TEMARIO COMPLETO DERECHO CONSTITUCIONAL II., Apuntes de Derecho Constitucional

¡Descarga TEMARIO COMPLETO DERECHO CONSTITUCIONAL II. y más Apuntes en PDF de Derecho Constitucional solo en Docsity! 0 DERECHO CONSTITUCIONAL II 1 TEMA 1: La Corona. LECCIÓN 21: 1. La monarquía parlamentaria como forma política del Estado. Después de definir el Estado como social y democrático de Derecho y de proclamar que la soberanía nacional reside en el pueblo español, el art. 1 CE añade la afirmación de que la Monarquía parlamentaria es la forma política del Estado. Esto tiene un carácter innovador. Las CE del S. XIX más liberales fueron fruto de un poder constituyente popular y proclaman la soberanía nacional, además de incluir una definición de la Monarquía como forma de gobierno. Las Constituciones monárquicas de 1845 y 1876, inspiradas en el liberalismo moderado, no incluyen definiciones similares. La teoría del Estado propia de esta tendencia ideológica consideraba que la Monarquía formaba parte de la constitución interna, reconociéndole la cotitularidad junto con las Cortes, de la soberanía y del poder de aprobar y reformar la CE. Por eso estas constituciones no definen la Monarquía como forma de gobierno, porque su carácter esencial es una forma de Estado. El art. 1.3 CE se entiende conforme a la tradición liberal genuina del constitucionalismo español, y la expresión Monarquía parlamentaria hace referencia a la articulación de los poderes constituidos, es decir, a la forma de gobierno y no a la forma de Estado. Ésta viene determinada por la soberanía popular, recuperada después del franquismo en 1977, y confirmada en el art. 1.2 CE. El mérito histórico del Rey Juan Carlos I fue facilitar la devolución de la soberanía al pueblo y amparar la manifestación de su poder constituyente, como fundamento único del nuevo orden estatal. El legislador constituyente no calificará a la Monarquía parlamentaria como forma de gobierno, prefiriendo la expresión forma política del Estado. Esta terminología se trata de una ambigüedad del lenguaje constitucional buscada para favorecer el consenso. Desde el punto de vista literal, el art. 1.3 CE no es incoherente con esta interpretación, porque la forma de gobierno es una forma del Estado, aunque no sea la forma de Estado y también es una forma política. Las formas de gobierno no son completamente reducibles a parámetros jurídicos y están condicionadas por factores políticos decisivos. En el caso de una Monarquía parlamentaria típica, la utilización de los poderes constitucionales de la Corona depende de factores políticos. La intervención del Monarca en la formación de los Gobiernos se ha reducido drásticamente desde el S. XIX, debido a la presencia de un bipartidismo rígidamente organizado. La opción del constituyente en favor de la Monarquía parlamentaria no justifica una interpretación conceptualista de la CE, sustentada en una idea previa y absoluta de lo que significa, porque su carácter de forma política exige una interpretación contextualizada, que tiene en cuenta los factores políticos coyunturales que condicionan su funcionamiento. La Monarquía parlamentaria solo puede considerarse como caracterización esencial de la forma de gobierno, y no como una descripción completa de la misma. La Monarquía parlamentaria implica la separación del Rey de la función gubernamental y la responsabilidad del Gobierno ante el Parlamento. El entendimiento jurídico de la Monarquía parlamentaria proclamada en el art. 1.3 CE exige una interpretación sistemática, que tenga en cuenta las restantes referencias constitucionales sobre la forma de gobierno. Es indispensable porque la CE de 1978 ha pretendido concretar mediante preceptos jurídicos, la fisonomía de la Monarquía parlamentaria española. 4 3. El refrendo.  La necesidad de que los actos del Rey sean siempre refrendados, es decir, autorizados o confirmados por otro órgano constitucional, normalmente el Presidente del Gobierno o los Ministros; es una regla tradicional del constitucionalismo, que trae causa de la exención de responsabilidad del Jefe del Estado en las Monarquías. Esta exención significaría un privilegio incongruente con la naturaleza del constitucionalismo, que exige una forma de gobierno limitada y responsable, si no estuviera compensada por la regla que imputa la responsabilidad de lo actuado a los sujetos que cooperan con el Rey (art. 64.2 CE). La responsabilidad del refrendante se extiende a la regularidad formal y a su contenido. El refrendo acredita la legalidad de la actuación del Jefe del Estado y también su oportunidad. La responsabilidad del refrendante no puede extenderse a este último aspecto, en aquellos casos en que el acto del Rey culmina un procedimiento en el cual el refrendante no ha participado.  Objeto del refrendo son los actos que el Rey realiza como titular de la Jefatura del Estado, exceptuándose los correspondientes a su vida privada. El refrendo es siempre exigible, sin más salvedad que los actos que el Rey realice para la distribución de la cantidad global que anualmente recibe de los Presupuestos del Estado para el sostenimiento de su Familia y Casa y para el nombramiento de los miembros civiles y militares de su casa. Existe una opinión doctrinal que considera exentos del refrendo los actos personalísimos del Rey.  La forma típica del refrendo es la contrafirma de los actos del Jefe del Estado por parte del refrendante, pero no es la única forma posible; existen otras como el refrendo tácito y el refrendo presunto. El refrendo tácito consiste en la presencia de los Ministros junto al Jefe del Estado en sus actividades oficiales, que implica la correspondiente asunción de responsabilidad. El refrendo presunto es una presunción general de que el Gobierno cubre con su responsabilidad la actuación del Jefe del Estado, a no ser que dimita en discrepancia con ella.  En lo referido a la titularidad del poder de refrendo, el art. 64.1 CE la atribuye al Presidente del Gobierno, a los ministros y al Presidente del Congreso de los Diputados. El poder de los Ministros está limitado por su respectiva competencia, le corresponde refrendar los reales decretos que cada uno haya propuesto al Consejo de los Ministros. El refrendo del Presidente del Congreso es posible en los casos previstos en el art. 99 CE (propuesta de candidato y el nombramiento del Presidente del Gobierno, y la disolución de las Corte Generales si ningún candidato hubiera sido investido). También se admitió su competencia para refrendar el cese del Presidente del Gobierno. La enumeración del art. 64.1 CE es muy completa y no cabe la delegación del refrendo en otros órganos, ni pueden otras normas de inferior rango añadir nuevos titulares de esta potestad.  La naturaleza jurídica del refrendo resulta definida en el art. 56.3 CE. Se trata de una condición para la validez de los actos del Rey y su ausencia determina la nulidad de dichos actos. El refrendo es una institución histórica, que tenía un doble significado. Por un lado, representaba una limitación del poder del Rey, al prohibirle actuar sólo, y, además, era una técnica de traslación de responsabilidad a los ministros. En la CE de 1978 el refrendo tiene otro sentido porque la responsabilidad del refrendante es política, y además el refrendo ha perdido su función limitadora de las potestades regias. Este cambio se debe a que el refrendo ya no es un control operante dentro del ámbito del poder ejecutivo, sino que se ha convertido en un control entre el Gobierno y el titular de una Jefatura del Estado neutral y separada, tanto del poder ejecutivo como del poder legislativo. La función primordial de este control es compensar la inviolabilidad del Rey, y no tanto limitar sus poderes. La interpretación del acto refrendado como acto complejo, parece improcedente dentro del sistema de la CE, siempre que el acto del Rey venga definido en ella como la culminación de un procedimiento (cuyo contenido haya sido previamente aprobado, acordado o autorizado por otro órgano constitucional, titular de la correspondiente potestad estatal). En este caso, el acto del Rey quedará configurado como el acto final exigido para que el procedimiento produzca sus efectos, y no será un acto voluntario, sino obligatorio. La sanción y la promulgación de las leyes o la expedición de los reglamentos no son actos simples ni actos complejos, sino actos necesarios, porque no hay margen de discrecionalidad ni para el Rey ni para el sujeto refrendante. 5 Cabe preguntarse por las consecuencias de una hipotética inacción del Rey o del órgano competente para el refrendo; esta inacción estaría justificada en garantía de la CE, si el procedimiento previo hubiera sido frontalmente vulnerado. Fuera de ese supuesto justificado, el problema tendría difícil solución porque en general no hay técnicas en el ordenamiento para corregir la pasividad de los órganos constitucionales. No están admitidos en la LO del TC los conflictos negativos entre órganos constitucionales (los planteados para subsanar una omisión en el ejercicio de competencias). Por esto, y porque el Rey carece de la legitimación activa o pasiva en los conflictos entre órganos constitucionales; su inacción tendría que resolverse en el plano político: podría desembocar en la dimisión del Gobierno e incluso en la reforma de la CE. Se trata de actos en cuya elaboración participan exclusivamente el Rey y el sujeto refrendante, y que se pueden agrupar en dos categorías básicas. Por un lado, son actos que el Jefe del Estado sólo puede realizar con la propuesta formal del Presidente del Gobierno. Por otro lado, es un conjunto heterogéneo de actos: algunos consisten en una iniciativa formal del Jefe del Estado, otros proceden de la iniciativa del Rey; y otros actos procederán excepcionalmente de su iniciativa, como los correspondientes al ejercicio del alto mando de las Fuerzas Armadas. En estos casos el acto refrendado tiene la estructura de un acto complejo, que exige la concurrencia de dos voluntades; de manera que, en principio, las iniciativas del Presidente del Gobierno podrían resultar limitadas por el poder del Rey y las iniciativas del Jefe del Estado, por el poder del refrendante. El control constitucional mediante ese doble poder de impedir sólo puede producir resultados positivos mediante la cooperación de ambos órganos constitucionales, necesaria para el funcionamiento regular de la Monarquía parlamentaria. Hay que considerar implícitas unas normas de corrección que exigen que el Monarca normalmente siga y dé curso a las propuestas del Presidente del Gobierno; pero es cierto que en circunstancias políticas especiales puede estar justificado que se oponga a ellas, ejerciendo su función moderadora y arbitral. 4. La sucesión en la Corona. Las reglas para la sucesión en la Corona, establecidas en el art. 57.1, son reproducción de las que han existido en las anteriores Constituciones, y tienen su origen último en la Ley de Partidas de Alfonso X. Este orden sucesorio se basa en los principios de primogenitura y representación, que definen la preferencia del primer nacido de los descendientes del Rey y, subsidiariamente, de los descendientes del primogénito, si éste hubiera fallecido. Se matizan las siguientes reglas:  Preferencia de las líneas anteriores sobre las posteriores. Las personas de diferentes generaciones forman una línea directa, si descienden unas de otras, y colateral si no descienden unas de otras, pero proceden de un tronco común. La posibilidad de la sucesión colateral debe admitirse porque la CE no establece que la Corona sea hereditaria en los descendientes del Rey Juan Carlos I, sino en sus sucesores. La preferencia de las líneas anteriores sobre las posteriores implica la prioridad de las líneas directas sobre las colaterales y la de aquella línea que proceda del descendiente o, en su caso, del pariente del Rey, más próximo en el orden de suceder.  Preferencia del grado más próximo sobre el más remoto, significa la prioridad de las generaciones anteriores sobre las más jóvenes.  Preferencia en el mismo grado del varón sobre la mujer, es una excepción al principio de igualdad jurídica de los sexos, del art. 14 CE, derivada de la tradición. Esta regla no impide reinar a las mujeres.  Preferencia, en el mismo sexo, de la persona de más edad sobre la de menos, una concreción del principio de primogenitura. No todos los familiares del Rey que puedan estar incluidos en el orden de sucesión, en virtud de las reglas anteriores, forman parte de la Familia Real, en sentido estricto. 6 En el Registro Civil de la Familia Real deben inscribirse los nacimientos, matrimonios, defunciones y cualquier otro hecho inscribible relativo al Rey de España, su Augusta Consorte, sus ascendientes de primer grado, sus descendientes y el Príncipe heredero de la Corona. Las personas inscritas en este Registro Civil especial incurren en causa de inelegibilidad, conforme a lo establecido en la LOREG. La sucesión en la Corona se produce automáticamente. El art. 61 CE se refiere a la proclamación del Rey ante las Cortes Generales y a su juramento de desempeñar fielmente sus funciones, guardar y hacer guardar la CE y las leyes y respetar los derechos de los ciudadanos y de las CCAA. Desde el punto de vista jurídico, el valor de estos actos de proclamación y juramento no es desde luego constitutivo, porque el Rey lo es antes de jurar. Puede considerarse que son actos de integración, para la efectividad de la Magistratura. Puede interpretarse que el juramento (que expresa la adhesión del Rey al orden de valores de la CE) es condición de la proclamación. La proclamación del Rey no es la única intervención de las Cortes en la sucesión de la Corona. La CE prevé que las Cortes deben resolver mediante una LO las abdicaciones, las renuncias y cualquier duda de hecho o de derecho que ocurra en el orden de sucesión a la Corona. Se ha defendido por algunos autores la necesidad de una LO de carácter general para regular el orden de sucesión. Por otro lado, ha prevalecido la interpretación que consiste en reconocer una reserva en favor de las Cortes para solucionar mediante leyes singulares las situaciones críticas que se plantean en la sucesión a la Corona. Las Cortes tienen otras facultades como la de prohibir, junto al Rey, el matrimonio de aquellas personas que tengan derecho a la sucesión en el trono, quedando excluidas de la sucesión si contravinieran dicha prohibición (art. 57.4 CE) o la de proveer a la sucesión en la Corona, en la forma que más convenga a los intereses de España, una vez extinguidas todas las líneas llamadas en Derecho (art. 57.3 CE), lo que posibilita la instauración de una nueva dinastía. Las competencias de las Cortes relativas a la sucesión en la Corona, como las que tiene en relación con la Regencia y la tutela del Rey menor, se ejercen en sesión conjunta de ambas Cámaras, salvo que tuvieran carácter legislativo (art. 74.1 CE). 5. La Regencia y la Tutela del Rey menor. La CE establece las previsiones necesarias para que la Regencia se establezca en los supuestos en que el Rey se halle inhabilitado para reinar, por ser menor de edad o por estar afectado por una incapacidad física o mental, que debe ser reconocida por las Cortes Generales (art. 59 CE). Las formas de establecer la Regencia son dos. En primer lugar, por llamamiento de la propia CE, que encomienda la Regencia, en el caso de la minoría de edad, al padre o a la madre del Rey, y en su defecto, al pariente mayor de edad más próximo a suceder en la Corona; y en el supuesto de incapacidad reconocida por las Cortes, al Príncipe heredero, si fuese mayor de edad, y si no lo fuese, al padre del Rey, o a su madre y, en su defecto, al pariente mayor de edad más próximo en el orden de sucesión. La segunda forma es la electiva, nombrada por las Cortes Generales y tiene una función subsidiaria, para el caso de que no hubiera ninguna persona llamada a ejercer la Regencia. Puede ser individual o colectica (3 o 5 personas). La Regencia se ejerce con los mismos poderes que la CE encomienda al Rey, pero el titular de la Regencia sólo suple interinamente al titular de la Corona y no le sustituye, por lo que el art. 59.5 CE exige que la Regencia se ejerza en nombre del Rey. La Regencia debe concluir siempre al cesar la incapacidad del Rey. La CE ha separado también la función pública de la Regencia de la privada, que consiste en la Tutela del Rey Menor (art. 60 CE). La forma prioritaria de designación del tutor es la testamentaria, existiendo diversidad de opiniones sobre si este acto del Rey está exento o no de refrendo. En defecto del nombramiento testamentario, la CE designa Tutor al padre o la madre del Rey menor, mientras estén viudos. La designación corresponderá a las Cortes. 9 un opresor. Todo estaría perdido si el mismo hombre, el mismo cuerpo de personas principales, de los nobles o del pueblo, ejerciera los tres poderes: el de hacer las leyes, el de ejecutar las resoluciones públicas y el de juzgar los delitos o las diferencias entre particulares. (…) Por eso, siempre que los príncipes han querido hacerse déspotas, han empezado por reunir todas las magistraturas en su persona; y varios reyes de Europa, todos los grandes cargos del Estado. (…) El poder judicial no debe darse a un Senado permanente, sino que lo deben ejercer personas del pueblo, nombradas en ciertas épocas del año de la manera prescrita por la ley, para formar un tribunal que sólo dure el tiempo que la necesidad lo requiera. (…) Los otros dos poderes podrían darse a magistrados o a cuerpos permanentes porque no se ejercen sobre ningún particular, y son, el uno, la voluntad general del Estado, y el otro, la ejecución de dicha voluntad general. Pero si los tribunales no deben ser fijos, sí deben serlo las sentencias, hasta el punto que deben corresponder siempre al texto expreso de la ley. Si fueran una opinión particular del juez, se viviría en la sociedad sin saber con exactitud los compromisos contraídos con ella. Es necesario además que los jueces sean de la misma condición que el acusado, para que éste no pueda pensar que cae en manos de gentes propensas a irrogarle daño. (…) Puesto que, en un Estado libre, todo hombre, considerado como poseedor de un alma libre, debe gobernarse por sí mismo, sería preciso que el pueblo en cuerpo desempeñara el poder legislativo. Pero como esto es imposible en los grandes Estados, y como está sujeto a mil inconvenientes en los pequeños, el pueblo deberá realizar por medio de sus representantes lo que no puede hacer por sí mismo. (…) La gran ventaja de los representantes es que tienen capacidad para discutir los asuntos. El pueblo en cambio no está preparado para esto, lo que constituye uno de los grandes inconvenientes de la democracia. Cuando los representantes han recibido de quienes los eligieron unas instrucciones generales, no es necesario que reciban instrucciones particulares sobre cada asunto… Verdad es que, de esta manera, la palabra de los diputados sería más propiamente la expresión de la voz de la nación, pero esta práctica llevaría a infinitas dilaciones, haría a cada diputado dueño de los demás y, en los momentos más apremiantes, toda la fuerza de la nación podrá ser detenida por un capricho. Existía un gran defecto en la mayor parte de las Repúblicas de la antigüedad: el pueblo tenía derecho a tomar resoluciones activas que requerían cierta ejecución, cosa de la que es totalmente incapaz. El pueblo no debe entrar en el Gobierno -más que para elegir a sus representantes, que es lo que está a su alcance. Pues si hay pocos que conozcan el grado exacto de la capacidad humana, cada cual es capaz, sin embargo, de saber, en general, si su elegido es más competente que los demás. El cuerpo representante no debe ser elegido tampoco para tomar una resolución activa, lo cual no haría bien, sino para promulgar leyes o para ver si se han cumplido adecuadamente las que hubiera promulgado, cosa que no sólo puede realizar muy bien, sino que sólo él puede hacer. De los tres poderes de que hemos hablado, el de juzgar es, en cierto modo, nulo. (…) El poder ejecutivo debe estar en manos de un monarca, porque esta parte del Gobierno, que necesita casi siempre de una acción rápida, está mejor administrada por una sola persona que por varias; y, al contrario, las cosas concernientes al poder legislativo se ordenan mejor por varios que por uno solo. Si no hubiera, monarca y se confiara el poder ejecutivo a cierto número de personas del cuerpo legislativo, la libertad no existiría, pues los dos poderes estarían unidos, ya que las mismas personas participarían en uno y otro. Si el cuerpo legislativo no se reuniera en asamblea durante un espacio de tiempo considerable, no habría libertad, pues sucederían una de estas dos cosas: o no existirían resoluciones legislativas. 10 TEMA 3: Las Cortes Generales (I). LECCIÓN 22: 1. Introducción. Las Cortes Generales son el órgano central y más definitorio de la forma de gobierno definida por la CE, que es una forma de gobierno parlamentaria. Son el componente más esencial de la propia forma de Estado (art. 1.2 CE), porque el parlamento es indispensable e insustituible en la democracia, no hay Estado democrático sin parlamento. La propiedad específica del parlamento es su naturaleza representativa, que deriva de la elección de sus miembros por sufragio universal. Desde el punto de vista formal, nuestro Derecho electoral se caracteriza por su extensa constitucionalización, es decir, muchos de sus principios y contenidos básicos están recogidos en el propio texto de la CE. El núcleo central del ordenamiento electoral goza de las garantías de estabilidad y supremacía propias de la CE. Integran dicho núcleo central el art. 23 CE, los arts. 68, 69 y 70 (elecciones al Congreso de los Diputados y al Senado), art. 140 (elecciones municipales) y el art. 152 (elecciones de las Asambleas de las CCAA de primer grado). Constitucionalizar la materia electoral es consecuencia de las lecciones de la historia; ya que las demás Constituciones españolas tomaron la opción de remitir el tratamiento de esta materia a la ley. Nuestro Derecho electoral ha sido todavía más inestable que nuestro Derecho constitucional, y ha estado sometido a constantes manipulaciones. El constituyente de 1978 procurara salvaguardar la neutralidad y la estabilidad del Derecho electoral, regulando él mismo sus principios estructurales. Unos principios que procedían de la legislación electoral negociada entre el Gobierno y la oposición democrática, durante la transición. La CE ha reservado a la LO la aprobación del régimen electoral general (art. 81.1 CE), y el TC ha proporcionado una interpretación extensiva de esta reserva, ha precisado que no cubre solamente el régimen de las elecciones generales, también comprende las normas electorales válidas para la generalidad de las instituciones representativas del Estado en su conjunto, como las correspondientes a las entidades territoriales en que se organiza, a tenor del art. 133 CE, salvo las excepciones establecidas en la CE y los Estatutos. A este planteamiento responde la LO del Régimen Electoral General (LOREG) que hace un tratamiento sistemático de la materia, al establecer unas disposiciones comunes para toda clase de elecciones por sufragio universal (Título I) y otras especiales para las elecciones de Diputados y Senadores (Título II), las municipales (Título III), las de los Cabildos Insulares (Título IV), las de las Diputaciones Provinciales (Título V) y las del Parlamento Europeo (Título VI). Además, numerosos preceptos del Título I son aplicables a las elecciones autonómicas. 2. El sistema electoral. Se alude a los elementos del Derecho electoral que condicionan el comportamiento electoral y sus resultados; es decir, las normas que estructuran la opción de los electores y la conversión de los votos en escaños. Estas normas se distinguen de las restantes partes del ordenamiento electoral. Hay un consenso doctrinal en considerar que el sistema electoral está definido por las normas relativas a: (1) los instrumentos de expresión del voto (papeletas de votación), (2) la fórmula electoral (método de asignación de los escaños entre los partidos en función de los resultados electorales), (3) las circunscripciones (unidades geográficas para el cómputo de votos y la asignación de los escaños).  La CE no se pronuncia sobre las características de las papeletas electorales. El legislador tiene un poder de configuración absoluto en este campo. La LOREG ha optado por el llamado voto categórico o de partido, mediante listas cerradas y bloqueadas que los electores no pueden alterar (elecciones al Congreso de los 11 Diputados y elecciones municipales). Las leyes electorales territoriales han extendido esta modalidad de votación a las elecciones de las Asambleas de las CCAA. En las elecciones al Senado, la modalidad de voto es individual, a cada candidato. Tiene la ventaja de favorecer la cohesión partidista. Las listas cerradas y bloqueadas sacrifican la posibilidad de personalizar la representación política y de exigir responsabilidad política individual de cada Diputado.  La CE hace una referencia parcial e incompleta sobre la fórmula electoral. El art. 68.3 CE exige que la elección del Congreso se realice atendiendo a criterios de representación proporcional. La representación proporcional no es una característica general de la representación política exigida por la CE, sino un parámetro establecido específicamente para las elecciones al Congreso, para las Asambleas legislativas de las CCAA de primer grado. Desde el punto de vista constitucional, las demás elecciones pueden desarrollarse conforme a otras fórmulas no proporcionales. La LOREG ha extendido el criterio de la proporcionalidad a las elecciones municipales. La representación proporcional es un principio compatible con gran variedad de fórmulas electorales, y el art. 68.3 CE parece compatible con cualquiera, se refiere a criterios de representación proporcional, admitiendo un margen de discrecionalidad para el legislador. La LOREG ha conservado el mismo criterio que la llamada regla d’Hondt, consistente en atribuir los escaños en función de los cocientes mayores que se obtengan al dividir sucesivamente los votos de cada partido por los números enteros de la serie aritmética, hasta el de escaños correspondientes a la circunscripción. No es la más proporcional de las fórmulas electorales. La LOREG establece un correctivo a la proporcionalidad en su art. 163.1. a), al excluir de la asignación de escaños a aquellas candidaturas que no hubieran obtenido, al menos, el 3% de los votos válidos emitidos en la circunscripción. El TC ha avalado la validez de esta restricción, considerando que la exigencia constitucional de proporcionalidad es una orientación o criterio tendencial, que puede ser modulado por el legislador. La principal excepción al criterio de representación proporcional establecida en la LOREG está en las elecciones al Senado, que se rigen por una fórmula mayoritaria. Esta fórmula está mitigada por la regla de que los electores sólo pueden votar a un número de candidatos inferior al de los escaños que se disputan.  La circunscripción es el elemento del sistema electoral mejor definido en la CE. Ha optado por la circunscripción provincial, tanto para el Congreso como para la parte electiva del Senado (arts. 68.2 y 69.2), con las excepciones de Ceuta y Melilla (arts. 68.2 y 69.4) y de las islas o agrupaciones de islas, que tienen consideración de circunscripción en las elecciones al Senado (art. 69.3). La opción básica por la provincia no es la única referencia constitucional a tener en cuenta en esta materia, la CE determina el tamaño de las circunscripciones (el nº de escaños correspondiente a cada una). En el caso del Senado, el art. 69 CE asigna directamente 4 senadores a cada provincia, 3 a cada una de las islas mayores, 2 a Ceuta y 2 a Melilla, y 1 a cada una de las islas o agrupaciones de islas menores. En el caso del Congreso, el nº de diputados a elegir en cada provincia está definido indirectamente por la CE. El art. 68.1 CE fija el tamaño máximo y mínimo de la Cámara (400/300 Diputados) y el art. 68.2 CE establece que su distribución territorial sea asignando una representación mínima inicial a cada circunscripción y distribuyendo los demás en función de la población. La LOREG ha optado por un Congreso de 350 Diputados y ha asignado a cada provincia un mínimo inicial de 2 Diputados. Esta delimitación constitucional de las circunscripciones origina desequilibrios representativos, porque la elección de las Cortes Generales tiene un marcado sesgo rural. En el caso del Senado, la distribución provincial de los escaños se hace ignorando el criterio poblacional; pero es un sesgo que también se aprecia en el Congreso, donde el mínimo inicial de representación que se atribuye a cada provincia y el nº total de Diputados determinan que el coste de un diputado en nº de votos sea bastante mayor en las circunscripciones grandes que en las pequeñas, lo que causa una sobre-representación de las circunscripciones rurales y una sub- representación de las urbanas. De la configuración constitucional de las circunscripciones deriva la principal restricción a la representación proporcional en el Congreso, debido a la existencia de un gran número de circunscripciones pequeñas que impiden que la proporcionalidad pueda desarrollar plenamente sus efectos. 14 interno que deben seguir los partidos políticos para seleccionar sus candidatos. Las candidaturas deben presentarse entre los días 15º y 20º posteriores a la convocatoria, y el incumplimiento determina la inexistencia de la candidatura. La presentación debe cumplir una serie de características formales (art. 46 LOREG); se ha añadido que las candidaturas tengan una composición equilibrada de hombres y mujeres. Las Juntas Electorales competentes deben comunicar a los representantes de cada candidatura cualquier irregularidad para que, si es posible, se proceda a su subsanación.  La campaña electoral, definida en art. 50.4 LOREG, está legalmente reservada a los candidatos, partidos, federaciones, coaliciones o agrupaciones. Ninguna persona jurídica distinta de las mencionadas puede realizar campaña electoral, a partir de la fecha de la convocatoria de las elecciones. Sólo los partidos, coaliciones y agrupaciones pueden beneficiarse de las ventajas y ayudas públicas previstas legalmente para las actividades de campaña electoral; pero nada impide, desde el punto de vista constitucional, que otras entidades, como los sindicatos o las asociaciones empresariales, se pronuncien sobre los temas de la campaña o incluso recomienden el voto en favor de una determinada opción, por el derecho fundamental de libertad de expresión. La finalidad de la campaña electoral es la captación de sufragios. El legislador, en 2011, ha prohibido expresamente que, desde la convocatoria hasta la celebración de las elecciones, se lleve a cabo cualquier acto organizado o financiado, directa o indirectamente, por los poderes públicos que contenga alusiones a las realizaciones o a los logros obtenidos, o que utilice imágenes o expresiones coincidentes o similares a las utilizadas en sus propias campañas por alguna de las entidades políticas concurrentes a las elecciones. La precampaña es el período comprendido entre la convocatoria de elecciones y el inicio legal de la campaña, en este período los partidos pueden realizar sus actividades de comunicación pública habituales, aunque no pueden solicitar directamente el voto para sus candidatos. La reforma de 2011 establece que, desde la convocatoria de las elecciones hasta el inicio legal de la campaña, queda prohibida la realización de publicidad o propaganda electoral mediante carteles, soportes comerciales o inserciones en prensa, radio u otros medios digitales. Las actividades de publicidad electoral de las formaciones políticas se rigen por el principio de libertad de contratación en medios de prensa, en radios privadas y en soportes de publicidad exterior (con ciertos límites cuantitativos), y por el principio de no discriminación entre la publicidad de los distintos partidos en cuanto a inclusión, tarifa y ubicación. La publicidad electoral está prohibida en las televisiones privadas. Gran parte de la campaña electoral no se lleva a cabo en los medios privados, con los recursos propios de cada partido, sino mediante la utilización gratuita de medios públicos. Los Ayuntamientos están obligados a poner a disposición de las candidaturas lugares especiales para la colocación gratuita de carteles, así como locales oficiales y lugares públicos para la realización gratuita de actos de campaña electoral. Destaca el derecho a utilizar espacios gratuitos de propaganda en las emisoras de televisión y de radio de titularidad pública. La distribución de dichos espacios publicitarios no se hace con criterio igualitario, sino proporcional. El derecho de los grupos sociales y políticos significativos de acceder a los medios de comunicación de titularidad pública respetando el pluralismo de la sociedad debe manifestarse en toda la programación de estos medios y en sus espacios informativos. Las decisiones de los órganos de administración de los referidos medios, en el indicado período electoral, son recurribles ante la Junta Electoral competente. Este control también se extiende a las televisiones privadas. La organización de todos los debates electorales en televisión se realiza bajo la supervisión de los órganos de la Administración electoral y en último término de los tribunales. La campaña electoral tiene una duración de 15 días y termina a las 00:00 horas del día anterior a la votación, para garantizar el llamado día de reflexión. 15 5. Las fases decisoria y final del procedimiento electoral.  La votación es la fase decisoria del procedimiento electoral y la más compleja, por cuanto los sujetos protagonistas no son órganos administrativos o determinadas asociaciones, sino las personas titulares del derecho de sufragio. La modalidad ordinaria de votación es la que se ejerce personalmente por el elector, en la Mesa Electoral. La ley admite el voto por correspondencia en los siguientes supuestos: electores que prevean que en la fecha de la votación no se hallarán en la localidad donde les corresponde ejercer su derecho de voto o que no puedan personarse en su Mesa Electoral; personal embarcados en buques de la armada, de la marina mercante española o de la flota pesquera, personal de las fuerzas armadas y de los cuerpos de seguridad que estén cumpliendo misiones en el exterior, así como los ciudadanos que se encuentren temporalmente en el extranjero entre la convocatoria de un proceso electoral y su celebración; y los ciudadanos inscritos en el censo de residentes-ausentes que vivan en el extranjero, aunque también tienen la opción de votar personalmente en los Consulados. La diferencia entre estos tres supuestos de voto por correspondencia radica en que los dos primeros posibilitan el ejercicio del voto por correo en toda clase de elecciones; mientras que los residentes en extranjeros inscritos en el CERA, solo pueden votar en las elecciones generales, autonómicas y al Parlamento Europeo.  El escrutinio y la proclamación de electos componen la fase final del procedimiento electoral, existiendo entre ambos un nexo indisoluble, ya que la proclamación no es más que una consecuencia del escrutinio. El escrutinio se desarrolla en dos momentos sucesivos: primero el escrutinio en las Mesas Electorales; y después el escrutinio general en la Junta Electoral de la circunscripción. Tiene lugar inmediatamente después de concluida la votación y se realiza por cada Mesa Electoral en sesión pública. Tras este recurso, la Mesa resuelve por mayoría las reclamaciones presentadas, existiendo el Acta de la sesión, y prepara la documentación electoral por triplicado. El escrutinio general tiene lugar en sesión pública, el tercer día siguiente al de la votación; consiste en la recopilación de los resultados registrados en las Actas de las Mesas Electorales. Las competencias de las Juntas están limitadas, deben actuar como simples fedatarios del resultado electoral global para subsanar los meros errores materiales de hecho o los aritméticos, pero no pueden anular las Actas o los votos. Las únicas causas para una ampliación de la competencia revisora de las Juntas en el escrutinio general, son las enumeradas taxativamente en el art. 105.4 LOREG, que ordena a las Juntas no contabilizar los resultados de una Mesa cuando hubiera Actas dobles y diferentes o cuando el nº de votos que figure en un Acta exceda al de electores que haya en la Mesa. Contra el Acta del escrutinio general pueden presentar reclamaciones los representantes y apoderados de las candidaturas; y la resolución que haga la Junta Electoral Provincial sobre esta reclamación puede ser recurrida en alzada ante la Junta Central. La utilidad está limitada porque debe interponerse, tramitarse y resolverse en plazos muy perentorios, que no permiten abrir un período probatorio; por lo que tanto los recursos como la resolución de la Junta Central deben basarse exclusivamente en las incidencias recogidas en las Actas de las Mesas o en el Acta del escrutinio general. Agotada la vía administrativa, las Juntas Provinciales deben proceder a la proclamación de electos y a expedir las credenciales correspondientes. 6. Las garantías jurisdiccionales del Derecho electoral. Son las siguientes:  Revisión judicial de los actos de la Administración en relación con la formación del censo electoral. Corresponde a los juzgados y tribunales contencioso-administrativos, y por afectar a un derecho fundamental, puede instarse mediante el procedimiento judicial preferente y sumario.  Recurso contencioso administrativo (ordinario o preferente y sumario) contra los actos de la Administración Electoral. Aunque la LOREG solo hace mención de los recursos disponibles contra ciertos actos de las Juntas Electorales, los restantes no están excluidos del control judicial. 16  Recurso especial contra la proclamación de candidatos, regulado en el art. 49 LOREG. Es un recurso contencioso administrativo de carácter especial, que compete a los Juzgados de este orden jurisdiccional. Las características son: 1) la legitimación activa, reservada a cualquier candidato excluido y a los representantes de las candidaturas proclamadas o cuya proclamación hubiera sido denegada; y 2) que es un procedimiento especialmente sumario: hay dos días para interponerlo (a partir de la publicación de las candidaturas) y para presentar simultáneamente las alegaciones, y otros dos días para dictar sentencia. Este recurso no es la única oportunidad de impugnar la proclamación de candidatos, porque si está viciada de manera insubsanable, este vicio podrá ser alegado también posteriormente, en el contencioso electoral, para conseguir que se anule su elección. En relación con las irregularidades de naturaleza subsanable que presenten las candidaturas, quien quiera impugnarlas ha de utilizar el procedimiento específico del art. 49 LOREG, y la inactividad en ese momento supone un indudable aquietamiento respecto de su proclamación.  Contencioso electoral, es la vía procesal principal para el control jurisdiccional de las elecciones. Su fundamento se encuentra en el art. 70.2 CE, que establece que la validez de las actas y credenciales de los miembros de ambas Cámaras estará sometida al control judicial en los términos que establezca la ley electoral. La CE se aparta de la solución más tradicional consistente en reconocer a cada una de las Cámaras el poder exclusivo para la verificación de los poderes, es decir, para examinar la legalidad de la elección y la aptitud de sus miembros. Es una variante especial del recurso contencioso-administrativo, y su resolución corresponde, en las elecciones a las Cortes, al TS. Entre sus características está: - La amplitud de su objeto. Permite tomar en consideración cualquier irregularidad cometida durante el desarrollo del procedimiento electoral, porque al tratarse de la proclamación de electos (acto final del procedimiento) su validez puede estar viciada por los actos previos. Los vicios relativos a la formación o rectificación del censo no pueden revisarse en el contencioso electoral. - La plenitud de jurisdicción del órgano judicial. Cuando un órgano jurisdiccional, con ocasión del procedimiento contencioso electoral, revisa una determinada irregularidad electoral actúa con plena jurisdicción y no se encuentra estrechamente limitado en su actuación como las Juntas Electorales. La argumentación judicial no está restringida por la necesidad de basarse en las incidencias recogidas en el expediente electoral, sino que el Tribunal deberá intentar averiguar la verdad real de los hechos y, como afirma el art. 112.5 LOREG, podrá acordar de oficio o a instancia de parte el recibimiento a prueba y la práctica de las que se estime pertinente. La plenitud jurisdiccional estará limitada por el principio dispositivo, llamado de congruencia, en virtud del cual el Tribunal no podrá emprender una investigación de oficio sobre otros hechos que los acotados en el recurso. Otro límite consiste en la doctrina de los actos propios o consentidos, por la cual el Tribunal no puede entrar a examinar una pretensión basada en irregularidades que no se hubieran hecho valer previamente ante la Administración. - La tipificación de las Sentencias. Conforme al art. 113.2 LOREG habrá de consistir en alguno de los siguientes fallos: inadmisibilidad del recurso; validez de la elección y la proclamación de los electos; nulidad del acuerdo de proclamación de uno o varios electos, y proclamación como tal de aquel o aquellos a quienes corresponda; y la nulidad de la elección celebrada en aquella o aquellas Mesas que resulten afectadas por irregularidades invalidantes y nueva convocatoria electoral en las mismas. El TC ha interpretado que la pretensión de recurrente no condiciona rígidamente el fallo del Tribunal, que no puede quedar a merced del principio dispositivo. El art. 113.2.d LOREG incorpora el criterio jurisprudencial del TC de admitir la nulidad parcial de la elección en Mesas determinadas y no necesariamente en toda la circunscripción. Cuando se trata de irregularidades genéricas, de efectos indeterminados y no mensurables, el Tribunal deberá valorarlos ponderando expresamente todas las circunstancias del caso. Este tipo de vicios son más aptos para fundamentar la anulación de la elección en toda la circunscripción que sólo en Mesas Electorales determinadas. Cuando se trata de irregularidades cuantificables, referidas a un número 19 LECCIÓN 23: 1. Las Cortes Generales. Su función en el sistema. España es un Estado que reviste la forma política de Monarquía parlamentaria, donde el Parlamento (denominado Cortes Generales) asume un papel capital en la estructura del sistema. La importancia de la función de las Cortes Generales está expuesta en el art. 66 CE, que las configura como representantes del pueblo español y las otorga funciones como la legislativa, la presupuestaria y la de control del Gobierno. Esta enumeración de funciones resulta significativa de la relevancia que las Cortes Generales ostentan en el sistema constitucional español. Estas funciones que el art. 66.2 CE atribuye a las Cortes Generales (producir las normas jurídicas centrales del ordenamiento, autorizar los gastos del Estado y controlar la actuación del Gobierno) son suficientes para configurar a las Cortes Generales como uno de los pilares fundamentales del sistema constitucional. Además, el art. 66.2 añade que las Cortes tienen las demás competencias que les atribuya la CE. Además de la legislativa, la presupuestaria y la de Control, realizan funciones de gran relevancia para el orden constitucional; algunas tienen relación con la Corona; otras, con el Gobierno; y otras se refieren a la declaración de los estados de alarma, excepción o sitio. También ostentan las competencias relativas a las relaciones internacionales como autorizar las obligaciones internacionales asumidas por el Estado. Y proponen al Defensor del Pueblo, a 8 magistrados del TC, a los Vocales del Consejo General del Poder Judicial y a los integrantes del Tribunal de Cuentas. Las funciones y competencias constitucionalmente asignadas a las Cortes Generales configuran al Parlamento como una de las principales instituciones constitucionales. Es uno de los escenarios fundamentales del sistema democrático. Obedece a un factor de la mayor trascendencia en nuestra sociedad: la publicidad. En las Cortes Generales se debaten los proyectos de ley, debates donde los grupos parlamentarios exponen su posición y los criterios que la fundamentan. En las Cortes Generales el Gobierno debe explicar su actuación y las razones que la guían, y dicha actuación es sometida a crítica y contrastada con otras alternativas. Las Cortes Generales son el foro político, y los medios de comunicación trasladan los debates al gran público, contribuyendo a formar la opinión del electorado sobre la actuación del Gobierno y las alternativas que se ofrecen a ella. La importancia de las Cortes Generales proviene de las propias características del sistema democrático. La negociación, la conciliación y la búsqueda de fórmulas de transacción es una de ellas porque, aunque las elecciones legislativas hayan configurado casos de mayorías absolutas, el sistema proporcional dificulta su consecución, y las mayorías relativas, y los gobiernos por ellas apoyados, se ven obligados a buscar apoyos de otras fuerzas. Incluso con una mayoría absoluta, la CE o las leyes en muchas ocasiones exigen mayorías reforzadas, lo que impone a la mayoría la búsqueda del acuerdo con otros grupos políticos. El ordenamiento constitucional recoge principios que limitan la actuación del Parlamento. El primero es el de la soberanía popular: en España, la soberanía reside en el pueblo y no en las Cortes Generales, que son solo sus representantes. Se da una serie de supuestos en los que las Cortes no pueden actuar libérrima mente, sino que precisan del refrendo popular, como en los casos de reforma constitucional y de determinados Estatutos de Autonomía. Además, las Cortes Generales están sujetas a la CE (art. 9.1 CE), y está le confiere al TC la misión de verificar la adecuación a la CE del ejercicio que las Cortes Generales hagan de su potestad legislativa. La CE, por otra parte, limita a las Cortes en la utilización de dicha potestad legislativa, al obligarles a respetar el contenido esencial de los derechos fundamentales constitucionalmente reconocidos. Por otro lado, la consolidación de los partidos políticos como instrumento fundamental para la participación política (art. 6 CE) ha modificado la función real de las Cortes en el sistema. La CE sigue el modelo de racionalización parlamentaria, que contribuye a la estabilidad de la vida política y a la mejor organización de la labor parlamentaria, pero que transforma el funcionamiento real de las Cortes Generales y obliga a matizar su relevancia real en el sistema. Las Cámaras son hoy una agrupación de grupos parlamentarios emanados de los partidos políticos, que actúan con dirección y coordinación y regidos por la disciplina interna. 20 Las características del Estado social y democrático de Derecho suponen condicionantes para la actividad de las Cortes Generales. La complejidad política, económica y social de las sociedades actuales, la rapidez con que han de ser adoptadas muchas de las decisiones relevantes, los complicados factores técnicos para adoptar estas decisiones y para instrumentarlas, son elementos que actúan en contra de un órgano compuesto de numerosos miembros, deliberante y no especializado, y operan a favor del ejecutivo. Todo ello se ha traducido en una tendencia a la asunción por el ejecutivo de facultades cada vez mayores y en técnicas que ofrecen al Gobierno mayores perspectivas de estabilidad, menos limitaciones en su actuación y una menor dependencia respecto del Parlamento. La CE recoge las técnicas del parlamentarismo racionalizado e intenta cohonestar la exigencia de un Gobierno estable y con instrumentos adecuados para dirigir la política nacional, la organización racionalizada de la vida parlamentaria y la preservación de las más importantes facultades que incumben a todo el Parlamento en un sistema parlamentario. Ello confina el papel de las Cortes Generales dentro de unos límites de actuación preestablecidos. 2. Composición: el bicameralismo. La primera característica de las Cortes Generales es la de ser bicamerales. La CE dispone que las Cortes están compuestas por el Congreso de los Diputados y el Senado. De acuerdo con la organización descentralizada del Estado, el bicameralismo podría ser entendido como una consecuencia, en el ámbito de la forma de gobierno del Estado, del reconocimiento constitucional del derecho a la autonomía de las nacionalidades y regiones que integran España. El art. 69.1 CE señala que el Senado es la Cámara de representación territorial, conforme a eso el Congreso sería una Cámara de representación popular, y el Senado una Cámara de representación territorial. La definición del Senado como Cámara de representación territorial solo tiene una traducción hasta cierto punto contradictoria en dos aspectos de su organización. Por un lado, se plasma en la elección por las Asambleas Legislativas de las CCAA de una parte (minoritaria) de los Senadores. Conforme al art. 69 CE cada Comunidad Autónoma designa un Senador y otro más por cada millón de habitantes de su respectivo territorio. Por otra parte, puede entenderse que la idea de representación territorial se refleja también en las reglas constitucionales sobre la elección de los Senadores, porque la distribución provincial de los escaños se hace ignorando por completo el criterio poblacional, de manera que todas las provincias salvo las insulares eligen cuatro Senadores, con independencia de su nº de habitantes. Se ha pretendido reforzar, desde un punto de vista funcional, la idea de representación territorial, mediante reformas del Reglamento del Senado que han contemplado la existencia de grupos territoriales que se añaden a los grupos parlamentarios en esta Cámara; y con la creación de una Comisión General de las CCAA, que tiene variedad de competencias específicas en esa materia y en cuyos debates pueden intervenir los Presidentes de las CCAA, personalmente o representado por un miembro de su respectivo Gobierno. El Reglamento del Senado ha establecido que, en los debates en esa Comisión General, se pueden utilizar lenguas cooficiales de las CCAA. Analizando sus potestades, el Senado puede considerarse, en cuanto al procedimiento legislativo se refiere, como una Cámara de segunda lectura: su facultad de introducir enmiendas a los proyectos de ley aprobados por el Congreso, e incluso de vetarlos, insta a pensar en el Senado como una Cámara en la que pueden mejorarse técnicamente los textos aprobados por el Congreso. El bicameralismo plasmado en la CE no es perfecto. Es asimétrico y desigual. Es asimétrico porque las dos Cámaras tienen atribuidas distintas funciones, dicho de otra manera, cada una de las Cámaras tiene asignadas competencias que ejerce en exclusiva y en las que la otra Cámara no encuentra participación alguna. De este modo, el Congreso inviste al Presidente del Gobierno y le retira, en su caso, la confianza mediante la denegación de la cuestión de confianza o la aprobación de una moción de censura. El Congreso convalida los Decretos-leyes y ejerce las funciones relativas a los estados de alarma, excepción y sitio. Por su parte, el Senado debe autorizar las medidas adoptadas por el Gobierno para obligar a una Comunidad Autónoma a cumplir sus 21 obligaciones constitucionales o legales. Y desigual debido a que la posición constitucional del Congreso y del Senado no son equivalentes, ni siquiera semejantes. El Congreso se encuentra en una situación de superioridad sobre el Senado. Incluso en el ejercicio de funciones compartidas, el Congreso tiene la facultad de decidir, aceptando o rechazando las enmiendas o el veto del Senado. Es un bicameralismo desequilibrado en favor del Congreso, auténtico eje central de las Cortes Generales; el papel del Senado se configura como secundario tanto en las funciones típicas de las Cámaras (presupuestaria, legislativa y de control) como en su contenido político. Incluso en la configuración autonómica del Estado, la posición del Congreso es prevalente sobre la del Senado en algunas materias de singular importancia. 3. Las prerrogativas colectivas de las Cámaras.  El concepto de prerrogativa. Para el correcto desempeño de la función representativa, los Parlamentos democráticos dotan a las Cámaras y a sus integrantes de una serie de exigencias y prerrogativas. Están encaminadas a proporcionar a quiénes han obtenido la representación del pueblo las atribuciones y garantías precisas para poder desarrollar su función sin interferencias. Estas garantías guardan relación con las luchas entre poderes propias de la formación del Estado constitucional. Su origen obedece a causas fundamentalmente históricas, y su finalidad fue garantizar plenamente la libre actuación de las Cámaras. De ahí, que algunas de ellas pueden parecer injustificadas en la situación actual, en la que los conflictos entre poderes del Estado susceptibles de amenazar la libertad del Parlamento son, en principio, poco imaginables, y en la que la existencia de un Poder Judicial independiente es la mayor garantía contra toda posible arbitrariedad. Por su parcial inadecuación a la realidad actual, las prerrogativas parlamentarias ofrecen una imagen de privilegio. Su carácter de prerrogativa, y no de privilegio, viene dado por el hecho de que no están previstas como beneficio o atributo del parlamentario, sino como instrumento que garantiza la libre formación de la voluntad de las Cámaras. No son derechos de los parlamentarios, que éstos pueden exigir y de los que pueden disponer libremente, sino normas jurídicas que deben ser aplicadas de oficio. Son irrenunciables por el parlamentario y sólo la Cámara cuya función está protegida por la prerrogativa puede disponer de ella.  La autonomía reglamentaria. Algunas prerrogativas se atribuyen colectivamente a las Cámaras como órgano. Estas gozan de la facultad de normar su propio funcionamiento mediante la aprobación de su propio Reglamento (art. 72.1 CE). El Reglamento se convierte en la principal fuente de derecho regulador de la vida de las Cámaras. La potestad autorreglamentaria es una condición relevante para asegurar la plena autonomía de las Cámaras, en la medida en que la capacidad de normar su funcionamiento otorga influencia sobre su actividad. La propia CE incluye aspectos destacados del funcionamiento parlamentario. La CE reconoce la potestad reglamentaria de las Cámaras en su art. 71.2 y dispone que los reglamentos solo podrán ser aprobados o modificados por la mayoría absoluta de la Cámara correspondiente. El objetivo es asegurar un cierto consenso en torno a la norma reglamentaria y proteger a las minorías impidiendo el dominio arbitrario de la mayoría. Esta potestad implica que la norma reglamentaria está directamente subordinada a la CE y no tiene más límites que lo establecido en ella; supone que ninguna otra norma que no sean los reglamentos de las Cámaras puede regular la organización y funcionamiento de éstas, configurándose una reserva de Reglamento. Estos elementos construyen a los reglamentos parlamentarios (no confundir con los reglamentos emanados del ejecutivo en uso de la potestad reglamentaria que les corresponde) como una norma con peculiaridades dentro del ordenamiento, porque son normas emanadas del poder legislativo, pero sólo de una de sus Cámaras, y son elaboradas sin seguir el procedimiento legislativo; tampoco son sancionadas por el Rey, ni promulgadas, ni se publican en el BOE. No pueden ser considerados como una ley en sentido general. Pero derivan directamente de la CE, se encuentran directamente incardinados a ella; esto es, no existe norma alguna que se interponga entre la CE y los reglamentos; y éstos ocupan la misma posición que corresponde a la ley. Por ello, deben ser asimilados a las leyes y disposiciones 24 Su objetivo es garantizar la independencia y libertad del Parlamento asegurando una firme protección para sus miembros. Su objetivo es asegurar que la formación de voluntad de las Cámaras, sus deliberaciones y acuerdos, se realicen y adopten con absoluta libertad; y no son privilegios personales, sino garantías funcionales que protegen las funciones de las Cámaras. No son derechos de los parlamentarios, de los que pueden disponer libremente. Son reglas objetivas, cuyos destinatarios son otros órganos de los poderes públicos, que deben ser aplicadas de oficio, con independencia de que el parlamentario afectado lo desee o no. Son irrenunciables y sólo la Cámara puede disponer de ellas. Nuestro ordenamiento recoge tres prerrogativas parlamentarias: la inviolabilidad, la inmunidad y el fuero especial.  La inviolabilidad. El objeto de la inviolabilidad es garantizar la libertad del parlamentario en el curso de su actividad como tal: asegurar que sus intervenciones parlamentarias y sus votos en la Cámara no puedan acarrearle consecuencias negativas o sanciones jurídicas de ninguna índole. Impide que se inste contra el parlamentario cualquier procedimiento sancionador que tenga como causa las opiniones o manifestaciones realizadas en el ejercicio de su función. El ámbito de protección se reduce a las actuaciones realizadas en el ejercicio de la función parlamentaria; y cubre todas las opiniones que se expresen en actos parlamentarios. La inviolabilidad es una garantía absoluta: su protección se proyecta sobre cualquier procedimiento sancionador que tenga por causa una actividad parlamentaria, en cualquier ámbito que tenga lugar dicho procedimiento. Se proyecta sobre todas las opiniones y manifestaciones que el parlamentario realice en el ejercicio de su función. Sus efectos temporales son indefinidos; el procedimiento sancionador no podrá ser incoado ni aun cuando el parlamentario deje de serlo, siempre que la causa del procedimiento fuese su actividad parlamentaria. La inviolabilidad no excluye las eventuales sanciones que puedan imponer las propias Cámaras a sus miembros, en virtud de sus potestades disciplinarias, por realizar agresiones verbales injustificadas en los debates o por otras infracciones a sus Reglamentos.  La inmunidad. El objetivo de la inmunidad es proteger al parlamentario frente a cualquier atentado contra su libertad que pudiera tener motivaciones políticas. Le protege frente a la detención o cualquier otra forma de privación de libertad y frente a la iniciación de procedimientos penales contra él. La inmunidad no impide que se sigan procedimientos penales contra los parlamentarios: su finalidad es garantizar que tales procedimientos no tendrán como móvil la persecución política. La protección se limita al ámbito penal. El TC declaró inconstitucional una ley que extendía la necesidad de obtener autorización parlamentaria a los procedimientos de índole civil seguidos contra Diputados o Senadores, cuando el procedimiento tuviese su origen en manifestaciones realizadas en el ejercicio de su actividad política. La inmunidad no es absoluta dentro del ámbito penal: los parlamentarios pueden ser detenidos en caso de flagrante delito, y pueden ser procesados si lo autoriza la Cámara. En el primer caso, es precisa la autorización de la Cámara para continuar la detención. Lo característico de la inmunidad es que, para que se inicie un procedimiento penal contra un parlamentario debe ser la Cámara la que juzgue si en dicho procedimiento hay o no indicios de persecución política, concediendo o denegando el suplicatorio (autorización) para continuar el procedimiento. La Cámara dispone de la prerrogativa, y puede negarse a otorgar el suplicatorio aun en contra del deseo del parlamentario. El TC ha declarado que la denegación o concesión del suplicatorio debe ser motivada, expresando las razones que impelen a la Cámara a autorizar que se prosiga o no el procedimiento. El ámbito temporal de la inmunidad se limita a la duración del mandato parlamentario. Sus efectos son en cierto sentido retroactivos: de ser elegido como parlamentario alguien que se encuentre procesado, es necesaria la autorización de la Cámara para continuar el procedimiento. Cualquier procedimiento penal contra un parlamentario debe contar con la concesión del suplicatorio para ser proseguido. Dicha autorización debe ser solicitada a través del TS, como órgano competente para enjuiciar a Diputados y Senadores. La concesión del suplicatorio es un acto de clara naturaleza política, y no jurisdiccional. 25 La Cámara debe abstenerse de enjuiciar el fondo del asunto, limitándose a valorar la concurrencia o no de persecución política en el procedimiento penal, autorizando su prosecución en el segundo caso. Si no se concede el suplicatorio, el procedimiento no continúa contra la persona del parlamentario, pero sí contra los demás inculpados, si los hubiere.  El fuero especial. El fuero especial consiste en que el órgano competente para conocer las causas penales que se sigan contra Diputados y Senadores es el TS. Se pretende asegurar que el órgano que enjuicia los procesos contra Diputados y Senadores goce de las más altas cotas de independencia, imparcialidad y cualificación jurídica que el ordenamiento puede otorgar; otorgando una garantía adicional a los parlamentarios. Impide al encausado ejercer el posible derecho a la revisión de la Sentencia por otro Tribunal.  Medios materiales. El sistema pone a disposición de los parlamentarios otros medios encaminados a facilitarles el desarrollo de su función, de carácter material. Se les otorga una asignación económica, correlativa al rígido marco de incompatibilidad establecido. Trata de evitar que las razones económicas impidan a unos ser elegidos y a los electores elegir a quien deseen. La retribución del parlamentario es la traducción económica de la moderna concepción del mandato parlamentario como el ejercicio de una función pública que exige una intensa dedicación. La retribución va acompañada de la cotización a la Seguridad Social. Tradicionalmente, las percepciones de los parlamentarios son irrenunciables e irretenibles (aunque están sujetas a las normas tributarias; los grupos parlamentarios o partidos pueden detraer una proporción de las asignaciones de sus parlamentarios; y en el Senado tales percepciones pueden ser retiradas por acuerdo de la Cámara si el Senador deja reiteradamente de asistir a las Sesiones. La retribución se completa con una franquicia para viajar en los medios de transporte públicos, lo que se justifica por la continua necesidad de los parlamentarios de viajar para conocer los problemas de su circunscripción o de otras, y para asistir a las Sesiones de la Cámara a la que pertenecen. 6. La organización de las Cámaras: órganos directivos. Las Cortes Generales son órganos deliberantes compuestos por un elevado nº de miembros. Para que el alto número de componentes y el carácter deliberante no impidan el cumplimiento de sus funciones parlamentarias han de estar dotadas de una estructura idónea. Se dotan de órganos de gobierno y de órganos de funcionamiento, y distribuyen su trabajo en periodos de sesiones. Los órganos de gobierno de las Cámaras son el Presidente, la Mesa y la Junta de Portavoces.  El Presidente. El Presidente es la máxima autoridad de la Cámara. Ostenta su representación, dirige los debates del Pleno e interpreta el Reglamento en los casos de duda y lo suple en los de omisión. Forma parte de la Mesa, dirigiendo y coordinando las labores de ésta. Es elegido por los propios miembros de la Cámara en la sesión constitutiva de la misma mediante votación con papeletas en las que cada parlamentario escribe un nombre. En la primera votación resulta preciso, para ser elegido, obtener la mayoría absoluta de la Cámara correspondiente, realizándose en su defecto una segunda votación en la que resulta elegido quien cuente con mayor número de votos. Las funciones presidenciales son de coordinación y de carácter representativo o procedimental. Sus funciones de carácter procedimental le confieren una notable influencia para determinar los trabajos de la Cámara, y su atribución de dirigir los debates puede resultar decisiva para el curso de éstos. Su función interpretadora y supletoria del Reglamento otorga una gran potestad al Presidente en los casos en los que es preciso interpretar extremos confusos o contradictorios del Reglamento o suplir sus lagunas. Aunque las resoluciones de carácter general precisan del parecer favorable de la Mesa y de la Junta de Portavoces (en el Senado, la Junta de Portavoces solo debe ser consultada). Esta facultad le otorga potestad normativa en relación con el ordenamiento interno de la Cámara. Tales resoluciones se integran en la normativa reglamentaria y adquieren el mismo valor que el resto de su contenido. 26  La Mesa. La Mesa, presidida por el Presidente de la Cámara, está integrada por varios Vicepresidentes (4 en el Congreso y 2 en el Senado) y los Secretarios. También son elegidos en la sesión constitutiva de las Cámaras por el sistema de papeletas en las que cada parlamentario sólo puede escribir un nombre para cada cargo, siendo designados por orden sucesivo los que obtengan mayor nº de votos. Este sistema de voto limitado implica que la Mesa sea una representación plural de la Cámara, de forma que, cualquiera que sea la mayoría, las minorías estarán siempre presentes. Impide que la mayoría, a través de la Mesa, imponga su criterio en la organización de los trabajos de las Cámaras. Su función colectiva es ser el órgano rector de la Cámara y el que organiza el trabajo parlamentario, goza de amplias atribuciones y ejerce realmente la dirección del trabajo parlamentario. Esta función directiva se concreta en las vertientes administrativa y gestora de la Cámara. La función más política que corresponde a la Mesa es fijar el calendario de trabajos de la Cámara; las demás son funciones referentes a la organización del trabajo y al régimen interior, a la tramitación administrativa de los expedientes y a la provisión de los medios materiales precisos para el funcionamiento de la Cámara. Una clausula residual asigna a la Mesa las funciones que no estén expresamente atribuidas a otro órgano.  La Junta de Portavoces. El Presidente ostenta la Presidencia de la Junta de Portavoces. Es un órgano relativamente moderno, que refleja estructuralmente el carácter racionalizado del parlamentarismo actual y el protagonismo de los grupos parlamentarios. La Junta de Portavoces se compone de un representante (portavoz) por cada uno de los grupos parlamentarios; y a ella acude una representación del Gobierno. La Junta de Portavoces es eminentemente política; en ella se institucionaliza la relación entre Gobierno y Cámara, y en ella se conoce con certeza la opinión de los grupos parlamentarios sobre el funcionamiento de ésta. Las decisiones de la Junta de portavoces se adoptan por voto ponderado, de manera que cada portavoz cuenta con tantos votos como parlamentarios integran su grupo. Mientras la Mesa planifica a largo plazo los trabajos de la Cámara y dirige sus funciones administrativas y presupuestarias, la Junta de Portavoces fija, de acuerdo con el Presidente, el orden del día del Pleno y adopta las decisiones de carácter más eminentemente político. 7. Los órganos de funcionamiento de las Cámaras.  El Pleno. Las Cámaras cuentan con órganos de funcionamiento a través de los cuales se realiza el trabajo parlamentario. El más importante es el Pleno. Constituido por la totalidad de los miembros de la Cámara y en su seno tiene lugar la discusión y aprobación de los actos parlamentarios. El papel fundamental del Pleno deriva de que en él es donde más relevancia cobra el principio de publicidad de los actos parlamentarios; sus reuniones son las que obtienen mayor repercusión. Se tiende a reservar para el Pleno las funciones y debates de más hondo contenido político, relegando a las Comisiones las labores de índole más técnica o especializadas o de menor repercusión pública. Al Pleno, además de sus miembros (componentes de la correspondiente Cámara), pueden asistir los miembros del Gobierno que se sientan en el banco azul, y cuentan con voz, pero no voto. Pueden asistir los miembros de la otra Cámara. Sin voz ni voto. Excepto estas personas, y los funcionarios que corresponda, nadie puede acceder a la Sala de Sesiones ni tomar parte en ellas, salvo expresa autorización del Presidente. La ubicación de los Diputados en la Sala de Sesiones se hace de acuerdo con su adscripción a los grupos parlamentarios. Los Plenos se celebran durante los periodos de sesiones, pero pueden celebrarse Plenos extraordinarios fuera de los períodos de sesiones, en los supuestos constitucionalmente previstos. Las fechas de celebración de los Plenos son fijadas por la Mesa del Cámara al principio de cada periodo de sesiones, aunque pueden alterarse. Pueden existir Plenos conjuntos de las dos Cámaras, originados en la CE, al tener atribuidas funciones en relación con la Corona. Para la realización de estas funciones la CE prevé que las dos Cámaras realicen Plenos conjuntos, cuyas sesiones son presididas por el Presidente del Congreso y regidas por un Reglamento específico. 29 La CE señala un plazo de 25 días después de celebradas las elecciones para que el Rey convoque al Congreso y establece que las Cámaras se reunirán anualmente en dos periodos de sesione ordinarios, de septiembre a diciembre y de febrero a junio. El periodo de sesiones es el marco temporal ordinario en el cual pueden tener lugar, válida y ordinariamente, las reuniones de las Cámaras. Esto plantea inconvenientes debido a la acumulación de trabajo. Para casaos excepcionales, la CE prevé que pueden celebrarse sesiones extraordinarias a petición del Gobierno, de la Diputación Permanente o de la mayoría absoluta de los miembros de la Cámara. La convocatoria debe incorporar el orden del día, y la sesión debe ceñirse al mismo. Si el Gobierno aprueba durante las vacaciones parlamentarias un Decreto-ley, el Pleno del Congreso queda automáticamente convocado. También queda inmediatamente convocado en los supuestos de declaración de los estados de alarma, sitio y excepción. Si la Cámara se encuentra disuelta será competente la Diputación Permanente.  Requisitos de validez. Para que las reuniones de las Cámaras sean válidas deben haber sido convocadas reglamentariamente. Deben contar, para adoptar acuerdos, con el preceptivo quórum, en ambas Cámaras la mayoría (la mitad más uno) de los miembros. El objeto del quórum es evitar que un pequeño grupo de parlamentarios aproveche la ausencia de mayoría para adoptar acuerdos. Las convocatorias de las Cámaras deben incluir un orden del día o relación de materias a tratar en la sesión. Ningún punto no incluido en él puede ser tratado. El orden del día es fijado por el Presidente de acuerdo con la Junta de Portavoces. El orden del día solo puede ser modificado por acuerdo del Pleno de la Cámara. El Gobierno puede exigir que se incluya en una sesión con carácter prioritario. La CE y los reglamentos imponen límites a la libertad de fijación del orden del día: se exige que se guarden un tiempo mínimo semanal para las interpolaciones y preguntas que los Diputados y Senadores presenten al Gobierno, y el Reglamento del Congreso reserva dos horas semanales como mínimo a este fin. Las sesiones vespertinas de los miércoles en el Congreso y de los martes en el Senado se destinan a tal menester. Igualmente, la CE otorga prioridad a los proyectos de ley en relación con las proposiciones de ley.  Publicidad. Habitualmente, las sesiones se celebran de martes a viernes en el Congreso y de martes a jueves en el Senado y son, en principio, públicas. La publicidad de las sesiones y de los argumentos y programas en ellos expuestos por los distintos partidos son uno de los atributos de los Parlamentos democráticos. La publicidad es el elemento necesario para que los electores sepan qué decisión tomar a la hora de elegir las futuras Cámaras. Se traduce en la existencia de unas tribunas abiertas al público en los salones del Pleno, y en el acceso a los mismos de los medios de comunicación. La publicidad se realiza a través de los respectivos Boletines Oficiales y Diarios de Sesiones del Congreso y del Senado. Las sesiones pueden no ser públicas en determinadas ocasiones: cuando lo decide la mayoría absoluta de la Cámara o cuando lo previenen los Reglamentos. No serán públicas en lo relativo a asuntos internos, sobre todo, si tratan de la inmunidad de los parlamentarios. Las sesiones de las Comisiones, con carácter general, no son públicas, aunque tienen acceso a ellas los medios de comunicación y se reproducen en los correspondientes Diarios.  Ordenación de los debates. En el transcurso de los debates se percibe la racionalización del parlamentarismo, que se ve superada configurándose una verdadera estructuración de la actividad parlamentaria. Normalmente los turnos de los debates se entienden asignados a los grupos parlamentarios, y estos designan a su portavoz para cada debate. Las intervenciones en los debates pueden ser por diversos conceptos. Puede intervenirse para fijar las posiciones, para replicar, por alusiones o para una cuestión de orden. El Gobierno puede intervenir en cualquier momento del debate. La estructuración se proyecta sobre el curso del debate, pues los Reglamentos disciplinan su orden y la duración de las intervenciones; salvo que se rija por reglas específicas, se realiza en dos turnos: uno a favor y otro en contra, cada uno durará un máximo de 10 minutos; si el debate es de totalidad, estos turnos son de 15 minutos. 30 La Presidencia siempre puede, de acuerdo con la Mesa, poner fin a la discusión si entiende que esa cuestión está suficientemente debatida. Estas disposiciones pretenden ordenar el debate y evitar las prácticas conocidas como obstruccionismo o filibusterismo, consistentes en intentar evitar que una iniciativa llegue a ser aprobada mediante un uso inmoderado de las facultades reglamentarias o a través de una utilización torticera de las mismas.  Los votos. Los votos requeridos para que las Cámaras adopten sus acuerdos varían según los casos. La regla general es la mayoría simple de los presentes (más votos a favor que en contra) siempre que se alcance el quorum requerido. En otros casos, la CE, las leyes o el propio Reglamento exigen mayorías cualificadas como la absoluta (mitad más uno de los miembros de la Cámara); o superiores como la de 3/5 de los miembros de la Cámara. El mayor rigor deriva de que la base del cómputo no son los presentes, sino los miembros de la Cámara. La votación, en general, se lleva a cabo mediante el procedimiento ordinario, electrónicamente o levantándose sucesivamente unos y otros parlamentarios; pero puede tener lugar por asentimiento, o ser pública por llamamiento, o secreta. Estas tienen preferencia en solicitudes contrapuestas. La forma de la votación es irrelevante, salvo supuestos en los que resulta de interés público conocer la posición del parlamentario (procedimiento legislativo, investidura del Presidente del Gobierno o las mociones de censura o cuestiones de confianza). En estos casos está excluida la votación secreta; y en los tres últimos debe ser pública por llamamiento, a fin de individualizar el voto de cada Diputado. 31 TEMA 4: Las Cortes Generales (II). LECCIÓN 24: 1. Introducción. El Parlamento surge como órgano de representación nacional, cuya función es expresar la voluntad popular mediante normas de carácter general. La CE atribuye a las Cortes Generales la función legislativa del Estado, esto es, la tarea de elaborar las normas centrales del ordenamiento jurídico. Además, una de las principales funciones parlamentarias contemporáneas es controlar la acción del poder ejecutivo. Así, función normativa y función de control político del Gobierno constituyen los dos polos de la actividad de las Cortes. Por su parte, la función financiera posee un doble sentido. Por un lado, consiste en la facultad del Parlamento para aprobar las leyes que establecen el régimen de ingresos del Estado, mediante la imposición de tributos. Por otro lado, comprende la potestad de aprobar anualmente las cuentas del Estado mediante la ley de presupuestos. El Parlamento se ha convertido, sobre todo, en un órgano de elaboración de normas a partir de proyectos del Gobierno y de control de la gestión de éste. Tal transformación supone un profundo cambio de significado en todas las funciones parlamentarias, que pierden sustantividad propia y capacidad de iniciativa y se convierten más bien en tareas coordinadas con el Gobierno por medio de la mayoría parlamentaria, con la excepción del control que los grupos parlamentarios de la oposición puedan ejercer sobre el ejecutivo desde planteamientos ajenos a los de la mayoría gubernamental. 2. La iniciativa legislativa: diversos sujetos. La facultad de iniciativa legislativa, de promover la elaboración de una ley por parte de las Cámaras parlamentarias, reviste una notable trascendencia, ya que abre paso al ejercicio de la función legislativa. Su pertenencia a unos u otros sujetos ha reflejado una disputa por la titularidad de la soberanía. Su atribución al Monarca, más adelante al Gobierno, a las Cámaras parlamentarias o al electorado, se corresponde con sucesivas fases de dicha disputa histórica. Esta evolución ha conducido a una pluralidad de sujetos titulares de la iniciativa legislativa, pero la facultad de iniciativa legislativa no forma parte del núcleo básico de la función legislativa, sino que constituye únicamente una fase preliminar que abre paso a dicha función. El art. 87 CE atribuye la iniciativa legislativa ordinaria de forma plena y directa al Gobierno, al Congreso de los Diputados y al Senado; otorga una capacidad de propuesta a las Asambleas de las CCAA, y se remite a una ley orgánica en lo que respecta al alcance de la iniciativa popular. Son entonces, cinco sujetos los que toman parte en este trámite.  En primer lugar, la iniciativa se atribuye al Gobierno, de quien hoy parte la mayoría de las leyes, al ser el impulsor del programa legislativo de la mayoría parlamentaria. Los textos presentados por el Gobierno deben ser aprobados en Consejo de Ministros y reciben la denominación de proyectos de ley. Según el art. 89.1 CE, los proyectos de ley deben disfrutar de prioridad en la tramitación, sin que ello impida el ejercicio de la iniciativa legislativa en términos regulados por el art. 87.2 a los demás sujetos titulares de la misma. Los proyectos de ley son enviados al Congreso de los Diputados, que inicia la elaboración de las leyes, acompañados de una exposición de motivos y de los antecedentes necesarios para pronunciarse sobre ellos (art. 88 CE). A diferencia del Gobierno, para las iniciativas legislativas de otros sujetos existe un trámite de toma en consideración, en el que la Cámara puede rechazar discutir la propuesta de texto legislativo. Frente a un proyecto de ley gubernamental cabe que los grupos parlamentarios presenten enmiendas a la totalidad, que son las que versen sobre la oportunidad, los principios o el espíritu del proyecto de ley y postulen la devolución de aquél al Gobierno, o las que propongan un texto completo alternativo al del proyecto (art. 110.3 RC). 34 4. Sanción, promulgación y publicación de las leyes. Finalizada la tramitación parlamentaria y fijado el texto de ley, ésta debe cumplir otros requisitos antes de su entrada en vigor. Son la sanción y la promulgación por parte del Monarca y, finalmente su aprobación en el BOE.  La sanción de las leyes. Es un requisito constitucionalmente necesario para perfeccionar el texto de ley. En los sistemas de Monarquía constitucional, la aprobación de una ley requería contar con la voluntad regia y con la voluntad nacional expresada por el Parlamento. Resultaba que la sanción real era un acto con pleno contenido político y legislativo, una facultad que permitía al Monarca oponerse a la voluntad del Parlamento en determinados supuestos. La CE contempla la figura de la sanción real al enumerar las funciones del Monarca (art. 62.a) y en el art. 91, precepto que determina el deber constitucional del Rey de sancionar las leyes aprobadas por las Cortes Generales en un plazo de quince días. La sanción es un acto debido que no permite discrecionalidad alguna al Monarca.  La promulgación. Es el acto de comprobación y proclamación de que la ley cumple con todos los requisitos constitucionalmente exigidos, con el consiguiente mandato de que se cumpla y sea obedecida. De acuerdo con el art. 91 CE, tras la obligada sanción el Rey debe proceder a la promulgación, a la vez que ordena su inmediata publicación. Ambas potestades de sancionar y promulgar las leyes permiten al Rey un mínimo control formal y externo de las leyes. Así, podría negarse a sancionar y promulgar las leyes a las que les faltasen elementos esenciales externos constitucionalmente requeridos y perceptibles prima facie, como su aprobación por ambas Cámaras de las Cortes. Los actos de sanción y promulgación deben ser refrendados, en aplicación de la cláusula general sobre los actos del Rey prevista en el art. 64 de la CE.  La orden de publicación. La promulgación lleva aparejada la orden de publicación, aunque la CE menciona a ésta de forma autónoma en el propio art. 91. La inserción del texto de la ley en una publicación oficial, concretamente en el BOE, determina el cumplimiento del principio constitucional de la publicidad de las normas (art. 9.3 CE), fijando el momento de su incorporación al ordenamiento jurídico. La entrada en vigor se inicia en la fecha establecida en la propia norma por el legislador, quien puede prever una vacatio legis, esto es, un período en el que la norma publicada todavía no entra en vigor. Generalmente, las leyes entran en vigor tras una vacatio legis de veinte días (art. 2.1 CC). 5. Procedimientos legislativos especiales. Hay dos tipos de procedimientos especiales. En primer lugar, los procedimientos legislativos específicos que la CE asocia a un determinado tipo de normas, son los decretos leyes, la reforma constitucional, Estatutos de Autonomía o su reforma. También pueden contemplarse los procedimientos de aprobación de tratados internacionales contemplados en los arts. 93 y 94. Por otro lado, están los procedimientos de tramitación parlamentaria especiales previstos por la CE o por los Reglamentos de las Cámaras de forma genérica y no asociados a ningún tipo especial de norma ni a ninguna materia. Son el procedimiento de lectura única en Pleno, el procedimiento de aprobación íntegra en comisión y el procedimiento de urgencia.  El procedimiento de lectura única en Pleno es de exclusiva previsión reglamentaria, pues no está expresamente contemplado en la CE. Es destinado a proyectos o proposiciones de ley que, por su sencillez u otras razones, aconsejen una única lectura (debate y votación) en el Pleno de la Cámara, sin necesidad de previo debate y votación en comisión.  En segundo lugar, cabe que la tramitación completa tenga lugar en la comisión correspondiente, evitando el paso por el Pleno. Es la propia CE la que contempla esta posibilidad, debido a que constituye una modalidad excepcional del ejercicio por las Cortes de la potestad legislativa, ya que la atribución de esta potestad a las Cortes (arts. 66.2 CE) ha de entregarse a las Cámaras en pleno. Por ello, el art. 75.2 CE califica la tramitación íntegra en comisión como una delegación del Pleno en las comisiones legislativas permanentes, revocable en 35 cualquier momento. El Reglamento del Congreso excluye la potestad legislativa plena de las comisiones para el supuesto de que el Pleno del Senado haya vetado o enmendado el texto en discusión (art. 149.2 RC). En cuanto al Senado, la decisión de delegar la tramitación en la comisión legislativa competente corresponde a la Cámara, a propuesta de la Mesa, de un Grupo parlamentario o de veinticuatro senadores (art. 130 RS).  Finalmente, el procedimiento de urgencia supone un acortamiento de los plazos de las diversas fases de la tramitación. En el Congreso de los Diputados la decisión corresponde a la Mesa, y supone la reducción a la mitad de los plazos reglamentarios (art. 94 RC). En cuanto al Senado, la decisión sobre el empleo del procedimiento de urgencia no siempre corresponde a la propia Cámara. La CE prevé que en el caso de que un proyecto haya sido declarado urgente por el Gobierno o por el Congreso de los Diputados, el Senado sólo cuenta con veinte días naturales en vez de dos meses, para enmendarlo o vetarlo (art. 90.3 CE). La decisión del Gobierno sólo procede en relación con los proyectos stricto sensu, que son los que tienen origen en el propio Ejecutivo. La referencia al congreso de los Diputados debe interpretarse en relación con todo texto que haya sido declarado urgente por dicha Cámara. 6. La función financiera: potestades tributaria y presupuestaria. Por función financiera se entiende la potestad de las Cortes para determinar la estructura de los ingresos y gastos del Estado. Comprende la potestad tributaria el Estado y la potestad presupuestaria, que significa la facultad de aprobar anualmente las cuentas del Estado mediante la Ley de Presupuestos. Puede hablarse de un principio de legalidad financiera, ya que la regulación constitucional impone reserva de ley tanto sobre el ejercicio de la potestad tributaria como sobre el de la presupuestaria. En efecto, la capacidad de imponer tributos fue una de las competencias emblemáticas de los Parlamentos constitucionales, ya que al suponer los impuestos una limitación del derecho de propiedad de los ciudadanos, requería su aprobación mediante ley de sus representantes. Por otra parte, la aprobación de los gastos necesarios para la actuación de los poderes públicos ha sido un elemento clave en la lucha por el control del ejecutivo por parte de la representación nacional. La adquisición de la capacidad para decidir sobre los fondos de los que podía disponer el ejecutivo y el control de sus gastos determinó la definitiva supremacía del Parlamento como representante del titular de la soberanía. La evolución condujo más adelante a desglosar la potestad tributaria de la presupuestaria. En la profunda crisis economía en que estaba inmersa la UE en septiembre de 2011 se planteó como una necesidad la de asegurar la estabilidad presupuestaria y evitar así los déficits financieros de muchos países, lo que condujo a la segunda reforma de la CE de 1978, modificando substancialmente el art. 135. El nuevo texto del art. 135 impone a todas las Administraciones Públicas el respeto al principio de estabilidad presupuestaria, lo que lleva a imponer la prohibición de que el Estado y las CCAA incurran en un “déficit estructural que supere los márgenes establecidos”. Asimismo, por medio de ley orgánica se debe fijar el déficit estructural máximo. A las Administraciones locales se les impone un equilibrio presupuestario.  Potestad tributaria. Consiste en la capacidad para imponer tributos que graven los ingresos y bienes de los ciudadanos. La CE atribuye dicha capacidad en forma originaria al Estado, mediante ley (art. 133.1 CE). Se trata de una potestad tributaria de segundo orden que depende no solamente de la CE, sino también del propio legislador estatal. Así, las CCAA poseen una potestad tributaria condicionada por el legislador estatal, pues deben ajustar el ejercicio de sus competencias financieras a lo que establezca una ley orgánica (art. 157.3 CE). Los Ayuntamientos sólo pueden imponer tributos con el alcance previsto por las leyes del Estado. La potestad tributaria no puede ejercitarse mediante la Ley de Presupuestos, ya que lo excluye expresamente la CE, al prohibir la creación de tributos a través de dicha ley. Finalmente, el sistema tributario debe ajustarse a los principios materiales mencionados en el art. 31 CE, de justicia, igualdad y progresividad. 36  Potestad presupuestaria. La importancia de los Presupuestos es tal que la capacidad para elaborarlos supone un importante elemento de poder político. Formalmente son una ley sobre la que la CE prevé tanto un procedimiento de elaboración específico, como determinados aspectos de su contenido material. Las modificaciones procedimentales consisten en la reserva al Gobierno en exclusiva de la iniciativa presupuestaria, al atribuírsele la elaboración de los Presupuestos. Dado el carácter anual que forzosamente poseen los Presupuestos (art. 134.2 CE), la CE también impone al Gobierno un plazo estricto para la presentación del proyecto, que debe efectuarse ante el Congreso de los Diputados, al menos, tres meses antes de la expiración de los del año anterior (art. 134.3 CE), antes del 30 de septiembre. Deben estar aprobados y publicados el 31 de diciembre. La CE prevé que si la Ley de Presupuestos no está en vigor el primer día del ejercicio económico correspondiente (1 de enero), se consideran automáticamente prorrogaos los del ejercicio anterior hasta la aprobación de los nuevos. Además, la CE atribuye a las Cortes Generales el examen, enmienda y aprobación de los Presupuestos. Ahora bien, la reserva al Gobierno de la iniciativa presupuestaria es consagrada en la CE en términos absolutos. La principal consecuencia de esta reserva absoluta al Gobierno de la iniciativa presupuestaria se plasma en la tramitación parlamentaria de los presupuestos, que queda sometida a limitaciones muy estrictas. La discusión del Presupuesto versa sobre los gastos e ingresos anuales y, consiguientemente, cualquier ejercicio del poder de enmienda por parte de las Cámaras se encuentra severamente restringido. Determinados órganos e instituciones constitucionales dotados de autonomía presupuestaria tienen la facultad de elaborar sus propios presupuestos. Son: la Familia y la Casa del Rey, las propias Cortes Generales, el TC. Las previsiones constitucionales sobre la tramitación parlamentaria de los Presupuestos Generales del Estado han sido desarrolladas por los reglamentos parlamentarios. El Reglamento del Congreso establece que, en el debate de totalidad, que ha de tener lugar en el Pleno de la Cámara, quedan ya fijadas las cuantías globales de los estados de los presupuestos (art. 134.1 RC). Finalmente, la CE contiene principios materiales a los que debe ajustarse el ejercicio de la potestad presupuestaria, pues el gasto público debe realizar una asignación equitativa de los recursos públicos y que han de responder a los criterios de eficiencia y economía (art. 31.2 CE). Los Presupuestos deben ser completos, y contener la totalidad de los ingresos y gastos del Estado y del sector público estatal (art. 134.2 CE). Asimismo, el art. 135.2 CE prevé que los créditos para satisfacer el pago de intereses y capital de deuda pública del Estado se entenderán siempre incluidos en los gastos de los Presupuestos, sin que puedan ser objeto de enmienda o modificación mientras se ajusten a las condiciones de la ley de emisión. 39 Se sigue un sistema de cupos de acuerdo con la entidad numérica de cada grupo parlamentario ignorando, a favor de la formalidad numérica, la realidad consistente en que la función de control se ejerce básicamente por las minorías. De esta suerte el grupo mayoritario es el que cuenta con más ocasiones para formular preguntas al gobierno. Ello redunda en el absoluto contrasentido de que la mayoría parlamentaria es la que goza de más facilidades para debatir con el Gobierno al que apoya.  Las comisiones de investigación. Por último, el control parlamentario se realiza a través de Comisiones de Investigación. Previstas en el art.76.1 CE y suelen existir en todos los ordenamientos. La decisión de constituir una Comisión de Investigación es uno de los más relevantes y hay varios sistemas al respecto, además constituirla corresponde al Pleno de la Cámara por mayoría que además la mayoría es la que determina la decisión. Ejemplos: en Alemania se considera que no tiene sentido que sea la mayoría la que decida la constitución de una Comisión, que en definitiva, va a investigar a la Administración apoyada por esa misma mayoría, por lo que basta el acuerdo de la minoría y una cuarta parte de los Diputados para que se forme; en Grecia se exige una mayoría cualificada especialmente rigurosa; En España debe concurrir una propuesta del gobierno, de la Mesa de la Cámara , de los grupos parlamentarios o la quinta parte de los Diputados y la aprobación de dicha propuesta por el Pleno de la Cámara. Las Comisiones de Investigación son de carácter temporal y pueden crearse para “cualquier asunto de interés público”. Lo más característico es que pueden requerir que comparezca ante ella para informar, cualquier ciudadano, cargo público o funcionario siendo obligatorio hacerlo e incurriendo a un delito de desobediencia grave al que no lo hiciere art.76.2 CE. Además, pueden solicitar y obtener en determinadas condiciones y respecto de los ciudadanos que hubieran ostentado funciones públicas, documentos como el IRPF etc. Las Comisiones de Investigación concluyen su tarea con la elaboración y aprobación de unas conclusiones que se plasman en el Dictamen que ha de ser sometido a vastación en el Pleno de las Cámara. Si esta lo aprueba se publica en el Boletín Oficial de las Cortes, no tienen más efectos que lo puramente políticos. El art.76.1 CE previene que estas conclusiones no serán vinculantes para los Tribunales ni afectarán a las resoluciones judiciales. No obstante, no cabe duda del notable valor político además si se estima oportuno la Mesa puede remitir las actuaciones al Ministerio Fiscal. 3. La responsabilidad política del Gobierno. El régimen parlamentario incluye que el Parlamento tenga la posibilidad de retirar la confianza que ha dispensado al Gobierno, sustituyéndolo por otro. Históricamente: se entendía cuando el Gobierno perdía una votación de relieve esto tenía dos inconvenientes; el primero es que confundía el pronunciamiento parlamentario sobre un asunto concreto con la expresión de confianza al gobierno y el segundo es que provocaba situaciones de inestabilidad gubernamental. Para evitar estos inconvenientes han tenido que regular los casos, situaciones y consecuencias sobre la exigencia de la responsabilidad. Esta no se compromete ya en una votación cualquiera, establecen unos requisitos necesarios de cumplir y un procedimiento necesario de seguir. La CE en el art.101.1 prescribe que el Gobierno cesa en los casos de pérdida de la confianza parlamentaria previstos en la CE. Retirada de la confianza parlamentaria y exigencia de la responsabilidad política son sinónimos. Como toda responsabilidad política lleva aparejada una sanción además la única consecuencia sancionadora es la pérdida del cargo político que se ocupe. La CE en el art.108 el Gobierno responde solidariamente de su gestión política ante el Congreso de los Diputados, con esto expresa varias cosas: la responsabilidad política es solidaria, es colectiva, del conjunto de gobierno. En el art.108 CE anticipa la formalización de la relación entre Parlamento y Gobierno se localiza en el Congreso de los Diputados, este asume la facultad de otorgar y retirar la confianza parlamentaria, quedando el Senado excluido de este campo. La CE en el art.66.2 distingue en las funciones de control a ambas Cámaras y la de exigencia de la responsabilidad política al Congreso de los Diputados. 40 En suma, el Congreso de los Diputados solo puede retirar dicha confianza a través de los mecanismos previstos en la CE. Tales mecanismos son dos la moción de censura y la cuestión de confianza; la diferencia es que el primero tiene origen parlamentario y el segundo la iniciativa es gubernamental. 4. La moción de censura.  Concepto. La moción de censura es la única forma en la que el Congreso por propia iniciativa retira su confianza al Gobierno sobre todo al Presidente del Gobierno. Tendrán el valor político que quiera otorgárseles como expresión de voluntad parlamentaria, pero no obligan al cese del Gobierno. Además, es una iniciativa parlamentaria específica y autónoma, no exige actividad previa de ningún género sino solo el cumplimiento de los requisitos constitucionales exigidos. La característica más destacada es la preocupación por la estabilidad gubernamental y evitar los vacíos de poder. De ahí que, plasmada en la Ley Fundamental de Bonn, la CE exija que la retirada de confianza lleve simultáneamente el otorgamiento de la confianza a otro Presidente del Gobierno, en nuestro ordenamiento opera como una sustitución de un Gobierno por otro.  Requisitos. En primer lugar, es preciso que la moción sea suscrita por al menos una décima parte de los Diputados, el concurso de 35 diputados para presentar una moción de censura. El segundo requisito exigido por la CE en el art.113.2 es la propuesta a de un candidato a la Presidencia del Gobierno. Este es el que configura a la moción de censura como “constructiva”, constituye un obstáculo para su viabilidad, si bien no es fácil que dos o más grupos minoritarios coincidan en remover al Gobierno, es más difícil que apoyen al mismo candidato. No es forzoso que el candidato sea diputado, pero si es obligado a que haya aceptado la candidatura. Por último, los Diputados firmantes de una moción de censura no podrán, si no prospera volver a presentar otra durante el mismo periodo de sesiones. Todo este conjunto de requisitos hace que sea de una utilización limitada, selectiva y de difícil viabilidad.  Procedimiento. Una vez presentadas con los requisitos exigidos, debe ser admitida a trámite, a partir de este momento lleva aparejada efectos jurídicos ya que según el art.113.2 CE a partir de ese momento el Presidente del Gobierno no podrá proponer al Rey la disolución de las Cámaras. Se abre un periodo de reflexión mínimo de 5 días para que se pondere serenamente la situación, además los dos primeros días se pueden presentar mociones alternativas. El Reglamento del Congreso (RC) prevé art.177.1 que intervenga el candidato a Presidente exponiendo su programa. Con ello la defensa de la moción cambia a un segundo plano yendo la atención hacia la personalidad y dicho programa, esto obedece a que el carácter “constructivo “exige que, a la aprobación de la moción, lleva aparejado el otorgamiento de la confianza parlamentaria, se realice sobre la base de un programa. En segundo lugar, puede haber posibilidad de que el candidato no sea Diputado. En conclusión, lleva al Gobierno censurado y su Presidente a una posición absolutamente secundaria, incluso a su absoluta abstención en el debate, ya que el Reglamento del Congreso no hace referencia directa al Presidente del Gobierno censurado. Todo ello lo hace un instrumento más, el más espectacular. Una vez realizado el debate, se produce la votación, no puede tener lugar sino han transcurridos los 5 días mínimos desde la presentación de la moción. Si concurren varias mociones de censura se votarían separadamente art.177.3 RC por orden de presentación, si alguna de ellas resulta aprobada las restantes no se someterían a voto ya que el Congreso ha decido. La votación es art.85.2 RC pública por llamamiento, es decir, los ciudadanos tienen derecho a saber a quién otorgan sus representantes la confianza parlamentaria. Para que prospere debe obtener la mayoría absoluta del Congreso de los Diputados.  Efectos. En el caso de no ser aprobada el Gobierno recupera la facultad de disolución de las Cámaras; en el caso de ser aprobada se retira la confianza al Presidente en ejercicio y se la otorga al candidato. 41 Primero cesa art.101 CE y presenta dimisión al Rey que nombrara presidente del Gobierno al segundo art.114.2 CE. No resulta abrir el proceso de designación de Presidente previsto en el art.99 CE ya que ya ha sido investido. 5. La cuestión de confianza.  Concepto. El Gobierno puede exigir al Parlamento que le ratifique expresamente su confianza siguiendo para ello el procedimiento constitucionalmente previsto para la cuestión de confianza.  Procedimiento. La iniciativa para comprobar que la confianza parlamentaria se mantiene es en este caso del ejecutivo. El planteamiento corresponde art.112 CE al Presidente del Gobierno. Es el Presidente quien decide o no plantear la cuestión. En primer lugar, la perdida de la cuestión de confianza implica el cese de todo el Gobierno; en segundo lugar, la cuestión de confianza supone un juicio sobre una gestión, la de todo el Gobierno, indisociable de la del Presidente; por último, la CE predica la solidaridad de la responsabilidad gubernamental, todo ello justifica que exija la previa deliberación del Consejo de Ministros. La CE exige que si el Presidente del Gobierno desea que el Congreso le ratifique su confianza, tal ratificación tenga lugar, sobre un programa de gobierno o una declaración de política general, se trata de declaraciones o programas con carácter general. Si resulta posible que sea una política determinada la que sirva de base para la ratificación de la confianza parlamentaria deberá seguir el procedimiento legislativo ordinario. Por tanto, ni un cambio de Gobierno, ni las alteraciones del programa gubernamental obligan al presidente a plantear la cuestión de confianza. La cuestión de confianza se presenta por escrito ante la Mesa del Congreso acompañada de una certificación del Consejo de Ministros que acredita que se ha producido la deliberación constitucionalmente requerida. El escrito ha de ser motivado art.174 RC lo que obliga a una exposición de las razones para solicitar la revalidación de la confianza parlamentaria. Por tanto, si el Presidente lo considera conveniente puede proponer al Rey la disolución de las Cortes. Si así no sucede el debate se rige por las normas previstas para la moción de censura y además dicho debate tiene lugar entre la Cámara y el Presidente en ejercicio. La votación es pública por llamamiento, es el Reglamento el que prevé art.174.4 un periodo de reflexión, al disponer que la cuestión de confianza no prevé ser votada sino transcurridas, al menos veinticuatro horas desde su presentación. El Gobierno gana la votación de confianza por mayoría simple de los Diputados presentes art.112 CE. Para revalidar la confianza al Gobierno basta con que de entre los Diputados que asistan a la votación, voten más a favor del Gobierno que en contra de él. Por tanto, el Congreso puede revalidar su confianza al Gobierno con una minoría de sus votos, votos negativos, abstenciones y ausencias superen los votos positivos. Las abstenciones, ausencias o votos en blanco favorecen al Gobierno, contabilizándose como si de votos a favor se tratasen. Por lo tanto, la posibilidad de revalidar la confianza parlamentaria al Gobierno por mayoría simple es congruente con la eventualidad también admitida constitucionalmente art.99.3 CE de que la investidura tenga lugar por mayoría simple. La exigencia de esta mayoría es para facilitar la formación del Gobierno y la permanencia de este.  Efectos. Si el gobierno gana la votación continuara en el ejercicio de sus funciones con el reforzamiento político derivado de la revalidación de la confianza parlamentaria, aunque aún ganando, puede que el Gobierno se debilite. Si al contrario el Congreso retira su confianza al Gobierno, este debe presentar su dimisión ante el Rey, abriéndose el procedimiento previsto para la designación del Presidente del Gobierno art.114.1 CE. El Gobierno continúa en funciones hasta la toma de posesión de su sucesor y pierde la facultad de disolución de las Cámaras. Esto concluirá con la investidura del nuevo Presidente y la toma de posesión de un nuevo Gobierno. 44 4. Presidente y vicepresidente del Gobierno.  Posición y status del Presidente. La posición del Presidente del Gobierno resulta claramente diferenciada por su origen, funciones y status se define como una figura con características propias y en clara situación de preeminencia y dirección respecto del conjunto gubernamental. - El Presidente del Gobierno se caracteriza por ser el único en ostentar una investidura parlamentaria que exige una confianza inicial expresa del Parlamento. El nombramiento del Presidente del Gobierno corresponde al Rey y tiene su fundamento en la confianza de la Cámara y el nombramiento de los ministros deriva de la propuesta en exclusiva del Presidente. Por tanto, el Presidente es quien goza de la confianza parlamentaria y los ministros encuentran su legitimación en la confianza del Presidente de quien dependen para su nombramiento. El procedimiento para la investidura del candidato a Presidente no exige que éste comunique formalmente la composición del Gobierno. - Al Presidente le encomienda la CE la dirección de la acción del Gobierno y la coordinación de las funciones de sus miembros. Corresponde al Presidente la organización de la actividad del Consejo de Ministros. - La CE encomienda al Presidente del Gobierno un conjunto de funciones específicas y se configura en relación con el propio Consejo de Ministros, con las Cortes, con el TC y con la propuesta de sometimiento de una decisión a referéndum y dependen en definitiva de su exclusiva voluntad. - La diferencia entre Presidente y ministros se traduce en lo que se refiere al status personal como al Estatuto de los ex Presidentes del Gobierno.  Órganos de apoyo del Presidente. La especificidad de las funciones del Presidente del Gobierno hace necesaria la existencia de órganos de apoyo y pueden distinguirse varios tipos de órganos. Por una parte, constituyen en realidad órganos de apoyo del Consejo de Ministros como es el Secretariado del Gobierno. Por otra, unidades de apoyo sin carácter de departamento ministerial (Secretaría General de la Presidencia, Oficina Económica del Presidente del Gobierno y Gabinete de la Presidencia del Gobierno) y se configuran como organizaciones instrumentales directamente dependientes del Presidente, se encuentran regulados por normas de nivel reglamentario. Finalmente, como órgano de apoyo previsto en la CE se considera la figura del vicepresidente o vicepresidentes. La práctica política ha supuesto la presencia de al menos un vicepresidente en el Gobierno y hasta tres en alguna ocasión. Aparte de las funciones de sustitución del Presidente por ausencia en el extranjero o enfermedad, la función se ha centrado fundamentalmente en la coordinación gubernamental y en la programación de las tareas del Gobierno. 5. Los miembros del Gobierno. Los Ministros. En la práctica y en la legislación española los ministros se definen como jefes o directores de un departamento o sección de la Administración.  Puede haber ministros que, aun dirigiendo unidades administrativas, no sean jefes de un departamento ministerial “ministros sin cartera”.  Aun estando designados como departamentos ministeriales en ocasiones de remodelaciones ministeriales se creen ministerios con características peculiares. Ejemplo: Oficina del Portavoz del Gobierno (que a veces ostenta rango ministerial, en otros casos de Secretaría de Estado o se combina con otro departamento). Sus titulares se configuran como jefes de departamentos reducidos con finalidades casi de apoyo. 45  Los ministros ostentan al mismo tiempo dos tipos de posiciones: jefe de departamento ministerial como posición administrativa y miembro del Gobierno como posición política. Ambas posiciones implican funciones distintas y complementarias. El ministro actúa como auténtico puente entre la política y la Administración. No cabe hablar hoy de categorías o subtipos ministeriales. El nombramiento de los ministros corresponde al Rey a propuesta del Presidente y se efectúa formalmente por Real Decreto, un auténtico “decreto presidencial” como se prevé en el art. 17. La propuesta de nombramiento y cese de los ministros corresponde en exclusiva al Presidente y no pueden ser cesados por las Cámaras legislativas. Resulta por tanto relevante el papel del gabinete del ministro como órgano de apoyo especializado con una proyección administrativa. 6. El estatuto de los miembros del Gobierno. Los miembros del Gobierno disponen de un status peculiar que incluye derechos y obligaciones de muy variada índole, el núcleo esencial de su regulación se halla en la CE y el resto en las normas de muy diverso rango. La CE en su art. 98 para la regularización del “estatuto e incompatibilidades de los miembros del Gobierno” que establece un núcleo mínimo: los miembros del Gobierno no podrán ejercer otras funciones representativas que las propias del mandato parlamentario  Desde la perspectiva penal los miembros del Gobierno gozan de una especial protección, el Código Penal tipifica como delito toda coerción u obstaculización de la libertad de los ministros reunidos en Consejo, así como las injurias y amenazas al Gobierno. Se extiende a los ministros individualmente al tipificar como delito específico el atentar contra un ministro en el ejercicio de sus funciones.  En la perspectiva procesal el art. 102 CE prevé que la responsabilidad criminal del Presidente y los demás miembros del Gobierno habrá de exigirse ante la Sala de lo Penal del TS, esta situación se ve forzada por la exigencia de que la acusación necesitará un específico acuerdo parlamentario. Aunque tiene una dimensión negativa: la prerrogativa real de gracia no será aplicable a supuestos de responsabilidad penal de miembros del Gobierno. La Ley de Enjuiciamiento Criminal establece que los miembros del Gobierno dispondrán de un régimen peculiar para prestar declaración ante órganos judiciales con lo que se les dispensa de su comparecencia personal a declarar. Finalmente, también el derecho y la obligación de guardar secreto sobre materias cuya divulgación pudiera resultar en grave perjuicio de la seguridad interna o externa del Estado, este status procesal también lo tienen los funcionarios. La Ley de secretos Oficiales prevé la posibilidad de que se declaren determinadas materias como “materias clasificadas”. 7. Formación del Gobierno. El nombramiento y cese del Presidente es el elemento definitorio de que dependen el resto de los miembros del Gobierno. La CE prevé dos formas de nombramiento del Presidente:  Extraordinaria. Prevista en el art. 113 mediante la presentación y aprobación de una moción de censura. La CE exige que se produzca una manifestación expresa de la confianza del Congreso en el candidato a la Presidencia del Gobierno para que éste pueda formarse y entrar en funciones.  Ordinaria. Prevista en el art. 99 se trata de un procedimiento complejo, pueden distinguirse tres fases: una primera de propuesta, una fase de investidura parlamentaria y finalmente el nombramiento y toma de 46 posesión. El cese del Gobierno y la necesidad de nombramiento de un Gobierno nuevo se produce en diversos supuestos: la celebración de elecciones generales, pérdida de confianza parlamentaria o la dimisión o fallecimiento del Presidente. El art. 99 CE no señala un plazo entre el cese del Gobierno y la apertura del procedimiento para la formación de un nuevo Gobierno, de manera que queda a la discreción de los actores políticos: en la práctica el plazo ha sido breve. Fases de la fórmula ordinaria que hay que estudiar separadamente: - Propuesta. o En el supuesto de dimisión voluntaria o derrota de una moción de confianza, el procedimiento comienza una vez presentada la dimisión del Presidente ante el Rey. o En los supuestos de celebración de elecciones el procedimiento se inicia a partir de la sesión constitutiva del Congreso y la elección del Presidente de la Cámara. La primera fase del procedimiento consiste en una serie de consultas del Rey “con los representantes designados por los Grupos políticos con representación parlamentaria”. La interpretación del art. 99 deja abiertos algunos interrogantes: o Por “representación parlamentaria” debe entenderse únicamente representación en el Congreso o bien representación en alguna de las dos Cámaras. o Por “grupo político” ha de entenderse todo partido político o coalición representado en una u otra Cámaras o únicamente aquellos que hayan concurrido con entidad propia y propias candidaturas. o Tampoco se determina el orden de las consultas. La propuesta del Rey a partir de tales consultas se transmite al Congreso. Se trata de un acto formal que sebe ser refrendado por el Presidente del Congreso según prevé el art. 64.2. la pregunta de si el Presidente puede negar su refrendo al Rey, si estima que éste no refleja en su propuesta la voluntad expresada en las urnas esto se revela como situaciones dudosamente posibles que implican una crisis constitucional. - La fase de investidura. Formalizada la propuesta por el Rey corresponde al Congreso de los Diputados pronunciarse sobre ella. Consiste en una afirmación o negación (o la abstención) sobre el candidato propuesto, sin que sea posible la formulación de alternativas. El candidato deberá exponer “el programa político del Gobierno que pretenda formas y solicitará la confianza de la Cámara”, no incluye necesariamente la revelación de qué Ministros integrarán su Gobierno. La exposición del programa del candidato debe ir seguida de un debate en el Pleno para que el programa presentado pueda ser debatido por los representantes de los grupos parlamentarios. Para la investidura la CE (art. 99) y el Reglamento del Congreso de los Diputados exigen la “mayoría absoluta de los miembros del Congreso” estos miembros son aquellos que ostentan una “condición plena” de Diputado. La CE prevé la posibilidad de que el candidato propuesto no obtenga la mayoría absoluta en primera vuelta, por lo que habilita diversos mecanismos para que la investidura se lleve a cabo: o Si no se alcanza la mayoría absoluta, la misma propuesta deberá someterse a nueva votación 48h después. En este caso la confianza “se entenderá otorgada si obtuviese la mayoría simple” (los votos favorables son más numerosos que los expresamente desfavorables). o Si no se obtiene la mayoría simple deberá efectuarse nueva propuesta y el Rey decidirá si necesita o no de nuevas consultas. En cualquier caso, una “nueva propuesta” no tiene por qué significar forzosamente “un nuevo candidato”. 49 3. La dirección de la política interior. En este ámbito, la función directiva del Gobierno se manifiesta en atribuciones que la CE le confiere en relación con los restantes poderes del Estado. No se trata de que exista una primacía del poder ejecutivo, sino más bien, de que el Gobierno dispone de una capacidad (y en ocasiones de un monopolio) de la iniciativa frente a estos poderes, orientando y condicionando su actuación.  En relación con el poder legislativo. Es competencia del Gobierno decidir la disolución de las Cámaras (art.115 CE) y la correspondiente convocatoria de elecciones. Pero, además, se le atribuye al Gobierno la iniciativa legislativa (art. 87.1). Cierto es que la potestad de iniciativa es compartida con otros sujetos: las CCAA y las mismas Cámaras. Manifestación de esta potestad iniciativa es la posibilidad de dictar decretos-leyes en situaciones de necesidad (art.86), sometida a revisión por el Congreso de los Diputados. Dispone además el Gobierno del monopolio de la iniciativa del procedimiento parlamentario en un tema transcendental: referente a los Presupuestos del Estado. En este aspecto, el art. 134 CE encomienda al Gobierno la elaboración de los Presupuestos Generales del Estado reservando a las Cortes su examen, enmienda y aprobación.  En relación con otros poderes y órganos. La manifestación de la función directiva gubernamental se encuentra en otros michos lugares de la CE. Podemos así señalar: - El Gobierno puede dirigirse directamente al electorado mediante la propuesta de convocatoria de referéndum (art.92 CE). Se configura constitucional y legalmente como la posibilidad de que el Presidente del Gobierno recabe un pronunciamiento de os ciudadanos sobre una decisión política. Este tipo de referéndum es consultivo y su procedimiento lo desarrolla la LO 2/80, comprende la iniciativa del Presidente del Gobierno y la autorización aprobada por mayoría absoluta del Congreso de los Diputados. Tras obtener la autorización le corresponde al Rey la convocatoria mediante Real Decreto acordado con el Consejo de Ministros, refrendado por el Presidente. - Respecto a los órganos jurisdiccionales, le corresponde al Gobierno la propuesta de los miembros del TC (art. 159 CE), así como la legitimación para iniciar procesos constitucionales (art. 161.2 y 162 CE). También se incluye la propuesta para el nombramiento del Fiscal General del Estado (art. 124.2 CE). - En relación con las CCAA, la CE le atribuye al Gobierno la potestad para adoptar las medidas necesarias para obligar a una Comunidad Autónoma al cumplimiento forzoso de sus obligaciones para la protección del intrépido general (art. 155 CE). - Finalmente, la manifestación de esa función de dirección política es también la reserva al Gobierno por el art. 116 CE de la iniciativa para la declaración de situaciones excepcionales. La forzosa intervención de las Cámaras en los supuestos de estado de excepción y sitio no priva al Gobierno del monopolio de la potestad de iniciativa al respecto.  Las dos matizaciones. La primera, que, pese a su amplitud, las potestades señaladas son ilustrativas de la función directiva del Gobierno, pero no agotan evidentemente su contenido. La segunda, ha de reiterarse que la atribución genética al Gobierno, que efectúa el art. 97 CE, de la dirección política interior, no es índole exclusiva, ya que es perfectamente posible que otros órganos (sobretodo el legislativo) incidan decisivamente en la orientación política, en el ejercicio de sus funciones. 50 4. La dirección de la política exterior. Las relaciones exteriores en todos los campos son hoy un elemento esencial para la vida de un país, en un mundo intercomunicado y forzosamente independiente. La CE en el art. 97, dispone que el Gobierno dirige la política interior y exterior. Se trata de un apoderamiento muy amplio, y cabe distinguir actuaciones puramente políticas: reconocimiento de otros países, participación en operaciones multinacionales de diverso tipo, intervención en organizaciones internacionales (UNESCO, ONU…), realización de contratos intergubernamentales, etc. La actuación exterior tiene también una dimensión administrativa, en cuanto implica la Administración exterior, las representaciones diplomáticas y la tutela de los españoles en el extranjero. También tiene una dimensión normativa, por lo que puede representar la conclusión de los tratados con fuerza normativa interna. Finalmente, la dirección de la política exterior tiene una estrecha relación con la Defensa del Estado, puesto que en la actualidad la seguridad y defensa de un país supone la creación de sistemas de alianzas y acuerdos internacionales. Las disposiciones constitucionales, como su desarrollo legal y reglamentario, atribuyen al Gobierno la función directiva en estos múltiples aspectos. Esto no quita que otros órganos del Estado puedan colaborar, incluso decisivamente, en esa labor de dirección. Dentro de las diversas formas de manifestación de la acción exterior del Estado, una de ellas tiene una evidente dimensión normativa: la conclusión de tratados entre Estados. La CE prevé que los tratados internacionales válidamente celebrados, una vez publicados oficialmente en España, formarían parte del ordenamiento interno (art. 96.1 CE). El procedimiento de conclusión de tratados, no obstante, refleja, pese a la intervención parlamentaria, la potestad directiva del Gobierno. Y ellos desde una doble perspectiva: la reserva de iniciativa gubernamental, y el carácter restringid de la intervención de las Cortes.  Reserva de iniciativa gubernamental. La CE en sus art. 93 y 94, exige la intervención de las Cortes, que éstas deberán autorizar la celebración de determinados tratados o la prestación del consentimiento del Estado para otros. La actuación parlamentaria se produce únicamente sobre el aspecto del procedimiento de conclusión de tratados, pero queda fuera de las Cámaras el resto de procedimientos. En este aspecto, las Cortes pueden impedir la acción del Gobierno, pero no pueden imponer al Gobierno que negocie un tratado, o que incluya unas concretas cláusulas en el mismo. En manos del órgano gubernamental queda la iniciativa, dirección y orientación del procedimiento, aunque, eso sí, subordinadas a la ulterior aprobación parlamentaria.  Restricciones a la intervención parlamentaria. Incluso dentro de la dimensión normativa de las relaciones exteriores que dispone el Gobierno de un ámbito exclusivamente encomendado a su competencia, sin intervención (excepto de carácter marginal) del poder legislativo. Pues la autorización de las Cortes no es exigible en todos los tratados sino en aquellos supuestos expresamente enumerados en la CE, esto es, los tratados por los que se cedan competencias constitucionales (art.939, los que impliquen una reforma constitucional (art. 95) y la lista enumerada en el art. 94. En los demás casos el Congreso y el Senado serán inmediatamente informados de la conclusión de los restantes tratados o convenios (art.94.2). La restricción de las Cortes en determinados tratados supone la necesidad de una calificación previa de los acuerdos internacionales. Ello implica, primeramente, decidir sobre si el acuerdo en cuestión constituye o no un acuerdo normativo y no otro tipo de relación; y, en segundo lugar, precisar si requiere o no autorización de las Cortes. El ordenamiento español prevé la emisión, en determinados casos, de un dictamen de Consejo de Estado, sobre si esa autorización es necesaria o no. Finalmente se ha extendido la práctica de que los tratados sean convalidados (que no es lo mismo que autorizados) por el Parlamento, subsanándose así posibles extralimitaciones gubernamentales. 51 5. La dirección de defensa del Estado. La defensa del Estado aparece en la CE como una función reservada en exclusiva a la competencia estatal (art. 149.1.4), y, dentro de las instituciones estatales, se le atribuye a la dirección gubernamental. Esta atribución aparece lógicamente vinculada a otras dos funciones gubernamentales, la dirección de la política exterior e interior, y la dirección de la Administración militar. Ahora bien, pese a la vinculación, no se trata de actividades idénticas. Con respecto a la política exterior encontramos una extensión menor, en cambio con la política interna es más amplia, así encontramos las relacionadas con la defensa interna del Estad frente a enemigos internos del orden constitucional. Respecto a la dirección de la Administración militar, esta constituye un instrumento para la política de defensa. La política militar es un elemento de la política de defensa. Como el resto de las funciones del Gobierno, la función de defensa también supone la colaboración con otros órganos del Estado. Por lo que refiere a La Corona, la CE le confiere al Rey el mando supremo de las Fuerzas Armadas. Tal mando supremo ha de interpretarse como la necesidad de referendo de los actos del Rey y de la dirección gubernamental de defensa, de la Administración Militar y de la política exterior y, por tanto, se tiene que traducir como una función simbólica y moderadora, en el sentido de aportación de la experiencia y conocimientos del Monarca, sin que ello implique un mando directo. En cuanto al poder legislativo, su participación e ve limitada por la función directiva gubernamental. Las funciones del poder legislativo inciden notablemente en ciertos aspectos de la política de defensa nacional, pero estas funciones. No obstante, a que la función directiva de defensa se perfile como competencia gubernamental. La LODN confiere importantes competencias a las Cortes. En esta materia, así por ejemplo le corresponde a las Cortes autorizar la participación de las Fuerzas Armadas en misiones fuera del territorio nacional (art.4 LODN) o debatir las líneas generales de la política de la defensa. Ello comporta una obligación gubernamental de someter tales líneas generales al conocimiento y debate de las Cámaras. Pero estas funciones se hacen depender de la iniciativa gubernamental. El Gobierno se configura por tanto como el responsable de la defensa del Estado, y así se recoge en el art. 5 LODN. Ahora bien, esta atribución necesita de ulteriores especificaciones, dado el carácter complejo del órgano gubernamental y del reparto de las funciones dentro de él. Hay que estacar la especial importancia de la dimensión exterior de la defensa, lo que nos lleva a diferenciar al menos dos departamentos ministeriales directamente afectados: Defensa y Asuntos Exteriores. En la regulación legal, el Ministerio de Defensa aparece como sujeto preferente de la defensa nacional. No obstante, la defensa del Estado se proyecta decisivamente en la política exterior, lo que implica una necesaria coordinación con el interior. Específicamente competente en esta materia, es el de Asuntos Exteriores. A parte esta coordinación aparece prevista en dos formas. Por una parte, en el reforzamiento del papel directivo, y coordinador del Presidente del Gobierno; por otra parte, mediante mandatos y mecanismos específicos de colaboración interministerial. 6. La dirección de la defensa civil. La dirección de la Administración civil y limitar se configura como supuesto inicial y necesario para que el Gobierno pueda llevar a cabo sus actividades de dirección política y todas las demás funciones que la CE le encomienda. La CE diferencia con claridad Gobierno y Administración como entes distintos. Esta distinción aparece precisada en la normativa legal que regula el Gobierno respecto de los diversos órganos y poderes públicos (LOFAGE). 54  Otras Administraciones públicas. Además de las Administraciones anteriormente mencionadas hay algunas que no están vinculadas así a la Administración Estatal, ni Autonómica, ni Local. Dentro de este grupo destacan los órganos constitucionales. Una de las características principales de estos órganos constitucionales consiste en que tiene una completa independencia y autonomía con respecto de los demás, resulta claro que han de contar con un aparato administrativo propio para gestionar los asuntos y que no dependan de ningún otro órgano o administración. En resumen, son los órganos que encarnan los poderes del Estado y que poseen sus propios aparatos para ejecutar funciones administrativas (Cortes Generales, TC, Consejo General del Poder Judicial). Otro tanto sucede con el Poder Judicial que para el cumplimiento de sus funciones cuenta con una Administración (Administración de Justicia) independiente de la Administración del Estado. Algo similar sucede con otros órganos establecidos por la CE, que dada la función que cumple, preside su independencia (es el caso del Defensor del Pueblo, de la Administración Electoral o del Tribunal de Cuentas). Lo que sucede en el ámbito estatal también ocurre, salvando todas las diferencias, en el ámbito autonómico. 3. Los principios constitucionales de la Administración. Los art. 103-107 CE, establecen los principios básicos de la organización y funcionamiento de la Administración Pública, que han sido objeto de desarrollo en el art. 3 LRJSP. Estos principios ponen en manifiesto las grandes líneas de las modernas administraciones nacidas de la Revolución Francesa y modificadas posteriormente por las exigencias del Estado de Derecho. Todas estas reglas se pueden clasificar en varios grupos.  El sometimiento de la Administración al ordenamiento jurídico. El principio constitucional básico relativo a la Administración Pública es el de su sujeción al ordenamiento jurídico. Se trata de manera definitiva de manifestar respecto de la Administración, el dogma fundamental del Estado de Derecho. Para una mejor comprensión de este principio conviene hacer algunas precisiones. En primer lugar, la fórmula del sometimiento de la Administración a la “ley y al Derecho” significa que está sujeta al ordenamiento jurídico, tratándose de una concreción del art. 9.1 CE. Lo importante es constatar que la Administración está sujeta a todo el sistema De Fuentes. Por otro lado, el art. 103.1 CE matiza el sometimiento de la Administración al ordenamiento jurídico es “pleno”; con esto se hace referencia a que no hay zonas inmunes a esa dependencia del ordenamiento jurídico. En tercer lugar, el principio de legalidad de la actuación administrativa supone que ésta exige de un previo apoderamiento por parte de la ley: sólo existe actuación legítima de la Administración cuando existe esa cobertura. Por último, el sometimiento de la Administración al ordenamiento jurídico implica que su actuación puede ser controlada por los jueces y tribunales, y así lo dispone el art. 106.1 CE.  Administraciones Públicas y estructura del Estado. Les corresponde a los poderes centrales determinar las grandes líneas del régimen jurídico de las distintas Administraciones, de los funcionarios que en ellas prestan sus servicios y de sus reglas de actuación.  Organización y estructura de las Administraciones Públicas. El TC ha señalado que estos principios constitucionales poseen carácter general, de forma que se imponen a tropas las Administraciones Públicas, sea cual sea su ámbito territorial, y no solo a Administración del Estado. - Principio de jerarquía. Se trata del primer principio de naturaleza organizativa a citar en los incluidos en el art. 103.1 CE. La Administración del Estado se encuentra dirigida por el Gobierno. A partir de él la Administración va dirigiéndose en distintas ramas que coinciden con cada uno de los Ministerios, seguido de múltiples divisiones coincidentes con los distintos órganos administrativos. Todo esto se encuentra conectado entre sí por relaciones de tipo fundamentalmente jerárquico. 55 - Principio de descentralización. La idea de descentralización adquiere sentido cuando se le entiende como criterio de acercamiento de la toma de decisiones y de la actuación administrativa del ciudadano mediante técnicas jurídicas de distinta naturaleza, en especial la nombrada descentralización fundamental. - Principio de desconcentración. Se refiere a la necesidad de acercar la toma de decisiones y gestión administrativa a los ciudadanos. Se proyecta sobre una única Administración. Se trata de hacer que la acción administrativa corresponda al órgano situado lo más cerca posible del administrado dentro del entramado administrativo. - Principio de coordinación. Se trata de las relaciones entre los distintos elementos de la organización administrativa y que no pueden reducirse solamente al principio de jerarquía. - Principio de legalidad orgánica. Es el último de los principios constitucionales y se encuentra en el art. 103.2 CE. Como manifestación del principio de legalización, supone que “los órganos de la Administración Estado son creados, regidos y coordinados de acuerdo con la ley”. La remisión a la ley como tipo de norma organizativa de la Administración ha sido interpretada de manera relativa por el TC.  Principios relativos a la acción administrativa. Se trata de un grupo de principios relativos a dicha administración. Principio de objetividad: el art. 103.1 CE señala que “la Administración Pública (AP)sirve con objetividad los intereses generales” este principio también se le conoce como el principio de neutralidad. Copo muchas veces el alcance de la objetividad de la AP no es muy claro, es bueno concretarlo en dos ideas generales. Por un lado, la objetividad de la AE (A del Estado) democrático, supone que ésta debe actuar sometida a las directrices de cualquier Gobierno. Pero, por otra parte, la AP ha de someterse al ordenamiento jurídico; este sometimiento al Derecho representa una garantía del ciudadano frente a la arbitrariedad y concreción fundamental de la objetividad. En definitiva, al Administración es un instrumento de concreción y de gestión de la política que en cada caso determine el Gobierno, pero su acción debe someterse a los criterios objetivos fijados por el ordenamiento jurídico.  El régimen de los funcionarios públicos. Los funcionarios, en cuanto a servidores de la Administración Pública y gestores de los intereses generales, se encuentran sometidos a un régimen jurídico particular legalmente establecido. El Título IV de la CE introduce también algunas reglas generales sobre el estatuto jurídico de los funcionarios públicos. La primera de ellas se referiré a las condiciones de acceso a la función pública. Dichos accesos deben someterse a los principios de mérito y capacidad. La segunda regla se trata de una habilitación constitucional para establecer una regulación especial del régimen de sindicación de los funcionarios públicos, esta idea se plasma en el art. 28.1 CE. La razón reside en la peculiar tarea que realizan los funcionarios y en la estricta jerarquía que tiene la Administración a la que prestan sus servicios. En todo caso, la habilitación supone la posibilidad de establecer ciertas reglas especiales sobre el ejercicio del derecho de sindicación de los funcionarios, pero a la vez, implica también que éstos son titulares del derecho de sindicación. En tercer lugar, el art. 103.3 CE ordena al legislador regular el sistema de incompatibilidades de los funcionarios, así como las garantías para asegurar su imparcialidad en el ejercicio de las tareas que legalmente le vienen encomendadas. Por último, dentro d las previsiones constitucionales sobre el régimen de los funcionarios, hay que destacar que el art. 103.3 CE establece la necesidad de que ese régimen jurídico se determine mediante ley, como una manifestación más del principio de legalidad en materia administrativa, y sin perjuicio de la posibilidad de que las previsiones legales e completen y desarrollen por normas de rango reglamentario. 56  Previsiones sobre determinadas Administraciones Públicas. La CE establece también algunas reglas concretas sobre determinadas Administraciones Públicas o sobre ciertos órganos que cumplen funciones administrativas. Por una parte, el Título VI alude a la existencia de una Administración de Justicia como complemento necesario para el ejercicio de la función jurisdiccional. Además, se habla del Ministerio Fiscal, que posee también una organización administrativa propia. Por otra parte, el art. 149.1.18 CE presupone la existencia de distintas Administraciones territoriales vinculadas a los diversos entes titulares de autonomía, cuyas bases de regulación le corresponde establecer al Estado. En tercer lugar, existen algunas previsiones específicas relativas al régimen jurídico de determinados aparatos estatales que deben cumplir funciones que exige el establecimiento de ciertas particularidades con respecto al régimen general. Los casos más comunes son los de las Fuerzas Armadas. Por último, el art. 107 CE, constitucionaliza un órgano administrativo particular como es el Consejo de Estado. 4. El control de la Administración. La Administración Pública está sometida a controles de distinta naturaleza, en especial de tipo jurídico o político. En cuanto al control político, le corresponde fundamentalmente a las Cortes Generales, ya que es a éstas a las que se les compete controlar al Gobierno. En cuanto al control jurídico de la Administración, éste deriva de su sometimiento al ordenamiento jurídico ya que es un poder público. Este sometimiento se ve reforzado por la estricta sujeción que la CE impone a la Administración respecto de la ley tanto en su actuación como en su organización. Desde el punto de vista de su naturaleza, los controles jurídicos de la Administración pueden diferenciarse en dos grandes grupos, que se diferencian en si están o no ejercicios por jueces y tribunales, o por otro tipo de órgano.  Controles jurisdiccionales. El art. 106.1 CE dispone que “Los Tribunales controlan la potestad reglamentaria y la legalidad a de la actuación administrativa, así como el sometimiento de ésta a los fines que lo justifican”. Este precepto condensa los principios básicos del control jurisdiccional de las Administraciones Públicas (AP). Por lo que respecta a los órganos de control, éste se lleva a cabo básicamente, por el orden contenciosos- administrativo, formado por órganos especializados ratione materiae dentro del Poder Judicial para conocer de las pretensiones que se deduzcan respecto de las normas y actos de cualquier AP. En relación con el objeto del control jurisdiccional, todos los actos de las AP son susceptibles de ser controlados en su adecuación al ordenamiento jurídico. Esta idea debe matizarse de dos maneras. En primer lugar, el hecho de que los actos de las AP sean susceptibles de ser controlados jurisdiccionalmente no significa que estos actos se adopten de manera totalmente regulada, sino que la Administración debe contar con un margen de apreciación. O discrecionalidad para ser realmente eficaz y para cumplir con sus obligaciones que constitucionalmente le corresponden. Esta discrecionalidad, no es fiscalizarle judicialmente, salvo que se dé una desviación de poder. En segundo lugar, existe un viejo debate sobre si el control de los tribunales debe extenderse también a determinados actos del Gobierno conocidos como “actos políticos”. En cualquier caso, el Estado social y democrático de Derecho tiene que hacer posible que conviva la sujeción al ordenamiento jurídico con la libertad de acción con que el Gobierno debe contar para el correcto desarrollo de sus funciones. Por otro lado, no hay que olvidar que estas actuaciones gubernamentales están siempre sujetas al posible control de las Cortes Generales. Como se ha explicado, normalmente los órganos del orden jurisdiccional contencioso- administrativo son los encargados de controlar la actuación de las AP. Sin embargo, existen algunas actuaciones concretas de las AP que, por su naturaleza, están sujetas a procedimientos específicos y que son encomendadas a otros órganos jurisdiccionales. Por otro lado, el TC tiene encomendado el control de ciertas actuaciones de la AP. Este control resulta subsidiario respecto del que llevan los tribunales ordinarios, de forma que solo puede acudirse al TC cuando quedan agotados los recursos que el ordenamiento otorga a los 59 2. El poder judicial y función jurisdiccional.  La unidad jurisdiccional. Las características básicas del ejercicio de la función jurisdiccional sin la unidad, la totalidad, la exclusividad y la responsabilidad. La unidad está expresada en la CE en dos sentidos diferentes, respecto a la función jurisdiccional (art. 117.5) y respecto quienes desempeña dicha función (art. 122.1). El reconocimiento constitucional del principio de unidad jurisdiccional, tiene dos consecuencias inmediatas. La primera es que la división territorial del poder operada por la CE no afecta al poder judicial. La segunda consecuencia es la exclusión de todo tribunal que no esté previamente integrado en la estructura orgánica del poder judicial. Sin perjuicio de que otros órganos. Ajenos al poder judicial, la unidad jurisdiccional no conoce más excepción que la muy relativa de la jurisdicción militar. Todo ello configura un poder judicial único estructurado sobre dos jurisdicciones, una de ellas es la militar, se limita al ámbito estrictamente castrense y, en los supuestos de estado de sitio a los delitos que se contemplen en la declaración de dicho estado.  La totalidad de la jurisdicción. Es la segunda característica de la función jurisdiccional y que también deriva directamente de la CE. La totalidad de la jurisdicción se proyecta material, persona y territorialmente sin que quepan excepciones ni por razón de la persona, ni por razón de la materia, ni por razón del territorio. La eventual inhibición de los órganos judiciales se dilucida según lo previsto en las reglas reguladoras de los conflictos de jurisdicción y competencia. El resultado que los procedimientos deberán arrojar será la determinación de un órgano judicial con competencia y jurisdicción para conocer la pretensión actuada. Es preciso señalar, que el alcance total de la jurisdicción se extiende a la aplicación de las leyes, incluyendo el control de la legalidad de la actuación administrativa y del sometimiento de esta a los fines que la justifican. Sin embargo, no incluye el control de oportunidad.  La exclusividad jurisdiccional. Se proyecta en dos sentidos: por una parte, la función jurisdiccional está reservada exclusivamente a jueces y magistrados sin que nadie salvo ellos pueda ejercerla; por otra parte, los jueces y magistrados no pueden realizar más funciones que la jurisdiccional y las que expresamente les atribuya la ley en garantía de cualquier derecho.  La responsabilidad. En el ejercicio de la función jurisdiccional se distingue, también por la responsabilidad. Sin embargo, las singulares condiciones del poder judicial dibujan unos mecanismos de responsabilidad muy particulares. Esta responsabilidad constitucionalmente reconocida de forma genérica, se encuentra muy difícil su concreción. Aunque los jueces y magistrados tienen gran relevancia política, éstos no están sometidos a la responsabilidad política. En cuanto a la responsabilidad disciplinaria se basa en el incumplimiento de sus deberes, pero no alcanza al fondo de las resoluciones judiciales, ya que sería incompatible con la independencia. La responsabilidad civil se da para supuestos de total singularidad responsabilidad estatal y tampoco altera la resolución ni la posición del juez. La única forma real de responsabilidad de jueces y magistrados por el ejercicio de su función se traduce en la responsabilidad penal, y más concretamente en el delito de prevaricación. Este delito de dictar a sabiendas una resolución injusta, constituye la única responsabilidad material, que sobre el fondo de su cometido y sobre el contenido de la función juzgadora, cabe realmente imputar a un juez. 3. La posición constitucional del juez: independencia y legitimidad.  La imparcialidad judicial. Lo auténticamente sustantivo en la función jurisdiccional es la imparcialidad. Esto queda claramente reflejado en la CE. La imparcialidad es el rasgo fundamental que debe caracterizar el ejercicio de la función jurisdiccional ya que, dado el carácter fragmentario de este poder, la imparcialidad debe ser la característica básica de todos los jueces y magistrados. Seguido de la imparcialidad se encuentran las garantías de que se dota a jueces y magistrados. Debe observarse que tales características, por muy importantes que sean, son instrumentales y por lo tanto no son fines en sí mismos: su objetivo es asegurar la imparcialidad de quien va a juzgar y hacer ejecutar lo juzgado. 60  Independencia y legitimidad. Este conjunto de garantías se resume en la noción de la independencia. Significa que los integrantes del poder judicial dictan sus resoluciones con arreglo al Derecho, sin que. Puedan recibir ningún tipo de órdenes, instrucciones, sugerencias o directrices relativa a los hechos sometidos a juicios, a la norma jurídica a aplicar, al sentido que debe otorgarse a dicha norma o a la resolución, que, en definitiva, cumple adoptar. El juez o magistrado está únicamente sometido al imperio de la ley (art. 117.1 CE in fine). Esta expresión debe entenderse como el reflejo del mandato constitucional de que ninguna voluntad distinta de la que el legislador ha plasmado en la norma jurídica pueda imponerse al juez. Se trata de una afirmación de la independencia del juzgador y de la exclusiva sujeción de éste a la norma jurídica. Por otro lado, la sumisión al imperio de la ley es un recordatorio de que la independencia del juez se traduce como inmunidad frente a cualesquiera órdenes, instrucciones o presiones, pero no en una libérrima voluntad personal para juzgar según su propia conciencia. La sumisión a la ley es la fuente de legitimidad del juzgador en el ejercicio de la función jurisdiccional. En un Estado democrático, la fuente habitual de legitimidad es la elección popular, también el poder judicial. Otra fuente de legitimación del poder judicial puede ser la directa participación popular en la Administración de justicia a través del jurado. En el caso de España, existe un jurado con tales limitaciones que no resultaría ser una fuente satisfactoria de legitimidad. En España no se trata de una legitimidad de origen, sino de ejercicio. La independencia judicial es absoluta. La única vía practicable para corregir la aplicación del Derecho realizada por un órgano judicial es, cuando proceda, la de los recursos legalmente previstos el Ministerio Fiscal debe promover las acciones que procedan en el caso de amenaza a la independencia judicial. 4. El estatuto de jueces y magistrados.  La inamovilidad. Es la más tradicional de las garantías de la independencia, que la CE recoge en el art. 117.1 como característica de los jueces y avistados. Consiste en que los jueces y magistrados n pueden ser separados, suspendidos, trasladados ni jubilados sino por las causas y con las garantías previstas en la ley. La CE dispone que los jueces no podrán ser removidos de sus puestos sino por causas legalmente previstas. Tales causas se encuentran reguladas en la LOPJ. En todos los casos, la suspensión y separación son competencia del Consejo General del Poder Judicial, lo que supone otra garantía adicional de la independencia judicial. La regulación de la carrera profesional de jueces y magistrados está también presidida por el propósito de asegurar la independencia judicial, evitando así que órganos ajenos al poder judicial, puedan condicionar dicha carrera profesional, y por lo tanto inclinar en su favor la posición de jueces y magistrados.  Limitaciones y prohibiciones. El estatuto de los jueces y magistrados incorpora, no pocas garantías positivas: la independencia, la inamovilidad y la sustracción al ejecutivo en toda potestad sancionadora. A todas ellas hay que añadir una inmunidad relativa, que reserva al juez competente, salvo en los casos de fragante delito, la facultad de detener a un juez o magistrado. Pero como el objetivo de este estatuto es garantizar la imparcialidad del juzgador, entonces incluye forzosamente, medidas negativas o limitaciones de las facultades que el ordenamiento reconoce a la mayoría de los ciudadanos (algunas de estas facultades afectan incluso a derechos fundamentales. El fin de esta previsión constitucional de garantizar la apariencia de Imparcialidad del juzgador, obviamente ni la CE ni nadie puede impedir que un Juez tenga su correspondiente ideología política, pero sí puede evitar su expresión pública, ya que esa ideología política supone la afiliación a un partido político o un sindicato. Así tiene prohibido dirigir críticas, felicitaciones o censuras a los poderes públicos. Tampoco pueden concurrir como tales miembros del poder judicial, a reuniones públicas que no tengan un carácter judicial, y en las elecciones no pueden tomar más parte que la de emitir su voto. Además, el art. 127 CE completa la prohibición de que los jueces y magistrados se afilen a un partido o sindicato con la previsión de un régimen asociativo específico que ha sido desarrollado por el legislador orgánico. La preservación de la imparcialidad del juzgador mueve también al constituyente a prever para los miembros del poder judicial una completa relación de incompatibilidades y prohibiciones que deberá asegurar la total independencia de los mismos (art 127.2 CE). Así se establece que no podrán ejercer otros cargos públicos además de vetar a todos los jueces y magistrados de todas las actividades ajenas a la propia función jurisdiccional. Además, son destinatarios de prohibiciones personales (ejercer profesiones jurídicas). 61 5. La estructura del poder judicial. La estructura del Poder Judicial se delinea en tres criterios concurrentes y diferentes. El criterio material que supone una división de la jurisdicción en cuatro grandes órdenes jurisdiccionales distintos, civil, penal, social y contencioso-administrativo, aun cuando la jurisdicción siga siendo única. Este criterio se completa no solo con estos cuatro órdenes jurisdiccionales, sino que también existe en el TS una Sala de lo Militar y también una serie de juzgados especializados en las materias que llevan su nombre. Por otra parte, hay que tener en cuenta que el Consejo General del Poder Judicial (CGPJ) puede acordar que algunos juzgados se ocupen en exclusiva de determinados asuntos. El criterio territorial se traduce en una división del territorio nacional en distintas zonas. Por ello, el Estado se organiza territorialmente y a efectos judiciales, en municipios, partidos judiciales, provincias y CCAA, a lo que habría que añadir la totalidad del territorio nacional. Como se puede observar las divisiones geográficas coinciden con las administrativas, menos en el caso de los partidos judiciales. El partido judicial es una unidad territorial organizativa utilizada exclusivamente por el poder judicial y está compuesto por uno o varios municipios limítrofes pertenecientes a una misma provincia. La demarcación judicial se establece por ley, en cuya elaboración participan las CCAA a través de un procedimiento regulado por el art. 35 LOPJ y que ha sido declarado constitucional por el TC. De conformidad con el criterio territorial, a cada uno de los ámbitos territoriales le corresponde un órgano específico: los municipios que no son capitales de partidos judiciales cuentan con un Juzgado de Paz; los partidos judiciales cuentan con uno o varios Juzgados de Primera Instancia e Instrucción; las provincias con una Audiencia Provincial y con Juzgados de lo Penal, de lo Social, de Vigilancia Penitenciaria, de lo Mercantil y de Menores, así como con uno o varios Juzgados de lo Contencioso Administrativo. Todas las CCAA cuentan con u Tribunal Superior de Justicia, aunque hay que recalcar que el Tribunal Superior de Justicia no es un órgano de las CCAA, sino que es un órgano del poder judicial único EN las CCAA. En la totalidad del territorio nacional tienen jurisdicción la Audiencia Nacional y el TS. Los órganos judiciales tienen su residencia en la capital de la unidad geográfica que corresponda con su ámbito territorial. Además, es preciso señalar que el criterio territorial se puede ver matizado por cuestiones de índole geográficas como el volumen de población etc. El criterio jerárquico, se corresponde con el geográfico en el sentido de que un ámbito territorial más extenso y superpuesto implica un mayor nivel jerárquico. Por otro lado, los órganos judiciales pueden ser, según el número de titulares a los que atiendan, unipersonales o colegiados. La noción jerárquica se basa exclusivamente en un mayor nivel profesional y en la posibilidad de modificar, revocar o confirmar, las resoluciones de los órganos inferiores, siempre a través de un recurso legalmente procedente, sin que sea posible que los órganos superiores cursen a las inferiores instrucciones sobre la interpretación o aplicación de las normas. Esta función no se corresponde con el ejercicio de jerarquía, sino con el de la función jurisdiccional cuando se tiene atribuida la competencia de los recursos interpuestos contra las resoluciones de otros órganos. 6. El gobierno del poder judicial. La CE garantiza a los ciudadanos un juez imparcial, otorgando a los integrantes del poder judicial una absoluta independencia en la adopción de sus decisiones y, en tal efecto, le somete exclusivamente al imperio de la ley. Para garantizar esto, se les confiere a los miembros del orden judicial unas completas garantías que configuran el estatuto d ellos jueces y magistrados. 64 a la elaboración de criterios jurídicos de interpretación de las normas y de elaboración de memorias y circulantes. Por último, está el tercer órgano, la Junta de Fiscales Superiores de las CCAA, que refleja, dentro del ámbito del MF, la ordenación territorial del Estado. TEMA 7: El Tribunal Constitucional. LECCIÓN 30: 1. El modelo español de justicia constitucional. El derecho constitucional europeo tuvo su momento en el periodo de entreguerras, donde se dio su gran desarrollo. Una primera recepción de la justicia constitucional, a grandes rasgos, la podemos encontrar en la CE de 1931 con la creación del Tribunal de Garantías Constitucionales. Los principales rasgos del modelo de justicia constitucional español son los siguientes:  En primer lugar, ha de destacarse que el TC representa la auténtica jurisdicción, lo que implica que sea un órgano independiente y sometido exclusivamente a la CE. Por otro lado, es quién debe determinar el ámbito de la propia jurisdicción.  Como segunda característica encontramos que el TC esté regido por la Norma Fundamental.  La tercera característica de la jurisdicción constitucional es la de su naturaleza concentrada. Esto significa que solo el TC puede declarar inconstitucionalidad de las normas con fuerza de ley. Este hecho, no significa que los otros órganos judiciales permanezcan ajenos a esta labor, en la que pueden participar a través del planteamiento del recurso de inconstitucionalidad.  La cuarta característica se basa en que, aunque el TC sea el órgano legitimado para declarar inconstitucionalidad de las normas con fuerzas de ley, y además el TC sea el intérprete supremo de la CE, el TC no es el único órgano que debe aplicar e interpretar la Norma Fundamental. La CE, en cuanto a norma jurídica, vincula a todos los poderes públicos y a los ciudadanos (art. 9.1).  La quinta característica del modelo de justicia constitucional español trata de las competencias con las que cuenta el TC. En especial, la función de interpretar la CE que le corresponde al TC y que la desarrolla a través de los distintos procedimientos, que, a su vez, están configurados atendiendo a los diversos tipos de conflictos constitucionales que pudiesen surgir. 2. El Tribunal Constitucional. Composición. La naturaleza de su función y la independencia con la que ha de cumplir son los principios que presiden su composición, organización y funcionamiento. El art. 159 CE dispone que el TC está formado por 12 miembros. Para su designación, la Norma Fundamental, da especial relevancia al poder legislativo, como emanación directa de la voluntad popular. En efecto, los doce magistrados son nombrados por el Rey a propuesta de los siguientes órganos:  4 a propuesta del Congreso de los Diputados.  4 a propuesta del Senado.  2 a propuesta del Gobierno.  2 a propuesta del Consejo General del Poder Judicial. 65 Por una parte, el art. 159 CE establece que los 8 Magistrados propuestos por las Cortes han de serlo con una amplia mayoría cualificada. Por otra parte, el mandato de los Magistrados del TC es de 9 años, aunque el órgano se renueva por terceras partes (cada tres años cuatro miembros del TC deberán ser renovados, buscando además la continuidad en la institución). Toda la configuración del TC conduce a intentar que sus miembros sean designados con un amplio consenso entre las fuerzas políticas más representativas de cara a una mayor legitimidad democrática y a un fortalecimiento de la institución. Acorde con la naturaleza de su función, la CE exige que para ser Magistrado del TC debes cumplir tres requisitos: una calificación profesional (ser jurista); un mínimo de antigüedad de 15 años de ejercicio profesional; y mucho más impreciso y difícil de controlar jurídicamente, se exige “reconocida competencia”. La CE y la LOTC se han esforzado en mantener y garantizar la posición de independencia de los Magistrados mediante ciertas “reglas” que pueden resumirse en:  En primer lugar, los Magistrados no serán cesados de su cargo hasta el cumplimiento de los 9 años, debido a que éstos están sujetos a los principios de independencia e inamovilidad.  En segundo lugar, los Magistrados se encuentran sometidos a un rígido sistema de incompatibilidad similar al de los miembros de la carrera judicial (art. 159.4). esto se traduce en la inhibición de los Magistrados en el desarrollo de otra actividad política, administrativa, profesional o mercantil durante el ejercicio de sus funciones para permitir una exclusiva dedicación a las tareas del TC.  En tercer lugar, la LOTC ha excluido la posibilidad de reelección inmediata de los Magistrados, de forma que una vez acabado el plazo de los años, no pueden ser relegidos para nuevo cargo.  Por último, hay que señalar que los Magistrados del TC, no pueden ser perseguidos por las opiniones expresadas en el ejercicio de sus funciones. Por otro lado, cuentan con fuero especial para la exigencia de la responsabilidad penal ya que solo la Sala de lo Penal del TS puede enjuiciarlos. 3. Competencias del Tribunal Constitucional. El conjunto de competencias el TC puede resumirse así:  Control de constitucionalidad de las normas con fuerza de ley, a través de los recursos de inconstitucionalidad, cuestiones de inconstitucionalidad y control previo de tratados internacionales (arts. 161.1, 163 y 95 CE).  Protección de derechos y libertades reconocidos en los arts. 14-30 CE mediante el recurso de amparo.  Garantía de la distribución territorial del poder a través de los conflictos de competencia entre Estado y las CCAA.  Control de constitucionalidad de disposiciones y resoluciones de los órganos de las CCAA.  Control del reparto de competencias entre los distintos poderes del Estado a través de los conflictos de atribuciones entre órganos constitucionales (art. 59.1.c LOTC).  Garantía de la autonomía local a través de los conflictos que al efecto pueden plantearse contra normas con fuerza de ley (art. 59.2 LOTC).  Defensa de la jurisdicción del propio Tribual (art. 4.3 LOTC).  Control de las normas forales fiscales de los Territorios Históricos que configuran el País Vasco. La LO 15/2015 ha otorgado al TC nuevas y amplias competencias en los incidentes que quedan por surgir en la ejecución de sus resoluciones (art. 92 LOTC). Además de estas competencias jurisdiccionales, y dado el carácter de órgano constitucional e independiente que posee el TC, éste cuenta con un amplio margen de autonomía organizativa, lo que le otorga competencias de gobierno interno. Destacar que el TC elabora y aprueba sus reglamentos de funcionamiento interno (art. 10.1.m LOTC), prepara su presupuesto que debe ser aprobado por las Cortes en el seno de los Presupuestos Generales del Estado (art. 10.3 LOTC), y posee gran discrecionalidad en su organización interna. 66 4. Organización del Tribunal Constitucional. El TC, compuesto por doce miembros, está presidido por uno de los Magistrados, que es elegido por los Magistrados de entre ellos, cada tres años, y nombrado por el Rey, siendo posible la reelección mientras sea Magistrado del TC. Para la elección del Presidente se exige la mayoría absoluta de los votos de los Magistrados, en una primera votación, bastando la mayoría simple en la segunda. Al Presidente le corresponden las tareas propias de su cargo: convoca y ordena las sesiones del Pleno, dirige el trabajo del TC, ejerce su representación, ostenta la jefatura administrativa, etc.… Existe un Vicepresidente, al que le corresponde sustituir al Presidente en caso de vacante, ausencia u otro motivo legal, además de presidir una Sala del TC. Para el ejercicio de sus competencias, el TC actúa de tres formas: en Secciones, en Salas o en Pleno. Al Pleno le corresponde resolver todos los asuntos que son competencia del TC, con excepción de los recursos de amparo. Las Salas resuelven los recursos de amparo y las cuestiones de inconstitucionalidad que no resuelve para sí el Pleno. Existen dos Salas, compuesta cada una por seis Magistrados. La Sala Primera la preside el Presidente del TC; la Segunda lo hace el Vicepresidente. No existe especialización en las Salas. Hay cuatro Secciones, cada una compuesta por tres Magistrados, cuya función es básicamente la decisión sobre la admisibilidad de los asuntos. Para la adopción de acuerdos en cada uno de los órganos del TC se exige la presencia, al menos, de dos terceras partes de sus miembros. Las decisiones se adoptan por mayoría, contando el Presidente, en caso de epate, con voto de calidad (art. 90.1 LOTC). Los Magistrados pueden manifestar sus discrepancias. El TC ha de contar con una infraestructura material y personal suficiente. Éste posee Secretarías de Justicia, ocupadas por Secretarios de Justicia ayudados del correspondiente personal. Por otra parte, los Magistrados cuentan con el apoyo de Letrados que les asisten en su trabajo. 69 La legitimación otorgada al Defensor del Pueblo podría pensarse que debería restringirse al campo de la protección de los derechos fundamentales. La legitimación que poseen 50 Diputados y 50 Senadores aparece como un instrumento de protección de minorías parlamentarias frente a la acción de la mayoría. Por lo que respecta a la legitimación reconocida a órganos autonómicos ejecutivos y legislativos, se trata de un elemento más del diseño de distribución territorial de poder, que se corresponde con la legitimación que poseen los órganos centrales para impugnar las normas con fuerza de ley dictadas en las CCAA. La legitimación de los órganos ejecutivos y legislativos de éstas es la que más problemas ha planteado en la práctica.  Plazo. El plazo para interponer el recurso de inconstitucionalidad es de tres meses a partir de la publicación de la norma impugnada (art. 33 LOTC). En el caso de las normas con fuerza de ley de las CCAA, es la publicación en el diario oficial la que sirve como dies a quo para computar este plazo de tres meses. El plazo de tres meses se alarga a nueve en los supuestos en los que se ponga en marcha el mecanismo de cooperación previsto en el art. 33 LOTC tendente a evitar la impugnación de normas estatales por las CCAA o viceversa.  Procedimiento. El recurso de inconstitucionalidad se inicia mediante el escrito de quien posea legitimación, en el que se ha de concretar la disposición impugnada, así como los motivos del recurso. El TC da traslado del recurso al Congreso de los Diputados, al Senado, al Gobierno, y en el caso de que la norma impugnada sea de una CA, a la Asamblea Legislativa y al Ejecutivo correspondiente.  Efectos. El art. 164 CE regula los efectos de las sentencias del TC y de las que declaran la inconstitucionalidad de las normas con fuerza de ley en concreto. Las sentencias del TC despliegan sus efectos a partir del día siguiente de su publicación en el BOE. La declaración de inconstitucionalidad supone la nulidad de los preceptos afectados. Esto indica que no toda la norma debe verse afectada por la declaración de inconstitucionalidad, sino aquellos preceptos de la misma que sufran el vicio de validez. La nulidad implica que ha de considerarse que los preceptos por ella afectados nunca han formado parte del ordenamiento. La declaración de inconstitucionalidad no permite revisar procesos fenecidos mediante sentencia con efectos de cosa juzgada en los que se haya hecho aplicación de la norma inconstitucional salvo en un caso: que esa aplicación haya supuesto una sanción penal o administrativa que no existiría o se vería reducida como consecuencia de la nulidad de la norma aplicada. Se establece que las sentencias recaídas en procedimientos de inconstitucionalidad tienen plenos efectos frente a todos y vincularán a todos los poderes públicos. Ello implica otorgar unos efectos a las resoluciones del TC; esos efectos suponen que su doctrina ha de informar la actividad de todos los poderes públicos. 3. La cuestión de inconstitucionalidad. El segundo instrumento procesal a través del cual es posible controlar la constitucionalidad de las normas con fuerza de ley es la cuestión de inconstitucionalidad. La cuestión representa un complemento del recurso; éste, hace posible un control directo de la norma; la cuestión, permite reaccionar contra la inconstitucionalidad de una norma con fuerza de ley a través de su aplicación concreta. La cuestión de inconstitucionalidad sirve como instrumento que permite reaccionar ante cualquier inconstitucionalidad de una norma con fuerza de ley sin necesidad de la intervención de quien está legitimado para interponer el recurso directo. Los órganos judiciales actúan como filtro para hacer llegar al TC las quejas de inconstitucionalidad que posean un mínimo de fundamento y que tengan una dimensión concreta y efectiva. La cuestión de inconstitucionalidad se configura como un mecanismo de depuración del ordenamiento jurídico.  Requisitos. Cualquier órgano judicial puede plantear la cuestión de inconstitucionalidad ante el TC. La duda sobre la constitucionalidad de la norma con fuerza de ley ha de surgir en el seno de un procedimiento del que conozca el órgano judicial. Ese procedimiento debe ser de naturaleza jurisdiccional, sin que sea posible que el juez plantee cuestiones de inconstitucionalidad como consecuencia del ejercicio de competencias no 70 jurisdiccionales. Para el planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad no basta con el simple surgimiento de la duda; ésta tiene que ser relevante para la decisión del proceso en que se plantea, de manera que esa decisión dependa realmente de la regularidad o no de la norma cuestionada. La duda sobre la constitucionalidad de la norma con fuerza de ley debe estar suficientemente fundada y motivada por el órgano judicial que eleva la cuestión ante el TC.  Procedimiento. La duda sobre la constitucionalidad de una norma con fuerza de ley puede surgir en cualquier proceso que se siga ante un órgano jurisdiccional. Al órgano judicial le corresponde controlar que se cumplen los requisitos legalmente exigidos: aplicabilidad y relevancia de la cuestión para el fallo y fundamentación suficiente de la duda de constitucionalidad. El planteamiento se lleva a cabo mediante auto, y una vez oídas las partes personadas en el proceso judicial y el Mº Fiscal. En dicho auto han de concretarse la norma cuestionada y los motivos por los que el órgano judicial estima que puede ser contraria a la CE, y justificar en qué medida la decisión del proceso depende de la constitucionalidad de la norma cuestionada. El planteamiento de la cuestión debe realizarse una vez concluso el procedimiento y antes de adoptar la resolución pertinente. El TC realiza un control del cumplimiento de los requisitos exigidos legalmente para el planteamiento de la cuestión: relevancia para el fallo y fundamentación suficiente. Respecto de la falta de fundamento, es posible un mayor margen de actuación del TC para poder rechazar en trámite de admisión aquellas cuestiones que poseen una fundamentación que puede rebatirse fácilmente salvando la constitucionalidad de la norma. Admitida la cuestión a trámite, el procedimiento a seguir es similar al del recurso de inconstitucionalidad. Se da traslado al Fiscal General del Estado, a las Cámaras, al Gobierno y, en su caso, a los ejecutivos y legislativos de la CA que hubiera dictado la norma cuestionada. El Pleno del TC dicta sentencia pronunciándose sobre la constitucionalidad o no de la norma cuestionada. El TC ha de notificar su decisión al juez o tribunal que planteó la cuestión para que resuelva en consecuencia el proceso a quo.  Las autocuestiones de inconstitucionalidad. Según el art. 55.2 LOTC, en aquellos casos en los que el TC, conociendo de un recurso de amparo, aprecie que la lesión de un derecho fundamental procede de una norma con fuerza de ley contraria a la CE, la Sala, o en su caso la Sección, debe plantear la posible inconstitucionalidad de la norma con fuerza de ley ante el Pleno para que éste declare la inconstitucionalidad de la norma con fuerza de ley. El procedimiento que se sigue para resolver las autocuestiones de inconstitucionalidad es el mismo previsto para las cuestiones. La segunda autocuestión se encuentra regulada en el capítulo dedicado a los conflictos en defensa de la autonomía local; el mecanismo se parece al anterior por cuanto se trata de que, apreciada una lesión de la autonomía local imputable a una norma con fuerza de ley, la inconstitucionalidad de ésta debe declararse en otro procedimiento, que se tramita como las cuestiones de inconstitucionalidad. 4. El control previo de tratados internacionales.  Objeto. Cuando se aprobó la LOTC, su Título VI preveía la posibilidad de interponer recurso previo de inconstitucionalidad contra tres tipos de normas en estado aún de proyecto: Tratados internacionales, Estatutos de Autonomía y LO. Sólo los tratados internacionales son susceptibles de control previo. La razón de ser de la reducción del ámbito del control previo radica en el efecto retardatario de la entrada en vigor de las normas ya aprobadas que tenía la interposición del recurso. El control previo de tratados posee una configuración particular, distinta del resto de los procesos constitucionales. El TC actúa sometido a la CE.  Legitimación. Solamente el Gobierno o alguna de las Cámaras puede instar dicho control mediante el correspondiente requerimiento.  Procedimiento. Realizado el requerimiento, se da traslado de éste al resto de los órganos legitimados para que efectúen alegaciones; oídos el Gobierno y las Cámaras, el TC dicta la correspondiente resolución, que adopta la forma de declaración y no de sentencia. 71  Efectos. El sentido del control previo de inconstitucionalidad es en parte evitar que un tratado internacional contrario a la CE entre en vigor. La apreciación de oposición entre CE y tratado supone bien la necesidad de modificar la Norma Fundamental, bien la no prestación de consentimiento por parte del Estado, bien la necesidad de renegociar el tratado si ello es posible. 5. El control de normas fiscales forales. Mediante reforma de la LOTC se introdujo la Disposición Adicional 5ª que ha dotado el TC de competencia para controlar las normas fiscales de los Territorios Históricos vascos. El TC parece haberse decantado por la idea de que se trata de un control singular el de esas normas fiscales, no de cualquier norma foral, aunque, hay que insistir en ello, procesalmente se siguen las vías directa e incidental del control de constitucionalidad de las normas con fuerza de ley. 6. El control previo de estatutos de autonomía. La LO 12/2015 ha reintroducido el control previo más allá de los tratados internacionales, añadiendo los Estatutos de Autonomía y sus reformas. Esta modificación de la LOTC pretende evitar la tensión política y la inseguridad jurídica que puede generar la aprobación de un Estatuto o de su reforma hasta la resolución de un hipotético recurso de inconstitucionalidad planteado contra el mismo, y el coche de legitimidades que se produce si dicha reforma es de las que deban realizarse con aprobación por referéndum en la correspondiente CA. El nuevo art. 79 LOTC regula este procedimiento que responde a los cánones del control preventivo de constitucionalidad. La legitimación para recurrir se otorga a quien la tiene para el planteamiento del recurso de inconstitucionalidad. El momento del control es la aprobación por parte de las Cortes Generales y antes de que producida dicha aprobación prosiga el procedimiento legislativo y se perfeccione la norma. El plazo es de tres días desde que se publique en el Boletín de las Cortes Generales el texto resultante de la deliberación parlamentaria y el efecto de la interposición del recurso es la suspensión de procedimiento. El procedimiento ante el TC es el que se sigue en el recurso de inconstitucionalidad, aunque se trata de un proceso prioritario que debe resolverse en el plazo de seis meses. Si el fallo es desestimatorio, el procedimiento de aprobación vuelve a ponerse en marcha. Si la sentencia es estimatoria, éste deberá concretar los preceptos a los que alcanza. El apartado 9 del art. 79 LOTC declara la compatibilidad del control previo con recursos de inconstitucionalidad que puedan plantearse una vez que el Estatuto o su reforma hayan entrado en vigor, aunque parece que la interposición de recursos por idénticos motivos a los que fundaron el recurso previo no tiene mucho sentido ni material ni procesal. 7. El recurso de amparo. El recurso de amparo es el instrumento procesal más importante de defensa ante el TC de los derechos y libertades de los ciudadanos. Cumple una doble misión: sirve como remedio último interno de protección de los derechos del ciudadano, y tiene una función objetiva de defensa de la constitucionalidad al servir de instrumento de interpretación de los derechos fundamentales.  Objeto. El recurso de amparo protege de cualquier acto de los poderes públicos que atente contra los derechos consagrados en los preceptos siguientes: - Art. 14 CE: principio de igualdad. - Sección Primera del Capítulo II del Título I CE: derechos fundamentales y libertades públicas de los arts. 15- 29 CE. - Art. 30.2 CE: derecho a la objeción de conciencia. 74 La providencia no puede recurrirse, salvo en súplica por el Mº Fiscal, recurso que se resuelve mediante Auto. Una vez admitida a trámite la demanda, es el momento a partir del cual empieza el proceso constitucional propiamente dicho.  Las sentencias de amparo. Las sentencias de amparo pueden tener un doble contenido: de desestimación de la demanda o de estimación, total o parcial. El triple efecto que prevé el art. 55 LOTC, no es necesariamente alternativo; es habitual que el fallo de la sentencia incluya más de uno de los efectos previstos. Estos son: - Declaración de nulidad del acto o resolución impugnado. - Reconocimiento del derecho o libertad vulnerado. - Restablecimiento del recurrente en la integridad del derecho, debiéndose adoptar las medidas que sean necesarias para ello. 8. Los conflictos de competencia. Una de las funciones fundamentales que cumple el TC es la de actuar de garante del reparto de poder establecido por el bloque de la constitucionalidad entre Estado y CCAA.  Objeto. El objeto de los conflictos de competencia es el de resolver las controversias que puedan surgir en torno a la interpretación del reparto de competencias entre el Estado y las CCAA establecido por el bloque de la constitucionalidad. Existen dos tipos de conflictos de competencia: los positivos y los negativos. Los primeros enfrentan al Estado y a la CA en relación con el ejercicio de una competencia; los segundos los enfrentan por negar ambas partes ser titulares de la competencia. Los más habituales son los conflictos positivos. El reparto de competencias entre Estado y CCAA no se realiza por la CE; dicho reparto se realiza a partir de la Norma Fundamental por los Estatutos de Autonomía y por otras normas a las que bien la CE, bien los Estatutos se remiten. El TC, al resolver los conflictos de competencia, no ha de aplicar sólo la CE; junto a ella lo que debe de aplicar e interpretar es todo el bloque de la constitucionalidad.  Legitimación. Para plantear un conflicto positivo de competencias están legitimados el Gobierno del Estado y los órganos ejecutivos superiores de las CCAA.  Procedimiento. El procedimiento previsto para resolver los conflictos positivos de competencia no es uniforme, ya que Estado y CCAA no se encuentra legalmente en una posición idéntica. Cuando quien suscita el conflicto es el Gobierno de la Nación, éste puede actuar interponiendo el conflicto ante el TC o requiriendo antes a la CCAA para que derogue o anule la disposición o actos que considera causantes del conflicto. En el supuesto de que quien inicie el conflicto sea una CA, ésta debe requerir al Estado o a la otra CA para que proceda en la forma indicada. El objeto del conflicto no podrá exceder del contenido del requerimiento previo, de forma que, cuando éste ha existido, ninguna cuestión no planteada allí puede suscitarse ante el TC. La distinta posición del Estado y de las CCAA en el procedimiento de resolución de los conflictos de competencia tiene otra manifestación en los efectos que puede tener su planteamiento. La LOTC no establece la posibilidad de inadmitir conflictos positivos de competencia cuando éstos no cumplan los requisitos legalmente establecidos. Tras formalizar el conflicto, el Gobierno de la Nación y/o el órgano u órganos ejecutivos superiores de las CCAA, se presentan las alegaciones que se estimen convenientes.  Contenido y efectos de las sentencias. Las sentencias que resuelven conflictos de competencia han de determinar a quién corresponde ejercer la competencia controvertida de acuerdo con lo dispuesto por el bloque de la constitucionalidad. En cada caso el TC puede modular los efectos que la decisión haya de tener sobre las situaciones creadas a partir del acto o disposición anulado. 75  Los conflictos negativos de competencia. El primer supuesto legal de conflictos negativos de competencia es el de los que surgen como consecuencia de la negativa de dos Administraciones Públicas, correspondientes una al Estado y otra a una CA, a considerarse competentes para resolver una pretensión de cualquier persona física o jurídica. Si esa persona recibe una contestación consistente en entender que no posee competencia, ha de acudir ante la Administración del ente que se haya indicado como competente. Si esta nueva Administración declina su competencia, el requirente podrá acudir en el plazo de un mes ante el TC, y éste lo admitirá a trámite. Oídos el recurrente, las Administraciones afectadas y cualquier otra parte que se considere procedente, se dicta sentencia determinado a qué ente corresponde la competencia controvertida. 9. Las impugnaciones del Título V de la LOTC. Dentro del esquema de organización territorial descentralizada de poder que supone el Estado de las Autonomías, el art. 161.2 CE atribuye otra competencia al TC. El Título V de la LOTC y la posterior jurisprudencia del TC han ido concretando el alcance de esta competencia: se trata de la posibilidad de recurrir actos o disposiciones con rango infralegal de las CCAA que el Estado considere contrarios a la CE por motivos distintos del reparto de competencias. La particularidad de este tipo de impugnaciones radica en que sólo el Estado puede plantearlas; a las CCAA no les es posible usar esta vía procesal para recurrir actos o disposiciones del Estado. Una segunda particularidad viene dada por la suspensión automática del acto recurrido que la impugnación trae consigo durante cinco meses. 10. Los conflictos en defensa de la autonomía local.  Objeto. Pese a lo que pudiera deducirse de la denominación dada a esta competencia, mediante la misma no puede impugnarse cualquier vulneración de la autonomía local; el objeto de este conflicto se encuentra doblemente limitado. Por un lado, sólo la vulneración de la autonomía local constitucionalmente garantizada. Por otro lado, sólo pueden dar lugar a conflicto las lesiones que sean directamente imputables a normas con fuerza de ley, estatales o de las CCAA.  Legitimación. La legitimación para substanciar el conflicto es restringida, dando lugar a una compleja regulación al respecto. El art. 75.ter.1 LOTC reconoce legitimación a los entes locales que sean destinatarios únicos de la norma que se considera lesiva de la autonomía local. En los demás casos se impone una legitimación colectiva consistente en que la acción la ejerzan al menos 1/7 de los existentes en el ámbito territorial de aplicación de la norma, debiendo representar al menos a 1/6 de la población existente en dicho ámbito territorial. Los acuerdos de interposición del conflicto deberán adoptarse por mayoría absoluta de los miembros del Pleno del correspondiente órgano de cada corporación local.  Procedimiento. La LOTC prevé en estos conflictos la necesidad de evacuar un trámite previo a la interposición efectiva del conflicto, ya que, antes de producirse ésta, el Consejo de Estado u órgano consultivo de la CA debe emitir un dictamen no vinculante sobre la procedencia o no del conflicto. Dentro del mes siguiente a la emisión del dictamen puede substanciarse el conflicto ante el TC. Admitido a trámite el conflicto, se notifica al Gobierno y a las Cámaras, así como al ejecutivo y legislativo de la CA de la que hubiera emanado la norma del conflicto.  Contenido y efectos de la sentencia. La sentencia que resuelve el conflicto declarará si existe o no lesión de la autonomía local, determinando a quién corresponde la titularidad de la competencia controvertida y contando con amplias facultades para decidir lo que proceda sobre las situaciones de hecho y de derecho creadas al amparo de la norma lesiva de la autonomía local. La sentencia no puede contener una declaración de inconstitucionalidad de la norma con fuerza de ley. 76 11. Los conflictos de atribuciones. Esta competencia no está expresamente prevista por la CE.  Objeto. Como se deriva del propio tenor del art. 10 c) LOTC, el objeto de estos conflictos es resolver las controversias que surgen sobre el reparto de atribuciones entre ellos. Se trata de una competencia que escapa de la organización territorial, centrándose en los poderes del Estado central y en los órganos constitucionales que presiden la organización de esos poderes. El conflicto de atribuciones surge cuando alguno de esos órganos constitucionales entiende que otro de ellos ha invadido su esfera de actuación.  Legitimación. Sólo los órganos constitucionales que culminan la organización de los distintos poderes del Estado pueden plantear un conflicto de atribuciones.  Procedimiento. Cualquiera de los órganos ya citados que considere que otro de ellos ha adoptado decisiones asumiendo atribuciones que constitucionalmente le corresponde, mediante acuerdo de su Pleno, se lo hará saber al órgano presuntamente invasor, solicitado que revoque la decisión o decisiones correspondientes.  El supuesto del art. 8 LOTCu. El art. 8 LOTCu atribuye al TC la resolución de los conflictos que puedan plantearse en torno a las competencias o atribuciones del Tribunal de Cuentas. El procedimiento que debe seguirse es el establecido para los conflictos de atribuciones, siendo las Cámaras quienes han de formalizar el conflicto a propuesta del Tribunal de Cuentas. 12. Defensa de la jurisdicción del TC. La reforma de la LOTC introducida por la LO 6/2007 dotó al TC de una nueva competencia: la defensa de su propia jurisdicción. El TC es único en su orden y extiende su jurisdicción a todo el territorio nacional. Ello comporta que sea el propio TC el que determine cuáles son los límites de su competencia y jurisdicción, y el que sus decisiones no puedan ser revisadas ni enjuiciadas por ningún otro órgano del Estado. Por lo que respecta al procedimiento a seguir, el art. 10.1 h) LOTC atribuye la competencia para estas declaraciones de nulidad al Pleno del TC. La correspondiente decisión debe adoptarse de forma motivada, y previa audiencia del Mº Fiscal y del órgano del que haya emanado el acto o resolución invasor de la jurisdicción del TC. 79  Régimen económico. El art. 142 CE fija los siguientes principios: - Las Haciendas Locales han de disponer de medios suficientes para el cumplimiento de las funciones que el ordenamiento les otorga. - Sus fuentes de financiación fundamentales son los tributos propios, participación en los tributos de la CA correspondiente y participación en los tributos del Estado.  La garantía de la autonomía local. La configuración legal de la autonomía local ha hecho que la tutela de dicha autonomía se confiera a los tribunales ordinarios y al orden jurisdiccional contencioso-administrativo. El conflicto en defensa de la autonomía local permite a los entes locales acudir ante el TC en defensa de su autonomía frente a la acción del legislador estatal o autonómico. 4. La autonomía de nacionalidades y regiones.  La autonomía como derecho: el principio dispositivo. La autonomía de cada una de las nacionalidades y regiones no está reconocida como tal en la CE. La autonomía es un derecho que podía ejercitarse o no; en la CE la autonomía era una posibilidad, no una imposición. Las distintas nacionalidades y regiones españolas han ejercitado ese derecho a través de la aprobación de Estatutos de Autonomía. La CE se refiere a un doble tipo de titular del derecho: nacionalidades y regiones. Lo que se pretende es dejar constancia de la existencia de zonas del territorio cuya autonomía encuentra sus fundamentos en una exigencia de autogobierno vinculada a las particularidades que se han concretado en la existencia de una conciencia nacional. La concreción de cuáles eran los límites de las distintas nacionalidades y regiones, era otro de los problemas con los que se enfrentaba el constituyente.  El contenido político de la autonomía. Se señaló que la autonomía de nacionalidades y regiones se diferencia de la autonomía local por el contenido político que posee. Así lo ha destacado el TC, que ha definido a las CA como corporaciones públicas de base territorial y de naturaleza política. Se ha definido la autonomía de nacionalidades y regiones como una capacidad de autogobierno que configura a la CA como una instancia de decisión política.  La autonomía como poder limitativo. El concepto de autonomía supone la existencia de unos poderes limitados ya que la autonomía se incardina dentro de la unidad. Esa naturaleza de la autonomía de nacionalidades y regiones queda puesta de manifiesto por la definición de los límites en los que se enmarca. La CE establece las competencias que corresponden a los poderes centrales del Estado y que no pueden ser asumidas por las CCAA. La CE tampoco atribuye competencia alguna a las CCAA. La CE sólo establece el marco y los límites de las competencias que las CCAA pueden asumir a través de sus Estatutos de Autonomía.  El contenido no necesariamente homogéneo de la autonomía. - La CE diferenció dos tipos de CCAA según el grado de autonomía que podían asumir en un primer momento de establecimiento del Estado de las Autonomías. - La falta de homogeneidad en el contenido de la autonomía deriva del principio dispositivo que la inspira. La Norma Fundamental no establece por sí misma el contenido material de la autonomía, sino que fija el marco dentro del cual puede cada Estatuto de Autonomía asumir competencias. El desarrollo efectivo del Estado de las Autonomías ha confirmado el carácter no homogéneo de la asunción de competencias: no todas las CCAA cuentan con las mismas competencias. - Existen determinadas circunstancias de distinta naturaleza que introducen particularidades en ciertas CCAA; estas particularidades son lo que se ha dado en llamar hechos diferenciales, algunos de los cuales son fácilmente identificables: lenguas propias, derechos históricos, etc. 80 5. Los principios de articulación del Estado de las autonomías.  Solidaridad. El art. 2 CE añade una referencia a la solidaridad que debe existir entre nacionalidades y regiones. Tiene una dimensión de reciprocidad entre intereses generales y particulares. Exige que todos los poderes públicos, centrales y autonómicos, actúen teniendo presente que son partes integrantes de una unidad, por lo que tienen unos intereses únicos y comunes. De este principio general de solidaridad, el TC ha extraído la existencia de deberes constitucionales que se imponen en las relaciones entre el Estado y CCAA, y de éstas entre sí.  Igualdad de las CCAA. Mediante esta idea de igualdad no se está haciendo referencia a que todas las CCAA deban poseer uniformidad en todos los aspectos. Este principio implica la existencia de una consideración político-institucional de las CCAA, lo que se manifiesta en la forma de constituir órganos del Estado. La igualdad supone que la autonomía no puede justificar el trato discriminatorio de unas CCAA respecto de otras, que la autonomía no puede servir para ocultar situaciones de privilegio entre las CCAA.  Igualdad de derechos y obligaciones de los ciudadanos. Este principio resulta coherente con lo que es el Estado social y democrático de Derecho, que tiene uno de sus pilares en la idea de igualdad. La unidad que el Estado representa tiene que traducirse en la igualdad de derechos y obligaciones de todos los ciudadanos. La igualdad predicada de los ciudadanos tiene una doble dimensión: se traduce en que el status jurídico de todos los ciudadanos es el mismo, e implica que nunca la autonomía de nacionalidades y regiones puede servir de cobertura para justificar tratos discriminatorios entre los ciudadanos. Debe indiciarse que igualdad y uniformidad absoluta son dos ideas distintas y que en un Estado descentralizado pretender garantizar una total uniformidad entre los individuos sería tanto como negar la autonomía.  Unidad económica. Este principio está regulado por el art. 139.2. La unidad del Estado tiene una de sus manifestaciones básicas en la existencia de una unidad económica. En la actualidad la tendencia a la superación de las unidades económicas estatales lleva aparejada la propia superación de la tradicional concepción del Estado y la búsqueda de nuevas formas de organización política. Desde el punto de vista interno no es concebible, pues, la existencia de un Estado sin que en él funcione un único sistema económico global; este principio implica la existencia de un único mercado dentro del Estado. Se proyecta sobre el reparto de competencias en materia económica, distribuyendo éstas entre el Estado y las CCAA, y dejando en manos del primero aquellos instrumentos necesarios para mantener esa ciudad. Unidad económica y política económica de las CCAA no son conceptos contrapuestos entre sí; lo que el Estado de las Autonomías exige a través del principio de unidad económica es que la acción económica de Estado y CCAA se encuentra articulada para evitar la ruptura de esa unidad. 6. Los Estatutos de autonomía. La CE no reconoce de manera directa autonomía a las nacionalidades y regiones, solo un derecho a acceder.  Contenido. Tal y como se desprende de la definición del Estado de Autonomía que hace el art. 147 CE, aquél tiene como objetivo servir de sustento fundamental a la creación, organización y atribución de competencias para la CA. - Creación. Las CCAA alcanzan su existencia jurídico-política mediante la aprobación de su correspondiente Estatuto de Autonomía. Como manifestación de este carácter de carta de nacimiento de la CA que posee el Estatuto de Autonomía, el art. 147.2 CE exige que en el mismo se establece: su denominación y la delimitación del territorio. - Organización. El art. 147.2 CE establece que el Estatuto debe contener la denominación, organización y sede de las instituciones autónomas propias. Existe una libertad para determinar en cada Estatuto estos extremos básicos de la organización de la CA ya que autonomía supone autoorganización. 81 El art. 152.1 CE impone a las CCAA de vía rápida unas mínimas exigencias que han sido seguidas por las CCAA de vía lenta. La sede de las instituciones debe fijarse en los Estatutos de Autonomía. Los Estatutos a menudo incluyen normas relativas a otros aspectos organizativos. - Asunción de competencias. Según el art. 147.2 CE (d) las competencias asumidas dentro del marco establecido en la CE y las bases para el traspaso de los servicios correspondientes a las mismas. El principio dispositivo de la autonomía de nacionalidades y regiones conduce a que no se reconozcan competencias a éstas por la CE, de manera que deben asumirlas. - Otros contenidos de los Estatutos de Autonomía. Todos los Estatutos han superado ese contenido mínimo incorporando preceptos sobre distintas materias de diversa naturaleza que se han considerado de especial importancia. También se han incorporado normas de naturaleza finalista o programática sobre la acción de los poderes públicos autonómicos. A este respecto el TC ha señalado que el contenido lícito de los Estatutos de Autonomía incluye tanto el que la CE prevé de forma expresa como el contenido que es complemento adecuado por su conexión con las aludidas previsiones constitucionales.  Naturaleza del Estatuto de Autonomía. El Estatuto de Autonomía es una norma jurídica sui generis puesto que posee una doble dimensión. Es una norma institucional básica de cada CA; ello supone que constituye la base y fundamento del correspondiente ordenamiento jurídico autonómico, del que forma parte. El Estatuto de Autonomía forma parte del OJ estatal. Esta idea se ve corroborada por el hecho de que los Estatutos de Autonomía se aprueben por las Cortes Generales mediante LO. - Resulta claro que los Estatutos de Autonomía están sometidos a la CE, de la que deriva su legitimidad jurídica. El Estatuto de Autonomía no puede vulnerar la CE estando sometido a los instrumentos ordinarios de control de constitucionalidad. - El hecho de que los Estatutos de Autonomía se aprueben mediante LE no significa que se trate de una norma como otra cualquiera con esta naturaleza. - Los Estatutos de Autonomía se imponen sobre el resto de las normas que de éstos forman parte, tanto en los aspectos formales y organizativos, como sustanciales. - La especial posición de los Estatutos de Autonomía en el sistema de fuentes hace que sirvan como parámetro de la constitucionalidad de otras normas del Estado y de las CCAA. 7. Elaboración y reforma de los Estatutos de autonomía.  Elaboración de los Estatutos de Autonomía. La previsión constitucional de la autonomía como un derecho suponía que podía ejercitarse o no. La Norma Fundamental no definió un mapa de las posibles CCAA. - El acceso a la autonomía de vía lenta. El art. 143 CE establece la vía ordinaria a la autonomía que debieron seguir quienes optaron por la autonomía de vía lenta. Este procedimiento fue seguido por 12 CCAA. Las Cortes Generales autorizaron su constitución como CCAA dadas sus particularidades. - El acceso a la autonomía de la vía rápida. La CE regula un procedimiento con carácter general para acceder a la autonomía de vía rápida en el art. 151 CE, procedimiento complejo que fue seguido por Andalucía. Este procedimiento se encuentra simplificado para los territorios que en el pasado hubiesen plebiscitado afirmativamente proyectos de Estatuto de Autonomía. - El procedimiento especial de Navarra. Una fórmula particular de acceso a la autonomía ha sido la seguida por Navarra. Esta CA se acogió a la Disposición Adicional Primera de la CE y procedió a actualizar su régimen foral mediante la aprobación de la LORAFNA. 84 Las funciones públicas que se reparten las instancias centrales y las autonómicas son las de tipo legislativo y ejecutivo. El reparto competencial entre Estado y CCAA versa sobre qué órganos elaboran las normas legislativas sobre una materia, y qué órganos llevan a cabo su ejecución. Pueden distinguirse, a efectos de reparto competencial, varias posibilidades:  Competencias exclusivas de las CCAA. Versan sobre aquellas materias que los Estatutos de Autonomía reservan a la competencia de las respectivas CCAA. En estos supuestos se atribuyen con carácter de exclusividad las funciones legislativas y ejecutivas a las correspondientes autoridades autonómicas.  Competencias compartidas. Se trata de materias de considerable relevancia: valgan como ejemplo la sanidad, o la educación. La complejidad del sistema resulta de esta compartición, que puede asumir formas muy diversas: bien traduciéndose en un reparto de funciones bien en una división de atribuciones incluso dentro de la misma función. 3. Las competencias exclusivas del Estado: características. La CE no precisa cuántas y cuáles han de ser las CCAA; tampoco establece sus límites territoriales ni sus competencias. Lo que hace es remitirse a los Estatutos de Autonomía. Éstos deberán contener las competencias asumidas dentro del marco establecido en la CE. Se parte así del principio de disponibilidad en favor de las CCAA. La CE establece un sistema para garantizar que un conjunto de poderes y funciones quedará atribuido a las instituciones centrales del Estado. Ello se consigue mediante la previsión de una reserva en favor del Estado. Esta lista se establece mediante diversos mandatos de la CE:  Se contiene una amplia enumeración de competencias exclusivas estatales en el art. 149.1 CE, que establece lo que podría denominarse el límite intocable para la asunción estatutaria de competencias por parte de las CCAA. Este artículo se configura como el eje del Estado de las Autonomías, y como límite a su desarrollo. Debe tenerse en cuenta que la intensidad de la reserva estatal sobre las materias que en ese artículo se enumeran varía notablemente. En algunas de ellas la reserva estatal es total o completa, sin que quepa intervención alguna de los poderes de las CCAA. Resulta esencial, para determinar el alcance de la competencia exclusiva del Estado en estas materias, establecer el significado de los términos contenidos en los correspondientes apartados. La jurisprudencia del TC ha podido precisar el contenido de muchas de estas reservas en exclusiva, en ocasiones prohibiendo que se interpreten en forma extensiva, para evitar que la reserva al Estado se amplíe indebidamente. La reserva en exclusiva al Estado de la Administración de justicia ha de entenderse reducida a los aspectos referentes directamente a la función jurisdiccional del Estado.  Hay una serie de materias que quedan fuera de la disponibilidad autonómica. Tal sería el caso del régimen electoral general, reservado a la LO por el art. 81 CE, o del estatuto de jueces, magistrados y personal de la Administración de justicia. La CE encomienda determinadas tareas específicas a las leyes estatales, aun cuando ya no se trate de leyes orgánicas. La CE atribuye en exclusiva al Estado la potestad originaria para establecer los tributos mediante ley aun cuando las CCAA y las corporaciones locales puedan establecer sus propios tributos. 85 4. Las competencias asumidas por las Comunidades Autónomas: competencias legislativas y ejecutivas. Las competencias correspondientes a cada CCAA serán las incluidas en los respectivos Estatutos de Autonomía. Se trata de competencias de atribución, en cuanto que las funciones no asumidas expresamente por el Estatuto de Autonomía se entenderán que siguen incluidas en el ámbito competencial estatal. El TC ha podido precisar escuetamente el sistema descrito. Como resultado, los Estatutos de Autonomía han tendido a configurarse como imágenes invertidas del art. 149.1 CE, incluyendo las competencias no reservadas expresamente al Estado por ese artículo. Esta tendencia se ha reflejado en las sucesivas reformas de los Estatutos de Autonomía. Los Estatutos de Autonomía asumen listas de competencias que definen como exclusivas. En palabras del TC, el Estatuto de Autonomía debe ser interpretado siempre de conformidad con la CE.  Competencias legislativas. Suponen la asunción por las CCAA de todas las funciones sobre una materia determinada. Las diversas CCAA podían haberse limitado a asumir competencias ejecutivas o administrativas. Todas las CCAA han asumido competencias no sólo de tipo administrativo, sino también para dictar normas con rango de ley. Esta decisión en favor de la asunción de competencias legislativas, tiene al menos dos consecuencias de interés: que las CCAA pueden dictar normas de igual rango que las leyes estatales, de manera que no quedarán jerárquicamente sometidas a éstas; y que esas normas, por su carácter legislativo no quedarán sometidas a la jurisdicción contencioso-administrativa, sino únicamente a la jurisdicción constitucional.  Competencias ejecutivas. Cabe que en determinadas materias los Estatutos establezcan la asunción de competencias ejecutivas. La nueva ordenación territorial del Estado ha venido a crear un nuevo nivel ejecutivo: la Administración autonómica. En el ámbito autonómico coinciden, por una parte, la Administración estatal, dirigida por un Delegado nombrado por el Gobierno; por otra, la Administración autonómica, dirigida por el ejecutivo de la CA; finalmente, las Administraciones locales. Ha de tenerse en cuenta que, en este ámbito, la regulación constitucional y estatutaria del Estado de las Autonomías presenta una notable complejidad. En nuestro país, es necesaria diferenciar diversas situaciones. Para evitar las diferencias y conflictos que pueden derivarse de esa situación, se ha preconizado el establecimiento en las materias de competencias compartidas de una Administración única. Finalmente, el Estado puede atribuir a las CCAA competencias adicionales. 5. Las competencias compartidas: (I). Legislación y ejecución. En muchas materias resultan competentes tanto las autoridades estatales como las autonómicas. Ello es consecuencia de que la CE y los Estatutos de Autonomía no reservan a los poderes estatales o autonómicos la totalidad de las funciones públicas sobre esas materias, sino solamente alguna o algunas de ellas. Los tipos de competencias compartidas son muy diversos. El supuesto más frecuente de competencias compartidas es el resultante de la atribución al Estado de la función legislativa sobre una materia, dejando la posibilidad a las CCAA de asumir en sus Estatutos otras competencias distintas de la legislativa, como la reglamentaria o la ejecutiva. Este tipo de supuestos ha planteado una dificultad: ¿qué significa exactamente legislación? Se han producido diversos conflictos constitucionales sobre si la normativa reglamentaria debe considerarse ejecución o legislación. 86 6. Las competencias compartidas (II). Bases y desarrollo. En determinados supuestos, la reserva en favor del Estado por los apartados del art. 149.1 CE es aún más reducida; no se refiere a toda la función legislativa, sino sólo a parte de ella, la denominada legislación básica. Una variante de este tipo sería la reserva en favor del Estado de las bases de un sector. La jurisprudencia constitucional ha venido a identificar la reserva de las bases con la de la legislación básica. La compartición competencial se produce en cuanto las CCAA mas han asumido la competencia para dictar normas legales de desarrollo. Debe tenerse en cuenta en todo caso que esta técnica de compartición nada tiene que ver con las leyes de bases de los arts. 82 y 83 CE, mediante las cuales las Cortes pueden delegar en el Gobierno la potestad de dictar normas con rango de ley. La compartición competencial entre leyes básicas y legislación de desarrollo, ha representado una notable dificultad interpretativa, ya que ni en la CE ni en los Estatutos de Autonomía se define qué es lo básico, ni mediante qué vías formales han de dictarse las normas básicas. En forma genérica, el régimen de la compartición entre bases estatales y desarrollo autonómico que resulta de las previsiones constitucionales, a la vista de la jurisprudencia del TC pudiera describirse como sigue:  Las bases integran un común denominador normativo. Cuando la CE atribuye al Estado la fijación de las bases o la legislación básica no deja absoluta libertad a las instancias estatales para establecer como básica cualquier regulación que estime oportuna. La reserva en favor del Estado de la legislación básica deriva de la exigencia de un tratamiento normativo común, por existir un interés general superior al interés de cada CA, por el que debe velar el Estado. Las leyes básicas estatales deberán dejar un ámbito suficiente para que las CCAA puedan elaborar su propia normativa de desarrollo.  La extensión de la reserva de lo básico a competencias ejecutivas. La existencia de materias que exigen un tratamiento jurídico uniforme en todo el territorio español supone que las autoridades estatales deben ser competentes, no sólo para establecer un mínimo denominador común normativo, sino también para ejercer funciones de tipo ejecutivo, que deben permanecer también centralizadas y que resultan por ello básicas.  El concepto de bases como competencia horizontal del Estado. La resera al Estado de las bases de una materia puede por tanto extenderse tanto a funciones legislativas como ejecutivas respecto de una materia determinada. Ello tiene especial importancia en aquellos casos en que el art. 149.1.13 CE permite al Estado una intervención legislativa o ejecutiva en sectores que han sido asumidos como competencia exclusiva de las CCAA.  Las bases deben tener rango de ley. La importancia que reviste en el ordenamiento español la competencia estatal para dictar bases o normas básicas ha dado lugar a una amplia jurisprudencia constitucional destinada a precisar las formas y requisitos con que las autoridades estatales deben dictar esa normativa. La trascendencia de este tipo de normas y las consiguientes exigencias de certeza y seguridad en su contenido han llevado a que el TC haya elaborado unos requisitos formales que deben reunir las normas básicas estatales. La propia ley básica ha de definirse como tal: ella misma ha de declarar expresamente el alcance básico de todas o parte de sus normas, o al menos ha de permitir inferir esta condición de las mismas sin especial dificultad. La ley ha de definirse como básica. Se trata de permitir a las CCAA conocer con la mayor exactitud posible cuál es el marco normativo al que deben sujetarse en el ejercicio de sus competencias de desarrollo de la legislación estatal básica. En principio, serán las Cortes Generales, mediante ley, las que deberán establecer lo que haya de entenderse por básico. 89  En general se pretende adaptar el número de representantes por circunscripciones a la población de hecho de ésta, con algunos matices, siguiendo el modelo nacional; una excepción es el Parlamento Vasco. 3. Composición y funcionamiento de las asambleas legislativas de las Comunidades Autónomas. En su organización y funcionamiento, las Asambleas autonómicas se ajustan con bastante fidelidad a las pautas sentadas por el Reglamento del Congreso de los Diputados.  Composición. El número de miembros de las Asambleas regionales oscila entre los 35 de Rioja y los 105 previstos como máximo en el Estatuto de Autonomía de Cataluña; sólo tres Asambleas superan el centenar de miembros (Andalucía, Cataluña y Madrid).  Status de los representantes. Aun cuando el status de los parlamentarios autonómicos reproduce el de los miembros de las Cortes Generales, conviene tener en cuenta algunos matices diferenciadores. Si bien todos los reglamentos parlamentarios prevén la inviolabilidad de los representantes autonómicos, ello no ocurre con respecto a otra prerrogativa parlamentaria como es la inmunidad, en cuanto supone la exigencia de suplicatorio para su encausamiento. Lo que si viene previsto en los Estatutos y reglamentos es un fuero especial de los parlamentarios, esto es, la reserva a determinados órganos jurisdiccionales del conocimiento de las causas frente a ellos. Valga recordar que los Estatutos aprobados a partir de 1981 dispusieron que los parlamentarios autonómicos podrían percibir dietas, pero no consignaciones o sueldos fijos o periódicos.  Duración del mandato. Los Estatutos de Autonomía prevén la duración del mandato de los representantes, que se establece en cuatro años; ahora bien, apartándose de las normas de lo que podría denominarse modelo parlamentario clásico, en una fase inicial no admitían la posibilidad de una disolución discrecional de las Asambleas por el Ejecutivo. Sin embargo, tal posibilidad se ha ido introduciendo mediante la reforma de los Estatutos de Autonomía. En varios Estatutos se prevé que en el supuesto de elecciones anticipadas la Asamblea nuevamente elegida deberá durar hasta el término en que hubiera debido producirse el final natural de la Asamblea disuelta.  Procedimiento legislativo. Diversos reglamentos parlamentarios autonómicos introducen novedad en comparación con el procedimiento en el Congreso, novedad consistente en la extensión de la iniciativa legislativa a entidades locales: Ayuntamientos, Consejos Insulares, territorios históricos y comarcas.  Órganos de control vinculados a las Asambleas. Ha de señalarse que en muchas CCAA se han creado instituciones de control cuyos titulares son designados por el Parlamento autonómico, si bien no pueden considerarse órganos dependientes de éste, sino encargados de desarrollar determinadas funciones. 4. Los órganos ejecutivos de las Comunidades Autónomas: régimen de nombramiento. También en lo que se refiere a la estructuración de sus órganos ejecutivos, las CCAA han seguido pautas muy similares entre sí. Esta similitud se debe, por un lado, a que todos los Estatutos han adoptado el modelo previsto en el art. 152 CE, independientemente de que se tratase de CCAA de autonomía plena o de autonomía inicialmente reducida; por otro lado, a que los Acuerdos Autonómicos de 1981 establecieron ciertos criterios comunes seguidos por la normativa estatutaria. El modelo parlamentario previsto en el art. 152.1 CE establece, como poder ejecutivo de las CCAA un Consejo de Gobierno con funciones ejecutivas y administrativas y un Presidente, elegido por la Asamblea de entre sus miembros y nombrado por el Rey. El desarrollo estatutario de esta previsión se ha traducido en un sistema en que la Asamblea elige a un Presidente, que procede a designar los miembros del Consejo de Gobierno, es decir, según líneas similares al modelo estatal. La regulación del nombramiento de los miembros del ejecutivo, su estatuto, funciones y relaciones con el poder legislativo vienen recogidos tanto en las disposiciones estatutarias como en leyes autonómicas específicas de desarrollo de sus previsiones; la totalidad de las CCAA 90 se ha dotado de leyes de Gobierno que han completado las previsiones de sus Estatutos. Conviene tener en cuenta determinadas peculiaridades de la regulación autonómica de la materia:  La CE y los Estatutos exigen que el Presidente de la CA sea elegido por la Asamblea de entre sus miembros: se requiere que los candidatos a la Presidencia sean parlamentarios autonómicos. El procedimiento de elección difiere en que la propuesta de candidatos se efectúa por el Presidente de las respectivas Asambleas. El régimen de votaciones y mayorías para la elección del Presidente es similar al nacional en todos los casos; si bien debe destacarse que se ha adoptado una solución para el supuesto de que, en el plazo de dos meses, no hubiera podido lograrse la elección de un Presidente por mayoría. Si bien la mayor parte de los Estatutos de las CCAA disponen que se procederá a la disolución de la Asamblea y la convocatoria de nuevas elecciones, el Estatuto de Castilla-La Mancha dispone que, si en el plazo de dos meses ningún candidato hubiera obtenido la mayoría, quedará designado como Presidente el candidato del partido que tenga mayor número de escaños. Esta solución representa un reconocimiento del papel de los partidos en la selección del ejecutivo dentro de un sistema parlamentario: el TC ha tenido oportunidad de precisar los requisitos que deben concurrir en este sistema de selección del Presidente de la Comunidad.  Otra peculiaridad es la que resulta de la acción conjunta de los preceptos estatutarios y del art. 69.1 CE. Los primeros prevén que el nombramiento del Presidente del Consejo de Gobierno será efectuado por el Rey: el segundo, que los actos de éste serán refrendados por el Presidente del Gobierno o los Ministros. 5. Composición y estructura del ejecutivo de las Comunidades Autónomas y estatuto personal de sus miembros. Los Acuerdos Autonómicos de 1981 también previeron la limitación del número de miembros de los ejecutivos autonómicos, limitación que se tradujo en el establecimiento de un número máximo de Consejeros; tal limitación ha ido desapareciendo, en las reformas de los Estatutos. También se vienen a establecer dos niveles representados por el Presidente y los Consejeros, previéndose la posibilidad de nombramiento de Vicepresidente y de un consejero primero. Esta dualidad entre Presidente y Consejeros refleja un marcado predominio presidencial, que viene ya anunciado en el art. 152 CE, que se proyecta en las disposiciones de los Estatutos de Autonomía y en las leyes de Gobierno de las CCAA. Y ello en dos vertientes:  Con respecto a los demás órganos del Estado, el Presidente ostenta la suprema representación de la respectiva Comunidad; complementariamente, ostenta la representación del Estado en la CA. En cuanto a las relaciones con la Asamblea autonómica, ha de tenerse en cuenta que sólo el Presidente dispone de legitimidad parlamentaria directa. Como peculiaridad debe señalarse que el Estatuto de Castilla-La Mancha prevé que se establezca la limitación de los mandatos del Presidente.  En los casos en que se prevé la posibilidad de disolución de la Asamblea, ésta le corresponde al Presidente de la Comunidad, que aparece también como el único sujeto a la responsabilidad parlamentaria.  Con respecto al órgano ejecutivo, corresponde al Presidente del Gobierno de la CA, la dirección y coordinación del Gobierno, la definición de su programa y la designación y separación de consejeros. Las leyes de Gobierno añaden otras prerrogativas y competencias que vienen a colocar al Presidente en una posición superior a la de un primus inter pares.  Por lo que se refiere al estatuto personal de los miembros de los ejecutivos autonómicos, la mayoría de los Estatutos de Autonomía se remiten a las respectivas leyes de Gobierno que establecen el régimen personal y de incompatibilidades de Presidente y consejeros. Debe indicarse que son numerosos los Estatutos que regulan el aforamiento penal de los miembros del ejecutivo: sólo podrán ser detenidos en caso de flagrante delito, y corresponde al Tribunal Superior de Justicia, el procesamiento y juicio. Fuera de la CA, corresponde el conocimiento de estos extremos al TS. 91 Para finalizar, valga señalar que la mayoría de las CCAA han procedido a crear, bajo la denominación de Consejos Consultivos, órganos de asesoramiento y consulta del poder ejecutivo, siguiendo el modelo del Consejo de Estado. 6. Relaciones del ejecutivo con la asamblea. El modelo parlamentario adoptado por las CCAA determina el régimen de relaciones entre poder ejecutivo y legislativo, que refleja el adoptado en el nivel nacional. Las funciones del Gobierno en relación con el Parlamento responden así en todas las CCAA al modelo fijado en la CE para las relaciones entre el Gobierno de la Nación y las Cortes Generales. Y lo mismo puede afirmarse en relación con la actividad de control y exigencia de responsabilidad por parte del Parlamento frente a los Gobiernos autonómicos. Las variaciones más importantes con respecto al sistema nacional de relaciones entre Gobierno y legislativo pueden encontrarse en las peculiaridades que reviste la disolución por el ejecutivo de las Asambleas autonómicas antes del término natural de su mandato. 7. La administración de justicia en las Comunidades Autónomas. Con respecto al reflejo del Estado Autonómico en la organización de la Administración de justicia, debe recordarse ahora que, si bien la regulación constitucional del Estado de las Autonomías permite a las CCAA dotarse de instituciones ejecutivas y legislativas, deja sin embargo al poder judicial al margen de la reestructuración competencial. La CE prevé una organización de los tribunales basada en el principio de unidad jurisdiccional de una dualidad de órdenes jurisdiccionales, el central o federal y el estatal. Este principio de unidad se traduce en la reserva en exclusiva al Estado de la Administración de justicia. Esta unidad jurisdiccional sometida a la competencia estatal no implica que las CCAA carezcan de competencias en el ámbito de la organización de los tribunales. En virtud de la reserva del art. 149.1.5 queda fuera del círculo de competencias asumibles por las CCAA en sus estatutos el núcleo definitorio de la Administración de justicia. Pero esta reserva ha de completarse con lo dispuesto en otros preceptos constitucionales, que dejan un campo competencial abierto a las CCAA en tres materias:  Personal al servicio de la Administración de justicia. Se configura como un sector específico como una organización administrativa distinta del estricto personal jurisdiccional. La CE reserva al Estado explícitamente la regulación legislativa de su estatuto, al encomendar esa regulación a una LO. La LO del Poder Judicial ha asignado competencias a la Administración del Estado, al Consejo General del Poder Judicial y a las CCAA.  Organización de demarcaciones judiciales. Todas las CCAA han asumido competencias al respecto. No se trata de competencias exclusivas para la organización de las demarcaciones judiciales, sino de una competencia para participar en esa organización. La LO del Poder Judicial ha previsto las vías para que las CCAA participen en el procedimiento de fijación y delimitación de demarcaciones, que implica una colaboración entre Estado y CCAA.  Competencias respecto del Tribunal Superior de Justicia. La CE prevé que la organización jurisdiccional habrá de adaptarse a la nueva organización territorial del Estado, por cuanto que, un Tribunal Superior de Justicia culminará la organización judicial en el ámbito territorial de la CA. El establecimiento de estos Tribunales Superiores de Justicia de cada CA deberá llevarse a cabo de conformidad con lo previsto en la LO del Poder Judicial. 94 12. El sistema general de financiación de las Comunidades Autónomas. Las disposiciones constitucionales, estatutarias, y de las leyes de desarrollo de la CE han dado lugar a un sistema de ordenación de las potestades autonómicas de ingreso y gasto.  Ingresos de las CCAA. El art. 157. 1 CE enumera un conjunto de fuentes de ingresos de las CCAA que incluye los instrumentos usuales de financiación de las organizaciones públicas. Ello no significa que cada CA se constituya en un sistema tributario separado. Algunas fuentes han cobrado una importancia destacada, mientras que otras apenas se han utilizado; y consecuencia de ello ha sido un sistema que acentúa la vinculación o dependencia financiera de las CCAA con respecto al Estado. Ha podido afirmarse que son más importantes los elementos de unión que los de separación financiera. Las CCAA no han venido a crear sistemas tributarios propios, sino a integrarse en el sistema tributario estatal. Ello se debe a que las vías relevantes para la obtención de ingresos por parte de las CCAA han sido aquéllas que suponen una participación de los ingresos del Estado. Tales vías pueden enumerarse como sigue: - Impuestos cedidos total o parcialmente por el Estado. Debe destacarse la importancia creciente de la cesión de tributos estatales, es decir, de aquellos tributos que se destinan a las CCAA. El significado económico de esta fuente de ingresos ha ido creciendo. Como resultado, se han cedido a las CCAA el rendimiento y la regulación de un conjunto de impuestos. Esta cesión incluye la posibilidad de que las CCAA puedan fijar una propia tarifa autonómica del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas. Se pretende aumentar en el futuro la autonomía y la corresponsabilidad fiscal de las CCAA, dándoles la posibilidad de contar con recursos propios. - Participación en los ingresos del Estado. Para la gran mayoría de las CCAA, un porcentaje destacado de sus ingresos viene constituido por la participación en los ingresos del Estado que suponen las transferencias efectuadas por éste en sus Presupuestos Generales. Uno de los puntos más discutidos y de más difícil resolución en el sistema de financiación consiste en determinar los criterios según los cuales se fijarán los porcentajes de participación de cada CCAA en los fondos destinados a la financiación de éstas. Mediante diversos acuerdos, en una primera fase se empleó esencialmente un criterio basado en el coste efectivo de los servicios transferidos a cada CA. Este criterio se ha visto sustituido por parámetros más realistas, basados en las necesidades económicas de las CCAA para satisfacer los servicios públicos de su competencia, medidas que se miden según diversos factores. - Fondo de Compensación Interterritorial. Se ha destacado en la práctica como una fuente relevante de ingresos la prevista en el art. 157.1, apartado c): las transferencias del Fondo de Compensación Interterritorial. Este fondo viene más ampliamente descrito en el art. 158.2, como un conjunto especifico de recursos, con entidad propia, destinado a corregir desequilibrios económicos territoriales y a hacer efectivo el principio de solidaridad. - Otras fuentes de financiación. Frente a la importancia de estas fuentes de financiación, resultan menos relevantes las posibilidades ofrecidas por la CE a las CCAA para que obtengan recursos propios: o Las fuentes de financiación consistentes en los rendimientos procedentes del patrimonio de las CCAA, así como de los ingresos de Derecho privado y los procedentes de las operaciones de crédito. o Otros dos apartados del art. 157.1 se refieren a fuentes de financiación que se han revelado de escasa o nula utilidad, posiblemente por los costes políticos que suponen: el apartado b) que permite la creación por la CA de sus propios impuestos, tasas y contribuciones especiales; y el apartado a), segundo inciso, que posibilita que las CCAA establezcan recargados sobre impuestos estatales. 95  Potestad de gasto. La LO de Financiación contiene también las previsiones básicas de su régimen presupuestario: los presupuestos han de tener carácter anual, e incluir todos los gastos e ingresos de la correspondiente CA. Establece también que habrían de elaborarse con criterios homogéneos, para permitir su consolidación con los Presupuestos del Estado.  El sistema de convenios. La garantía institucional de los regímenes forales históricos afecta también al régimen fiscal del País Vasco y Navarra. Recogiendo la práctica seguida con respecto a Navarra y las provincias vascas los correspondientes Estatutos han venido a consolidar un sistema financiero propio, denominado sistema de concierto en el caso vasco. La base del sistema reside en la formación de un acuerdo con el Estado, aprobado por la ley estatal, acuerdo que permite que los antiguos territorios forales establezcan un sistema tributario propio, distinto del vigente en el resto del Estado, contribuyendo con un cupo prefijado y renovable, a los cargos comunes del Estado. LECCIÓN 35: 1. Diversos tipos de relaciones entre los ordenamientos estatal y autonómicos. En los orígenes de los modernos Estados territorialmente compuestos pudo partirse de que las esferas propias del poder central y de los poderes territoriales eran totalmente independientes. Tal concepción, no ha podido mantenerse ni teórica ni prácticamente, en las circunstancias de los modernos Estados compuestos, ni, más específicamente, en el Estado de las Autonomías previsto en la CE, y ello por varias causas: - La creación de CCAA ha dado lugar a la aparición de ordenamientos autonómicos, que versan sobre las materias sobre las que los respectivos Estatutos han asumido competencias. Se establece así una relación de supletoriedad entre los ordenamientos autonómicos y el ordenamiento estatal, consagrada en el art. 149.3 CE. - La interconexión entre todos los aspectos de la vida social trae como consecuencia que cualquier actividad pública de alguna importancia incida en una amplia diversidad de ámbitos sociales y económicos, y trascienda las fronteras territoriales de las CCAA: son necesarias la integración y coordinación entre las normativas estatal y autonómica.  Principio de supletoriedad. El principio de supletoriedad previsto en el art. 149.3 CE viene a resolver el problema de las lagunas normativas en los ordenamientos autonómicos: el Derecho estatal será supletorio de las CCAA. En el supuesto de que se produzcan lagunas jurídicas en una materia, el encargado de aplicar la ley debe actuar según las reglas comunes de interpretación. Si existe Derecho estatal sobre la materia, sus normas tendrán eficacia supletoria: pero eso no quiere decir que el Estado pueda emitir normas exclusivamente supletorias. El Estado podrá dictar normas en las materias sobre las que ostenta competencias, y esas normas podrán tener carácter supletorio: pero no podrá dictar normas sólo para llenar supuestos vacíos del Derecho autonómico.  Principio de competencia: problemas. En lo que se refiere a las relaciones entre las normas estatal y autonómica, se ha acudido a explicarlas en virtud del principio de competencia. A diferencia del Estado centralizado, se dice, en el que las relaciones entre las normas se fundaban en el principio de jerarquía, de forma que en cualquier caso era aplicable un modelo piramidal-jerárquico, que tenía su cumbre en la ley estatal, en el Estado autonómico ese principio desaparece en las relaciones entre normas autonómicas y estatales. Las relaciones entre ordenamientos se perfilarían como relaciones de coexistencia paralela. Este modelo no refleja toda la realidad. La existencia fáctica de una comunidad de intereses que trasciende los límites de cada CA hace necesario dar una especial preferencia a la garantía de esos intereses globales, y a los órganos encargados de actuar tal garantía. 96 Son los poderes centrales estatales los apropiados para tales tareas, y ello les coloca en una situación específica, que supone posición de supremacía respecto de los ordenamientos autonómicos, se trata de una posición preeminente de los poderes del Estado.  Posición preeminente de los poderes estatales: la cláusula de prevalencia. Esa posición de los poderes centrales del Estado se traduce en la distribución constitucional de competencias. En muchas materias existe una compartición competencial, en el sentido de que se atribuyen funciones diversas sobre un mismo sector de la relación social. Ello da lugar al establecimiento de complejas relaciones de bases/desarrollo, o de potestad legislativa/potestad ejecutiva. Esas relaciones se basan en una posición de preeminencia de los poderes estatales en cuanto a la fijación de directrices o marcos globales, y en la verificación de su cumplimiento. A pesar de la existencia de una amplia jurisprudencia constitucional en materia autonómica, el TC sólo se ha pronunciado sobre la cláusula de prevalencia, por lo que su último significado está aún por precisar. En los supuestos en que la normativa estatal y autonómica conduzcan a una dualidad competencial, la normativa estatal desplazará a la autonómica. La posición preeminente de los poderes centrales no es incompatible con la garantía constitucional de la autonomía. La CE confiere potestades a los órganos centrales del Estado para redefinir el reparto competencial. Las autoridades centrales disponen de una posición procesal privilegiada en los procedimientos ante el TC. Cabe señalar tres tipos de relaciones entre los ordenamientos estatal y autonómico: - Relaciones basadas en la posición preeminente de los poderes estatales, que pueden ampliar o reducir el ámbito competencial autonómico. - Relaciones ajenas al principio de supremacía de los intereses nacionales, y que reposan en unas perspectivas de igualdad de status: se trata de aquellas relaciones voluntariamente asumidas, de cooperación o colaboración. - Cabe que las relaciones interordinamentales se planteen como discrepancias abiertas en cuanto a la extensión y modo de ejercicio de las respectivas competencias. Nos hallamos ante relaciones conflictuales, que pueden hallar una solución jurisdiccional o extrajurisdiccional. 2. Ampliación competencial: el supuesto del art. 150.1 y la atribución extraestatutaria de potestades legislativas. La posición constitucional preeminente de los órganos centrales del Estado les permite alterar el reparto competencial estatutario, en los supuestos constitucionalmente previstos, ampliando el ámbito competencial de las CCAA, en forma unilateral, mediante dos procedimientos: la atribución a las CCAA de potestades legislativas, y la transferencia o delegación de funciones estatales. Por lo que se refiere al apartado 1 del art. 150 CE, prevé que la atribución competencial resultante de los Estatutos de Autonomía puede verse alterada unilateralmente por el Estado, en beneficio de las CCAA mediante la atribución a éstas de competencias legislativas en materias pertenecientes a la titularidad estatal. La amplitud del precepto deja margen a unas técnicas de fijación de ese marco. Es posible señalar varias características de este tipo de normas o leyes-marco:  La atribución habrá que realizarse por las Cortes Generales mediante LO.  La referencia a normas legislativas no excluye la correspondiente competencia reglamentaria.  Corresponde a las Cortes fijar los principios, bases y directrices de la ley marco.  Corresponde fijar una modalidad de control de las mismas Cortes sobre la legislación autonómica en cuestión.  Este control será sin perjuicio de la competencia de los Tribunales.