TEMA 2: LA UNIÓN EUROPEA1. La Unión Europea y su estructura conform, Apuntes de Derecho de la Unión Europea

¡Descarga TEMA 2: LA UNIÓN EUROPEA1. La Unión Europea y su estructura conform y más Apuntes en PDF de Derecho de la Unión Europea solo en Docsity! TEMA 2: LA UNIÓN EUROPEA 1. La Unión Europea y su estructura conforme a los Tratados constitutivos actuales Cuando se creó la UE, no pretendía reemplazar a las Comunidades Europeas sino incluirlas en una estructura más amplia. Sin embargo, el Tratado de Lisboa pretendía simplificar la estructura en pilares. Para ello, se quería consolidar la UE como organización única, sin distinciones internas. Pero esto se traduce en: -Se abandona la idea de no sustituir a las Comunidades Europeas. Ahora sí que va a reemplazarse a las Comunidades -Desaparece la estructura en pilares. Al menos es lo que se pretende. Pero estas tendencias no han llegado a cumplirse totalmente. Dos cuestiones a destacar en este punto: -Respecto a las Comunidades Europeas: CECA expiró en 2002 porque cumplió su vigencia que era de 50 años; la Comunidad Europea, desde la entrada del Tratado de Lisboa, desaparece. EURATOM sí mantiene su personalidad jurídica dentro de la UE. -Respecto a los pilares: actualmente los documentos de la UE no distingue entre pilares. En principio, eliminar los pilares es entender que se han comunitarizado todos los pilares. Pero no es del todo cierto. Fundamentalmente no se ha conseguido en el antiguo segundo pilar (PESC). Las decisiones se siguen tomando por el Consejo y el Consejo Europeo (organismos intergubernamentales). Es decir, no son organismos supranacionales, que es lo que se pretendía. Además, el Tribunal de Justicia no tendrá competencia en la PESC. Por tanto, sigue siendo esto una materia intergubernamental. La plena comunitarización si se ha producido en el tercer pilar. El Tratado de Lisboa por primera vez concede personalidad jurídica a la UE. Hasta ahora, el hecho de no tenerla implicaba no firmar un Tratado a los Estados parte. Tenían que firmar las Comunidades. El art. 53 TUE establece que la UE se crea con vigencia indefinida. La UE se fundamenta en el TUE y en el TFUE, que están al mismo nivel. También tiene relevancia la Carta de Derechos Fundamentales de la Ue que está al mismo nivel que los otros dos Tratados, es decir, tiene el mismo valor. 2. Objetivos de la Unión Europea. Se recogen fundamentalmente en el art. 3 TUE pero hay una cuestión previa: la razón de que exista la UE es la existencia de objetivos comunes entre los Estados parte. Estos objetivos comunes son la explicación de todo 9 9 lo demás. Se le van a atribuir a la UE sólo las competencias necesarias para alcanzar sus objetivos comunes. Ni más ni menos. El art. 3 TUE contiene un listado amplio de objetivos de la UE. Habitualmente ha sido costumbre dividir entre objetivos económicos y políticos. Pero resulta imposible establecer cuales son económicos y cuáles políticos. Cuando se ponen en marcha las Comunidades Europeas, los objetivos eran tanto políticos como económicos y aque una fuerte conexión económica se conseguía mediante una fuerte conexión política. Lo que se buscaba en última instancia era el bienestar de los pueblos. Para los poderes públicos siempre en última instancia se trataba de satisfacer los intereses generales de los ciudadanos. Todos los objetivos que se separaban en económicos y políticos, su relación es muy estrecha ya que todos en el fondo son objetivos políticos. Por tanto, es imposible una delimitación entre objetivos económicos y políticos. El núcleo esencial es el mercado común (es una herramienta y no un objetivo). El fin es la satisfacción ciudadana. 3. Las competencias de la Unión Europea A) Es sistema comunitario de atribución de competencias La cuestión de las competencias es la primera cuestión básica de toda organización. En el caso de la UE, es el principio de atribución: la UR únicamente tiene aquellas competencias que le han atribuido los Estados miembros. Las competencias que no tenga ésta, serán de los Estados. Este principio se recoge en el art. 5 TUE. Los entes políticos de primer grado o soberanos son aquellos que tienen todas las competencias. Los de 2º grado sólo tienen aquellas competencias que se atribuyen directamente. La UR pertenece a este segundo grupo. En la UE las competencias no se presumen sino que se demuestran. Tienen que demostrar cada vez que actúa que tiene competencia en lo que está haciendo. Las consecuencias del modo en que se ha ejercido este sistema da lugar a sus características: -Ser un sistema fragmentario y disperso: fragmentario porque no se le atribuyen a la UR competencias sobre materias completas; disperso porque en los tratados no nos encontramos nada similar a una lista de competencias. Se encuentran estas distribuidas por todo el tratado. Además se dice para cada una de ellas quien las ejerce y cómo. -Ser un sistema muy rígido: para modificar las competencias de la unión (atribuir o eliminar) es muy complicado porque hay que modificar un Tratado y volver a ratificar uno nuevo. Al ser un sistema rígido, los padres fundadores previeron una cláusula de flexibilidad: desde el primer momento, en los Tratados se previó la posibilidad de atribuir ciertas competencias a la UR sin necesidad de modificarlos (art. 352 TFUE). 9 9 Originalmente la distinción entre los distintos tipos de competencias fue una construcción doctrinal y jurisprudencial. Desde el Tratado de Lisboa sí es posible establecer una clasificación entre los tipos de competencias de la UE (art. 2 TFUE). Se distinguen tres tipos: -Competencias exclusivas: de conformidad con el art. 2.1 TFUE, cuando a la Unión se le atribuye una competencia exclusiva sobre una determinada materia, significa que sólo la UE podrá legislar y adoptar actos jurídicamente vinculantes sobre esa materia. En consecuencia, los Estados miembros, en cuanto tales, no podrán legislar ni adoptar actos jurídicamente vinculantes salvo en dos supuestos: que hayan sido expresamente facultados para hacerlo; o que se limiten a ejecutar los actos de la Unión. Son muy pocas las materias en las que la UE tiene competencia exclusiva. Es una excepción dentro del sistema de competencias de la Unión. Concretamente son 5 los ámbitos: unión aduanera (eliminación de aranceles internos y establecimiento de arancel exterior común), normas sobre competencia, unión monetaria en aquellos Estados cuya moneda es el Euro (ej. España no puede adoptar medidas legislativas en materia de política monetaria), conservación de recursos biológicos marinos, política comercial común (esta expresión es lo que habitualmente se llama en España política exterior común). En un acto de competencia jurídica exclusiva de la Unión sólo ésta puede entrar, aunque no se sirva y no se haya servido nunca de esa competencia, es decir, que los Estados no pueden entrar. -Competencias compartidas: tanto la UE como los Estados miembros pueden legislar y adoptar actos jurídicamente vinculantes. No obstante, los Estados sólo podrán hacerlo en la medida en que la Unión no haya ejercido sus competencias o haya decidido dejar de ejercerlas. Son compartidas todas las competencias de la Unión salvo aquellas que sean exclusivas o de apoyo, coordinación o complemento. Ej. mercado interior, política social, agricultura y pesca, medio ambiente, protección de consumidores… -Competencias de apoyo, coordinación o complemento: estas son aquellas en las que los Estados mantienen todas las competencias y la UE lo único que puede hacer es apoyar, coordinar o complementar las acciones de los Estados miembros en dichas materias. Lo más habitual es que esa coordinación se lleve a cabo fomentando una cierta cooperación entre los Estados. En ningún caso está permitido a la Unión realizar actuaciones de armonización en estas materias. Las competencias están tasadas. El Tratado establece expresamente qué competencias son de este tipo: salud humana, industria, cultura, turismo, educación, juventud, deporte y formación profesional, protección civil, cooperación administrativa… C) El sistema comunitario de ejercicio de competencias 9 9 En el art. 5.1 TUE al indicar como debe ejercer sus competencias la UE, indica que este ejercicio debe hacerse de conformidad con los principios de subsidiariedad y proporcionalidad. Sin embargo, hay un tercer principio, el de lealtad institucional, que aunque no se recoge en el Tratado, se encuentra en la jurisprudencia del TJ) 1. Principio de subsidiariedad: su aplicación práctica es muy compleja y un poco decepcionante. Es un principio clásico del derecho político. Hunde sus raíces en la doctrina de la progresión de los cuerpos intermedios (debe darse prioridad para realizar acciones que satisfaga a la persona. Si no es capaz, recurrirá a otro). Este principio se encuentra en el TUE: -Preámbulo: la aspiración genérica es que las decisiones se adopten en el nivel más próximo al ciudadano. Significa esto, en primer lugar, que las decisiones las debe adoptar primero los entes locales; después la provincia; después el gobierno regional, Estado y, por último, la UE. -Art. 5.3 TUE: la UE intervendrá solo en caso de que los objetivos de la acción pretendida no puedan ser alcanzados de manera suficiente por los Estados miembros. Para que la UE respete este principio, deben darse dos condiciones: que nos encontremos con un interés que trascienda a los Estados, afecte a varios de ellos; el segundo es que la acción de la UE sea más eficaz que la acción de los Estados, es decir, que los objetivos puedan alcanzarse mejor a escala europea que a escala nacional. Pero este último es muy difícil de valorar. Ahora la cuestión es: ¿quién lo valora? Durante mucho tiempo este examen del principio de subsidiariedad los realizaba la Comisión Europea. Este principio no tiene ningún sentido cuando se trata de competencias exclusivas pues sólo actúa la UE. Tiene sentido cuando son dos los entes que pueden actuar. Con el Tratado de Lisboa se aprueba el Protocolo nº2 anexo al Tratado “Sobre la aplicación de los principios de subsidiariedad y proporcionalidad” Establece una serie de mecanismos para intentar controlar o establecer si la UE está controlando o no el principio de subsidiariedad cuando ejerce sus competencias. Este sistema consiste en varios pasos: -Antes de presentar una propuesta normativa, la Comisión tiene que realizar amplias consultas: es la Comisión porque es la que posee la iniciativa legislativa. -Cuando finalmente ésta decida presentar la propuesta legislativa, la misma la tiene que enviar a los Parlamentos Nacionales y tienen un plazo de 8 semanas para emitir un dictamen en el que indiquen si consideran que la propuesta respeta el principio de subsidiariedad o no. 9 9 -A cada Parlamento Nacional le corresponden dos votos. Si el Parlamento Nacional es bicameral, cada una de las Cámaras tendrá un voto. Si el Parlamento Nacional es bicameral, la Cámara tendrá los dos votos. -Si los dictámenes negativos alcanzan un tercio del número total de votos, la Comisión está obligada a revisar su propuesta y, tras revisarla, podrá retirarla, modificarla o mantenerla. -Control judicial: en última instancia, los Parlamentos Nacionales podrán acudir al Tribunal de Justicia de la UE para impugnar la norma que en su caso finalmente se apruebe. El uso que están haciendo los Parlamentos Nacionales de esta posibilidad es mínimo. El principio de subsidiariedad sigue quedando fundamentalmente en manos de la Comisión. Este principio tiene sus límites. Por un lado, el control de la subsidiariedad no se aplica con carácter retroactivo, es decir, los Parlamentos Nacionales sólo pueden controlar el respeto de este principio en los actos que se apliquen tras la entrada en vigor del Protocolo. Además el control que realiza el TJ es comprobar que se ha motivad. Se suele pasar por alto el carácter ambivalente: en algunas ocasiones la aplicación del principio lleva a que la UE no deba actuar en un determinado sector. Hay algunos sectores en los que casi por definición debería actuar siempre la UE (ej. medio ambiente) 2. Principio de proporcionalidad Este principio que en los Estados se aplica a la Administración, se va a aplicar también en el ámbito de la UE al legislador. Es un principio típico de control de la actividad administrativa. Se recoge y desarrolla en el art. 4.4 TUE. El contenido y la forma de la acción de la Unión no excederán de lo necesario para alcanzar los objetivos de los Tratados. Es preferible siempre que la UE cuando ejercite sus competencias, adopte una directiva a un reglamento. Las directivas lo único que hacen es marcar unos objetivos y dejan libertad a los Estados en cuanto a los medios. Los reglamentos sin embargo son obligatorios en todos sus elementos y marcan los objetivos y los medios para alcanzarlos. Pero no es sólo una cuestión forma sino también de contenido. Aquí hacemos referencia al triple juicio de proporcionalidad: a. Principio de idoneidad: la medida que se quiere adoptar sirva para alcanzar los objetivos que se persiguen. Ej. en el mercado de la UE, debido a una importación masiva de los lácteos, el precio se hunde. Entonces la UE decide reducir la cantidad de leche, que pueden producir los ganaderos europeos. Si producen menos leche, el precio subirá pero esta 9 9 miembros pueden participar en las deliberaciones pero sólo tienen derecho de voto aquellos Estados que participan en la cooperación reforzada. Esto es así porque uno de los límites de las cooperaciones son que no puede afectar al mercado común o a los intercambios entre Estados miembros. Las normas que se adopten en el seno de una cooperación reforzada, no pueden ser contrarias el resto de normas de la UE. Al mismo tiempo, estas normas que se aprueben tienen carácter vinculante pero sólo para los Estados miembros que participan en la cooperación reforzada y no forman parte del llamado acervo comunitario (es decir, el conjunto de normas existentes en el Ordenamiento de la UE que tiene que aceptar un Estado que quiera convertirse en Estado de la UE). 6. La condición de miembro de la UE Es una cuestión que ha sido un poco problemática. Actualmente la adhesión de nuevos Estados a la Unión Europea se regula en el art. 49 TUE. Son tres los requisitos que hay que reunir: -Ser un Estado Europeo -El compromiso y el respeto a los valores enunciados en el art. 2 TUE. Esos valores son los fundamentales de nuestro Ordenamiento (respeto de la dignidad humana, libertad, democracia, igualdad…) -Es necesario cumplir con los criterios de elegibilidad establecidos por el Consejo Europeo. En el año 1993, reunido el Consejo Europeo, estableció una serie de requisitos que debían cumplir todos aquellos Estados que quisieran entrar en la UE. Estos criterios reciben el nombre de criterios de Copenhague. Son tres: -Estabilidad política -Tener una economía de mercado sólida y capaz de competir: -Tener la capacidad para asumir y aplicar el acervo comunitario: El procedimiento se inicia con una solicitud de adhesión que se manda al Consejo. Éste informa al Parlamento Europeo y a los Parlamentos Nacionales. La Comisión emite un informe no vinculante sobre si es posible o no iniciar las negociaciones con ese Estado. El Consejo por unanimidad y con la aprobación del Parlamento Europeo por mayoría absoluta, puede decidir iniciar las negociaciones. A partir de ese momento, el Estado se convierte en país candidato. Las negociaciones consisten en comparar el Ordenamiento Jurídico del país candidato y el Ordenamiento jurídico de la UE, apartado por apartado (división por capítulos). Cuando la Comisión considera que el país está preparado para negociar, abre el capítulo y van negociando las adaptaciones que tiene que hacer el país candidato para adecuarse al 9 9 Ordenamiento de la Unión. Una vez que se han cerrado los 35 capítulos, es necesario firmar un Tratado de Adhesión (firmado por todos los Estados miembros más el país candidato y que será ratificado por los Estados de acuerdo con su normativa interna). Tras esto entrará en vigor y se habrá producido la adhesión. La posibilidad de retirarse de ser miembro de la UE inquietó a los autores. Algunos consideraban que sí y otros que no. Actualmente el problema está resuelto porque específicamente el art. 50 TUE establece que un Estado miembro podrá dejar de serlo si así lo decide de conformidad con sus normas constitucionales. Eso sí, que un Estado miembro pueda retirarse no significa que pueda hacerlo como quiera sino que necesita seguir unos pasos. El art. 50 establece que el Estado miembro que desee abandonar la UE notificará su decisión al Consejo Europeo y a partir de ese momento se inicia la negociación de un Tratado por el que se regulará la nueva relación entre ese Estado y la UE. Si en el plazo de dos años ese Tratado no está preparado, salvo que expresamente acuerden lo contrario, se entenderá que el Estado ya está fuera de la Unión y que no se le aplican ni los Tratados ni el derecho de la UE. Será ratificado por el Estado que ya no quiere seguir formando parte y la UE. Si posteriormente ese Estado quisiera volver a ser miembro, podrá serlo pero tiene que iniciar todo el procedimiento previsto en el art. 49 TUE, es decir, tendrá que negociar otra vez capítulo por capítulo su ingreso en la UE. ¿Es posible suspender los derechos a un Estado que le concede la UE? Sí, esa posibilidad existe, vinculada al respeto de los derechos fundamentales. 9 9