TEMA 13: LA ORGANIZACIÓN DE LAS NACIONES UNIDAS, Apuntes de Derecho Internacional Público

¡Descarga TEMA 13: LA ORGANIZACIÓN DE LAS NACIONES UNIDAS y más Apuntes en PDF de Derecho Internacional Público solo en Docsity! TEMA 13: LA ORGANIZACIÓN DE LAS NACIONES UNIDAS Cuando se ponen de acuerdo varios Estados en crear un instrumento de cooperación permanente, se constituye (por medio de un tratado) una organización internacional (OI), dotada de órganos con capacidad de adoptar actos jurídicos (resoluciones), según las reglas establecidas en el tratado constitutivo. Los Estados miembros atribuyen a la organización competencias necesarias para alcanzar los fines perseguidos. El tratado constitutivo de una OI es un instrumento polivalente pues, de un lado plasma un acuerdo de voluntades entre Estados, y de otro actúa como regla básica (como Constitución) a la hora de regular el juego político a desarrollar por los Estados miembros. En la ONU, la ambivalencia Tratado/Constitución va mas allá, pues la Carta pretende ser una Constitución para la sociedad internacional en su conjunto. La Carta, regula por un lado los órganos, competencias y fines de la organización; y por otro, formula unos principios básicos de relación interestatal. Se pueden clasificar la OI en dos grupos: OI de fines específicos y OI de fines generales. En ocasiones, los Estados, para gestionar mejor ciertas materias, atribuyen competencias a un ente creado a tal efecto, así nacieron las primeras OI, como las “comisiones fluviales” que regulan la navegación por ríos internacionales (Danubio). Estas OI son de objeto especifico, y las finalidades que los Estados desarrollan a través de las mismas son concretas. Ello implica que tales OI no pueden actuar más allá de sus competencias y de los fines previstos. Por el contrario, existen organizaciones de fines generales (ONU, Consejo de Europa, Unión Africana…). Tienen su origen en conferencias internacionales, cuyo objetivo era regular la paz establecer unas nuevas bases de convivencia y sentar un nuevo orden social. Algunas de esas conferencias agotaron sumisión en un solo periodo de sesiones, pero otras originaron reuniones periódicas. Tras la 1ªGM se otorgó un Estatuto permanente a la conferencia que establece la Paz de Versalles, creando la primera organización universal de fines generales, la Sociedad de Naciones (SdN). Esta organización fue la antecesora de la ONU, surgida al término de la 2ªGM, de una conferencia celebrada en San Francisco, estableciéndose su sede en Nueva York. La ONU es una entidad capaz de intervenir cuando se produzca un quebranto de la paz mundial; y constituye un importante foro de diálogo y debate para los Estados, y un mecanismo útil para la acción colectiva de los mismos. Además, la ONU constituye el centro de coordinación de un auténtico sistema de OI independientes y de fines específicos (Banco Mundial, Organización Internacional del Trabajo…), aunque vinculadas a la propia ONU. El sistema es capaz de poseer los fines generales de la ONU y los fines específicos de cada uno de los organismos especializados coordinados. Por si fuera poco, es posible la creación de nuevos órganos subsidiarios por mera resolución de un órgano principal, para atender necesidades puntuales. 1. LA CREACIÓN Y LAS TRANSFORMACIONES DE LA ONU Las primeras reuniones entre las grandes potencias con el fin de crear la ONU tuvieron lugar en la 2ªGM. Francia estaba ocupada por las fuerzas alemanas, por lo que fueron Roosevelt (EEUU) y Churchill (Reino Unido) quienes tuvieron una entrevista, en 1942, adoptándose en ella la Declaración de las Naciones Unidas, suscrita por 26 Estados aliados. En 1944, con la guerra inclinada del lado aliado, los gobiernos fueron dándole forma a la idea, y ya participaron la URSS y China. En 145, Roosevelt, Churchill y Stalin acordaron el modo de votación del CS, que incluía el veto de las grandes potencias; y ese mismo año, en la Conferencia de San Francisco se perfiló definitivamente el texto de la Carta de la ONU, adoptado y firmado por 51 Estados (los 50 Estados aliados más Polonia). La ONU pretende sentar las bases de u nuevo orden social mundial surgido de la contienda. Las Grandes potencias (Estados Unidos, URSS, Francia, Reino Unido y China) tienen una especial consideración como miembros permanentes del CS, con capacidad para ejercitar el veto y paralizar la actuación de la organización. La ONU ha pasado a tener 193 miembros. De una composición mayoritariamente occidental, a una mayoría tercermundista de miembros. De sentar las bases de una sociedad de posguerra, a contemplar una rápida evolución de la sociedad contemporánea, todo ello sin cambiar el texto de la Carta. No obstante, pese a la continuidad formal, la evolución interna de la organización ha sido notable, y puede separarse su proceso en varias etapas. Primera etapa, Guerra Fría (1945-1960): Pronto hay que cambiar los esquemas iniciales. El antagonismo entre occidentales y soviéticos, latente ya en 1945, se destapa tas la finalización de la 2ªGM, produciendo una peligrosa rivalidad. A consecuencia de ese antagonismo entre potencias con derecho de veto, el CS se paraliza y deja de ejercer sus funciones en torno al mantenimiento de la paz y la seguridad internacionales. Por eso nacen la OTAN y el Pacto de Varsovia, para favorecer la organización del fortalecimiento militar de cada bloque, amparándose en la legitima defensa prevista en la Carta. Segunda etapa, descolonización (1961-1973): Es una era de coexistencia pacífica, en la que se apacigua la tensión entre occidentales y socialistas. Durante los años 50y principios de los sesenta se produce el derrumbamiento de los imperios coloniales británico y francés, con lo que esas potencias se debilitan. En base a esto, la ONU dedica sus principales esfuerzos a consolidar la libre determinación de los pueblos coloniales. Admitidos estos nuevos Estados en la ONU, es necesario sentar las bases de la coexistencia en una nueva sociedad internacional, en la que se estabilizan tres bloques de Estados (Occidentales, Socialistas y Tercermundistas -Afroasiáticos y Latinoamericanos, países no aliados con ninguno de los dos bloques, aunque posteriormente el término degenerara-). Tercera etapa, nuevo orden económico internacional (1974-1980): Los pueblo colonizados van alcanzando su independencia política, pero ven difícil su independencia económica, sin la cual sus aspiraciones de desarrollo se paralizan. hay varios intentos de establecer un nuevo orden económico internacional. Esta etapa se solapa con la anterior, pero el punto de inflexión es la crisis del petróleo de 1973, a consecuencia de la subida concertada de os precios por los países productores. Por primera vez parece que puede producirse un cambio en las reglas del juego económico internacional, sin embargo, no consiguió consolidarse el nuevo régimen económico internacional proclamado. 2.2.. El Consejo de Seguridad El CS es el órgano que consagra el predominio de los Estados más poderosos, sin embargo, el poder en él representado es el de la época correspondiente al término de la 2ªGM, planteándose posteriormente una posible reforma que adecuara su composición a la evolución de la sociedad, y diera entrada a otros miembros como Alemania, Japón o la India. El CS está formado por 15 miembros (antes 11), 5 de ellos permanentes (Estados Unidos, Rusia, Reino Unido, Francia y China), y los otros 10 miembros, no permanentes, serán elegidos por la AG cada dos años. En la práctica, se intenta que estén representados los tres bloques de Estados con un número de miembros no permanentes estable para cada grupo. Es un órgano de carácter permanente, exigencia lógica si se pretenda que pueda actuar con urgencia en cualquier momento en que se produzca un quebrantamiento de la paz. A tal efecto, un representante de cada miembro se encontrará “en todo momento” en la sede de la organización. El Consejo, además de las que lógicamente se celebren por situaciones de urgencia, celebrará reuniones periódicas. Cada miembro del CS tiene un voto, ahora bien, en ciertas circunstancias, no todos los votos tienen el mismo valor. Las decisiones del Consejo se toman siempre por una mayoría de 9 votos sobre 15, pero el voto afirmativo de los miembros permanentes es imprescindible, pues la oposición de cualquiera de ellos (el veto) impediría la aprobación de la propuesta presentada ante el órgano. No obstante, si alguno ejerciera su derecho al veto, la mayoría de 9 o más votos, aun inoperante jurídicamente, puede poseer un cierto valor político. No obstante, son necesarias unas matizaciones. En primer lugar, no en todo tipo de cuestiones se privilegia el voto de los cinco miembros permanentes, diferenciando dos tipos de cuestiones. Las de procedimiento, en las que todos los votos tienen el mismo valor; y las demás cuestiones, en las que es necesario el voto afirmativo de los 5 miembros permanentes (es posible el veto). En segundo lugar, se ha consolidado una práctica consuetudinaria, por la que ni a ausencia de un miembro permanente, ni su abstención, supondrán un veto ni impedirán la adopción de la oportuna resolución. En cuanto a sus competencias, el CS es capaz de adoptar decisiones obligatorias para los Estados miembros. También adopta recomendaciones y declaraciones, aunque éstas no estén previstas en la Carta. Las decisiones del CS son especialmente importantes en materia de paz y seguridad internacionales (Capítulo VII), en la que tiene responsabilidad primordial, frente a la competencia subsidiaria de la AG. También posee competencias en materia de arreglo de las diferencias internacionales, y en la admisión, suspensión y expulsión de miembros. 2.3.. El Consejo Económico y Social (ECOSOC) Está compuesto por 54 miembros (antes 27). Sus miembros son elegidos por periodos de 3 años, y tendrán un representante en este órgano. Cada miembro tendrá un voto, y las decisiones del ECOSOC se adoptarán por mayoría de presentes y votantes. Como la AG no es un órgano permanente, el ECOSOC se concibió como un órgano capaz de desarrollar las directrices señaladas por aquélla durante el tiempo en que no estuviese reunida. Sin embargo, al ser tan numeroso en miembros n es un órgano de carácter ejecutivo. Centra su tarea en la coordinación de las OI independientes (organismos especializados) vinculadas a la ONU. El problema es que el “centro” del sistema así formado (AG y ECOSOC) carece de las facultades necesarias para imponer sus decisiones a la “periferia” (órganos especializados), puesto que, al ser independientes y no estar subordinadas a las decisiones tomadas por el “centro”, el ECOSOC sólo puede celebrar consultas con ellos y dirigirles recomendaciones. 2.4.. La Secretaría General Es el órgano permanente que da una imagen pública de la organización, y está constituido por el Secretario General (SG) y por el personal de la Secretaría, conjunto de funcionarios internacionales que se ocupan de sostener el trabajo diario de la organización. El “más alto funcionario” de la organización será nombrado por la AG a recomendación del CS. Ello implica un necesario acuerdo entre la mayoría tercermundista de la AG y las grandes potencias del CS, pues cualquiera de los bloques podría impedir el nombramiento de un nuevo SG. Cada mandato dura 5 años, y actualmente está al frente el portugués Antonio Guterres. Al margen de las meramente administrativas, el SG posee importantes funciones políticas, desarrolladas mediante una labor diplomática centrada en la acción preventiva, para evitar que los asuntos, tensiones y situaciones que puedan poner en peligro la paz, lleguen a desembocar en hostilidades entre Estados. Así, la Carta afirma que el SG “podrá llamar la atención del CS hacia cualquier asunto que, en su opinión, pueda poner en peligro la paz y la seguridad internacionales”. Por otro lado, la Carta establece que el SG, por delegación, “desempeñará las demás funciones” que le encomienden la AG, el CS o el ECOSOC. En materia de paz y seguridad, aun siendo el CS un órgano permanente, alguien tiene que introducir en la agenda las cuestiones a debatir. Esto puede hacerlo un Estado miembro, pero de no ocurrir, el SG tiene capacidad para plantear el asunto al órgano. Lo malo es si haciéndolo lesiona el interés de alguna gran potencia, o si la operación fracasara. En cuanto a la posibilidad de desempeñar por delegación las funciones encomendadas por los órganos principales, hay dos maneras de entender está función propia del SG. Limitarse a actuar sólo cuando se lo pidan las grandes potencias, como han hecho la mayoría de SG; o bien (como Ghali o Kofi Annan) entender que el SG puede llevar a cabo una labor política independiente en beneficio de la humanidad. Esta opción es más arriesgada, pero concuerda más con los fines de la Carta. No todas las personas que trabajan para la ONU son funcionarios. A la hora de llevar a cabo una actuación sobre el terreno existen “agentes” (como los expertos en misión, o los expertos de asistencia técnica), que actúan por cuenta de la ONU de modo temporal; mientras que el funcionario es un agente dotado de permanencia. Pero no existe un estatuto jurídico general de funcionario internacional, sino que cada organización posee sus propias reglas. Las relaciones entre la organización y sus agentes no siempre resultan amistosas. Las diferencias de índole jurídica son resueltas mediante procedimientos de naturaleza n judicial, o bien por unos órganos judiciales específicos denominados “tribunales administrativos”. En otro orden de cosas, la Carta señala el principio de independencia que debería regir la función del SG, el cual “no solicitará ni recibirá instrucciones de ningún gobierno ni de ninguna autoridad ajena a la organización”. Dicho principio debe ser respetado a su vez por los Estados, los cuales “no deberían tratar de influir sobre ellos en el desempeño de sus funciones”. No obstante, a modo de salvaguarda, se establece el principio de representación geográfica equitativa, con el fin de que la mayor parte de los Estados pueda tener algún funcionario de su nacionalidad, en previsión de la influencia que pudiera ejercer cada uno a favor de los intereses de su Estado nacional. Por último, decir que los funcionarios internacionales deben poseer privilegios e inmunidades para el mejor cumplimiento de sus funciones. Para ello, se han concertado acuerdos sobre privilegios e inmunidades entre la organización y sus Estados miembros. Se ha realizado un estatuto jurídico previsto en la Convención sobre la prevención y castigo de delitos contra las personas internacionalmente protegidas. A su vez, el ECPI incluye dentro de los crímenes de guerra los ataques contra el personal participante en una misión de mantenimiento de la paz o asistencia humanitaria. 2.5.. Organismos especializados y entes autónomos El sistema de las Naciones Unidas está constituido por un conjunto de OI de fines específicos, coordinadas desde un centro constituido por el ECOSOC. Algunos de los organismos más conocidos son la UNESCO, la OMS y el Banco Mundial. Existen dos modelos de organizaciones. En primer lugar, el originario, esto es, el de los organismos especializados coordinados por el ECOSOC; y, en segundo lugar, el de los entes autónomos o, si se prefiere, órganos subsidiarios autónomos. El modelo originario está basado en dos premisas, independencia y coordinación. Cada uno de los organismos es una OI independiente, con su propio tratado constitutivo, su propio presupuesto, miembros y órganos. Dicha organización concierta después un acuerdo de vinculación con la ONU, en el que se reconoce su funcionamiento independiente, y que tal vinculación no implica subordinación del organismo especializado a la organización central, por lo que la AG y el ECOSOC no pueden imponerles directrices, haciendo a este sistema incapaz de cumplir un objetivo de la ONU, promover el desarrollo económico y social en los países de Tercer Mundo. De ahí que, tras la descolonización, e intentando favorecer las aspiraciones de los países en vías de desarrollo, se creara un modelo alternativo, el de los entes autónomos, también llamados órganos subsidiarios autónomos. Este modelo se basó en las premisas opuestas, es decir, dependencia de a AG y subordinación de los entes a las decisiones de aquélla. Este modelo tenía un punto flaco en su diseño financiero, y es que, en lugar de poseer presupuesto propio, dichos órganos cubrían sus gastos con el propio presupuesto de la organización central. Esto acabó suponiendo la crisis del modelo alternativo y el retorno al originario, de tal manera que actualmente coexisten ambos. 3. EL ESTATUTO DE MIEMBRO Y OTROS ESTATUTOS DE PARTICIPACIÓN En la ONU existen tres posibles estatutos de participación. El más completo es el de miembro, que incluye voz y voto en todos los órganos en los que un Estado participa. En segundo lugar, aun no estando previsto en la Carta, la práctica de la organización China, y la formación de un nuevo Estado que, no obstante, no es reconocido por la actúa China, pues aún la considera (así como la mayoría de Estados) parte de su territorio. Otro problema surgió tras el desmembramiento de la antigua Yugoslavia en 1991. Se replantearon los problemas de representación pues, si bien Eslovenia, Croacia, Bosnia y Macedonia solicitaron su admisión como nuevos miembros y fueron admitidos en 1992 y 1993; Serbia-Montenegro pretendió asumir automáticamente el lugar de Yugoslavia (autodenominándose República Federativa de Yugoslavia, RFY), con la pretensión de continuidad en la identidad de aquél Estado. La AG rechazó su pretensión, y el gobierno de RFY quedó sin representación en la ONU, pues ni se aceptaba su pretensión de continuidad, ni el Estado presentaba una solicitud como nuevo miembro. Una posterior solicitud de admisión como nuevo miembro de la RFY bastó para desbloquear la situación, siendo admitida en 2000, cambiando su nombre en 2003 por el de Serbia y Montenegro. En 2006 Montenegro se separó y fue admitido como nuevo Estado, por lo que el antiguo escaño de Serbia-Montenegro es ahora ocupado sólo por Serbia. 3.4.. El estatuto de Estado (no miembro) observador, y Palestina El estatuto de observador, no previsto en la Carta, implica la posibilidad de asistir y ser oído en las reuniones (solamente) de la AG, aunque sin derecho a voto. Fue diseñado en 1946 para beneficiar a un Estado no miembro (Suiza) que, deseando conservar un estatuto de neutralidad, no quiso ser miembro de la ONU hasta 2002. Asimismo, se concedió a las representaciones permanentes de las grandes organizaciones territoriales (UE, OEA) y otras organizaciones internacionales. También se concedió dicho estatuto a entidades que, sin ser Estados, desarrollaban una notoria actividad pública internacional, como la Santa Sede. Posteriormente, la AG otorgó el estatuto de (ente) observador a la Organización para la Liberación de Palestina (OLP), en representación del pueblo palestino, reconociendo así su derecho a la libre determinación. Más adelante, el ente representado en la ONU pasó a llamarse Palestina, pero es importante destacar que se concedía su participación sin reconocer previamente su condición de Estado. En 2012, la AG ha reconocido a Palestina el estatuto de Estado (no miembro) observador, lo cual supone un reconocimiento “colectivo” por parte de los Estados miembros de su condición de Estado que no es meramente testimonial. No obstante, si el Estado Palestino solicitara su admisión como mimbro de la ONU, seguramente sería vetado por estados Unidos. 4. EL PRESUPUESTO DE LA ORGANIZACIÓN Las organizaciones de cooperación no disponen de más ingresos que de las aportaciones periódicas (cuotas) de los Estados miembro, siguiendo un reparto proporcional que se mide en base al PIB o a la renta per cápita. El planteamiento original era que los Estados más ricos aportaran una porción mayor, así, en 1945 Estados Unidos financiaba el 42%. Dicha cifra fue decreciendo, y actualmente se queda en un 22%, que es el límite máximo permitido. Lamentablemente, el proceso de actualización y adecuación a la realidad económica de la cuota parece haberse detenido en el tiempo y provoca hoy notorias incongruencias. Por ejemplo, España (noveno contribuyente) tiene asignada una cuota de 2,973%, mientras que a Rusia le corresponde una de 2,438%. Otro ejemplo es que la cuota de China (5,148%) tampoco está adaptada a su papel de segunda potencia económica mundial, con aspiraciones y probabilidades de convertirse en la primera. Por otro lado, países como reino Unido (5,179%) o Francia (5,593%) sufren cuotas más proporcionadas. Los presupuestos se aprobarán cada dos años. La AG examinará y aprobará el presupuesto. Asimismo, los Estados sufragarán los gastos en la proporción que determine la Asamblea. El principio democrático ha colocado la financiación de la ONU en una situación de cierta congruencia, en tanto en cuanto es el mayoritario bloque tercermundista quien decide la aprobación de presupuestos y gastos, mientras que es el minoritario bloque occidental quien sufraga la mayoría de los mismo. El mantenimiento de una OI ocasiona unos gastos, que suelen calificarse como gastos estructurales u ordinarios, cuya previsión conforma el presupuesto administrativo de la misma. Pero además de los anteriores, la actuación ejecutiva genera unos gastos operativos, cuyo importe, en ocasiones, es totalmente imprevisible (gastos extraordinarios).