Sobre la violencia y la inseguridad, Resúmenes de Psicología

¡Descarga Sobre la violencia y la inseguridad y más Resúmenes en PDF de Psicología solo en Docsity! Luis Herrera-Lasso M. 1 Factores que propician la violencia y la inseguridad: apuntes para una estrategia integral de seguridad pública en México Luis Herrera-Laso M. 1 Resumen Ejecutivo Las estrategias de seguridad pública en México han mostrado fallas de origen que pueden explicar los límites de su efectividad y han dado por resultado el incremento de la violencia y la inseguridad. Las fallas de la administración Calderón estuvieron en haber construido una estrategia con las siguientes características: centrada en la guerra contra el narcotráfico y no en la construcción de un esquema integral de seguridad pública; con problemas graves de coordinación interinstitucional; centrada en la acción policial y no en un esquema en el que dialoguen las políticas sociales y las políticas de seguridad; construida de arriba hacia abajo, de lo federal a lo municipal, en la que las comunidades tuvieron escasa o nula participación y que no logró articular el esfuerzo de estados y municipios a los de la federación; que integró a los militares a la seguridad pública sin considerar sus efectos y consecuencias y, que no supo articular de manera eficiente sus esfuerzos con el exterior. Para este análisis invertimos la pregunta. En lugar de apuntar las formas para combatir la inseguridad nos concentramos en las condiciones para generar sistemas de seguridad. Para ello construimos un modelo que contempla once variables que inciden en la propensión a la violencia y la inseguridad: (1) pobreza y marginación; (2) infraestructura física precaria; (3) violencia intrafamiliar; (4) presencia de pandillas juveniles; (5) presencia de delincuencia organizada; (6) presencia de armas, drogas y alcohol; (7) presencia precaria de autoridad; (8) ambiente de impunidad y procuración de justicia precaria; (9) bajos niveles de organización comunitaria y de cohesión social; (10) ausencia de cultura de la legalidad e, (11) impactos transnacionales de la criminalidad. Del modelo anterior derivamos algunas conclusiones importantes para la reformulación de la estrategia nacional de seguridad pública: a) la estrategia de seguridad pública debe incluir todas las variables que generan la violencia y la inseguridad; b) las condiciones de seguridad deben fortalecerse en estados y municipios y no solo en la federación; c) el combate a delitos federales debe estar a cargo de agencias especializadas, con esquemas de coordinación eficientes, entre dependencias y con el exterior; d) la participación de los militares en la seguridad pública debe acotarse a tareas específicas y en apoyo al fortalecimiento de la seguridad pública civil; e) el plan de construcción de condiciones de seguridad pública debe incluir acciones y programas de carácter social: atención a jóvenes con escasas oportunidades, violencia intrafamiliar, programas de adicciones, acercamiento entre policías y sus comunidades, construcción de espacios comunitarios, fomento de la cohesión comunitaria y acciones para fomentar la cultura de la legalidad; d) las acciones sociales en materia de seguridad deben contar con atención y presupuestos similares a las acciones policiales y de combate al crimen organizado; f) la construcción de un esquema de seguridad pública lleva aparejado el ajuste estructural del sistema de procuración de justicia; g) sólo con un esquema que no disocie las políticas sociales de las políticas de seguridad, será posible construir esquemas democráticos de seguridad acordes con las condiciones y las necesidades socio-económicas del país. 1 Director General de Grupo Coppan SC., consultoría internacional creada en 2000 dedicada a temas de seguridad, migración y relaciones internacionales. Ex director de la Escuela de Inteligencia para la Seguridad Nacional (ESISEN) del Centro de Investigación y Seguridad Nacional (CISEN). Luis Herrera-Lasso M. 2 Introducción La violencia y la inseguridad pública han sido siempre moneda corriente en México, pero en los último años se han recrudecido. La administración Calderón colocó la lucha contra el crimen organizado en el centro de su agenda de gobierno y, a pesar de ello, de acuerdo con las cifras del Sistema Nacional de Seguridad Pública (SNSP), en su administración el promedio mensual de los delitos federales se incrementó en 74.7% respecto del sexenio anterior. En las 32 entidades federativas se observó en este período un incremento en por lo menos uno de los cinco delitos violentos: en 27 entidades federativas aumentó el promedio mensual de homicidios; en 24 entidades aumentó el promedio mensual de víctimas de secuestro; en 19 entidades aumentó el número de víctimas de extorsión y en 25 entidades aumentó el número de delitos de robo con violencia. 2 Desde la óptica de los recursos asignados a la seguridad pública, de acuerdo con la información de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP), durante el periodo 2006-2010 la variación nominal del presupuesto federal de seguridad pública (FASP, PGR, SEMAR, SEDENA Y SSP) prácticamente se triplicó, al pasar de 16,616 millones de pesos a 43,906 MP. Los recursos asignados a la Secretaría de Seguridad Pública se cuadriplicaron en este mismo periodo, al pasar de 8,676 MP (2006) a 32, 437 MP (2010). Desde la perspectiva de la población, en la Encuesta Nacional de Victimización y Percepción (2011) el 42% de la población calificó como “poco o nada efectivo” el trabajo de la Policía Federal; 53% como “poco o nada efectivo” el trabajo de las policías estatales y 61% como “poco o nada efectivo” el de las policías municipales. Durante la adminsitración Calderón la guerra contra el narcotráfico emprendida por el gobierno federal fue motivo de intensos debates, guerra de cifras entre funcionarios y especialistas y origen de una abundante bibliografía sobre lo que sucedía en México. El debate se centró en la guerra y en las cifras, pero poco se debatió sobre las razones estructurales de la violencia y la inseguridad en México. En la guerra el objetivo es derrotar al enemigo. Sin embargo, la construcción de un sistema de seguridad en una sociedad compleja implica mucho más que perseguir y encarcelar a los cabecillas de los cárteles de las drogas. La seguridad pública es un fenómeno complejo en el que convergen variables socio-económicas, factores de incidencia directa, aspectos institucionales, actitudes y percepciones de la sociedad y de la autoridad. Sin embargo, la estrategia planteada por la administración Calderón no parece haber contemplado esta complejidad. Esta hipótesis se centra en los supuestos contenidos en dicha estrategia. Primero, por ser una estrategia que dedica la mayor parte de su atención a una sola variable: el crimen organizado. Segundo, por concentrar los recursos y las estructuras en una sola herramienta: la persecución policial del delito. Tercero, por concentrar los recursos en el gobierno federal en menoscabo del fortalecimiento de las estructuras de seguridad estatales y municipales, a cuyas jurisdicciones corresponde el 90% de los delitos, que son del fuero común. Cuarto, por considerar que la cultura de la legalidad se genera con controles y sanciones, y no a partir de valores, que se aprenden en el hogar, en la escuela y del ejemplo de las propias autoridades. Después de muchos años dedicados a trabajar los temas de seguridad desde la perspectiva federal, en mayo de 2012, cuando dejé la dirección de la Escuela de Inteligenci para la Seguridad Nsacional (ESISEN), recibí una invitación de la Secretaría de Desarrollo Social (SEDESOL) para realizar una evaluación de sus programas de intervención Hábitat en polígonos con altos niveles de inseguridad. Este reto planteaba la 2 Del análisis de las etadísticas del SNSP que realiza México Evalúa, una institución dedicada a evaluar los resultados de políticas públicas específicas. En el caso de seguridad este analisis aparece en el “Índice de Víctimas Visibles e Invisibles” (2012). Luis Herrera-Lasso M. 5 2. Infraestructura física precaria La falta de espacios (vivienda adecuada para el número de personas que viven bajo el mismo techo), servicios básicos (luz, drenaje y agua potable), generan tensión, stress y frustración para quienes viven en esas condiciones. La inversión en infraestructura física como medio para reducir la marginación y elevar la calidad de vida de zonas urbanas marginadas ha probado ser un factor de cambio eficiente. Los programas de vivienda ayudan a mejorar el ambiente cotidiano de los miembros de una familia, al incrementar la autoestima y mejorar el estado emocional de quienes cuentan con los servicios básicos y con espacios dignos. En conjunto estos factores contribuyen al relajamiento de la persona, a construir relaciones de respeto y a la disminución de la propensión a la violencia familiar. El estado de la infraestructura fuera de la casa-habitación (espacios comunitarios) tiene también una incidencia importante sobre las condiciones de seguridad y sobre el estado anímico de una comunidad. El alumbrado público adecuado, por definición, hace sentir más seguros a los transeúntes y disuade a los delincuentes comunes al reducir las oportunidades para sorprender y ante la posibilidad de ser reconocidos más fácilmente. Igual sucede cuando existen vialidades adecuadas (calles y banquetas), que permiten ordenar la circulación y hacerla más segura. Mismo es el efecto cuando mejoran las instalaciones de drenaje y de suministro de agua potable. Los baños con privacidad imponen condiciones de respeto que no existen cuando se carece de estas instalaciones. El suministro de agua potable en los hogares evita la necesidad de transitar por zonas inseguras de día y de noche, para acarrear el agua. Todo ello reduce las vulnerabilidades y los riesgos de quienes habitan en ese entorno. Las experiencias del programa Hábitat de Sedesol en lugares con altos niveles de inseguridad y criminalidad han mostrado que arreglo de vialidades, calles y banquetas, así como la iluminación de áreas públicas, tienen un impacto positivo en la comunidad intervenida, no sólo en la mejora del ambiente de seguridad local, sino también en el estado anímico de la comunidad, en particular en comunidades con histórico abandono, en las que un programa desarrollado con eficacia, eficiencia y honestidad puede mejorar el ánimo y la cohesión social en una comunidad. Otro aspecto de la mayor importancia, vinculado con infraestructura, se refiere a la existencia de espacios públicos comunitarios en los que los usuarios de todas las edades encuentren espacios alternativos al hogar para socializar y realizar otras actividades. En hogares en espacios reducidos – situación en la que viven millones de mexicanos en las zonas urbanas marginadas -, difícilmente se pueden realizar actividades más allá de las básicas. Los niños y los jóvenes no cuentan con espacios para hacer sus tareas escolares, los adultos para realizar otras actividades manuales o de educación y, los adultos mayores, suelen vivir arrinconados. El peor escenario es para los adolescentes y los jóvenes “que no caben en ningún sitio”. Los espacios públicos comunitarios son alternativas reales para la realización de innumerables actividades que, por problemas de espacio, los habitantes de una colonia marginada no pueden realizar en el hogar. En esta lógica, los centros de desarrollo comunitario y las áreas deportivas pueden tener efectos múltiples para mejorar el ambiente de desarrollo personal y despresurizar tensiones al interior de la casa-habitación. Sobre todo cuando estas acciones son acompañadas por programas, recursos y personal capacitado que les den sustentabilidad. Existe en el país una cantidad importante de centros de desarrollo comunitario que no se aprovechan en forma óptima o, peor aún, que poco tiempo después de ser inaugurados se encuentran prácticamente abandonados, lo que refleja un problema grave de organización social y de coordinación entre el quehacer público y la participación ciudadana. Luis Herrera-Lasso M. 6 3. Violencia Intrafamiliar El ambiente de educación y socialización más importante del individuo es la familia. En la familia se aprenden valores individuales y sociales, que después se proyectan en la comunidad. En México encontramos datos alarmantes de violencia intrafamiliar. Según la última encuesta de INEM, de las mujeres entrevistadas 44% reportaron haber sido víctimas de situaciones de violencia de género al interior de sus hogares, por parte de sus padres, de sus parejas o de algún otro miembro masculino de la familia. Incluyen todo tipo de violencia: física, sexual, psicológica o patrimonial. Los datos sobre maltrato a menores y a personas mayores son también alarmantes. Crecer y vivir en un ambiente de violencia intrafamiliar puede tener efectos físicos y psicológicos graves en el individuo, sea hombre o mujer. Sus efectos son distintos dependiendo de cada persona, pero en ningún caso son positivos. Trastornan la autoestima y los afectos y llevan a un relacionamiento a la defensiva, en no pocas ocasiones cargado de rencores, frustraciones y resentimientos. El silencio e introspección de los jóvenes que se integran a bandas y pandillas es un síntoma claro de temor, cautela y desconfianza, frente a todo y todos los que les rodean. Cuando en una comunidad la violencia doméstica es la regla y no la excepción, esta forma de convivencia se traslada a las calles y a los espacios públicos. Los niños y los jóvenes están acostumbrados a vivir en la violencia, sin afectos y sin respeto. En cuanto a la correlación entre violencia intrafamiliar y la propensión a la generación de un ambiente violento en una entidad ó población, los dos factores que con más frecuencia se asocian al desarrollo de violencia son los familiares directos que son violentos y/o que abusan de sustancias tóxicas. Por su parte, la escuela, en una tendencia hacia un marcado énfasis academicista regido por la competitividad individual, en algunos casos diluye el sentido comunitario y la promoción del desarrollo integral entre niños y jóvenes. Los sistemas de asistencia y recreación, como apoyos alternativos, son mínimos e insuficientes para la satisfacción de las necesidades de la población infantil y juvenil. Las mediciones de violencia intrafamiliar son escasas y poco confiables, pues las victimas no suelen denunciar al responsable, salvo en situaciones extremas o cuando el daño es grave y fácilmente reconocible por otros miembros de la comunidad. Peor aún es la situación de los menores y de adultos mayores víctimas de violencia intrafamiliar, que usualmente no tienen a quien recurrir. En entornos sociales marginados con altos niveles de violencia e inseguridad, es frecuente encontrar una actitud de recelo y desconfianza frente a programas sociales que provienen del exterior (fuera de la familia y de la comunidad). Estos es producto de su propia experiencia y de su mala percepción (y/o relación) con la autoridad. Sin embargo, una vez lograda la confianza, tanto individuos como organizaciones comunitarias pueden tener una reacción positiva frente a una intervención externa que ellos perciben como un apoyo genuino y efectivo para ayudarlos a mejorar su situación. 4. Presencia de pandillas juveniles La conciencia de pobreza y marginación se adquiere usualmente en la adolescencia, cuando inicia el proceso de construcción individual, se cuenta ya con información y no se ven muchas vías por dónde transitar. La necesidad de trabajar desde muy jóvenes en zonas urbanas marginadas suele truncar los procesos formales de educación. En comunidades en las que existen hábitos arraigados de consumo de drogas y alcohol, los adolescentes suelen engancharse con facilidad en estos hábitos. Los embarazos de jóvenes adolescentes en Luis Herrera-Lasso M. 7 este medio son frecuentes, lo que a temprana edad les plantea a las jóvenes la necesidad de trabajar, alejándolas de la educación formal y de otras formas de crecimiento personal, incluyendo el desarrollo de habilidades para conseguir un mejor empleo. La ausencia de oportunidades y de expectativas (educación formal y un empleo digno) durante la adolescencia y la juventud, en combinación con escasos recursos en el hogar, llevan a los jóvenes a la necesidad de allegarse recursos para subsistir. Las pandillas, además de ser células de pertenencia social, se convierten en espacios para generar estos recursos, con frecuencia mediante actividades ilícitas, que en muchos casos también se destinan a financiar el consumo de drogas y alcohol. Una vez en esta situación, se genera un círculo vicioso. Los jóvenes se sienten doblemente marginados, frente a su comunidad y frente a la autoridad. Se colocan en “tierra de nadie”, en la que las lealtades se trasladan a la banda o pandilla y el resto de la comunidad, incluyendo las otras bandas, se convierten en “el enemigo”. Usualmente la policía encabeza la lista de “enemigos”. Se generan así fuertes lazos de lealtad que incluso los separan de sus familias y los marginan del resto de su comunidad, pero que les otorgan una identidad y un sentido de pertenencia. Cuando las condiciones de una comunidad generan o propician la generación de pandillas, el crimen organizado encuentra tierra fértil para reclutar jóvenes que se convierten en correos, vigilantes o traficantes en menudeo. Prácticamente en todos los casos, la relación de las bandas o pandillas juveniles con las instituciones de gobierno se limita a sus encuentros con la policía, frente a la que se sienten permanentemente amenazados. Los jóvenes pertenecientes a las pandillas tienen distintos destinos. Algunos pasan a formar parte del crimen organizado, lo que los coloca en otra categoría; otros emigran, a otro estado o fuera del país; otros mueren como consecuencia de la violencia y/o del consumo de drogas; y otros deciden dejar la pandilla al momento en que logran un empleo y/o deciden formar una familia. Sin duda esta variable es una de las de mayor peso potencial en la generación de violencia e inseguridad. 5. Presencia de crimen organizado Las reglas del crimen organizado son distintas a las que rigen a las pandillas. Son organizaciones verticales (a diferencia de las pandillas en donde existen relaciones entre iguales), y la mayor parte de sus integrantes son prescindibles. El crimen organizado cuenta con vastos recursos para imponer sus reglas y el que las rompe se hace acreedor a los castigos más severos, incluyendo la muerte. Las decisiones se toman en una estructura vertical, a diferencia de las pandillas en las que los ajustes de cuentas se deciden al menos entre los principales miembros de la banda. Las pandillas juveniles ejercen formas limitadas de violencia, mientras que los miembros del crimen organizado son usualmente criminales profesionales para quienes la violencia y la criminalidad extrema son parte de su modo de vida. Es importante destacar que si bien en algunos casos la línea entre las actividades de pandillas juveniles y del crimen organizado es tenue, la diferencia es real y su tratamiento por parte de las autoridades debe estar claramente diferenciado. Las policías tienden con frecuencia a tratar a las pandillas como delincuencia organizada (esto es, como criminales) lo que no sólo no ayuda, sino que empeora el entono social e incrementa la propensión a la violencia. Un policía que se percibe como parte de la comunidad y cuenta con la confianza y colaboración de los ciudadanos, cierra las ventanas de vulnerabilidad de una comunidad y hace más difícil la penetración del crimen organizado. La combinación de estos factores es lo que da sustento al principio de comunidades Luis Herrera-Lasso M. 10 8. Ambiente de impunidad y procuración de justicia precaria Uno de los temas más delicados como factor de propensión a la violencia y a la criminalidad es la impunidad. La impunidad es una condición externa al infractor que sabe de antemano que sus actos no tendrán consecuencias en su contra, no obstante estar consciente de la comisión de un ilícito, una ofensa o una falta grave. La impunidad se manifiesta en un primer nivel en el ámbito de la familia, cuando quien ejerce la violencia intrafamiliar percibe que nadie tiene la capacidad de limitar sus actos, sea por imposibilidad física, dependencia económica o por temor a acciones extremas. La mayor parte de las conductas violentas dentro de los hogares - tipificadas como delitos-, no se denuncian por temor o desconocimiento y quedan impunes. Fuera del hogar, la impunidad se manifiesta cuando se cometen delitos menores o mayores sin que esto tenga consecuencias para quien los comete. En el caso de los delitos del fuero común, la impunidad se genera como consecuencia de la ineficiencia o insuficiencia de las policías preventivas, las agencias investigadoras y del sistema de procuración de justicia. Las probabilidades de ser detenido, juzgado y sentenciado por cometer un delito son bajas. Para quien comete el delito, su percepción de los márgenes de impunidad existentes constituye un factor importante al momento de tomar su decisión. Un tercer nivel de impunidad existe cuando la propia autoridad, con conciencia e intención, permite actuar a quien comete el ilícito a cambio de un beneficio (impunidad por complicidad o por presión sobre la autoridad). En algunos casos, la autoridad brinda protección o hace caso omiso de delitos que sabe se cometen o se van a cometer, por temor a represalias de individuos u organizaciones que perciben más poderosos que el Estado. En estos casos el policía o el ministerio público no sienten el respaldo de sus jefes y/o la protección de su institución. Casos de esta naturaleza se registran en los tres órdenes de gobierno aunque con mayor frecuencia en los niveles estatal y municipal, por la debilidad de sus estructuras. En las corporaciones militares la situación suele ser un poco distinta, pues existe un mayor sentido de cuerpo y de cohesión institucional, lo que usualmente disminuye el número de casos de corrupción por amenazas. La impunidad por complicidad es el peor escenario pues el criminal queda impune y, la autoridad, convertida en cómplice, también queda impune. En este escenario el ciudadano queda totalmente desprotegido. Paradójicamente, en la dinámica entre pandillas y entre grupos del crimen organizado, existen reglas no escritas que en su ámbito de operación reducen la impunidad en forma significativa. Entre pandillas la intromisión territorial o la agresión a uno de sus miembros no queda impune; da origen a venganzas o contra ataques con acciones iguales o más violentas que las recibidas (demostración de fuerza). En el caso del crimen organizado opera la misma dinámica cuando existen disputas territoriales, robo de mercancías o agresiones o eliminación de sus miembros. Esta dinámica es continua y sólo termina cuando alguna de las organizaciones es desarticulada por la superioridad de fuerza de la organización contraria o por la acción de la autoridad. En algunos casos su desaparición obedece a la actuación de ambas fuerzas en paralelo, por coincidencia, o por preferencia de la autoridad por alguna de las organizaciones. Las mismas reglas se aplican cuando una autoridad involucrada con el crimen organizado decide traicionar o no cumple con lo acordado. En este balance, entre organizaciones delictivas existe mayor dedicación para cuidar y proteger sus intereses, que el que percibe el ciudadano por parte de la autoridad para hacer cumplir la ley. El ambiente de impunidad para quien quebranta la ley o comete un delito es percibido entre la población mexicana como medio o alto. Esto contribuye en forma importante a la baja confianza de la población en el sistema de procuración de justicia. En la encuesta CIDENA (2011) sólo el 6% de los ciudadanos consideran que los jueces hacen bien su trabajo. A la lentitud en los procesos, se añade la corrupción y la percepción ciudadana de que las denuncias se atienden o se persiguen los delitos sólo cuando los afectados tienen Luis Herrera-Lasso M. 11 poder o influencias, que no es el caso de la mayoría. A la baja credibilidad en el sistema de justicia se suman las críticas a las ineficiencias e insuficiencias, legales y operativas, de los centros penitenciarios en los que también se registran altos niveles de corrupción. 9. Bajos niveles de organización comunitaria y de cohesión social Uno de los temas más complejos en el ámbito de la seguridad pública es el rol de las comunidades en construir y preservar ambientes seguros. Dado que la prevención y persecución del delito corresponde esencialmente a la autoridad, en principio la comunidad parecería excluida de esta función. Sin embargo, la experiencia histórica indica que la seguridad de una comunidad surge, en primera instancia, de la forma en que sus miembros se cuidan entre ellos y frente los externos. En esta dinámica los propios miembros de la comunidad establecen una serie de valores y reglas de respeto y convivencia. En todos los casos termina por existir una autoridad, integrada por miembros de la comunidad y designada por la propia comunidad, encargada de aplicar las reglas del juego acordadas por todos. En cualquier sociedad compleja, la policía se convierte en una instancia indispensable, que requiere ser profesional y con atribuciones y prerrogativas claras para hacer su trabajo. Sin embargo, lo que registramos en México es un divorcio creciente entre la policía local y la población, escenario en el que la población tiene poco que decir y hacer respecto de su propia seguridad. Las policías municipales en México tienen funciones muy limitadas para la investigación y la persecución del delito, que corresponde a las autoridades estatales o federales, que en la mayor parte de los casos tiene poca o ninguna cercanía con las comunidades en las que deben aplicar la ley. Revertir esta situación implica un cambio de enfoque que conlleva el fortalecimiento de las policías municipales, en coordinación con las comunidades con las que trabajan. Sin embargo, la participación de la comunidad en la construcción de la seguridad incluye, pero no se acota a la relación con su policía. Una comunidad cohesionada ve por los intereses del conjunto, lo que le da fuerza y posicionamiento para marcar sus prioridades y desarrollar acciones y programas a favor de la comunidad en concordancia con las autoridades. También les otorga fuerza y capacidad para actuar como un frente común frente a situaciones o actores externos que amenazan su tranquilidad o su calidad de vida. Un indicador de la cohesión comunitaria es el capital social que se mide por el número de organizaciones de la sociedad civil (OSC) que tiene un país. Actualmente se calcula que en Estados Unidos existe un millón de OSC, en Chile 83 mil y en México 20 mil. Si consideramos que la población de Chile es la sexta parte de la de México, la desproporción es mucho mayor. 4 A la pregunta de la encuesta CIDENA 2011 ¿participa usted o algún miembro de su familia en alguna organización de la sociedad civil?, sólo 9 de cada 100 entrevistados, contestaron afirmativamente. 10. Ausencia de cultura de la legalidad La ausencia de cultura de la legalidad - entendida la cultura de la legalidad como el apego a la norma en la conducta habitual del ciudadano-, es uno de los problemas que adolece la sociedad mexicana. A la ausencia de cultura de legalidad se añade la precaria cultura cívica, entendida esta como la forma en que se conduce el ciudadano en los espacios públicos, desde el manejo de la basura – México es quizás el único país de la OCDE en el que la basura es parte habitual del paisaje urbano y rural – hasta el cuidado de los espacios 4 Con cifras de la ONU. Citado por Felipe Gonzalez y González en (CIDENA) 2011. p. 40 Luis Herrera-Lasso M. 12 públicos o el respeto a las vialidades. También tiene que ver con el trato que se da en los espacios públicos a niños, adultos mayores o personas con alguna discapacidad. El origen de esta situación es diverso, pero en su base está la educación – o ausencia de ella – y en el ejemplo – o mal ejemplo - de los mayores y de las propias autoridades. Es común entre los mexicanos aceptar que, ante lo farragoso que pueden ser los trámites en los tres niveles de gobierno, es mucho más “inteligente” agilizar el trámite a través de una “gratificación”, que seguir todo el procedimiento. Los que buscan hacer todo por la vía legal son considerados “ingenuos” por muchos de sus congéneres y, peor aún, por no pocas autoridades, que ya esperan la “gratificación” como parte del trámite. La ausencia de una cultura de la legalidad entre la ciudadanía, sea por desconfianza o por escepticismo, genera un ambiente de permisividad y tolerancia a romper la ley. Esta dinámica se acentúa en lugares en los que la ciudadanía se siente amenazada tanto por los delincuentes como por la autoridad. La cultura de la legalidad –al igual que el civismo – se fortalece con la educación y con el ejemplo. La visión de que la legalidad se construye y se fortalece a partir de sanciones y controles – como se pretende incluso al interior del Estado- deja de lado el elemento más importante que es la educación y el ejemplo. Las sanciones sirven para corregir comportamientos, no para inducirlos. El corolario natural de la ausencia de cultura de la legalidad es la desconfianza. México es líder en materia de desconfianza entre ciudadanos y frente a las autoridades. La encuesta CIDENA (2011) registra un alto nivel de desconfianza entre los mexicanos; sólo 19 % considera que la mayoría de la gente es confiable, 68% considera que en México uno debe cuidarse las espaldas. Con este enfoque se soslaya que las sanciones y los controles, por principio, sirven para corregir conductas, no para inducirlas. Sin un cambio en los valores no hay un cambio en las conductas. Muy poco se ha hecho para inculcar la cultura de la legalidad en las bases sociales, desde los hogares y las escuelas, hasta las academias de policía y las instituciones militares. Esto explica, en buena medida, la preocupación recurrente por parte de la población en el tema de los derechos humanos y las reiteradas denuncias de las autoridades por actos de corrupción durante esta guerra. En este marco, existe un estrecho vínculo entre la ausencia de cultura de legalidad y la corrupción. La ineficiencia del sistema de procuración de justicia, en todos los órdenes de gobierno, en poco ayuda al fomento de la cultura de la legalidad. La ausencia de cultura de la legalidad – y de sentido de justicia – promueve el individualismo como la mejor fórmula para sobrevivir y salir adelante. No se visualiza el bien común como el mejor escenario para el bienestar individual. 11. Impactos trasnacionales de la criminalidad El lado oscuro de la globalización es la transnacionalización del crimen organizado. Los medios de comunicación, la tecnología y la posibilidad de transacciones financieras por medios cibernéticos han abonado al desarrollo de un crimen organizado más estructurado, con mayores recursos de movilización y con flexibilidad para operar en más de un mercado nacional simultáneamente. En México muchos de los delitos federales están asociados a organizaciones delictivas transnacionales que importan armas, precursores, drogas y equipos de alta tecnología para sus operaciones. Estos nuevos escenarios obligan a establecer esquemas de cooperación internacional, eficientes y consistentes, si el Luis Herrera-Lasso M. 15 obligado a hacerlo. Si la aplicación de la norma no se da en términos de igualdad, se genera desconfianza y sentimientos de exclusión, que en su propia óptica, eximen al ciudadano de cumplir con lo que marca la ley. En este ámbito tenemos dudas respecto de la actual política gubernamental, que en lugar de inculcar valores entre servidores públicos y entre la sociedad, ha establecido un sistema de sanciones y controles cada vez más complejo y costoso, cuyos resultados no son claros, excepto por el efecto secundario como paralizador de las acciones de gobierno y desacelerador en la implementación de políticas públicas. Esta situación tiene también un claro efecto negativo sobre el entusiasmo y la creatividad de funcionarios honestos que, ante la complejidad de los trámites, optan por la inacción. Este tema está directamente vinculado con la impunidad, que identificamos como una de las variables que propician la violencia y la inseguridad. El ambiente de impunidad lo encontramos en todos los niveles, pues tanto autoridades como ciudadanos buscan beneficiarse de ella. El delincuente común frente a la ineficiencia de la policía; el delincuente más sofisticado, comprándola entre distintas autoridades, incluyendo a los jueces; el que genera la violencia intrafamiliar, ante la baja probabilidad de asumir las consecuencias; el funcionario público, cuidando las forma, pero moviéndose por los resquicios donde no llegan las contralorías. En muchos países el ciudadano actúa conforme a la ley por convicción y no por temor a la sanción. Se estima el valor social y comunitario que tiene el apego a la ley y a la civilidad, y esta conducta se interioriza como parte de la ética individual. Mientras no arribemos a una cultura de la legalidad, por convicción y con compromiso, la impunidad y, su mejor aliada, la corrupción, podrán contrarrestar cualquier esquema de sanción y control, dentro y fuera del gobierno. Esto no significa que no debe existir una cultura de aplicación de la ley, que debe estar clara para el ciudadano y para el servidor público. Sin embargo, cuando hablamos de la presencia precaria de autoridad como uno de los factores de riesgo que propician la violencia y la inseguridad, nos referimos a la presencia de una autoridad que no cuenta con la confianza de las comunidades a las que sirve por considerarla ineficiente, parcial, corruptible y sin un compromiso real con su comunidad. En ningún momento abogamos porque los ciudadanos hagan funciones de policía y que se encarguen de su propia seguridad, sino por el papel fundamental que tiene la comunidad en la construcción de un ambiente de seguridad comunitaria que, en concordancia con las acciones de las autoridades, constituye el mejor blindaje frente a la potencial penetración de actores externos no deseados. Es por ello que consideramos imprescindible avanzar en la construcción de policías locales, cercanas a sus comunidades, lo que constituye el punto de partida de la seguridad comunitaria. Esto no lo pueden hacer ni las policías estatales ni las federales. Existen ya intentos en esta dirección y de hecho existen algunas organizaciones sociales que trabajan en el acercamiento de las policías con sus comunidades. Estos esfuerzos deben multiplicarse en todo el país si se quiere avanzar en esquemas de largo plazo de seguridad pública, que emerjan de la seguridad comunitaria. No existen sucedáneos o sustitutos para abordar estas variables que no sean los programas orientados a fortalecer la cohesión comunitaria, la cultura de la legalidad y el acercamiento entre las comunidades y sus policías. En los programas de cultura de la legalidad debe involucrase a escuelas, padres de familia, iglesias y organizaciones comunitarias. Una comunidad cohesionada socialmente y con una policía que se siente parte, cuenta con la confianza y trabaja con su comunidad, es una comunidad mucho menos vulnerable a las amenazas externas, como puede ser la amenaza de la penetración del crimen organizado. Una parte Luis Herrera-Lasso M. 16 significativa de los recursos asignados a la seguridad pública en los tres niveles de gobierno debiera ir en esta dirección. Como parte del diagnóstico general se ha detectado una ausencia preocupante de investigadores sociales, tanto por parte de Sedesol, como por parte de los gobiernos estatales y municipales. Esta ausencia de investigadores de campo se traduce en el diseño de programas y acciones desde los escritorios sin conocer en forma directa las necesidades y prioridades de las comunidades; lo más grave, sin involucrar y comprometer a las comunidades en las distintas acciones de gobierno que por su naturaleza requieren de la participación ciudadana. Entre otras cosas esto lleva a que los programas sean considerados del gobierno y no de los ciudadanos, lo que lleva a que el interés y compromiso de estos últimos sea muy bajo. Al momento de pasar a los factores de incidencia directa en la generación de la violencia, deben considerarse los programas en torno a la presencia de armas, drogas y alcohol. El primero ciertamente es restrictivo, pero el segundo y el tercero son esencialmente educativos, de prevención y de tratamiento médico. También en este ámbito es necesario conjuntar esfuerzos entre autoridades, comunidades, organizaciones sociales y sector privado. Es claro que la mayor urgencia de este país es resolver los temas de pobreza y desigualdad. La construcción de condiciones de seguridad es una preocupación que permea a todos los sectores de la población, lo que convierte a este problema en una oportunidad para contar con una ciudadanía más participativa, más cohesionada y más comprometida con los temas que le afectan. El combate al crimen organizado, en particular contra a las organizaciones más poderosas y violentas, se debe mantener, con agencias especializadas, civiles y militares, y con todos los medios para hacer su trabajo. Pero esto no debe derivar en otorgar toda la atención y los recursos a este fin sin atender las otras variables, que son las que habrán de abonar en mayor medida hacia a una solución estructural al clima de violencia e inseguridad que vive el país. Hemos aprendido también que la policía federal no tiene capacidad para sustituir ni cubrir funciones que deben ser de las policías estatales y municipales. Habrá que distinguir claramente las funciones de cada una de ellas y aceptar que el gobierno federal tiene funciones y alcances acotados. En la mayor parte de los países desarrollados la seguridad pública está cimentada en policías locales fuertes, con amplias atribuciones y suficientes recursos y, sobre todo, con lazos estrechos con las comunidades de donde emanan y a las que sirven. En comunidades donde existe cohesión social, oportunidades para los jóvenes y espacios comunitarios seguros, la penetración territorial de la delincuencia organizada se dificulta. Si a esto añadimos una policía que se percibe como parte de la comunidad, ve por sus intereses y cuenta con la confianza y colaboración de los ciudadanos, entonces las ventanas de vulnerabilidad se cierran y hacen aún más difícil su penetración. La combinación de estos factores es lo que da sustento al principio de comunidades seguras en países en donde las condiciones de violencia e inseguridad presentan niveles bajos. Cuando ubicamos la delincuencia organizada en este contexto, es claro que los problemas de inseguridad que vive México no se originan en la presencia de la delincuencia organizada, sino en un conjunto de vulnerabilidades, muchas de ellas de carácter socio-económico, que convierten a comunidades enteras en tierra fértil para el desarrollo y expansión de esta variable. Hacia un nuevo enfoque de la seguridad pública Uno de los temas más complejos en el ámbito de la seguridad son las mediciones. Por un lado, medir las condiciones de seguridad de una comunidad es mucho más complejo que la suma de delitos denunciados, que nos hablan de eventos, pero no de causas o procesos. Por otro lado, después de identificar las variables Luis Herrera-Lasso M. 17 que constituyen factores de riesgo que propician un ambiente de violencia y criminalidad, surge el problema del peso relativo de cada una de las variables. El reto metodológico se complica, pues incluso si logramos darle un peso determinado a cada variable en un escenario específico (territorialmente acotado), esto nos dará una fotografía pero no necesariamente los elementos para predecir como habrán de interactuar hacia futuro estas mismas variables, pues el ambiente de inseguridad y criminalidad es, a final de cuentas, la resultante de la interacción entre distintas variables. Como en cualquier fenómeno social, si modificamos una variable en el ámbito de la seguridad pública, esto tendrá un efecto en el resto de las variables y en el escenario en su conjunto, pero ese efecto es difícil de medir. Estamos conscientes de que el tema de la seguridad pública requiere un enfoque interdisciplinario, que debe adaptarse a la geografía e historia de cada país, estado o comunidad. Esto es algo en lo que debemos seguir profundizando, pues nuestra comprensión de esta dinámica, en México, es incipiente. Con todo esto en mente, consideramos que las variables identificadas (que también requieren mayor precisión metodológica en sus contenidos), nos dan un panorama amplio del fenómeno de la seguridad pública en México y nos permiten avanzar algunas recomendaciones sobre cómo abordar el problema. Hablamos de cuatro características que debe tener el sistema de seguridad pública que consideramos imprescindibles para avanzar en este ámbito: integralidad, transversalidad, permeabilidad y sustentabilidad, y que deben servir como punto de partida en la construcción de este sistema. La integralidad en el diseño e implementación de una estrategia de seguridad pública significa recoger y atender todas las variables que inciden en la generación de un ambiente de violencia e inseguridad. Las guerras se ganan o se pierden; los sistemas de seguridad se construyen. Los sistemas de seguridad más eficientes son los que menor necesidad tienen de recurrir al uso de la fuerza. El mejor indicador de un sistema eficiente de seguridad pública es la seguridad ciudadana. Japón es un buen ejemplo. El capítulo de seguridad de su guía de turistas se reduce a una línea: una mujer extranjera puede caminar sola, de noche, prácticamente en cualquier ciudad o población del país, sin ningún riesgo a su seguridad. La realidad de los últimos seis años nos dicta la necesidad de contar con un esquema de seguridad pública que contemple todas las variables que intervienen en la generación de la violencia y la inseguridad para la introducción de acciones y programas que atiendan de manera directa o indirecta todas las causales involucradas. Más importante aún, no se debe perder de vista la visión y la estructura de la integralidad al momento de implementar los programas. La estrategia de combate a la seguridad en la administración Calderón se centró en la acción de la policía y en la persecución del crimen organizado, mientras que la atención a las otras variables fue secundaria. Un buen punto de partida para la integralidad sería nombrar como titular de la seguridad pública a un filósofo, historiador o sociólogo, capaz de dar rumbo y orientación integral a la estrategia y, como jefe de la policía, a un policía. Sin duda uno de los mayores retos en el diseño de una estrategia es la forma en que se distribuyen los recursos. Existe un viejo dilema entre economistas: ¿compramos tanques de guerra o compramos mantequilla? Este mismo dilema enfrenta el gobierno de México ¿a dónde dirijo mis recursos para la seguridad pública? ¿al fortalecimiento de la policía federal y de las fuerzas armadas en sus capacidades de persecución de criminales o a programas de acercamiento de los policías locales con su comunidad y a los millones de jóvenes en situación de riesgo? En este caso lo que se requiere es una medición aproximada del