos ipso iure, como describe el art. 114.2 CE: “Si el Congreso adopta una moción de censura, el Gobierno presentará su moción al Rey y el candidato incluido en aquélla se entenderá investido de la confianza de la Cámara a los efectos previstos en el art 99 CE, El Rey le nombrará Presidente del Gobierno” 4.- EL GOBIERNO EN FUNCIONES El art. 101.2 CE establece: “El Gobierno cesante continuará en funciones hasta la toma de posesión del nuevo Gobierno”. Nuestra Constitución, mediante la fórmula transcrita, apuesta por la continuidad dé la labor de gobierno, sin que se produzca un paréntesis en que nadie pueda asumir las funciones que constitucionalmente están confiadas al órgano colegiado llamado Gobierno. 4.1.- Supuestos a) Como se recordará, hay un caso excepcional, el de la votación afirmativa de una moción de censura constructiva, puesto que, como hemos estudiado, entonces la sustitución es automática y el Gobierno cesante sólo debiera estar en funciones unas horas, todo lo más algún día, a la espera de que se publique el Decreto con su cese en el BOE y el que nombra al nuevo Presidente ya investido. b) Si el motivo del cese del Gobierno es otro distinto al de la aprobación de una moción de censura —es decir, se produce tras la celebración de elecciones generales, por perder una cuestión de confianza, o por dimisión o fallecimiento del Presidente del Gobierno—, el Gobierno cesante puede continuar en funciones no un máximo de hasta dos meses, como a veces se dice tras una lectura apresurada del art. 99. 5 CE, ya que entra en lo posible que, agotado tal plazo, ningún candidato propuesto por el Rey hubiese obtenido la confianza del Congreso, en cuyo caso se habrán de convocar nuevas elecciones, por lo que los miembros del Gobierno en funciones seguirán en sus puestos durante un tiempo que no tiene límite máximo establecido en nuestra Lex Superior. 4.2.- Competencias Como el art. 101 CE guarda el más discreto silencio sobre las competencias del Gobierno cesante. La aprobación de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, ha venido a establecer criterios legales en este terreno. El art 21.2 de esta Ley declara que “el Gobierno cesante continúa en funciones hasta la toma de posesión del nuevo Gobierno, con las limitaciones establecidas en esta Ley”. Y añade que, el Gobierno cesante y en funciones “facilitará el normal desarrollo del proceso de formación del nuevo Gobierno y el traspaso de poderes al mismo y limitará su gestión al despacho ordinario de los asuntos públicos”. Añade así que el Gobierno en funciones no debe adoptar “cualesquiera otras medidas que las arriba indicadas, sin perjuicio de las excepciones motivadas por casos de urgencia debidamente acreditados o por razones de interés general cuya acreditación expresa así lo justifique”. Además, se prohíbe ciertas iniciativas al Gobierno en funciones y a su Presidente: Se proscribe al Presidente cesante proponer al Rey la disolución de alguna de las Cámaras o de las Cortes Generales, plantear la cuestión de confianza y proponer al Rey la convocatoria de un referéndum consultivo. Por su parte, el Gobierno en funciones no puede aprobar el Proyecto de Ley de Presupuestos Generales del Estado, ni presentar proyectos de ley al Congreso de los Diputados o, en su caso, al Senado mientras que, para un específico supuesto de cese (celebración de elecciones generales) las delegaciones legislativas otorgadas por las Cortes Generales quedarán en suspenso durante la permanencia en funciones. Naturalmente, respetando sus límites, el ejecutivo “en funciones” gobierna. Es decir, sigue ejerciendo su poder en nuestra monarquía parlamentaria habiendo de acatar sus obligaciones respecto de las dos cámaras de nuestras Cortes. LECCION 11 FUNCIONES DEL GOBIERNO 1.- EL ARTÍCULO 97 DE LA CONSTITUCIÓN 1.1.- Análisis El art. 97 CE abre el Título IV del texto constitucional, Del Gobierno y de la Administración, del siguiente modo: “El Gobierno dirige la política interior y exterior, la Administración civil y militar y la defensa del Estado. Ejerce la función ejecutiva y la potestad reglamentaria de acuerdo con la Constitución y las leyes”. Las funciones que la Constitución atribuye al Gobierno son muy heterogéneas. Y esa impresión se refuerza al considerar la proliferación de disposiciones que, en la propia Constitución, asignan al Gobierno competencias singulares: desde la iniciativa legislativa (art 87 CE) y presupuestaria (art 134 CE), o la potestad de dictar Decretos-Leyes (art. 86 CE), hasta la propuesta de nombramiento de dos Magistrados del Tribunal Constitucional (art. 159 CE) o la adopción de las medidas necesarias para forzar a una Comunidad Autónoma al cumplimiento de sus obligaciones (art. 155 CE), por poner sólo algunos ejemplos. Cabría preguntarse si es posible reducir todas estas diversas atribuciones constitucionales de funciones y competencias en favor del Gobierno a un solo concepto unitario, o al menos articularlas en un sistema. Pues bien, como modo de acercarnos a una cierta sistematización de las funciones del Gobierno, podemos fijarnos en que el artículo 97 CE parece yuxtaponer dos perspectivas distintas. La primera perspectiva sería propia de la teoría jurídica clásica de las funciones del Estado, que distingue entre legislación, ejecución y jurisdicción. En ella encuentra fácil acomodo la función ejecutiva, la potestad reglamentaria y la función normativa (o legislativa) que corresponde a éste. La segunda perspectiva procedería de la Ciencia política, en la que desempeña un papel central la cuestión de la dirección política del Estado De todo esto podría deducirse, en resumen, que la Constitución contempla separadamente, de un lado, el principio clásico de la división de poderes y, de otro, una nueva formulación adecuada a los análisis de la Ciencia política. 1.2.- Una propuesta de síntesis La doctrina alternativa evita identificar la dirección política del Estado con la actividad de un órgano concreto, el Gobierno: éste adquiriría, gracias al ejercicio exclusivo o preferente de tal pretendida función, una primacía incompatible con el equilibrio de poderes. En realidad, en la dirección de la política participan todos los poderes del Estado en el ejercicio de sus atribuciones respectivas, y aun los agentes sociales. La dirección de la política que corresponde al Gobierno no sería, pues, una esfera de competencias propias susceptible de ser delimitada con cierta autonomía, sino más bien una