Características del Acto Administrativo: Elementos Subjetivos y Objetivos - Prof. María, Apuntes de Derecho Administrativo

¡Descarga Características del Acto Administrativo: Elementos Subjetivos y Objetivos - Prof. María y más Apuntes en PDF de Derecho Administrativo solo en Docsity! TEMA 10. EL ACTO ADMINISTRATIVO El acto administrativo es una manifestación del poder administrativo, cuya característica es que se adopta en vía de decisión singular, en contra del acto del legislador (Reglamento) que es de carácter general. Goza de las notas de: • Imposición unilateral. • Imperativa. • Con consecuencias jurídicas para el destinatario, sin contar con su voluntad, y con presunción iuri tantum de legalidad (se presume legal desde que es dictado y la destrucción de la presunción de legalidad corresponde al administrado). El acto administrativo es una “declaración de voluntad”. No todas las manifestaciones que proceden de la Administración, por el mero hecho de provenir de ella, son actos administrativos, sólo los que constituyen declaración de voluntad que imponen consecuencias jurídicas al administrado, ya sean favorables (creando derechos o eximiendo de una prohibición), o desfavorables (sancionando, etc) . Las que no tienen efectos jurídicos son “actuaciones administrativas”, no actos jurídicos ( p . ej. - cuando la Administración elabora un informe) De esta forma las notas que definen el acto administrativo es ser un acto unilateral e imperativo y, por lo tanto, directamente ejecutivo, es decir, que si el particular se resiste al cumplimiento voluntario del mismo, la Administración por sí misma puede imponerle el cumplimiento forzoso sin necesidad de recurrir al apoyo del Juez. ELEMENTOS DEL ACTO ADMINISTRATIVO A) ELEMENTOS SUBJETIVOS El acto administrativo sólo puede ser dictado por la Administración Pública competente y, para no incurrir en vicio, debe hacerlo el órgano competente para ello. Hay nulidad de pleno derecho en los actos administrativos dictados por un órgano manifiestamente incompetente por razón de la materia y del territorio, y en los supuestos de grave incompetencia jerárquica. Además, es preciso que el titular o los miembros del órgano competente para dictar el acto estén válidamente nombrados, sin perjuicio de que pueda darse también validez a actos dictados por persona que no reúne los requisitos exigidos para el válido nombramiento y el desempeño de la titularidad del órgano administrativo (supuesto de funcionario de hecho), por la aplicación de los principios de buena fe y seguridad jurídica. También se requiere que los titulares del órgano no estén incursos en las causas de abstención y recusación previstas en la Ley para garantizar la objetividad de su actuación. La no abstención del funcionario o autoridad puede dar lugar a responsabilidad, pero no implicará necesariamente la nulidad de lo actuado. Otro elemento a considerar es la capacidad de obrar del titular del órgano y la ausencia de vicios del consentimiento que puede dar lugar a la anulabilidad del acto administrativo. En los órganos colegiados es preciso además que se observen las reglas de la constitución y funcionamiento legalmente previstas. B) ELEMENTOS OBJETIVOS Los elementos objetivos del acto administrativo son tres: Presupuesto de hecho: La Administración tiene la obligación de explicitar ante el Juez, cuando el acto es impugnado, los motivos de su decisión, incluso en los casos en que formalmente no existe obligación legal de motivar. El Juez contencioso puede, a su vez, convalidar el acto viciado si, además del motivo errónea o indebidamente invocado por la Administración, concurre otro verdadero que sirva para justificar esa decisión (artículo 65 de la Ley de Régimen jurídico de las Administraciones públicas y del Procedimiento Administrativo Común: “Los 1 actos nulos que, sin embargo, contengan los elementos constitutivos de otro distinto producirán los efectos de éste”). Se trata de un elemento que está incorporado inicialmente en la norma. En ocasiones es objetivo porque el Ordenamiento jurídico los establece y, en otras ocasiones, tiene alguna nota de ambigüedad porque aparece algún concepto jurídico indeterminado. El presupuesto de hecho dibuja la situación a la que es aplicable la norma. Causa: Es la adecuación al fin. La causa es legítima cuando la Administración pone los medios necesarios y adecuados para conseguir el fin de la norma. Hay que distinguir entre la causa jurídica o inmediata y la causa remota. La causa jurídica o inmediata es el fin típico de todos los actos de una determinada categoría. La causa natural o remota es el fin particular que el sujeto se propone al realizar un determinado acto. Este planteamiento pone de manifiesto que, a diferencia de los actos privados, en los actos administrativos negociables siempre son relevantes no sólo la causa legal o inmediata, sino también la causa natural. Por ejemplo, en la concesión, la causa jurídica consiste en crear a favor del destinatario un nuevo derecho, mientras que la causa remota puede ser muy diversa, como la de crear un nuevo servicio público, hacerlo más eficiente, etc. En ciertos actos administrativos, la desaparición de la causa por la que el acto se dictó produce determinadas consecuencias jurídicas sobre los afectados por el acto; por ejemplo, la desaparición de la concreta utilidad pública o el interés social que motivó una expropiación hace nacer el derecho de reversión. Fin: Expresa el fin que propone el autor del acto, es decir, el sentimiento o deseo que realmente le lleva a ejercitar la competencia. El fin está siempre incorporado en la norma y es reglado, es decir, debe ser atendido siempre por la Administración en el ejercicio de su potestad. Evidentemente, los móviles de cualquier acto de la Administración deben adecuarse a aquellos fines públicos por lo que la competencia ha sido atribuida. Por ello, el ejercicio de la competencia con una finalidad diversa de la que justificó su atribución legal, constituye el vicio conocido como desviación de poder (artículo 63 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común: “son anulables los actos de la Administración que incurran en cualquier infracción del ordenamiento jurídico, incluso la desviación de poder”). C) ELEMENTOS FORMALES: Son elementos formales de los actos administrativos el procedimiento, la forma de la declaración y la motivación, cuando el legalmente exigible. El procedimiento es el conjunto de actuaciones preparatorias y conducentes al acto o resolución final cuya finalidad es asegurar el acierto y la eficacia de la administración, además de garantizar los derechos y libertades de los particulares. El procedimiento es, por esto, un requisito esencial. El artículo 62 LPC sanciona con la nulidad de pleno derecho los actos que fuesen dictados prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido. Respecto a la forma de la declaración, la regla general (a diferencia de los contratos privados, donde rige la libertad de forma, establecida en el artículo 1278 Cc) es la exigencia de forma escrita, como se recoge en el artículo 55.1 LPC. Sin embargo, la ley permite otra forma más adecuada cuando la naturaleza del acto lo exija o lo permita (verbal, acústica, señales...); en estos supuestos, cuando sea necesaria, además, su constancia escrita, el propio funcionario o el titular de órgano que la recibe la consignará, expresando la autoridad que impartió la orden o el acto verbal, y, con el fin de evitar su propia responsabilidad por su ejecución, podrá exigir que la orden se le comunique por escrito. Todos los actos administrativos pueden ser motivados pero en el caso de los actos más relevantes, el legislador impone expresamente el deber de manifestar expresamente los motivos 2 Los actos de trámite, sin embargo, son los que se producen durante el curso de un procedimiento, que culminará, normalmente, con una resolución. Los actos de trámite no tienen vida jurídica propia, sino que se refunden en la resolución que pone fin al procedimiento. Por ejemplo, son los informes, las propuestas... Solo las resoluciones administrativas son susceptibles de recurso, aunque excepcionalmente, también pueden serlo los actos de trámite denominados cualificados, es decir, que imposibiliten la continuación del procedimiento, causen indefensión o violen algún derecho fundamental. G) ACTOS SIMPLES Y ACTOS COMPLEJOS Los actos simples son los actos ordinarios, en los que un solo órgano tiene atribuida la competencia para decidir. En los actos complejos, la competencia resolutoria es mixta, siendo compartida por dos o más órganos. Un ejemplo sería la resolución de un Rector de una Universidad y del Insalud por el que se nombra a un concursante catedrático de Universidad con plaza vinculada como médico de un hospital de dicha institución. H) ACTOS CONSTITUTIVOS Y DECLARATIVOS Los actos constitutivos son los que innovan las resoluciones jurídicas de los destinatarios, los que crean una nueva situación jurídica en la esfera del particular. Los actos declarativos son los que se limitan a certificar, acreditar, o inscribir en Registros Administrativos hechos o situaciones, sin alterar las relaciones jurídicas a las que se refieren. I) LOS ACTOS FIRMES Son actos que, al margen de que hayan o no causado estado, se consideran manifestaciones indiscutibles de la voluntad de un órgano administrativo porque su recurribilidad resulta vetada por el transcurso de los plazos establecidos para su impugnación sin que la persona legitimada por ello haya interpuesto el correspondiente recurso administrativo o jurisdiccional. A ellos se refiere el art. 28 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, al decir que no se admitirá el recurso contencioso administrativo contra los actos que sean reproducción de otros anteriores que sean definitivos y firmes y los confirmatorios de acuerdos consentidos por no haber sido recurridos en tiempo y forma. En el ajuste del concepto del acto firme el T.S. exige que el acto sea declaratorio de derechos, y que el interesado haya prestado su consentimiento. El concepto y función del acto consentido no impide la acción de nulidad que, en cualquier tiempo, puede ejercitarse contra los actos nulos de pleno derecho, es decir, el interesado puede reabrir el debate judicial mediante una petición de revisión de oficio, cuya denegación por la administración autora del acto podrá, en su caso, impugnar ante la Jurisdicción Contencioso- Administrativa. J) LOS ACTOS DE GOBIERNO Del concepto formulado de acto administrativo se han excluido determinadas actividades y resoluciones del Poder Ejecutivo de las que, por razón de sus contenidos, se excluye su enjuiciamiento por la Justicia Administrativa. Entre ellas sobresalen los llamados actos del Gobierno que emanan del Consejo de Ministros (y Consejos de Gobierno de las CCAA), órgano de la Administración del Estado no sometido a la justicia administrativa, pero que si son susceptibles de control judicial. La ley de la Jurisdicción Contenciosa-Administrativa de 1956 redujo el concepto de “acto de Gobierno” a “cuestiones que se suscitasen en relación con los actos políticos del Gobierno, como son los que las afecten a la defensa del territorio nacional, relaciones internacionales, seguridad interior del Estado y mando y organización militar, sin perjuicio de las indemnizaciones que fueren procedentes” El TS determinó con carácter general que, subjetivamente, los actos políticos son únicamente los actos del Consejo de Ministros, y no de otras administraciones o autoridades inferiores y 5 que, materialmente, los actos políticos se refieren a las grandes decisiones que afectan al conjunto del Estado, pero no a simples asuntos administrativos, incluso en materias delicadas (como algunos referentes al orden público o militar), que son plenamente recurribles. La Ley de Jurisdicción Contencioso-Administrativa de 1998 ha intentado enterrar el concepto mismo de acto político, aunque no lo elimina del todo al admitir que sobre determinados actos del Gobierno y de los Consejos de Gobierno de las CCAA, por muy políticos que sean, por muy amplia que sea la discrecionalidad gubernamental, el control jurisdiccional siempre será posible "sobre los derechos fundamentales, los elementos reglados del acto y la determinación de las indemnizaciones procedentes”. De una parte sigue existiendo el acto político puro (que no afecta a derechos fundamentales ni debe adecuarse a elementos reglados ni da origen a responsabilidades patrimonial del Estado), pero al tiempo se reconoce la existencia del acto cuasi-político (aquel que, conforme a la legislación, está limitado por cualesquiera de estas circunstancias que sí son enjuiciables por la Jurisdicción Contenciosa-Administrativa). 6