El Control de la Administración Pública: Tipos de Actos Administrativos y Recursos - Prof., Apuntes de Derecho Administrativo

¡Descarga El Control de la Administración Pública: Tipos de Actos Administrativos y Recursos - Prof. y más Apuntes en PDF de Derecho Administrativo solo en Docsity! TEMA 6 EL CONTROL DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA 1 Revisión de actos en vía administrativa 1.a Los recursos administrativos 1.b Las reclamaciones previas a la vía judicial y laboral 1.c La revisión de oficio. La revocación. La rectificación de errores. 2 Revisión en vía jurisdiccional: el control de la Administración por los Tribunales de la Jurisdicción contencioso- administrativa y de la Jurisdicción Social. ESQUEMA Revisión de actos en vía administrativa • A instancia de interesado: • Recursos administrativos • Reclamaciones previas • Instar la revisión en vía administrativa • 102.1 Acción de nulidad • 105.2 Solicitud de rectificación de errores • De oficio • Revisión de oficio • Revocación • Rectificación de actos administrativos 1 RECURSOS ADMINISTRATIVOS. FUNCIONES Todos los actos administrativos pueden ser recurridos ante la propia Administración que los dicta. Este tipo de recursos interpuestos ante la Administración y resueltos por ella se llaman recursos administrativos. Los recursos administrativos son procedimientos tramitados por la Administración para la revisión (modificación o anulación) de una acto administrativo previo y cumplen distintas funciones. Esta distinción repara en la estructura de la Administración de la que procede el acto y en la posición que en ella ocupa el órgano que lo dictó. Si ese órgano no tiene superior jerárquico en el seno de la misma Administración, entonces sus resoluciones agotan la vía administrativa, pues no pueden ser objeto de revisión por otro órgano de esa Administración. Sería el caso de los recursos de reposición. Los actos de un órgano no agotan o no ponen fina a la vía administrativa si tienen un órgano superior jerárquico en esa Administración. El órgano superior podrá conocer por vía de recurso administrativo del acto dictado por el inferior y será entonces el acto dictado por el superior el que pondrá fin a la vía administrativa. Es el caso de los recursos de alzada. • Actos firmes que han ganado firmeza y actos firmes que no han ganado firmeza La seguridad jurídica exige que cualquier acto que no se recurre en los términos y plazos de que se dispone para ello gane firmeza y no sea recurrible a partir de entonces. Lo que no es admisible es que un acto nazca firme son posibilidad de recurso. Un acto gana firmeza por dos vías: cuando transcurren los plazos sin que se interponga recurso pertinente y cuando se agotan todas las vías de recurso en vía administrativa y judicial. Aún cuando haya ganado firmeza es posible que un acto sea recurrible excepcionalmente ya que deberán darse una serie de condiciones. Es el caso de los recursos extraordinarios de revisión que sólo se interponen antes actos firmes. 3 PROCEDIMIENTO COMÚN DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS Principios • Libertad de forma de interposición art.110.2 LPC • Contenido mínimo del recurso art. 110.1 LPC • “Nemo auditur propiam turpitudinem allegans” art. 110.3 LPC (Nadie puede aprovecharse de su propia torpeza) • Carácter preclusivo de los plazos: caducidad • Motivos tasados: nulidad o anulabilidad (alzada y reposición) o causas del art.118 (revisión) Los recursos administrativos siguen un procedimiento que responde al modelo básico de procedimiento administrativo común. • Iniciación Los recursos se inician a instancia de parte, del recurrente. Debe dejarse claro los siguientes datos (art.110.1LPC contenido mínimo) -Identidad del recurrente y domicilio o dirección de notificaciones -Acto que recurre -Tipo de recurso que interpone contra ese acto Interposición en plazo. El requisito principal es que se presente en el plazo fijado para el recurso de que se trate. Estos plazos se computan a partir del día siguiente de la notificación del acto que se recurre. Las modalidades de presentación del escrito de solicitud y de constancia o registro del mismo son las que establecen para el procedimiento administrativo y presentación de escritos a la Administración. • Posible solicitud de suspensión del acto objeto de recurso La interposición de un recurso administrativo no conlleva la suspensión del acto recurrido que puede por tanto desplegar plenos efectos y entrar en fase de ejecución durante la tramitación del recurso. Aún así hay casos en que se puede pedir la suspensión del acto por parte del recurrente e incluso de oficio por parte de la Administración. Motivos de suspensión del acto La decisión sobre la suspensión es adoptada por el órgano al que corresponde resolver el recurso. Si la suspensión se otorga ha de justificarse necesariamente en una de las dos circunstancias del art. 111.2 LPC • Que la impugnación se fundamente en alguna de las causas de nulidad de pleno Derecho del art. 62. 1 LPC • Que la ejecución del acto pudiera causar perjuicios de imposible o difícil reparación El órgano competente para resolver el recurso habrá de realizar entonces una doble ponderación sobre la solicitud de suspensión. La primera sobre los perjuicios que la ejecución pueda causar al recurrente atendiendo a las alegaciones, pruebas e informes que éste puede aportar. Y la segunda sobre las consecuencias que tendría la suspensión del acto sobre el interés público al que va dirigido el acto y los derechos e intereses legítimos de terceros que pudiesen verse afectados por la suspensión. El recurso de alzada Es el recurso que se interpone contra los actos que no ponen fin a la vía administrativa que son aquellos dictados por órganos que tienen un superior jerárquico. Contra resoluciones y actos de trámite cualificados. El recurso puede ser interpuesto ante el que dicto o el acto o directamente ante el superior jerárquico que será el que lo resolverá en ambos casos. Los motivos serán de nulidad i anulabilidad del acto. El plazo para interponer (art.115.1 LPC) este recurso es de 1 mes si el acto fuese expreso y de 3 meses si no es expreso, es decir, si es producido por silencio administrativo. El plazo de resolución de que dispone la Administración es de 3 meses desde la interposición del recurso. Si transcurridos los 3 meses no se conoce resolución, el recurso se entiende desestimado. Salvo cuando se interponga contra la desestimación por silencio de una solicitud. La resolución, expresa o por silencio, del recurso de alzada pone fin a la vía administrativa y permite la impugnación del acto en vía contencioso- administrativa (vía judicial). Contra la resolución del recurso de alzada no cabe recurso administrativo alguno, salvo recurso extraordinario de revisión (en su caso). El recurso de reposición Es el recurso que puede interponerse contra los actos que ponen fin a la vía administrativa, que son los dictados por los órganos que no tienen superior jerárquico en la propia Administración. A diferencia del recurso de alzada, el recurso de reposición se presenta con carácter opcional, voluntario. No es imprescindible para acudir a la jurisdicción contencioso- administrativa. Una vez es interpuesto, no se puede acudir a la JCA hasta que se haya resuelto o haya silencio (art. 116.2) Se interpone por motivos de nulidad o anulabilidad. El recurso de reposición es interpuesto contra el mismo órgano que dictó el acto. El plazo para ser interpuesto es de un mes si el acto recurrido se produjo por resolución expresa. Si no fuera así, el plazo será de 3 meses a partir de que se produjera el silencio. Pasados ambos plazos se puede acudir a la JCA La resolución y notificación de la misma será de 1 mes. En caso de silencio se entenderá desestimatorio. Contra la resolución del acto de reposición sólo resulta admisible el recurso contencioso- administrativo, salvo que pueda interponerse el recurso de revisión en casos extraordinarios. El recurso extraordinario de revisión Sólo son objeto del recurso de revisión un tipo de actos: los actos firmes, actos que han ganado firmeza y que por ello ya no son recurribles; de ahí su destacada excepcionalidad. Motivos por los que puede interponerse el recurso de revisión (art. 118 LPC) • Que al dictarlos se hubiera incurrido en manifestó error de hecho • Aparición de documentos de valor esencial para la resolución del asunto • Documentos o testimonios declarados falsos por sentencia judicial firme • Resolución como consecuencia de prevaricación, cohecho, violencia… y se haya declarado en virtud de sentencia judicial firme El recurso extraordinario de revisión se interpone ante el mismo órgano que dicto el acto. Este órgano será también el competente para su resolución. Si se invoca el primer motivo del recurso, el plazo de interposición será de 4 años desde su notificación. Si se invoca cualquier otro motivo, el plazo será de 3 meses desde que se tiene conocimiento de los documentos o las sentencias declarativas de firmeza. Al igual que los restantes recursos administrativos, el de revisión se entiende desestimado por silencio negativo en cuanto transcurran 3 meses desde la fecha de su interposición. RECURSOS EN MATERIA TRIBUTARIA (NO ENTRAN) • Recurso de reposición previo a la reclamación económico- administrativa • Reclamación económico- administrativa Reclamación administrativa previa a la vía judicial Cuando la Administración actúa fuera de prerrogativas del Derecho Administrativo. No es un recurso administrativo. Es un presupuesto procesal para demandar a la Administración ante la Jurisdicción civil o social, salvo los supuestos del art. 70 LJS: – Procesos relativos a temas de vacaciones, modificación sustancial de condiciones de trabajo, derechos de conciliación de vida personal, familiar y laboral, etc. podrá anularlo de oficio en cualquier momento.Esta anulación podría conllevar indemnización para quienes eran beneficiarios del acto. No está sujeto a plazo para ser interpuesto. El plazo para su resolución será de 3 meses, si no se entenderá como silencio negativo. • Que pongan fin a la vía administrativa o no recurridos en plazo Revisión de disposiciones generales nulas art. 102.2 Se revisan normas no actos administrativos. Motivos tasados: • Que vulneren la Constitución, las leyes, u otras disposiciones de rango superior • Que regulen materias reservadas a la Ley • Que establezcan retroactividad de disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales La declaración de lesividad (es distinta de la revisión de oficio) Consiste en declarar formalmente que el acto en el que se aprecia un vicio de anulabilidad se considera contrario al interés público. Esta declaración está sujeta a 3 requisitos establecidos en la LPC: • Tiene que producirse dentro del plazo de 4 años desde que se dicto el acto. • Se tiene que dar audiencia previa a cuantos aparezcan como interesados. • La declaración de lesividad por parte de la Administración es previa a la impugnación ante la Jurisdicción CA o la Jurisdicción Social. La anulación del acto la realiza la Jurisdicción CA o la Jurisdicción Social La caducidad del expediente a los 6 meses. La revocación La revocación de actos es sólo posible cuando se produzca con los actos de gravamen o desfavorables (actos no declarativos de derechos). La única condición que se establece es que la revocación no constituya dispensa o exención no permitida por las leyes, o sea contraria al principio de igualdad. Es imprescriptible, se puede revocar en cualquier momento. I.JUZGADOS DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO. Se trata de jusgados unipersonales, esto es, atendidos por un solo juez que cuenta, con el correspondiente personal auxiliar. Su ámbito territorial es la provincia. Estos juzgados conocen en general, los recursos contra las Administraciones locales ; de los actos de relevancia media o baja de las Administraciones de las Comunidades Autónomas; de los actos de otras Administraciones cuya competencia no se extiende a todo el territorio nacional. II. SALAS DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO DE LOS TRIBUNALES SUPERIORES DE JUSTICIA RADICADOS EN LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS. Se trata de órganos judiciales colegiados ( la mayoría de las veces funcionan en secciones formadas por tres magistrados) que se integran en los Tribunales Superiores situados en cada Comunidad Autónoma. Distinguen: -En primera instancia: actos de las entidades locales y de la Administración Autonómica que no se atribuyen a los Juzgados de lo Contencioso, reglamentos, convenios entre Administraciones y otros actos de diversas Administraciones. -En segunda instancia: apelaciones contra sentencias y autos dicatdos por los Juzgados Provinciales de lo C-A. III. JUZGADOS CENTRALES DE LO C-A Creados por la LJCA para descongestionar a la Sala de lo Contencioso- Adminitrativo de la Audiencia Nacional. Conocen de los actos de la Administración del Estado de relativa importancia , puesto que los asuntos de mayor relevancia o recursos contra los actos de los órganos superiores de la Administración del Estado siguen atribuidos al conocimiento de la Audiencia Nacional. IV. SALA DE LO C-A DE LA AUDIENCIA NACIONAL. En primera instancia: conoce de recursos contra actos de órganos superiores, ministros y secretarios de Estado, de la Administración del Estado, de los recursos contra decisiones de organismos reguladores y Administraciones independientes y otros organismos diversos, siempre con competencia sobre todo el territorio nacional. En segunda instancia: conoce de las apelaciones contra actos y sentencias dictados por los Juzgados Centrales de lo C-A. V. SALA DE LO C-A DEL TRIBUNAL SUPREMO. Conoce en primera instancia de los recursos contra los actos dictados por el Consejo de Ministros, Comisiones Delegadas del Gobierno, del Consejo General del Poder Judicial, y los dictados exclusivamente en materia de personal, administración y gestión patrimonial por los órganos competentes de los órganos constitucionales: Congreso, Tribunal Constitucional, Tribunal de Cuentas y Defensor del Pueblo. Conoce en segunda instancia de los recursos de casación de cualquier tipo y de los recursos de revisión contra sentencias firmes de los Tribunales Superiores de Justicia y Audiencia Nacional. 3. LAS PARTES EN EL PROCESO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO. La legislación procesal y la LJCA establecen tres condiciones subjetivas para accionar y ser parte en un proceso ante los tribunales: capacidad procesal, legitimación y postulación. I.CAPACIDAD PROCESAL Capacidad para ser parte en un proceso judicial. Tanto la LJCA como la legislación procesal se remiten de manera expresa a lo que se dispone en la Ley de Enjuiciamiento Civil . No obstante, la LJCA añade el reconocimiento de esta capacidad a los menores de edad para la defensa de los derechos e intereses que le reconozcan en la legislación administrativa. II.LEGITIMACIÓN PROCESAL A.Significado y amplitud con la que se concibe en el orden jurisdiccional c-a B. Criterios de legitimación del interés legítimo. -Criterios positivos. -Criterios negativos. A.Significado y amplitud con la que se concibe en el orden jurisdiccional c-a La legitimación procesal es la conexión material que se requiere entre quien tiene la capacidad para ser parte y el objeto del proceso. Pues bien, la legitimación en el proceso c-a se concibe en términos más amplios a como se define en el proceso civil (exclusivamente: existencia de un derecho subjetivo en juego), puesto que en el proceso c-a se reconoce no sólo a quien es titular del derecho subjetivo, sino también a quien ostente un interés legítimo. también de aquellos sobre quienes, de una forma u otra incide la Administración Pública. Art 19.1 de la LJCA : “Están legitimados a ante el orden jurisdiccional c-a : a) Las personas físicas o jurídicas que ostentan un derecho o interés legítimo”. A diferencia de la opción maximalista, que supone ampliar el reconocimiento a cualquier persona considerando que la actividad de la A.P interesa a todos y que todos pueden exigir de ella el cumplimiento de la legalidad ante los tribunales. B. Criterios de legitimación del interés legítimo. El interés legítimo es cercano al concepto indeterminado, puesto que es difícil definir. El interés alude a situaciones de hecho que pueden tener cierto reconocimiento jurídico o no tenerlo. En cualquier caso, la concurrencia de un interés legítimo a los efectos de reconocer a quien lo alega legitimación para recurrir, por entender que existe una clara conexión material con el objeto del proceso, es una apreciación que corresponde en exclusiva al juez o tribunal ante el que se interpone el recurso. -Criterios positivos. Se reconoce un interés legítimo a efectos de legitimación. a) A quienes promovieron el procedimiento administrativo, o fueron parte del mismo, que concluyó con la resolución impugnada. b) Las asociaciones y agrupaciones están legitimadas para recurrir aquellas resoluciones o actuaciones que inciden sobre que constituye su objeto social específico. -Criterios negativos. Denegar la legitimación por no concurrir un interés legítimo en los siguientes casos: a) Cuando lo que se alega es la mera infracción del ordenamiento positivo. (opción maximilista que no fue acogida por la LJCA). b) Cuando se alega la condición de contribuyente. III.REPRESENTACIÓN PROCESAL Tercer requisito para obtener la condición de parte y hacerla legítima. En el proceso c-a hay que distinguir si se actúa ante un órgano unipersonal ( normalmente, juzgado unipersonal), o ante un tribuanl colegiado( integrado por un mínimo de tres magistrados). a) Ante un órgano unipersonal , la representación procesal, con el otorgamiento del correspondiente poder, se puede conferir al abogado, de modo que desempeña dos funciones, la de representación procesal y la de asistencia jurídica, pudiendo entonces prescindirse de procurador. 4.OBJETO DEL PROCESO C-A I. Uno de los rasgos de la jurisdicción c-a es su carácter revisor, que se ha concebido de varias maneras, así que nos centraremos en la más correcta (según Esteve Pardo): EL ACTO ADMINISTRATIVO COMO OBJETO DE REVISIÓN POR LA JURISDICCIÓN C- A EN LA LEY DE 1956 El sentido correcto del carácter revisorio es que ésta se trata de una jurisdicción que conoce de los actos administrativos, es decir, revisa las resoluciones de las Administraciones, que son los actos administrativos, y eventualmente, los reglamentos en la medida que son expresión formalizada, escrita, de la resolución del procedimiento administrativo para su elaboración. Pero lo revisa como una primera instancia pudiendo plantear cualquier tipo de pretensión, hechos,... que no se hubiera planteado en el recurso administrativo previo. La jurisdicción sólo podía conocer o ponerse en funcionamiento si se le presentaba una acto administrativo; de este modo, quedaba fuera de su conocimiento la actividad material no formalizada, como así son las quejas de mal funcionamiento del servicio público o actuaciones que no tenían expresión formal en un acto ( como la vía de hecho). Es decir, era necesario un acto. Se desarrolla a partir de esto toda una serie de estrategias para conseguir o forzar que el acto perimitiese la intervención de la jurisdicción c-a. Para ello , se usa la fórmula del régimen del silencio, que conduce a actos presuntos que son perfectamente impugnables. La funcionalidad del silencio, sobre todo del negativo, es generar un acto presunto allí donde no hay pronunciamiento de la Administración, para perimitir su impugnación. La otra estrategia de la que se puede hacer uso es forzar un acto, es decir, poner en la tesitura a la AP de dictar una resolución y si no lo hace que actúe el silencio negativo administrativo. II. RECURSOS CONTRA REGLAMENTOS. A. Impugnación del reglamento o de los actos de aplicación. Los reglamentos pueden ser objeto de dos tipos de recursos frente a la Jurisdicción C-A. Recurso directo: contra el reglamento, pretendiendo su anulación, por los posibles vicios formales o materiales. Recurso indirecto: el objeto del recurso no es le reglamento, sino un acto de acto de aplicación que el recurrente considera viciado porque es aplicación de un reglamento ilegal. Si la pretensión del recurrente prospera el acto se anula pero el reglamento permanece en el ordenamiento. En primer lugar analizaremos los presupuestos previos necesario para poder llegar a un procedimiento contencioso-administrativo: – Que se haya agotado la vía administrativa – Que no haya transcurrido el plazo para la interposición que varía según el objeto del recurso y que a continuación estudiaremos. – Presentación de la oportuna reclamación • Art. 29 – Caso de inactividad • Art. 30 – Actuaciones constitutivas de vía de hecho – Casos requerimiento previo • Impugnación de acuerdos o actos EELL (67 LB) • Potestativo - Litigios entre Administraciones (44 LJ) – Declaración de lesividad (art. 43 LJ) Los plazos de interposición de un recurso contencioso-administrativo son: – General: • Si el acto es expreso: 2 meses desde el día siguiente al de la publicación de la disposición o notificación o publicación del acto • Si el acto no es expreso: 6 meses, a partir del día siguiente a aquel en que se entienda silencio – Caso de recurso contra inactividad: el plazo de 2 meses se cuenta a partir de los 3 meses o 1 mes a que se refiere el art. 29 – Vía de hecho: 20 días desde la actuación ó 10 días desde el siguiente a los 10 días del requerimiento del art. 30. - Caso de que hubiera recurso de reposición: • Se cuentan desde el día siguiente al de la notificación de la resolución o del que se entiende desestimado por silencio (46.4) – Recurso de lesividad: 2 meses desde el día siguiente a la declaración de lesividad – Recursos entre administraciones, si hay requerimiento: 2 meses desde el día siguiente a aquél en que se reciba la comunicación o se entienda presuntamente rechazado. II PROCEDIMIENTO EN PRIMERA O EN ÚNICA INSTANCIA Esquema • INICIO: Interposición y reclamación del expediente • Admisión, remisión del expediente administrativo y emplazamiento de los demandados • DEMANDA Y CONTESTACIÓN + Prueba + Vista o conclusiones Prueba Se pueden proponer en la demanda, en la contestación y en el escrito de alegaciones complementarias por forma de “otrosí” en un plazo de 15 días para proponer y 30 días para practicarla. 4 Las opciones de la fase final. Vista y Conclusiones Al final de este periodo las partes pueden solicitar alguna de las siguientes opciones: · Sin más trámite dejar el pleito visto para sentencia. Es lo lógico en aquellos casos en los que no se ha practicado ninguna prueba. · Celebración de vista oral, tiene su sentido en aquellos casos en los que hubiera aspectos necesitados de concreción y matización. · Presentación de escrito de conclusiones, parece necesaria si se han practicado pruebas que arrojan resultados e informaciones que confirman o contradicen las posiciones de las partes. Estas dos últimas son un resumen de lo actuado bien de forma oral (vista) o por escrito (conclusiones) en las que no se pueden plantear cuestiones nuevas. La solicitud de vista o conclusiones se hace por las partes mediante “otrosí”. 5 La sentencia. Contenido y efectos La sentencia pronunciará alguno de los fallos siguientes: a Inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo b Estimación o desestimación del recurso contencioso-administrativo. A Inadmisibilidad del recurso. Si se declara la inadmisibilidad el recurso, el juez o tribunal no entra entonces a decidir la cuestión de fondo, pues acaba por entender que el recurso es inadmisible al faltarle alguna de las condiciones previas que ya hemos comentado. El juez o tribunal pudo deblarar la inadmisibilidad despuñes de examinar el expediente, pero ahora ademñas podrá considerar otras dos causas: que recaiga sobre causa juzgada, que exista litispendencia, es decir, que el mismo caso fuere objeto de un proceso y estuviese pendiente de resolución. B Estimación o desestimación La sentencia estimará el recurso contencioso-administrativo cuando el acto, el reglamento o la actuación incurrieran en cualquier infracción del ordanamiento jurídico, incluso la desviación de poder. Es también muy habitual que el recurso se estime parcialmente, acogiendo sólo alguna de las pretensiones del recurrente y desestimando las restantes. El contenido de la sentencia en algunos casos declarará la anulación total o parcial de un acto o reglamento. En otros, será el reconocimiento o restablecimiento de una situación jurídica individualizada. No sólo se anula el acto recurrido sino que se estima la petición