La Administración Pública y el Derecho Administrativo en España - Prof. López de la Osa, Apuntes de Derecho Administrativo

¡Descarga La Administración Pública y el Derecho Administrativo en España - Prof. López de la Osa y más Apuntes en PDF de Derecho Administrativo solo en Docsity! Tema 1.- La Administración Pública y el Derecho Administrativo 1-Aproximación al concepto de administración pública. Pluralidad de administraciones. La administración es un aparato burocrático al servicio del poder ejecutivo, sometida a derecho, a una regulación jurídica que pretende su control (el de la administración) y garantiza que la actividad de la administración este a su disposición al servicio del interés general. La administración pública surge con la revolución francesa, el ejecutivo y el aparato burocrático están sometidos a derecho, a la ley desde entonces. Distinción de otros aparatos burocráticos al servicio de otros poderes -El poder legislativo está compuesto por diputados y senadores; no es un servicio administrativo. -El poder judicial compuesto por jueces, secretarios, funcionarios, etc. no es administración. -Los órganos de relevancia constitucional no están dentro de los 3 poderes, sino fuera del poder judicial porque así viene establecido en la Ley. -El defensor del pueblo es otro órgano de relevancia constitucional tiene un órgano burocrático pero no es administración. Distinción de la faceta política de algunos órganos administrativos. El poder ejecutivo reside en el gobierno de la nación, en su presidente y sus ministros, pero también es un órgano administrativo, los gobiernos son por una parte un órgano ejecutivo pero a su vez administrativo por lo que tiene una dualidad, actuación ejecutiva y administrativa ,que en este caso es lo que nos interesa . Tanto el Gobierno de la Nación como el de las CCAA tienen esta dualidad. Por Ejemplo,cuando el gobierno aprueba un reglamento, está actuando como administración, cuando disuelve las cámaras es poder ejecutivo Distinción de los entes privados creados por la Administración Las administraciones también puedes crear asociaciones de derecho privado estas aunque sean creados por la administración, no son administraciones públicas sino instrumentos de derecho privado como pueden ser las sociedades mercantiles o las fundaciones de derecho privado. Nuestro ordenamiento jurídico reconoce a la administración personalidad jurídica. La administración tiene personalidad jurídica por lo que es titular de derechos y obligaciones por lo tanto responde ante los tribunales por su actuación. La personalidad jurídica es única, todos los órganos de la administración pública están integrados en un único ente que responde por todos. Es el titular de los derechos y obligaciones quien responde ante el ciudadano. En nuestro país tenemos un sistema plural de administraciones públicas, vamos a clasificarlas: -En primer lugar hablamos de las administraciones públicas o territoriales,el artículo 137 CE reconoce la descentralización territorial del poder en municipios, provincias y CCAA que tienen sus propios poderes ejecutivos que van siempre acompañado de un poder burocrático que responde por lo que son también administraciones. Cada ayuntamiento es una administración local, cada provincia es una administración (salvo aquellas que son una comunidad uniprovincial) y junto a todas estas está la Administración General del Estado (AGE). -En segundo lugar tenemos las administraciones instrumentales,es un ente creado por alguna administración política o territorial para gestionar algún fin en particular (por ejemplo el INEM, la universidad, el SERMAS…). Si tiene su propia personalidad jurídica es un ente instrumental, porque se sale de la administración territorial o política. Pueden ser dependientes o vinculados, o autónomos. Esto depende de la dependencia y la autonomía que tienen estos entes con los territoriales o políticos. Son prescindibles porque sin su existencia, estas competencias, serían asumidas por los entes territoriales de las que dependen. En tercer lugar tenemos las administraciones corporativas, que son asociaciones de particulares para la defensa o promoción de un fin social, económico o profesional que transciende el mero interés de la agrupación y a las que las normas les encomiendan la realización de algunas funciones públicas. Actúan como una doble administración, sí actúan como defensa pública se le considera administración pública y si actúan para su propio interés será privada. Ejemplo: el colegio de arquitectos.. Estamos hablando de algunos colegios profesionales, por ejemplo el colegio de arquitectos, los colegios de abogados, las cofradías de pescadores, las federaciones deportivas,realizan funciones públicas. La relación de jerarquía fluye sólo a través de los distintos sistemas y subsistemas, tanto como divisiones tenga la estructura organizativa. - Por otra parte, la relación de jerarquía se traduce en una serie de potestades de los órganos superiores sobre los inferiores: a) Potestad de dirección, que implica el poder de dictar órdenes concretas, instrucciones generales de obligado cumplimiento para la actuación de los órganos inferiores. El deber de obediencia no tiene, en caso de incumplimiento, consecuencia sobre la validez de los actos dictados por el órgano inferior, limitando sus efectos a los de destitución o cese, en su casi, y a los disciplinarios previstos en la legislación de funcionarios. b) Potestad de vigilancia e inspección, sobre el funcionamiento real de los servicios, y el fiel cumplimiento de cuantas obligaciones corresponden a los órganos inferiores. c) Potestad disciplinaria, para la imposición de las oportunas sanciones a los funcionarios titulares de los órganos inferiores que incumplen sus obligaciones. Esta potestad disciplinaria no puede ser plena, correspondiendo determinadas sanciones a órganos distintos al superior jerárquico inmediato que tiene la potestad de dirección. d) Potestad de resolución del recurso de alzada, denominado en otros ordenamientos jerárquicos, de los actos del órgano inferior que no ponen fin a la vía administrativa. Excepciones: -No se despliegan estos poderes cuando no hay ausencia de relación funcional de competencias. - Los órganos que se han creado con vocación de neutralidad, los órganos de rango superior no tienen la competencia de poderes sobre estos órganos (por ejemplo el órgano de selección de personal). -Los órganos que realizan actividades técnicas muy especializadas ya que se supone que no tiene relación. -Competencia: Competencia de un órgano es el conjunto de funciones que le son atribuidas por el ordenamiento. La distribución de competencias de la Entidad entre los diversos órganos de la misma obedece al principio de división del trabajo, que es esencial en toda organización. La doctrina sule reservar el término competencia para designar a las funciones atribuidas a las distintas Entidades, y el de atribuciones cuando se trata de órganos. No hay jerarquía entre administraciones en nuestro país, cada una tiene su propia potestad, lo que si puede haber son problemas de competencias pero nunca de jerarquías. Si un órgano actúa y no tiene competencias para actuar esa actuación tiene un vicio de validez y dependiendo del vicio que tenga será de nulidad o de anulabilidad. No porque actúe el superior la competencia es válida Esta idea material que identifica la competencia con un conjunto de funciones se corresponde con la aceptación jurídica más precisa, que define la competencia como la medida de la potestad atribuida a un órgano. La competencia, así, supone la habilitación previa y necesaria para que el órgano pueda funcionar válidamente. La competencia tiene, por ello, el carácter de irrenunciable. Sin embargo, el carácter de irrenunciable de la competencia para el órgano que la tiene atribuida, no puedan,a través de las técnicas de delegación, avocación o sustitución, actuar órganos distintos a los que la norma atribuye formalmente la competencia, pero en todo caso ello no afecta a la titularidad de la competencia, que sigue correspondiendo a quien la tiene atribuida por norma. Si el órgano que aprueba una norma o acto carece de competencia para ello, incurren en vicio que determinarán su nulidad o anulabilidad. Los criterios de determinación son los siguientes: a) Material, que atribuye a cada órgano las competencias por razón de las divisiones objetivas o por grupos de materias que cabe efectuar en el conjunto de las funciones atribuidas al Ente. b) Territorial, supone, en cualquier caso, que la Entidad cuenta con un despliegue territorial de su aparato organizativo, de suerte que en las distintas áreas o divisiones territoriales son consideradas como circunscripciones administrativas de los órganos con sede o jurisdicción en ellas para el ejercicio de sus competencias. c) Jerárquica, para aludir a la distribución escalonada de la titularidad de las potestades públicas sobre una materia, encomendadas en su conjunto a una división departamental entre los diversos órganos o niveles jerárquicos del mismo, en función directa de la importancia de los asuntos. La competencia es irrenunciable y se ejercerá precisamente por los órganos administrativos que la tengan atribuida como propia, salvo los casos de delegación, según el artículo 12 de la Ley 30/1992. Delegación de competencias: Un órgano le transfiere a otro de la misma entidad, el ejercicio de alguna de sus competencias. La titularidad de la competencia sigue estando atribuida al órgano delegante. El órgano delegante no pierde la titularidad de la competencia delegada y puede revocarla en cualquier momento. El órgano revocante tiene plena disponibilidad sobre el alcance temporal y material de la delegación. Esta técnica de delegación de competencia se puede producir entre órganos que no estén jerárquicamente subordinados, pero siempre que existan circunstancias de índole técnica, económica, social, jurídica o territorial que lo hagan competente (art. 13.3 Ley 30/1992). En este caso, la ley lo que exige es la motivación, cuando los órganos en los que se delega no son jerárquicamente dependientes. La delegación puede tener por objeto el ejercicio de cualquier competencia excepto: 1.-Las que se refieren a las relaciones con la Jefatura del Estado, la Presidencia del gobierno, las Cortes Generales, la Presidencia de los Consejos de gobierno de la CC.AA. y las Asambleas Legislativas de las CC.AA. 2.- Caben acuerdos que afecten la aprobación de reglamentos. 3.-No se puede delegar la resolución de recursos ni de actos que hayan sido dictados por el propio órgano en el que se pretende delegar dicha resolución. 4.-Cualquier otra materia cuya delegación este prohibida por una norma contrato la administración puede modificar el objeto del contrato porque ya no es de interés general. -Los bienes de dominio público son inembargables, aunque esta tenga deudas. Los privilegios más importantes son los de presunción de legitimidad de los actos administrativos que traslada la carga de instar su invalidez al administrado, con la consecuencia de tener que recurrirlos, la ejecutividad inmediata de esos mismos actos y la ejecutoriedad o ejecución de oficio, que permite a la Administración ejecutar por sí misma los actos administrativos sin necesidad de acudir a los tribunales, cuando el administrado obligado a su cumplimiento no lo hace voluntariamente. Esto es lo que se conoce comunmente como el principio de autotutela, que es la capacidad que el Ordenamiento le reconoce a la Administración para tutelar por sí misma sus propias situaciones jurídicas, incluso sus pretensiones innovatias del statu quo, sin necesidad de recabar una previa tutela judicial. 4.- El sometimiento de la Administración al Derecho: principio de legalidad y potestades administrativas El principio de legalidad, es la manifestación primera y esencial del Estado de Derecho, el principio de legalidad evoca la idea de que la Administración debe actuar, en todo caso, codisn sujeción al OJ, una idea que la CE reparte de modo poco menos que obsesivo: su art.9.1 dispone que los ciudadanos y los poderes públicos están sujetos a la Constitución y al resto del OJ, y en el apartado 3 del mismo artículo se dice que la Constitución garantiza el principio de legalidad y, no satisfecha con estas declaraciones, vuelve a insistir más adelante en la misma idea, al recordar que el Gobierno debe ejercer sus funciones de acuerdo con la Constitución y las leyes, y que la Administración Pública ha de actuar con sometimiento pleno a la ley y al Derecho. En aparencia, el principio de legalidad es una manifestación singular de la regla básica de obligatoriedad general de las normas jurídicas que prescribe el art.9.1 CE: todos los sujetos están obligados a obedecer, cumplir y aplicar la totalidad de las normas válidas y, por tanto, vigentes, en un sistema normativo, con independencia del origen, naturaleza y rango de las mismas, esta obligación recae, desde luego, sobre todos los ciudadanos, pero también sobre todos y cada uno de los poderes públicos, ninguno de los cuales se halla exento de la misma. Pero el que la CE vuelva sobre esta regla en los arts. 97 y 106, es un indicio de que el principio de legalidad, aplicado a la Administración, significa algo más: con estas expresiones quiere aludirse, desde luego, al particular deber de observancia que la Administración tiene respecto de las normas emanadas del poder legislativo, como manifestación lógica de la primacía de éste sobre el complejo Gobierno- Administración. El art. 103.1 CE matiza el deber general del cumplimiento de las normas con un enfásis singular, al ordenar que dicha Administración debe actuar con sometimiento pleno a la Ley y al Derecho. Dos son los contenidos a los que alude dicha norma constitucional, que son los siguientes: 1) En primer lugar, la reiteración de la regla de su sometimiento a la totalidad del sistema normativo. La Administración debe observar las leyes emanadas del Parlamento, pero también todas las restantes normas que integran el OJ: la CE, las normas del Gobierno con fuerza de Ley, los tratados y los convenios internacionales, la costumbre, los principios generales del Derecho y también , por supuesto, los reglamentos. En esta vertiente, la posición jurídica de la Administración no difiere en absoluto de la propia de los sujetos privados. 2) Por otra parte, la plenitud de la sujeción a las normas alude a la completa juridicidad de la acción administrativa, esto es, que el Derecho Administrativo es un parámetro constante de toda la actuación de la Administración Pública: nada puede hacerse en la Administración al margen del Derecho, que ha de constituir un criterio permanente, aunque desde luego no el único, de toda su actividad. De la misma manera que la empresa mercantil basa todas sus actuaciones, por principio, en el criterio de la obtención de beneficios, toda la actividad de la Administración debe realizarse teniendo siempre presentes las normas integrantes del OJ: el Derecho es un factor permanente, de obligada toma en cuenta, en todo proceso de toma de decisiones que tenga lugar en la Administración. Ello no significa, desde luego que la Administración sólo deba actuar para la aplicación del Derecho: obviamente, su norte debe ser la más adecuada satisfacción de los intereses generales, pero en esta tarea, el Derecho es un factor que nunca puede ser dejado de lado. El modelo de vinculación positiva, consiste en que la norma puede eregirse en el fundamento previo y necesario de una determinada acción, la cual, por lo tanto, sólo podrá realizarse válida o lícitamente en la medida en que la norma habilite al sujeto para ello, en ausencia de dicha habilitación normativa, pues la acción debe considerarse como prohibida, tal es la forma de sometimiento que se expresa con la máxima latina, que traducido significa lo que no está permitido, se considera prohibido, y, que tradicionalmente, se conoce con la fórmula de modelo de vinculación positiva a la ley. La potestad administrativa es el poder general de actuación que otorga el Ordenamiento a la Administración para satisfacer el interés general que tiene encomendado y en virtud del cual los ciudadanos nos encontramos jurídicamente sujetos a la actuación que realiza la Administración en ejercicio de esa potestad. Hay dos tipos de potestades administrativas, que son las siguientes: 1) Regladas: Son aquellas potestades que tienen absolutamente predeterminadas con la ley o norma jurídica que la regule, todos los elementos de dicha potestad. Y por ello el margen de valoración, apreciación o variación por el órgano administrativo es nulos. (Por ejemplo la potestad para otorgar licencias municipales. 2) Discreccionales: Son aquellas que permiten un cierto margen de apreciación valorativa a la Administración en su ejercicio o actuación. Es decir, la discrecionalidad supone un margen de libre elección por la Administración entre varias posibilidades igualmente ilícitas. Es decir, la conveniencia de actuar o no, el modo de actuar, y el contenido de la actuación. El margen de discrecionalidad se expresa en la norma que atribuyen la potestad. De ahí que deban motivarse los actos que se dicten en ejercicio de potestades discrecionales (planificación organización etc.). El control de las potestades administrativas: El ciudadano tiene la posibilidad de controlar las potestades exorbitantes de la Administración. Y ello lo puede llevar a efecto a través de los siguientes mecanismos: A. Vía Recursos Administrativos o a través de los Recursos Contenciosos Administrativos: