TEMA 5: EFICACIA, INVALIDEZ Y EJECUCIÓN DE ACTOS ADMINISTRATIVOS I , Apuntes de Derecho Administrativo

¡Descarga TEMA 5: EFICACIA, INVALIDEZ Y EJECUCIÓN DE ACTOS ADMINISTRATIVOS I y más Apuntes en PDF de Derecho Administrativo solo en Docsity! TEMA 5: EFICACIA, INVALIDEZ Y EJECUCIÓN DE ACTOS ADMINISTRATIVOS. I.) EFICACIA Y VALIDEZ DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS: El principio de legalidad imprime una serie de presunciones a la actividad administrativa entre las que destaca la de la plena conformidad a derecho de todo aquello que dispone. Por imperativo del artículo 103 de la Constitución Española, toda actividad administrativa se supone sometida a la ley y al derecho, por lo que, en principio, se debe suponer que la administración cuando actúa en ejercicio de sus potestades lo hace en cumplimiento de la ley, de lo que necesariamente deriva la inmediata eficacia de sus actos. Por tanto, una vez dictado un acto administrativo con arreglo al procedimiento previsto legalmente, es válido y despliega todos sus efectos de manera automática (artículo 56 LPAC: " Los actos de las Administraciones Públicas sujetos al Derecho Administrativo serán ejecutivos con arreglo a lo dispuesto en esta Ley"). Y por regla general eficacia y validez coinciden en el tiempo, aunque es necesario diferenciar entre estos dos conceptos: la validez se produce una vez que se dan todos los requisitos que la ley exige para que nazca al mundo del derecho (competencia, procedimiento y forma), en tanto que la eficacia podrá bien demorarse, bien retrotraerse en el tiempo, haciendo que los efectos del acto no coincidan con el momento en el que hubieran nacido. Aun así la regla general que la ley establece en el art. 57 LPAC es que validez y eficacia sean coetáneas. No obstante es la propia ley la que marca dos excepciones a esa regla de simultaneidad: 1. Demora en la eficacia, lo que supone que el acto surtirá efectos después de que haya sido dictado. 2. La retroactividad en la eficacia, que se produce cuando el acto es susceptible de producir efectos a situaciones de hecho existentes con anterioridad a la producción misma de ese acto. a.- Supuestos de demora en la eficacia: 1. Las leyes suelen disponer que, sobre todo para los actos administrativos susceptibles de producir efectos desfavorables para el ciudadano, éstos no empiecen a tener eficacia sino desde el momento en que sean notificados a su destinatario, produciéndose un desfase temporal entre el nacimiento del acto (que es plenamente válido desde que se dicta) y el momento en el que pueden hacerse efectivo. Así ocurre con una providencia de apremio y embargo, que es dictada cuando corresponda, pero no puede hacerse efectiva sobre el patrimonio del deudor sino desde el momento en el que se le notifica. 2. Cuando el propio acto disponga de un plazo determinado para su entrada en vigor, como ocurre por ejemplo con el nombramiento de un funcionario q acaba de aprobar una oposición, en cuyo caso el acto sólo empezará a surtir efectos (económicos, clases pasivas, etc.) desde el momento de la toma de posesión. 3. Cuando exista una condición suspensiva o un término inicial a partir del cual tenga eficacia ese acto (por ejemplo, cuando se otorga licencia de apertura de un pub que queda condicionada a la instalación de ciertas medidas de seguridad que habrán de ser revisadas por los técnicos municipales antes de que se proceda a la apertura) b.-Supuestos de retroactividad del acto administrativo: Por regla general y porque así lo establece el art.9.3CE los actos administrativos susceptibles de producir efectos desfavorables para el interesado son siempre irretroactivos, pero cuando no se trata de esos actos se podrán dar algunas excepciones a la regla general de la irretroactividad: 1. Cuando el acto administrativo sea susceptible de producir efectos favorables para el interesado. 2. Cuando se trata de actos administrativos anulatorios de otros actos anteriores que hayan sido objeto de recurso y ese recurso se hubiera estimado reponiendo los efectos correspondientes al momento en el que se dictó el acto anulado (por ejemplo, sanción disciplinaria a un funcionario que le priva de empleo y sueldo durante un plazo y que es revocada en vía de recurso por otra resolución posterior; en esa estimación es normal incluir el reconocimiento al sueldo y a los derechos pasivos del funcionario respecto de los meses anteriores en los que estuvo privado de esos derechos). Para que se de esa retroactividad tienen que concurrir 2 requisitos: 3. 3.)a que esos efectos retroactivos no perjudiquen el derecho de terceras personas o el interés general. 3.)b Que los presupuestos de hecho en los que intenten basarse ya existieran a la fecha a la que intenta retrotraerse el acto administrativo (por ejemplo, en el supuesto de que un opositor impugne el resultado del proceso selectivo y finalmente consiga su anulación: pues bien, ese opositor sólo podrá solicitar la retracción de los efectos del acto -esto es, que le nombren a él funcionario, le paguen los atrasos y le reconozcan los derechos pasivos- si en el momento al que ha de retrotraerse ese acto administrativo ese opositor ya tuviese todas las condiciones para ser funcionario, es decir, hubiera superado por sí mismo todas las pruebas del proceso selectivo y hubiese sido el opositor que mayor puntuación hubiera obtenido, esto es, en ese momento los presupuestos de hecho en los que se basa la retroacción ya existieran). El art. 56 de la LPAC habla de la inmediata ejecutividad de los actos administrativos. El art. 94 lo hace de la ejecutoriedad y el 95 se refiere a la ejecución forzosa. Son todas ellas variedades semánticas que en la práctica resultan difíciles de diferenciar, pero en realidad son diferentes. La ejecutividad supone que la administración pública en el ejercicio de la autotutela ejecutiva puede obligar a un ciudadano a hacer algo con fuerza obligatoria y para eso basta con dictar un acto administrativo que en principio sea válido. Por su parte, ejecución forzosa y ejecutoriedad son términos muy similares que suponen la posibilidad abierta a la administración de hacer cumplir coercitivamente las obligaciones del ciudadano, lo que equivale a dar efectivo cumplimiento a los actos administrativos, incluso empleando la fuerza. Los medios con que cuenta la administración para ser eficaces y plenamente ejecutivos sus actos son los siguientes: 1.- Apremio sobre el patrimonio. Normalmente, se emplea para hacer efectivo el cobro de deudas líquidas a las que viene obligado el ciudadano a favor de la administración. Por ejemplo, el pago de derivadas de deudas tributarias o de sanciones pecuniarias, que cuando son incumplidas por el ciudadano podrán dar lugar al embargo de bienes en cantidad suficiente para que con el producto de la subasta se haga efectiva la deuda. Realmente, éste es el medio más importante porque suele ser en el que desemboca toda actuación de ejecución subsidiaria. Ej: Si alguien tiene una obligación de hacer y no lo no hace, la administración puede sustituirle en esa acción y ejecutar aquello a lo que viniera obligado, pero lo hará a su costa, es decir, la administración adelanta los gastos y después lo cobra por vía de apremio. También si se impone una multa coercitiva y no se paga, se puede cobrar por vía de apremio. Por último, si la ejecución forzosa exige compulsión sobre las personas y no se cumple, al ser una cuestión personalísima se podría derivar daños y perjuicios por ese incumplimiento que también se cobrarían por vía de apremio. 2.- Ejecución subsidiaria. Se trata de obligar al ciudadano a ejecutar actos no personalísimos que pueden ser realizados por personas distintas del obligado. Por ejemplo, la orden de demolición de un inmueble en ruinas. En estos casos se ofrece un plazo al interesado, advirtiendo de la posibilidad de que en caso de incumplimiento se haga directamente por la propia administración, por supuesto a cargo y por cuenta del obligado, quien tendrá que pagar los costes de ejecución subsidiaria por la vía de apremio. Estando la administración capacitada para solicitar el pago por adelantado de provisiones de fondos a reserva de la liquidación definitiva, incluso pudiendo cobrarse esos adelantos por vía de apremio. El problema que se genera con esta ejecución subsidiaria viene normalmente de la mano de los abusos administrativos, que ante la falta de reacción del obligado no tenían reparos en cobrar cantidades muy superiores previamente facturadas por el contratista contratado al efecto. Esos abusos han venido siendo corregidos por la jurisprudencia del TS, que en una sentencia de 17/04/89 estableció los requisitos para que el obligado tuviese que pagar esas facturas: • El contrato debía someterse a la legislación de contratos de las administración públicas. • Se debía ofrecer audiencia previa al interesado acerca de las obras a realizar y de su presupuesto. • Era necesario identificar previamente al inicio las obras a acometer y su cuantificación económica. 3.- Multa coercitiva. Viene definida por una sentencia del TC 239/88, que dice que consiste en una actuación de constreñimiento económico adoptada previo el oportuno apercibimiento, reiterada en lapsos de tiempo y tendente a obtener la acomodación de un comportamiento que es en principio obstativo (contrario) del destinatario a lo dispuesto en esa decisión administrativa previa. Esas multas coercitivas no tienen naturaleza retributiva (no son impuestos) ni represivas (no son sanciones). Por eso, el art. 99 de la ley advierte que no son incompatibles con las posibles sanciones en que pudiera incurrir el obligado por su incumplimiento. No rige por tanto el principio del non bis in idem. Los únicos requisitos que pide la jurisprudencia para aplicarlo son dos: .a Que estén permitidas y avaladas por una norma con rango de ley, tanto en su forma como en su cuantía. .b Que respeten el principio de razonabilidad en los plazos, de forma que entre una multa y la siguiente al obligado le dé tiempo a reaccionar. 4.- Compulsión sobre las personas. Es el puro ejercicio de la fuerza física ante el obligado renuente a cumplir con lo ordenado. Normalmente el ámbito de aplicación de estas medidas deriva del mantenimiento del orden público, de la recuperación de los bienes públicos o similares y tiene dos límites: • El límite objetivo, que sólo se puede imponer para cumplir obligaciones personalísimas, normalmente de no hacer o de soportar una imposición. • El límite formal, en la medida en que sólo puede ser ejercida cuando lo autorice expresamente una ley y se ejercite la fuerza salvaguardando en la medida de lo posible la dignidad de la persona. El ejemplo típico de compulsión es el llamado desahucio administrativo, que consiste en la ejecución por la fuerza de una persona que debe desalojar un bien que es ocupado sin título bastante en cualquiera de estos casos: • Cuando ocupe indebidamente un bien de dominio público. • Cuando se trate de la ocupación de bienes comunales en un municipio. Ej: monte público. • Bienes ocupados en virtud de una expropiación forzosa. • Cuando se ocupen bienes patrimoniales de la administración que hayan de ser destinados a algún uso público. • Desalojo de fincas de la administración cuyo contrato de arrendamiento se haya extinguido, en cuyo caso no es preciso que la administración acuda al juez, sino que puede hacerlo por sus propios medios. • Desalojar a usuarios de VPO si no cumplen con las condiciones que se pactaron para su ocupación. Para recuperar la posesión de esos bienes se utiliza un procedimiento específico “Interdicto propio”, que tratándose de bienes de naturaleza patrimonial, se debe ejercitar en el plazo máximo de un año desde el momento en que se advierte el incumplimiento o el supuesto de hecho que habilite su ejercicio, y en caso de bienes de dominio público, se puede ejercitar la recuperación de oficio en cualquier momento. En cualquiera de estos cuatro supuestos, la administración puede encontrarse con la necesidad de entrar por la fuerza en el domicilio del interesado. Por ejemplo, cuando se trate de embargar bienes muebles o si se trata de demoler la vivienda habitual del obligado. La LOPJ ya regulaba en su momento la autorización judicial para la entrada en domicilio atribuyéndole la competencia por aquel entonces a los jueces de instrucción. Sin embargo, a partir de la entrada en vigor de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa de 1998, esa competencia queda atribuida a los jueces de lo contencioso-administrativo, que deben autorizar la entrada en el domicilio entendiendo por tal no sólo el domicilio de las personas físicas sino también el domicilio de las personas jurídicas, de tal forma que para entrar en un local o en una sede de una empresa o una sociedad, es precisa la previa autorización judicial porque también a las sociedades se les reconoce una cierta intimidad en el desarrollo de sus actividades. En cuanto a la naturaleza y preparación del procedimiento de ejecución hay que saber: • Que no es un procedimiento autónomo, sino que depende de la preexistencia y validez de un acto administrativo anterior que le sirve de fundamento jurídico, de tal forma que si ese acto administrativo previo fuese anulado por una sentencia o acto posterior, todo el procedimiento ejecutivo y todo lo que en él se hubiera desarrollado sería nulo. • La preparación de esa ejecución exige tres trámites previos: • Que haya un apercibimiento previo. Es decir, que el obligado tenga constancia de que si no cumple voluntariamente se le puede aplicar un medio de ejecución forzosa. • Se tiene que crear un título ejecutivo, es decir, se tiene que dictar un acto administrativo susceptible de impugnación haciendo constar que el obligado no cumplió en su plazo y declarando expresamente que se debe proceder coercitivamente contra él. • Debe elegirse proporcionadamente el medio coercitivo de entre los cuatro previstos para hacer efectivo el acto. En algunas ocasiones la administración utiliza ilegítimamente la coacción administrativa para conseguir sus objetivos. A esta actuación por la fuerza no amparada en la ley se le denomina “vía de hecho”, que supone el ejercicio de la fuerza por la administración sin tener competencia para ello o sin ajustarse a ningún procedimiento.