Diferencia entre actos y normas administrativas: Actos administrativos, tipos y validez, Apuntes de Derecho Administrativo

¡Descarga Diferencia entre actos y normas administrativas: Actos administrativos, tipos y validez y más Apuntes en PDF de Derecho Administrativo solo en Docsity! Tema 1. Tipos de actuación jurídica de la Administración 1.1 Norma, resolución y contrato Actualmente, la relación jurídico-pública se observa desde una tendencia más igualitaria y equilibrada que en el pasado, en que la Administración ejercía sus competencias con total superioridad. Ahora la Administración ejerce poder y los ciudadanos derechos. La superioridad de la Administración se manifiesta de varias formas: - Cuando el Gobierno regula, aprobando decretos y reglamentos, ya que nosotros somos los destinatarios. - También cuando la Administración hace cumplir las normas. Los destinatarios están obligados a su cumplimiento. - Cuando hay incumplimiento, ya que conlleva sanción administrativa. - En los supuestos de ejecución forzosa. La Administración tiene otras prerrogativas (facultades de autotutela) que confirman este desequilibrio, por ejemplo, los actos de la Administración se recurren previamente frente a la propia Administración. Incluso pueden recurrir de oficio para recuperar bienes que les hayan sido usurpados. Las relaciones que se dan entre Administración y destinatarios pueden ser de tres tipos: - Sujetos de normas jurídicas : Relación de sujeción general. - Destinatarios de actos administrativos: Relación particular - Relaciones de sujeción especial : En función del ámbito en el que se desarrollan (militares, presos, enfermos en hospitales, estudiantes, funcionarios). Ojo, pregunta: ¿si soy titular del carné A1, qué tipo de relación mantengo con la Administración?: una relación de sujeción general. Una relación de sujeción especial quiere decir que los derechos de esas personas están condicionados por un régimen disciplinario específico). Es una relación que hay que interpretar de manera restrictiva. Cuando la Administración entabla relaciones jurídico-públicas, en la mayoría de los casos lo hace ejerciendo competencias. Éstas se definen como el ejercicio de facultades, potestades en un determinado sector material (medio ambiente, obras públicas, turismo, industria, etc.). Se distinguen tres tipos de actos jurídico-públicos: - Las normas reglamentarias: Las normas reglamentarias se caracterizan porque crean derecho objetivo: establecen obligaciones, otorgan derechos y, como regla general, son abstractas y generales. - Los actos administrativos (resoluciones, con matices): Resolución unilateral vinculante dictada para un caso concreto por la Administración, en aplicación de las normas. Como regla general, los actos son singulares y concretos. - Los contratos: Relación bilateral que se fija por el acuerdo de las partes (Administración y empresa, por ejemplo). Aunque es bilateral, no es perfecta porque la Administración sigue teniendo prerrogativas de las que el empresario carece. Establece los términos a los que la empresa se somete. 1 Ojo, pregunta: una Orden Ministerial que convoca becas, ¿es abstracta o singular? Aunque tenga múltiples destinatarios, se agota con su aplicación, por lo que es un acto y por lo tanto, singular. D. Fulano solicita concesión de dominio público que le legitime para el aprovechamiento privativo de agua. Calificar: es un acto administrativo, aunque necesite la colaboración del destinatario del mismo. Un Real Decreto regula el título universitario de ingenieros técnicos en aeromotores. Calificar: es una norma porque tiene vocación de permanencia. Resolución del Colegio de Médicos que desestima una reclamación de cantidad solicitada por un farmacéutico por cobro indebido. Calificar: acto administrativo. Resolución por la que se convoca ayudas a becarios FPU para ir al extranjero. Calificar: acto administrativo porque se agota. Cada año sale una convocatoria nueva. Los actos jurídico-públicos se manifiestan a través de tres vías: - Publicación en diarios oficiales - Notificación - Manifestación oral (excepcionalmente) Las normas se manifiestan mediante su publicación en los diarios oficiales. Los actos se manifiestan mediante publicación y notificación. Formas de manifestación (forma jurídica concreta): Real Decreto, Orden Ministerial, Reglamento, Ordenanza, etc. Ojo, pregunta: ¿es la forma jurídica de un acto jurídico-público determinante de su naturaleza jurídica?: la forma jurídica no determina la naturaleza jurídica. Por ejemplo, un Real Decreto puede aprobar un reglamento (norma) o nombrar a un Ministro (acto). Aunque hay algunos actos jurídico-públicos que siempre tienen la misma forma: la resolución siempre es un acto. Todos los actos jurídico-públicos tienen actuación formal. (La Administración también tiene actuaciones informales, por ejemplo, cuando acuerda con agentes económicos los términos de medidas futuras que no están reguladas) y actuación material (la Administración presta servicios públicos; también lleva a cabo actuación material cuando se obliga al cumplimiento forzoso, previa resolución formal) 1.2. Actuación material e inactividad de la Administración DISPOSICIONES O REGLAMENTOS FORMAL ACTOS O RESOLUCIONES Y CONTRATOS INACTIVIDAD FORMAL: SILENCIO ADMVO. ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA ACTO REAL (PRESTACIÓN) MATERIAL EN EJECUCIÓN DE ACTO ADMINISTRATIVO VÍA DE HECHO (ART. 25.2 LJCA) INACTIVIDAD MATERIAL (PRESTACIÓN DE SERVICIOS Y EJECUCIÓN FORZOSA) 2 Tema 2. La discrecionalidad de la Administración 2.1. Actos reglados Cuando la decisión viene prevista en la ley, la administración no dispone de ninguna posibilidad de apreciación. La administración se limita a constatar que se cumplen los requisitos establecidos en la ley. 2.2. Actos discrecionales Cuando la decisión de la administración admite un margen de apreciación. Por ejemplo, apreciar la ruina de una construcción. Hay conceptos jurídicos en la norma que cuando los aplica la administración tiene que realizar una valoración sobre ellos. Otro ejemplo sería “el interés general”. Son conceptos sobre los que la administración tiene que realizar una valoración o interpretación, son conceptos jurídicos indeterminados, que no están precisados con cuidado y es la administración la que tiene que interpretar si se dan tales circunstancias. Estos conceptos suelen estar en el supuesto de hecho de la norma. La administración, ante los conceptos indeterminados tiene que realizar la labor de subsunción para aplicar la norma jurídica. Hay dos tipos de discrecionalidad: discrecionalidad técnica y administrativa. 2.2.1. Discrecionalidad técnica La jurisprudencia le da una solución mediante el ,control judicial completo. Los tribunales sostienen que ante los conceptos jurídicos indeterminados (discrecionalidad técnica) no existe un abanico de posibilidades, sino una sola correcta. Por ello, los tribunales pueden controlar completamente el acto administrativo. 2.2.2. Discrecionalidad administrativa La administración puede elegir entre varias soluciones (distinta de discrecionalidad técnica). Esta discrecionalidad de la administración viene determinada por la ley, que le confiere esa libertad de elección. La elección de la administración será correcta, elija la opción que elija. Los actos administrativos gozan de la presunción de validez y eficacia (artículo 57.1. LRJPAC: “Los actos de las Administraciones Públicas sujetos al Derecho Administrativo se presumirán válidos y producirán efectos desde la fecha en que se dicten, salvo que en ellos se disponga otra cosa. Por ello, aunque un acto administrativo esté plagado de conceptos jurídicos indeterminados, una vez dictado, goza de presunción de validez. Así, sólo se puede combatir acudiendo a la jurisdicción contencioso-administrativa.”) 2.2.3. Control jurisdiccional de los actos discrecionales Cuando hablamos de actos discrecionales, la doctrina y la jurisprudencia se refieren a aquellos como “actos en los que la norma concede la posibilidad de elección entre varias alternativas a la Administración”. Ahora bien, que sean discrecionales no quiere decir que los actos no sean controlables por la jurisdicción, también pueden controlarse en vía contencioso administrativa. Sin embargo, el control jurisdiccional del acto es más difícil. Sin embargo, el contenido del acto discrecional no es controlable. Lo controlable de los actos discrecionales son los elementos reglados del acto discrecional: el procedimiento, la motivación (en caso contrario, el tribunal estimaría el eventual recurso y anularía el acto). 5 También la jurisprudencia, en su lucha para someter al poder ejecutivo a la ley, viene utilizando otras técnicas jurídicas que permiten controlar la actividad discrecional de la administración. Se suelen incluir como elementos de control: - Técnica de los hechos determinantes : Si la administración justifica que no me da una concesión porque no hay agua, voy a comprobar si efectivamente no hay agua. Cuando la administración actúa sin una justificación racional estamos ante un acto arbitrario, no ante un acto discrecional, que debe ser anulado. - Procedimiento: El acto debe ser dictado por un órgano competente y haber seguido un procedimiento determinado. Como decíamos antes, hay un conjunto de elementos reglados que tienen que seguirse necesariamente en toda decisión administrativa, uno de ellos es el procedimiento. - Principios generales del derecho : Por ejemplo, el principio de proporcionalidad, de evitabilidad de la arbitrariedad. - Desviación de poder : Técnica de control del fin del acto. Artículo 70.2. LJCA: “La sentencia estimará el recurso contencioso-administrativo cuando la disposición, la actuación o el acto incurrieran en cualquier infracción del ordenamiento jurídico, incluso la desviación de poder. Se entiende por desviación de poder el ejercicio de potestades administrativas para fines distintos de los fijados por el ordenamiento jurídico.” Ejemplos: Supuesto de hecho elemento cópula (verbo) consecuencia jurídica. Supuesto de hecho: Conceptos jurídicos indeterminados, hechos determinantes… Cópula: Tendrá, podrá, denegará/otorgará (pudiéndose optar por cualquiera, como por ejemplo, en el otorgamiento de subvenciones o becas)… 6 Tema 3. Concepto y clases de acto administrativo 3.1. Diferencia entre actos y normas administrativas La diferencia entre acto administrativo y norma administrativa es que el acto es concreto y la norma administrativa es abstracta. Por ello, el acto administrativo suele agotarse con su cumplimiento y suele ir dirigido a un número determinado de destinatarios. 3.2. Diferencia entre actos y contratos administrativos La diferencia entre acto administrativo y contrato es que el acto administrativo es una decisión unilateral de la administración (no hay posibilidad de compeler recíprocamente a cumplir) y en el contrato hay una relación jurídica entre las partes que obliga de tal manera que no se puede desvincular una de forma voluntaria, tiene que ser de forma pactada. Por ejemplo, ante una concesión de la administración, si éste fuera un contrato, no se podría renunciar a la concesión en caso de que el negocio fuera mal; si la concesión fuera un acto administrativo sí que se podría renunciar a dicha concesión. 3.3. El acto administrativo El acto administrativo es una decisión administrativa unilateral, con eficacia vinculante para un caso concreto, dictado por la administración. 3.3.1. Efectos del acto administrativo Lo que caracteriza al acto administrativo es la unilateralidad y el efecto directo para los particulares. El ejemplo más claro de acto administrativo son las multas. Sin embargo, el papel de la administración se ha ampliado a actos favorables para los particulares (becas, subvenciones…). 3.3.2. ¿Quién dicta el acto administrativo? Debemos entender por administración pública lo dispuesto en el artículo 1.2. LJCA: “Se entenderá a estos efectos por Administraciones públicas: a) La Administración General del Estado. b) Las Administraciones de las Comunidades Autónomas. c) Las Entidades que integran la Administración local. d) Las Entidades de derecho público que sean dependientes o estén vinculadas al Estado, las Comunidades Autónomas o las Entidades locales.” 3.3.3. Ámbito jurisdiccional de la Administración Artículo1.1. LJCA:“Los Juzgados y Tribunales del orden contencioso-administrativo conocerán de las pretensiones que se deduzcan en relación con la actuación de las Administraciones públicas sujeta al Derecho Administrativo, con las disposiciones generales de rango inferior a la Ley y con los Decretos Legislativos cuando excedan los límites de la delegación” Artículo 1.3. LJCA: “Conocerán también de las pretensiones que se deduzcan en relación con: 7 3.4.2. Actos necesitados de colaboración El segundo tipo de acto es el acto necesitado de colaboración. Por ejemplo, una concesión administrativa. Este tipo de actos deben ser pedidos por el particular interesado, que interviene solicitando la adopción de ese acuerdo. Además, posteriormente se produce la aceptación por parte del interesado. Por ello, no hay acto hasta que se acepte el mismo expresamente por el particular interesado en la adopción del mismo. En ocasiones, este tipo de actos implican una bilateralidad. El acto bilateral por antonomasia en derecho es el contrato. Por ejemplo, un particular que solicita una concesión a la autoridad portuaria para montar una discoteca en un faro de Ibiza. Habría dos partes, con un objeto identificado en el contrato y se ha producido la aceptación de las condiciones. Formalmente, podría ser un contrato. Sin embargo, sería un acto administrativo necesitado de colaboración. La diferencia es que en los contratos, el particular no puede abandonar o dejar de gestionar el servicio público; en los actos necesitados de colaboración sí que se podría renunciar a prestar dichos servicios. 3.4.3. Actos desde el punto de vista procesal El tercer tipo se refiere a los actos desde el punto de vista procesal, es decir, desde el punto de vista del procedimiento administrativo. En este grupo hay varios tipos: a) Actos definitivos Ponen fin a un procedimiento administrativo decidiendo sobre todas las cuestiones planteadas en él. Este acto es vinculante, inmediatamente ejecutivo (se impone a su destinatario) aunque hay excepciones. No tienen que ser firmes necesariamente. Estos actos son vinculantes, por lo que se presumen válidos y eficaces. Por lo tanto, se produce una inversión de la carga de la prueba, teniendo el particular la obligación de demostrar que el acto incurre en alguna infracción del ordenamiento jurídico. También son ejecutivos, por lo que deben cumplirse de forma inmediata. En caso contrario, la administración puede iniciar el procedimiento de ejecución forzosa del acto administrativo (arts. 93 y ss. LJCA) En contraposición al acto administrativo está el acto de trámite. b) Acto de trámite Son los que se suceden a lo largo del procedimiento pero ni ponen fin ni deciden sobre las cuestiones planteadas. Por ejemplo, un informe administrativo. Esta distinción es procesal porque sólo cabe recurso frente a los actos definitivos (artículo 89 LRJPAC), aunque el artículo 107 LRJPAC permite recurrir los de trámite cuando tengan los efectos de los definitivos: impide continuar el procedimiento, resuelve sobre la forma o el fondo del asunto o produce indefensión. 10 En la práctica, cuando se trata de impugnar actos de trámite lo mejor es impugnar a la resolución administrativa e impugnar los efectos de la actuación de trámite (economía procesal). c) Actos que agotan la vía administrativa Agotan la vía administrativa los actos que no están sometidos a un control por el órgano superior jerárquico. Es otra prerrogativa de autotutela. Los recursos administrativos que se pueden interponer dependen de si agota o no la vía administrativa porque primero hay que agotar la vía administrativa previa. En la Administración estatal y autonómica, la regla general es que sólo ponen fin a la vía administrativa los actos de los ministros y secretarios de Estado.En la Administración local ponen fin a la vía administrativa los actos del Pleno del Ayuntamiento, del Alcalde y de la Junta de Gobierno Local.Así, en caso de que no haya superior jerárquico se agotaría la vía administrativa. Si no se agota se inadmiten los recursos contenciosos administrativos. La vía administrativa se agota cuando: - No haya superior jerárquico. - Art. 109 LRJPAC: “Ponen fin a la vía administrativa: a. Las resoluciones de los recursos de alzada. b. Las resoluciones de los procedimientos de impugnación a que se refiere el artículo 107.2. c. Las resoluciones de los órganos administrativos que carezcan de superior jerárquico, salvo que una Ley establezca lo contrario. d. Las demás resoluciones de órganos administrativos cuando una disposición legal o reglamentaria así lo establezca. e. Los acuerdos, pactos, convenios o contratos que tengan la consideración de finalizadores del procedimiento.” - Disposición adicional 15 LOFAGE (ámbito estatal): “Ponen fin a la vía administrativa, salvo lo que pueda establecer una Ley especial, de acuerdo con lo dispuesto en las letras c) y d) del artículo 109 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, los actos y resoluciones siguientes: 1. Los actos administrativos de los miembros y órganos del Gobierno. 2. En particular, en la Administración General del Estado: a) Los emanados de los Ministros y los Secretarios de Estado en el ejercicio de las competencias que tienen atribuidas los órganos de los que son titulares. b) Los emanados de los órganos directivos con nivel de Director general o superior, en relación con las competencias que tengan atribuidas en materia de personal. 3. En los Organismos públicos adscritos a la Administración General del Estado: los emanados de los máximos órganos de dirección unipersonales o colegiados, de acuerdo con lo que establezcan sus estatutos, salvo que por Ley se establezca otra cosa.” 11 - Artículo 52 LRBRL (ámbito local): “Ponen fin a la vía administrativa las resoluciones de los siguientes órganos y autoridades: a) Las del Pleno, los Alcaldes o Presidentes y las Juntas de Gobierno, salvo en los casos excepcionales en que una ley sectorial requiera la aprobación ulterior de la Administración del Estado o de la comunidad autónoma, o cuando proceda recurso ante éstas en los supuestos del artículo 27.2. b) Las de autoridades y órganos inferiores en los casos que resuelvan por delegación del Alcalde, del Presidente o de otro órgano cuyas resoluciones pongan fin a la vía administrativa. c) Las de cualquier otra autoridad u órgano cuando así lo establezca una disposición legal.” - En el caso de las CCAA hay que mirarlo en las leyes de cada Comunidad Autónoma. Generalmente hay una ley de organización de la Administración de la Comunidad Autónoma (equivalente a la LOFAGE). Si el acto agota la vía administrativa, el interesado tiene dos opciones: - Ir directamente a la jurisdicción contencioso- administrativa e interponer un recurso contencioso- administrativo. - Potestativamente interponer un recurso de reposición (recurso administrativo). Si no es favorable, luego se puede recurrir en contencioso- administrativo. d) Actos que no agotan la vía administrativa No causa estado y por tanto, la Administración puede controlarse a sí misma. El interesado tiene que interponer necesariamente un recurso de alzada ante el superior jerárquico (es preceptivo). Contra la resolución del recurso de alzada, no cabe recurso de reposición, sólo contencioso- administrativo ya que agota la vía administrativa. e) Acto firme Es aquel contra el que no cabe ningún tipo de recurso ni por la vía administrativa ni por lo contencioso administrativo, es inatacable. Es excepcional el recurso de revisión (previsto en la LRJPAC). Este recurso puede interponerse en los recursos tasados que prevé la Ley, artículo 118 LRJPAC: “1. Contra los actos firmes en vía administrativa podrá interponerse el recurso extraordinario de revisión ante el órgano administrativo que los dictó, que también será el competente para su resolución, cuando concurra alguna de las circunstancias siguientes: 1. Que al dictarlos se hubiera incurrido en error de hecho, que resulte de los propios documentos incorporados al expediente. 2. Que aparezcan documentos de valor esencial para la resolución del asunto que, aunque sean posteriores, evidencien el error de la resolución recurrida. 3. Que en la resolución hayan influido esencialmente documentos o testimonios declarados falsos por sentencia judicial firme, anterior o posterior a aquella resolución. 4. Que la resolución se hubiese dictado como consecuencia de prevaricación, cohecho, violencia, maquinación fraudulenta u otra conducta punible y se haya declarado así en virtud de sentencia judicial firme. 12 Ojo pregunta: un discapacitado psíquico ¿puede estar legitimado para ser parte del procedimiento? Tiene capacidad jurídica pero no procesal (habrá de estar representado). Otra pregunta: si a un discapacitado se le reconoce capacidad procesal por error ¿qué ocurre? En vía administrativa se le mantiene el reconocimiento, pero en vía contenciosa no porque no se mantiene dicho reconocimiento previo, ya que no está vinculado. La capacidad es revisable por la jurisdicción. 4.3.1. Concepto de interesado El sujeto con capacidad procesal que es parte en el procedimiento administrativo es administrado y también interesado. El concepto de interesado equivale a tener legitimación activa. Esto se recoge en el art. 31 LRJPAC: “Concepto de interesado. 1. Se consideran interesados en el procedimiento administrativo: a) Quienes lo promuevan como titulares de derechos o intereses legítimos individuales o colectivos. b) Los que, sin haber iniciado el procedimiento, tengan derechos que puedan resultar afectados por la decisión que en el mismo se adopte. c) Aquellos cuyos intereses legítimos, individuales o colectivos, puedan resultar afectados (carga de la prueba) por la resolución y se personen en el procedimiento en tanto no haya recaído resolución definitiva. 2. Las asociaciones y organizaciones representativas de intereses económicos y sociales, serán titulares de intereses legítimos colectivos en los términos que la Ley reconozca. 3. Cuando la condición de interesado derivase de alguna relación jurídica transmisible, el derechohabiente sucederá en tal condición cualquiera que sea el estado del procedimiento.” Ojo, pregunta: ¿todo administrado es interesado? No, pero todo interesado es administrado, aunque no todo interesado tiene porque estar legitimado. Otra pregunta: ¿Qué consecuencia tiene la ausencia de prueba? La inadmisión. 4.3.2. Requisitos para estar legitimado: - Elemento subjetivo : La prueba de ese interés legítimo o derecho. (Prueba cierta, consumada). - Elemento formal: Es necesario que el sujeto se persone en el procedimiento administrativo. Ojo pregunta: la personación en el procedimiento administrativo ¿puede suceder en cualquier momento? Sí, en tanto no haya recaído resolución definitiva (Art. 31.1.c LRJPAC). Otra pregunta: ¿pueden estar legitimadas personas jurídicas que defiendan intereses colectivos? Sí. Art. 31.2 LRJPAC: “2. Las asociaciones y organizaciones representativas de intereses económicos y sociales, serán titulares de intereses legítimos colectivos en los términos que la Ley reconozca.” 15 4.3.3. Derechos que tiene el interesado en el procedimiento administrativo Esto se regula en el art. 35 LRJPAC, que afirma que pueden ser los ciudadanos pueden exigir en todo el procedimiento: a) Derecho a obtener información sobre el estado de la tramitación del procedimiento y obtener copias de documentos contenidos en ellos, incluyendo copia compulsada. (Artículo 35.a.) Consultar el expediente. Si no se atiende la petición, se puede solicitar el libro de queja. Si en 20 días no hay respuesta a esa reclamación, se puede acudir a la Inspección de Servicios exigiendo las responsabilidades oportunas. Si la información es incorrecta en principio no hay responsabilidad, pero si, derivado de ese error, se ocasionan perjuicios, se puede solicitar responsabilidad patrimonial de la Administración. También si de esa información se desprende irregularidades o retrasos se puede derivar responsabilidad disciplinaria (Art. 41 y 79.2 LRJPAC). b) Derecho a identificar a las autoridades y al personal al servicio de las Administraciones Públicas bajo cuya responsabilidad se tramiten los procedimientos. (Artículos 35b., 28 y 29) Importante por cuestiones de imparcialidad, a efectos de abstención o recusación. La abstención es la separación del procedimiento a iniciativa de la autoridad; la recusación es por solicitud del interesado. Causas: “Son motivos de abstención los siguientes: a) Tener interés personal en el asunto de que se trate o en otro en cuya resolución pudiera influir la de aquél; ser administrador de sociedad o entidad interesada, o tener cuestión litigiosa pendiente con algún interesado. b) Tener parentesco de consanguinidad dentro del cuarto grado o de afinidad dentro del segundo, con cualquiera de los interesados, con los administradores de entidades o sociedades interesadas y también con los asesores, representantes legales o mandatarios que intervengan en el procedimiento, así como compartir despacho profesional o estar asociado con éstos para el asesoramiento, la representación o el mandato. c) Tener amistad íntima o enemistad manifiesta con alguna de las personas mencionadas en el apartado anterior. d) Haber tenido intervención como perito o como testigo en el procedimiento de que se trate. e) Tener relación de servicio con persona natural o jurídica interesada directamente en el asunto, o haberle prestado en los dos últimos años servicios profesionales de cualquier tipo y en cualquier circunstancia o lugar” Ejemplo: Reclasificación en pleno municipal sobre unos terrenos propiedad del alcalde. ¿Tiene el deber de abstenerse? Si no lo hace puede ser nulo de pleno derecho. Otro ejemplo: Catedrático derecho corrige y otorga matrícula en un examen a su hija. Otro alumno se ve perjudicado y recurre ¿está legitimado? ¿La nota será nula? Sí que está legitimado y la nota será nula por causa de abstención. 16 c) Derecho a utilizar lenguas oficiales (Artículo 35.d. y 36) Art. 35.d y 36. El dato clave es conocer la ubicación del órgano destinatario. Por ejemplo, puedo presentar en Madrid un escrito en catalán y dirigido a una autoridad catalana. Si lo escribo desde Bilbao y lo presento en Madrid, ha de ser en español. d) Derecho a formular alegaciones y presentar documentos antes del trámite de audiencia. (Art. 35.e y 79) e) Derecho a obtener copia sellada de documentos presentados y derecho a no presentar documentos que ya obran en poder de la Administración (Artículo 35.c.) Han de concurrir las siguientes circunstancias: - El interesado debe indicar la fecha y el órgano donde presentó la documentación. - No debe haber transcurrido más de cinco años. Ojo, pregunta: la UAM quiere contratar un profesor. Para firmar el contrato el profesor tiene que presentar el título de abogado. Este profesor se licenció en la UAM y alega que el título tiene que obrar en su expediente de la UAM. No tiene razón porque han pasado más de cinco años. No podría poner notas si no ha firmado el contrato por no ser profesor y por tanto, no ser órgano competente. f) Derecho a obtener información y orientación. (Art. 35.g) La administración tiene que informar sobre los términos en los que ejerce sus competencias. Para eso está la Carta de Servicios, que figuran habitualmente en las páginas Web de los organismos, donde se explica, materia por materia, todos los términos de las competencias. También existe el derecho a consulta. El dato es la eficacia de esa información. ¿Qué pasa si la información de la administración es errónea? Puede dar lugar a responsabilidad de la Administración, pero solo cuando esa información sea relevante. g) Derecho de acceso a registros y archivos administrativos. (Art. 35.h. y 37) Siempre que no afecte a materias confidenciales. Derecho a obtener copia o certificación de la documentación que he consultado. A veces hay que pagar una tasa. 4.4. Principios generales que ordenan el procedimiento administrativo Finalidad del procedimiento administrativo - Principio de seguridad jurídica - Principio de legalidad - Principio de presunción de acierto de las actuaciones - Principio de garantía de derechos. Salvaguardia de las garantías básicas de los Administrados. Estas garantías básicas son la objetividad, la imparcialidad y la independencia del órgano competente. La efectividad del derecho de defensa (posibilidad de acceso al procedimiento administrativo), llevar a cabo cuantas acciones sean necesarias para garantizar la materialización de esa defensa, por ejemplo el trámite de audiencia y la prueba y por último el plazo en que la administración tiene que concluir el procedimiento, dando lugar en caso contrario al silencio administrativo. 17 corresponda. Ejemplo, si se notifica el 28 de marzo: a partir del 29 de marzo hasta las 24 horas del día 28 de junio. La LRJPAC no hace mención expresa al cómputo de fecha a fecha. Si el último día del plazo no existe, pasa al día siguiente. Y si el último día es inhábil, pasa al primer día hábil. Matices del cómputo de plazos: En vía administrativa (art. 76.3 LRJPAC): Se admitirá la actuación del interesado y producirá sus efectos legales si se produjera antes o dentro del día que se notifique la resolución en la que se tenga por transcurrido el plazo. En vía contencioso-administrativa (art. 135.1 LEC):“Presentación de escritos, a efectos del requisito de tiempo de los actos procesales: cuando la presentación de un escrito esté sujeta a plazo, podrá efectuarse hasta las quince horas del día hábil siguiente al del vencimiento del plazo, en el servicio común procesal creado a tal efecto o, de no existir éste, en la sede del órgano judicial.”Hay que recordar que en esta vía, son inhábiles los sábados, fiestas, los días 24 y 31 de diciembre y el mes de agosto. 4.5. Fases del procedimiento administrativo 4.5.1. Primera fase: Iniciación del procedimiento administrativo (incoación). Formas de incoación (art. 68 LRJPAC): “Los procedimientos podrán iniciarse de oficio o a solicitud de persona interesada.” a) Procedimientos iniciados de oficio (artículo 69 LRJPAC) “Los procedimientos se iniciarán de oficio por acuerdo del órgano competente, bien por propia iniciativa o como consecuencia de orden superior, a petición razonada de otros órganos o por denuncia”. Ojo, pregunta: ¿este tipo de procedimientos serán aquellos que terminan con resolución favorable o desfavorable? Como regla general, terminan con resolución desfavorable. ¿Cómo se inicia el procedimiento de oficio? Con acuerdo de incoación de procedimiento por el órgano competente. Ojo, pregunta: ¿ese acuerdo será impugnable? No. ¿Por qué es tan importante? Porque la fecha de ese acuerdo de incoación es la que hay que tener en cuenta a efectos de cómputo de plazos. Ese acuerdo debe ser notificado al interesado para que pueda darse por enterado, aunque es relativamente común que no se notifique. La consecuencia de la no notificación no genera la nulidad, sino una mera irregularidad. Los procedimientos de oficio pueden también iniciarse por petición razonada de otro órgano o por orden de un órgano superior. Sólo en este segundo caso el órgano estará obligado a incoar el expediente. Estos supuestos son típicos en los procedimientos complejos. Ejemplo, proyectos que se sujetan a impacto ambiental. En estos casos el procedimiento lo incoa el órgano que va a conceder la licencia, pero en el trámite hay que consultar la evaluación con órganos que regulan el impacto ambiental para que formulen dicha declaración de impacto. 20 Otro supuesto de la incoación de oficio es la incoación de oficio previa denuncia. ¿La denuncia previa abre el procedimiento administrativo o es el órgano el que tiene que abrirla? La denuncia solo transmite circunstancias de hecho a la administración competente, que podrá o no incoar expediente de oficio. Matiz aparte merecen los supuestos sancionadores: el denunciante tiene derecho al trámite: por ejemplo, presentó la denuncia y la administración tiene que comunicarme si ha incoado o no el procedimiento sancionador (para poder recurrirlo). El denunciante ¿es interesado en el procedimiento administrativo? En sí mismo, no es interesado. El único interesado es el destinatario de la sanción. ¿Y si los derechos se ven afectados? En ese caso, si se prueba que la resolución del procedimiento afecta a mis intereses, si estoy legitimado y podré recurrir. Por último, cuando se denuncia, antes de la incoación, se prevé que la administración procede a realizar las actuaciones que verifiquen los hechos denunciados. (Art. 62). b) Incoación a solicitud del interesado (Art. 70 LRJPAC) Siempre que hay una solicitud la administración está obligada a resolver (en teoría). ¿Cómo se presenta la solicitud? El artículo 70 prevé la existencia de modelos normalizados. Cuando no exista el modelo, el artículo dice los requisitos mínimos que una solicitud debe contener: Nombre, dirección, argumentos de hecho, argumentos jurídicos, aquello que se solicita y la fecha. ¿Cuándo se considera que comienza el procedimiento administrativo a efectos de plazos? Porque hay varias: - Una fecha puede ser la del escrito - La del registro - La fecha de un órgano no competente donde he presentado el escrito y a su vez ese órgano ha de remitir al órgano competente. ¿Cuál es la determinante? La del órgano competente (Art. 38.4) Ojo, pregunta: Si por comodidad presento escrito en plazo ante otra administración y por culpa de Correos, por ejemplo, pasan unos días hasta que llega al órgano competente y llega fuera de plazo ¿qué pasa? Que la 1ª fecha vale para entrar en plazo, pero la que cuenta para el cómputode plazos es la segunda fecha. Recordar que en el registro tengo derecho a copia sellada de la solicitud. Contenido de la solicitud. (Art. 70 LRJPAC): Se inadmiten las solicitudes carentes manifiestamente de fundamento o que soliciten derechos que no han sido reconocidos en el Ordenamiento Jurídico, por ejemplo, la asociación de alumnos de la UAM que solicitó un futbolín en la cafetería de la facultad. Se inadmitió porque la solicitud no está fundada en derecho. ¿Y qué pasa si lo que se solicita no cumple los requisitos legales?Art. 71 LRJPAC: Subsanación de la solicitud. La Administración está obligada a dar un plazo de 10 días para subsanar los requisitos no aportados. Si no se aportan, decaerá la solicitud. 21 ¿Qué ocurre si no cumpliendo los requisitos no se nos da la opción de subsanar y luego decae la solicitud por no cumplir dichos requisitos? En este caso la Jurisprudencia dice que si no se dio trámite de subsanación la Administración no puede denegar por aquello que se podía haber subsanado. El trámite de subsanación sólo se prevé en la incoación por parte del interesado. Otra cosa diferente es la mejora de la solicitud (Art. 71 LRJPAC): La Administración puede solicitar aclaración de la solicitud porque ésta sea ambigua o difícil de entender. Respecto a las medidas cautelares (aunque puede suponer otra fase, están vinculadas al inicio), garantizan y aseguran la eficacia del acto administrativo. Hay dos tipos: - Medidas provisionalísimas (art. 72 LRJPAC): Antes de la iniciación del procedimiento administrativo se pueden solicitar y para que se puedan imponer es necesario que la ley lo prevea y sólo las medidas que prevea. Se justifica en casos de urgencia que estén suficientemente motivados. Cuando se adoptan, el procedimiento ha de iniciarse en los 15 días siguientes, ya que si no, decae la eficacia de las medidas. Cuando se adopte el acuerdo, éste confirmará o no las medidas que pasarán entonces a ser medidas ordinarias. - Medidas ordinarias (Art. 72 LRJPAC): Cualquier medida que sea necesaria, por ejemplo, la suspensión de la eficacia del acto. Ambas medidas han de ajustarse al principio de proporcionalidad. Las medidas provisionales no podrán en ningún caso vulnerar los derechos fundamentales o intereses legítimos. Ojo pregunta: ¿Los actos administrativos por los que se imponen medidas cautelares son recurribles? Sí, cuando vulneran derechos fundamentales. Las medidas provisionales pueden ser adoptadas en cualquier momento del procedimiento administrativo (y levantadas también). 4.5.2. Segunda fase: Alegaciones (artículo 79 LRJPAC) El interesado tiene derecho a presentar alegaciones hasta el trámite de audiencia. Es un derecho vinculado al art. 24.2 CE (derecho de defensa) y al principio contradictorio (derecho a ser oído) en igualdad de condiciones. Todas las alegaciones tienen que ser consideradas por el órgano competente a efectos de la resolución. El principio de congruencia exige que se resuelva con todas las alegaciones formuladas. 4.5.3. Tercera fase: La audiencia (artículo 84 LRJPAC) Forma de participación de los interesados en el procedimiento administrativo. En algunos procedimientos (por ejemplo, el procedimiento sancionador) hay reglas especiales. Así, en el procedimiento sancionador hay 2 audiencias: - Primer supuesto: El acuerdo de iniciación del procedimiento sancionador le da al interesado un plazo para que formule alegaciones (primer trámite de audiencia). Si no hace alegaciones, la iniciación podrá ser considerada propuesta de resolución. En estos 22 b) La carga de la prueba Cuando el procedimiento administrativo finaliza con acto de gravamen, la carga de la prueba será de la Administración. Cuando va a terminar con declaración de derecho, la carga será del interesado. Hay supuestos no claros. Cuando ocurre esto: Art. 281 LEC. En derecho administrativo es común la presunción Iuris Tantum, lo que puede variar la carga. En cuanto a las consecuencias de no practicar la prueba, como regla general, cuando se vulneran cuestiones procedimentales a efectos de validez, la resolución será anulable. Ojo, pregunta: ¿y si fuese un procedimiento sancionador? En este caso sería nulo de pleno derecho, porque vulneraría el derecho de defensa y la presunción de inocencia. c) Valoración de la prueba practicada (Art. 731 LEC) Libre valoración de la prueba, apreciación conjunta y sometimiento a la sana crítica (objetividad). Ojo, pregunta: Se celebran ciertas pruebas, objetivamente valoran en una dirección. ¿el órgano judicial contencioso administrativo competente para conocer estará vinculado por la valoración hecha en vía administrativa? No, el órgano revisará la validez del acto y la validez de las pruebas. Excepciones: por ejemplo, cuando no se puede volver a repetir la prueba, como puede ser una prueba de alcoholemia, aunque el órgano tendrá presunción de veracidad y el interesado tendrá la carga de la prueba. d) La propuesta de resolución (Art. 84 LRJPAC) El órgano que instruye eleva al órgano que resuelve una propuesta. ¿Qué relación hay entre la propuesta de resolución y la resolución misma? Frente a la propuesta de resolución, el órgano que resuelve puede separarse de la propuesta, pero de forma motivada. 4.5.6. Sexta fase. La Resolución del procedimiento El art. 42 LRJPAC establece la obligación de resolver cualquier procedimiento administrativo. Los principios que rigen la resolución del procedimiento administrativo son dos: el principio de congruencia y el principio de la prohibición de la “reformatio in peius”. a) Principio de congruencia (art. 89) El órgano competente debe pronunciarse sobre todas las cuestiones planteadas pero no sobre las no planteadas. b) Principio de la prohibición de la “reformatio in peius” (prolongación de la congruencia) Solo pueden deducirse las consecuencias de las cuestiones planteadas. Ejemplo: solicito licencia para construir en un terreno rústico. La Administración “investiga” y descubre que tengo construido un chalet ilegal, por lo que no solo me deniega la licencia sino que me obliga a demoler lo construido. ¿Se puede hacer esto? No, ya que solo puede ajustarse al contenido de la solicitud. Para demoler, tendría que iniciar otro procedimiento administrativo. 25 4.6. Formas de terminación del procedimiento Hay tres formas generales de terminar un procedimiento: por resolución, por inactividad formal de la Administración y por terminación convencional del procedimiento. 4.6.1. Por resolución en sentido amplio Mediante un acto administrativo que pone fin a un procedimiento. Dentro de esta forma se pueden distinguir, a su vez, otras dos formas: a) Resolución o acto administrativo en sentido estricto Tiene lugar cuando a través de ese acto la Administración decide sobre el fondo del asunto. Es una resolución que decide sobre el fondo del asunto. Es la forma más usual de terminación del procedimiento. El artículo 89 de la LRJPAC establece que la resolución deberá decidir sobre todas las cuestiones que se planteen y sobre las conexas a las mismas. Esta exigencia responde al principio de congruencia. El artículo 89.2 de la LRJPAC aclara que en ningún caso la Administración puede agravar la situación inicial de los interesados (prohibición de “reformatio in peius”). En el artículo 89.3 de la LRJPAC se exigen los requisitos formales de la resolución: - Debe ser motivada en los casos del artículo 54 de la LRJPAC y, en el caso de que hayan informes o dictámenes que la justifiquen, basta con la presentación de los mismos. - Deben aparecer conjuntamente con la resolución los recursos procedentes, el órgano administrativo o judicial ante el que haya que presentarlos y el plazo para interponerlos. En todo caso, la Administración está obligada a resolver. La Administración, en ningún caso, puede justificar la no resolución del caso; podrá inadmitir, en su caso, una solicitud, pero no puede dejar de resolver, porque no existen normas que lo permitan. b) Terminación anormal del procedimiento Se produce en aquellos casos en los que, por distintas causas, no se llega a una resolución sobre el fondo del asunto. Estos casos son los de desistimiento, renuncia, caducidad e imposibilidad material de continuar con el procedimiento. Es obligatorio que el procedimiento, aun en estos casos, termine con un acto administrativo. La Administración tiene que dictar una resolución que ponga fin al procedimiento. - Desistimiento y renuncia: El desistimiento supone el abandono voluntario del interesado de la solicitud que determinó la iniciación del procedimiento. La peculiaridad del desistimiento es que lo que se abandona es ese concreto procedimiento, pero no el derecho o derechos que le puedan corresponder. Por tanto, es posible que en el futuro el particular pueda volver a iniciar otro procedimiento del mismo tipo, porque sus derechos permanecen. Sin embargo, en la renuncia lo que se abandona es el propio derecho, que no podrá volver a ser ejercitado en el futuro. 26 La mera inactividad del interesado no debe presumirse como desistimiento o renuncia, ya que la inactividad dará lugar, en su caso, a la caducidad. El desistimiento y la renuncia ha de producirse mediante documento expreso. En ambos casos, es el interesado el que decide, pero, formalmente, la terminación no se produce hasta que no hay un acto formal de la Administración, por tanto, hasta que no hay una resolución en sentido amplio que declara la terminación del procedimiento. En ambos casos, el procedimiento termina por voluntad del interesado, pero no se produce hasta que la Administración lo constata. No obstante, la ley establece algunos casos en los que, aunque se produzca desistimiento o renuncia, el procedimiento debe continuar. Esto sucede cuando hay terceros interesados que instan la continuación del procedimiento o cuando la cuestión planteada afecte al interés general. En algunos casos se puede, incluso, obligar al particular a continuar. La jurisprudencia, en el ámbito de la expropiación forzosa, hace referencia al desistimiento de la Administración (excepción), cuando iniciado un procedimiento de expropiación decide interrumpirlo, pero en rigor no se debe hablar de desistimiento y si iniciado un procedimiento de oficio por la Administración, ésta decide interrumpirlo, lo que se produce es un sobreseimiento o archivo de las actuaciones. - Imposibilidad material de continuar el procedimiento: El artículo 87.2 de la LRJPAC establece las causas por las que se puede dar la imposibilidad material de continuar el procedimiento, que son las siguientes: o Cuando desaparece el objeto del procedimiento. o Cuando desaparece el sujeto, aunque en el caso del fallecimiento sólo se produce la imposibilidad material de continuar en los casos en que los efectos del mismo sean personales e intransferibles. o Modificación de la normativa: por ejemplo, en un caso de procedimiento sancionador se modifica la norma y la infracción deja de serlo. En todos estos supuestos la Administración tiene que dictar una resolución formal en la que se constate la concurrencia de una causa de imposibilidad de continuar. - Caducidad: Es un supuesto de cese de eficacia del acto administrativo. Hay que distinguir dos casos: o Cuando la caducidad se produce por causa imputable al interesado: Se produce cuando el particular, transcurrido el plazo de tres meses desde que la Administración le advierte que debe continuar la tramitación del procedimiento, no realiza las actuaciones necesarias para continuar. Se trata de un supuesto que tiene como fundamento la inactividad del particular. o No en todos los casos en los que se produce esta inactividad del particular tiene lugar la caducidad, sólo cuando se trata de trámites indispensables. Si no se trata de trámites indispensables se considera que el particular ha decaído en su derecho al trámite. Es fundamental que la Administración declare la caducidad. Es una resolución en sentido amplio, pero no resuelve. Hasta el momento en que la Administración dicte esa resolución en sentido amplio, el particular puede continuar. En el caso de un procedimiento de oficio, la inactividad del particular no tiene ninguna consecuencia. 27 Ojo, pregunta: Un Real Decreto del Gobierno dice que el plazo es de 7 meses. No vale porque una norma reglamentaria no puede ir contra una ley. Si una norma sectorial no dice nada sobre plazos, la LRJPAC dice que será de 3 meses (importante). 4.7.2. Cómputo de plazos. ¿Desde cuándo se computan? En los expedientes de oficio, a partir del acuerdo de iniciación: a partir de ahí 3 meses. Cuando es a instancia de parte: la fecha de registro del órgano competente. Cuando es a instancia de parte y se presenta en un órgano no competente el plazo se computará cuando llega la solicitud al órgano competente, que tiene obligación de comunicarlo al interesado para que sepa cuándo empieza a contar el plazo. Hay que tener en cuenta la posibilidad del art. 42.5, de suspender el plazo para que éste no compute. Supuestos: - Requerimiento para subsanar defectos de la solicitud - Solicitud de informes. Puede darse también la ampliación del plazo para resolver. Casos: - Art. 42.6 por falta de medios de la Administración, cuando no se puede dotar de medios se podrá ampliar el plazo. - Petición de ampliación para llevar a cabo trámites a lo largo del procedimiento administrativo. En este caso, el plazo máximo será la mitad del plazo establecido. No cabe cuando el plazo ya está vencido. 4.8. El silencio administrativo (artículos 43 y 44 LRJPAC) La finalidad del silencio administrativo es garantizar los derechos de los interesados. Evitar que la falta de diligencia vulnere esos derechos. 4.8.1. Naturaleza jurídica Es una ficción legal en virtud de la cual, transcurridos los plazos para resolver y notificar sin actividad administrativa, puede ocurrir: - Se entiende producido un acto presunto (silencio positivo). - Se entiende abierta la vía de impugnación. 4.8.2. El silencio positivo La regla general es que el silencio es positivo si no hay una norma que establezca otra cosa. A esta falta se le da un carácter positivo. Si el particular solicita una licencia y la Administración no actúa, se entiende otorgada dicha licencia. Es lo que determina que se hable de acto presunto. 4.8.3. El silencio negativo No todos los supuestos son de silencio positivo, sino que la ley establece una serie de casos en los que el efecto del silencio es negativo. Este silencio negativo permite abrir la vía de recurso o continuarla en su caso. 30 La LRJPAC establece casos en que el silencio es negativo (artículo 43.2): - Cuando una norma con rango de ley o de Derecho Comunitario así lo establezca. - El ejercicio del derecho de petición (artículo 29 de la Constitución). - Las solicitudes cuya estimación provocara la transferencia al solicitante o a terceros facultades relativas al dominio o servicio público. Se trata de casos en que el particular no tiene derecho a obtener lo que solicita. - En los procedimientos de impugnación de actos y disposiciones. Entre estos están los recursos administrativos. Si se interpone un recurso administrativo y la Administración no resuelve, hay que entenderlo desestimado pasado el plazo para resolver. Se da una excepción cuando se interpone un recurso de alzada contra la desestimación por silencio administrativo de una solicitud y la Administración no resuelve en plazo. En estos casos, se entiende estimado el recurso. (Último párrafo art. 43.1). Ojo, pregunta: Contra el silencio negativo interpongo recurso de reposición y éste no se resuelve. Será silencio negativo, pues la doble negación solo vale para el recurso de alzada. Se plantea el problema de qué ocurre si el particular solicita algo que no es conforme a derecho: Según el silencio positivo, transcurrido el plazo para resolver y notificar, se entiende otorgado el derecho. Surge un conflicto entre la eficacia de la actuación administrativa y el respeto a la legalidad. En el ámbito urbanístico no se pueden adquirir por silencio positivo facultades contrarias al ordenamiento jurídico. Este principio debería ser un principio general de la LRJPAC, esto es, un principio aplicable a todos los sectores, pero no es así y sólo es aplicable en algunos ámbitos sectoriales. 4.8.4. Resolución tardía de la Administración ¿Qué ocurre si transcurrido el plazo la Administración resuelve o habiendo resuelto no notifica con posterioridad? Se da una resolución tardía y su régimen jurídico se establece en el artículo 43.4 de la LRJPAC. Esta resolución tardía tiene un significado diferente: - Si el silencio es positivo, la resolución posterior sólo puede ser positiva (acto presunto). El particular solicita un derecho y transcurrido el plazo para resolver se entiende otorgado. Si la Administración resuelve posteriormente, esa resolución sólo puede ser estimatoria. Si se admitiese una resolución tardía negativa nos encontraríamos ante una revocación del acto presunto favorable y esto está prohibido (art. 105 LRJPAC). También hay que mencionar que los actos confirmatorios (resolución tardía que confirma el silencio favorable) no es recurrible. - Si el silencio es negativo, el artículo 43.4.b de la LRJPAC establece que la resolución expresa, posterior al vencimiento del plazo, se adoptará por la Administración sin vinculación alguna con el sentido del silencio. Por ejemplo, el particular solicita algo y la Administración no resuelve, esto es, lo desestima, pero en un momento posterior, mediante la resolución tardía, lo estima. Un supuesto: silencio negativo y resolución tardía negativa ¿se puede recurrir? Sí, porque no hay acto confirmatorio de un silencio negativo ya que el silencio negativo no tiene naturaleza jurídica de acto, a diferencia del silencio positivo, que tiene consideración de acto presunto. 31 Otro supuesto: silencio negativo. Recurso. Antes de que se resuelva el recurso: acto extemporáneo que me concede la solicitud ¿qué pasa con el recurso? Que terminará por satisfacción extraprocesal. En el artículo 44 de la LRJPAC se regulan los procedimientos iniciados de oficio. En este sentido hay que distinguir entre: - Procedimientos susceptibles de producir actos favorables: En estos casos, si transcurre el plazo sin resolver, se entiende que el acto favorable no se produce. Por tanto, se da un sentido negativo al silencio. - Procedimientos destinados a producir actos desfavorables o de gravamen: En estos casos, se produce la caducidad cuando transcurren los plazos para resolver. Es un supuesto que no exime a la Administración de dictar una resolución declaratoria de la caducidad. En estos casos, la Administración debe declarar la caducidad y proceder, en su caso, al archivo de las actuaciones. Ojo, pregunta: Caducado el expediente ¿cabe resolución tardía? No, porque tendría que empezarse otro procedimiento. Ojo, pregunta: Procedimiento expropiatorio (de oficio). La administración no dicta justiprecio en plazo. ¿Cuál es el sentido de la inactividad de la administración? Según la ley de expropiación el acto no caduca, pero la administración tendrá que pagar intereses. 4.9. Especialidades del procedimiento sancionador 1. En el procedimiento sancionador se dan los mismos principios que en el procedimiento penal. (Instrucción-enjuiciamiento) 2. Trámite de audiencia como garantía del ciudadano. Si no se ha producido este trámite, se produce la nulidad radical del procedimiento. 3. El procedimiento sancionador debe suspenderse en el caso de que se dé simultáneamente un proceso penal. Por ello, hasta que no se resuelva el proceso penal mediante archivo o absolución en vía penal, no puede reanudarse el procedimiento sancionador en vía administrativa. Requisitos: identidad de sujetos, hechos y fundamentos jurídicos. 4. Art. 6.2. Procedimiento sancionador. Si transcurren 6 meses del procedimiento sancionador de oficio, sin que se notifique el procedimiento sancionador al afectado, se produce la caducidad del procedimiento. 5. La ejecutividad del procedimiento sancionador solo se produce cuando se agota la vía administrativa (138.3. LRJPAC). La vía administrativa se agota cuando se resuelve el recurso de alzada. 32 - Cualquier otro caso que se establezca expresamente en una disposición de rango legal (artículo 62.1.g de la LRJPAC). 5.2.2. Anulabilidad (artículo 63 de la LRJPAC) Los supuestos de anulabilidad, que implican la concurrencia de unos vicios menos graves, están sometidos a plazos preclusivos, tanto para la Administración (4 años) como para los particulares (plazos generales de los recursos). Los supuestos de anulabilidad producen efectos “ex nunc”, esto es, desde el momento en que se declara dicha anulabilidad. En el artículo 63 de la LRJPAC se regulan los supuestos tanto de anulabilidad como los que constituyen irregularidades no invalidantes. En el artículo 63.2 se hace referencia a las irregularidades no invalidantes. Se trata de supuestos en los que el acto administrativo no es en sentido estricto conforme al ordenamiento jurídico, esto es, se ha producido un vicio de carácter formal, pero la trascendencia de ese vicio formal es menor y no se declara la anulación del acto. En el artículo 63.1 se establece que son anulables los actos de la Administración que incurran en cualquier infracción del ordenamiento jurídico, incluso la desviación de poder. La ley establece un criterio residual en favor de la anulabilidad. a) Infracciones de carácter sustantivo Son todas aquellas infracciones del ordenamiento que afecten, en principio, al contenido o al fin del acto. Las infracciones referentes al contenido se producen cuando la aplicación de la ley no corresponde con el supuesto de hecho que se produce en la realidad. En el artículo 63.1 aparece una cita específica a la desviación de poder, que está entre las infracciones sustantivas. La desviación de poder se da cuando se ejercen potestades o competencias administrativas para fines distintos de los previstos por el ordenamiento. La desviación de poder se produce cuando el fin es ilícito o cuando la actuación se dirige a un fin lícito, pero distinto del ordenamiento. Evidentemente, la desviación de poder es muy difícil de probar. En muchos casos, los tribunales admiten las pruebas indiciales. La jurisprudencia muestra que la anulación de un acto en el que se muestra la desviación de poder, normalmente, va acompañada de algún otro vicio que da lugar a la anulación de dicho acto. b) Infracciones de carácter formal Hay que dejar fuera de estos supuestos las infracciones formales que dan lugar a la nulidad del acto. Es importante distinguir los defectos de forma que dan lugar a la anulabilidad del acto de los que constituyen meras irregularidades no invalidantes. Las irregularidades no invalidantes suponen defectos de forma en el acto administrativo que carecen de entidad suficiente para determinar su anulación. c) Casos de anulabilidad: 35 - En primer lugar, cuando el acto carezca de los requisitos indispensables para alcanzar su fin. Se trata de aquellos casos en los que ese vicio de forma impide a la Administración valorar la conformidad al ordenamiento jurídico de una resolución administrativa. - En segundo lugar, cuando el defecto de forma produzca una situación de indefensión en el particular interesado. Es la jurisprudencia la que nos ayuda a definir cuando la indefensión se produce y da lugar a la anulabilidad del acto. La indefensión debe tener un carácter material, no simplemente formal. Por tanto, es un criterio restrictivo. Un caso de indefensión está vinculado al trámite de audiencia. Una jurisprudencia constitucional determinó que la omisión del trámite de audiencia daba lugar a la anulación del acto administrativo. En la actualidad, la jurisprudencia mayoritaria restringe la relevancia del trámite de audiencia, destacando que su omisión sólo determina la anulabilidad del acto cuando haya hecho imposible el derecho de defensa del particular afectado. Evidentemente, con la excepción de que la omisión del trámite de audiencia en el procedimiento sancionador da lugar a la nulidad de pleno derecho de la resolución. En los demás casos, la jurisprudencia admite que no se produce indefensión cuando el particular haya podido, a través de los recursos correspondientes, formular sus alegaciones. En relación con la motivación, la jurisprudencia entiende que la falta de motivación o la motivación defectuosa sólo determina la anulabilidad del acto si la motivación provoca indefensión en el particular. En los demás casos, se considera una irregularidad no invalidante, salvo que esa ausencia de motivación afecte a los derechos fundamentales del particular, en cuyo caso, la falta de motivación determina la nulidad de pleno derecho. - En tercer lugar, cuando el plazo tenga carácter esencial y el acto administrativo se dicte fuera de plazo. Solamente se produce la anulabilidad del acto en el caso de que la Administración actúe fuera de plazo y éste tenga un carácter esencial en la regulación. Este carácter esencial se da cuando la actuación de la Administración fuera de plazo da lugar a indefensión o cuando impide el fin de que se trate. d) Restricciones a la invalidez Son mecanismos que establece la ley para garantizar, en lo posible, la validez del acto administrativo. Estos supuestos son los siguientes: - Convalidación (artículo 67 LRJPAC): Solo se refiere a actos anulables de cara a su subsanación. Cuando un acto es anulado cabe dictar otro que convalide dicho acto anulado. Esa subsanación puede tener efectos retroactivos. Los artículos 57.3 y 67.2 regulan los actos de convalidación retroactiva. La fecha de eficacia puede ser la fecha del primer acto. Límite: cuando afecta a derechos e intereses de terceros. El art. 67 prevé varios casos de convalidación: o Cuando el vicio es por incompetencia del órgano. o Cuando falta autorización administrativa (Art. 67.4) o Por vicios formales. Solo cabe convalidación si el trámite pudiera todavía cumplir su función. Ejemplo, un informe. 36 - Conservación (Artículos 64.2 y 66): El 64.2 se refiere a la conservación de los actos administrativos y es aplicable tanto a actos anulables como a nulos. Se trata de conservar los actos y trámites previos al que incurre en el vicio de ilegalidad, es decir, se conservarían aquellas partes del acto administrativo que pueden tener eficacia de forma independiente. El art. 66 se refiere a la conservación de los trámites del procedimiento cuyo contenido se mantendría igual que si no hubiera sido anulado. Por ejemplo, la fase de oposición en un concurso-oposición. - Conversión de actos: Aplicable a actos anulables y nulos. Art. 65: Los actos nulos o anulables que, sin embargo, contengan los elementos constitutivos de otro distinto producirán los efectos de éste. Por ejemplo: Ley de patrimonio de las administraciones públicas. Dicha ley prohíbe concesiones en precario. Otro ejemplo: el nombramiento como interino de una persona que ha sido irregularmente nombrado como funcionario en propiedad. Para que la conversión sea posible, tiene que contar con los siguientes requisitos: o Identidad de la competencia administrativa o Un mismo objeto o Cumplimiento de los elementos formales del nuevo acto. 5.3. Eficacia del acto administrativo (Arts. 56 y 57 LRJPAC) 5.3.1. Ejecutividad (Artículo 56 LRJPAC) “Los actos de las Administraciones Públicas sujetos al Derecho Administrativo serán ejecutivos con arreglo a lo dispuesto en esta Ley. La ejecutividad implica que van a poder llevarse a la práctica operaciones consistentes en llevar a cabo actuaciones materiales tendentes a que se pongan en funcionamiento los efectos del acto administrativo.” 5.3.2. Efectos (Artículo 57 LRJPAC) “1. Los actos de las Administraciones Públicas sujetos al Derecho Administrativo se presumirán válidos y producirán efectos desde la fecha en que se dicten, salvo que en ellos se disponga otra cosa. (Por ejemplo, una cláusula suspensiva). 2. La eficacia quedará demorada cuando así lo exija el contenido del acto o esté supeditada a su notificación, publicación o aprobación superior. 3. Excepcionalmente, podrá otorgarse eficacia retroactiva a los actos cuando se dicten en sustitución de actos anulados, y, asimismo, cuando produzcan efectos favorables al interesado, siempre que los supuestos de hecho necesarios existieran ya en la fecha a que se retrotraiga la eficacia del acto y ésta no lesione derechos o intereses legítimos de otras personas.” 5.3.3. Notificación (Art. 58.2 LRJPAC) Toda notificación deberá ser cursada dentro del plazo de diez días a partir de la fecha en que el acto haya sido dictado, y deberá contener el texto íntegro de la resolución, con indicación de si es o no definitivo en la vía administrativa, la expresión de los recursos que procedan, órgano ante el que hubieran de presentarse y plazo para interponerlos, sin perjuicio de que los interesados pueden ejercitar, en su caso, cualquier otro que estimen procedente. 37 - La vía de apremio (art. 97): Es un medio de ejecución forzosa que se aplica para el cobro de cantidades líquidas que derivan de obligaciones de carácter pecuniario. Para poder ser aplicada debe estar prevista en una norma con rango legal. - Ejecución subsidiaria (art. 98): Se refiere a obligaciones de carácter fungible, esto es, no personalísimas. Por lo tanto, no dependen de las condiciones personales del sujeto, sino que podrán ser realizadas por un tercero. La ejecución subsidiaria no requiere una previsión legal expresa y, en caso de incumplimiento, la Administración puede proceder por sí misma o a través de un tercero al cumplimiento de la obligación. Evidentemente, los gastos corresponden al sujeto obligado y si no los paga se procederá por la vía de apremio. - Multa coercitiva: Se admite en relación con el cumplimiento de todo tipo de obligaciones, tanto de carácter personalísimo como no personalísimo. La multa coercitiva debe estar prevista en una ley que deberá determinar su cuantía y su periodicidad. Consiste en imponer multas reiteradas, de forma periódica, hasta que el particular cumpla la obligación. - Compulsión sobre las personas (art. 100): Es un medio excepcional. Se trata de un medio de ejecución forzosa que se aplica en relación con las obligaciones personalísimas y debe ser autorizado expresamente por una ley. Consiste en el uso de la fuerza sobre las personas para que éstas cumplan las obligaciones. Este medio tiene una especial aplicación en materia de orden público. Normalmente, se exige un aviso o intimación previa para el cumplimiento de la obligación de que se trate (por ejemplo, casos de desahucio administrativo). El artículo 100.2 de la LRJPAC establece que es posible, tratándose de obligaciones personalísimas de hacer, traducir esa obligación en una cuantía económica que el obligado deberá abonar en su caso. 5.4.5.Límites a la facultad de ejecución forzosa: El respeto a los derechos fundamentales debe imperar en la aplicación de cualquier medio de ejecución forzosa. Los dos principales derechos fundamentales afectados en el caso de ejecución forzosa son el derecho a la tutela judicial efectiva y el derecho a la inviolabilidad de domicilio. Cuando se produce la suspensión no cabe proceder a la ejecución forzosa. Se requiere autorización judicial para poder ejecutar forzosamente una resolución que establezca la entrada en un domicilio. Esta autorización la otorgan los Juzgados de lo Contencioso- administrativo. En aquellos casos en que exista una sentencia judicial firme que confirmara la validez o la necesidad de ese medio de ejecución forzosa no es necesario pedir la autorización judicial, sino que se entiende que, en estos casos, dicha autorización ya está implícita en la sentencia. Ojo, pregunta: para entrar en un domicilio, ¿es necesario siempre una autorización judicial? Después de un procedimiento judicial con sentencia que condena al infractor con sanción que incluye la compulsión, no es necesaria autorización porque la sentencia ya supone una decisión judicial que autoriza dicha compulsión. Otra pregunta: Acto firme y consentido. Para ejecutar ese acto ¿es necesario autorización judicial? Sí, porque no hay decisión judicial previa. 40 Tema 6. La eliminación del acto administrativo Recurso de alzada Administrativo Instancia de parte Vía de recurso R. de reposición Jurisdicción contencioso-administrativa Revisión de oficio (art. 102)Actos nulos Vicios de legalidad Procedimiento de lesividad (art. 103)Actos anulables Revisión de oficio Admón. Motivos de oportunidad Revocación La eliminación del acto administrativo se puede producir por motivos de legalidad o por motivos de oportunidad. Los motivos de legalidad se producen por una infracción del ordenamiento jurídico. Los motivos de oportunidad se producen cuando la Administración modifica su criterio o cuando se modifican las circunstancias que se tuvieron en cuenta al dictar el acto. La eliminación del acto por motivos de legalidad la puede realizar la propia Administración, de oficio o a instancia de los particulares, o la pueden realizar los jueces y tribunales por la vía de recurso. La eliminación del acto por motivos de oportunidad queda reservada a la Administración. Junto a estos dos supuestos, el acto administrativo también deja de producir sus efectos cuando se produce el vencimiento del mismo o por incumplimiento del particular. 6.1. La revisión de oficio de la Administración 6.1.1.La revisión de actos nulos El artículo 102 de la LRJPAC se refiere: Las Administraciones Públicas, en cualquier momento, por iniciativa propia o a solicitud de interesado, y previo dictamen favorable del Consejo de Estado u órgano consultivo equivalente de la Comunidad Autónoma, si lo hubiere, declararán de oficio la nulidad de los actos administrativos que hayan puesto fin a la vía administrativa o que no hayan sido recurridos en plazo. Se prevé tanto para actos administrativos como para normas. Ojo, pregunta: Contra un acto administrativo se interpone contencioso-administrativo y recae sentencia. ¿Cabe revisión de oficio? No, porque se vulnera la tutela judicial efectiva que incluye la sentencia. La revisión de oficio se dispone en términos imperativos, no es una facultad discrecional. Frente a esta obligación hay otro principio que dice que la administración no puede ir contra sus actos. 41 En esta cuestión prevalece el principio de legalidad que supera al de no ir contra los propios actos. Esta imperatividad solo se aplica a los actos, no a las normas. Ojo, pregunta: visto esto ¿podemos decir que estamos ante un recurso administrativo? Es un procedimiento administrativo cuya finalidad es revisar los actos de la administración. ¿Cómo funciona? Es de oficio, aunque los interesados pueden solicitar la revisión de oficio. Cuando esto ocurre se llama acción de nulidad. Solo se prevé para revisar actos. No es un recurso. Cuando se ejerce la acción de nulidad, el interesado tiene derecho al trámite. Significa que la administración tiene la obligación de pronunciarse sobre si se admite o no la solicitud. Es recurrible. En cuanto a los plazos, la revisión de oficio es imprescriptible. Garantías: es preceptivo solicitar el informe del Consejo de Estado u órgano consultivo de la Comunidad Autónoma. Este informe es vinculante. ¿Cómo termina la revisión de oficio? La administración puede decidir inadmitirlo o decretar la resolución anulatoria del acto. Ojo, pregunta: ¿ese acto es recurrible? Sí - Resolución que confirme que el acto no es nulo. Se puede recurrir pero para reconsiderar la decisión no para anular el acto. - Caducidad: el silencio es negativo. 6.1.2. La revisión de actos anulables Art. 103. Se pretende declaración de lesividad. La administración tiene que declarar los actos lesivos para los intereses generales: presupuesto procesal para acudir a la vía contencioso- administrativa. El plazo será de dos meses a partir de la declaración de lesividad. Presenta como límite que solo puede declararse la lesividad en el plazo de cuatro años. Solo la administración podrá declarar la lesividad. 6.2. Revocación de actos por motivos de oportunidad Art. 105.1: Las Administraciones Públicas podrán revocar en cualquier momento sus actos de gravamen o desfavorables, siempre que tal revocación no constituya dispensa o exención no permitida por las leyes, o sea contraria al principio de igualdad, al interés público o al ordenamiento jurídico. Hay que tener en cuenta tres aspectos: - Debe implicar igualdad, por lo que no se puede utilizar la regulación de los actos desfavorables para incorporar una dispensa o exención concreta - No cabe que la revocación se produzca con conculcación de los principios generales de igualdad - No cabe la revocación cuando con ella se produzca una violación del ordenamiento jurídico o del interés público Ojo, pregunta: ¿los actos desfavorables no pueden revisarse de oficio? Sí, pero el procedimiento de revocación es mucho menos complejo. 42 Temas 7 y 10.La contratación del sector público 7.1. Introducción El contrato es una relación bilateral, aunque no perfecta, ya que la Administración tiene prerrogativas que hacen que se desequilibre. En esta materia las directivas comunitarias tienen gran influencia. La ley vigente es la Ley de contratos del sector público 30/2007, transposición de la directiva 2004/18. 7.1.1. ¿Por qué el derecho comunitario tiene tanta trascendencia? Tiene tanta trascendencia porque es un elemento clave dentro de la formación de Europa sobre todo a nivel de prestación de servicios y circulación de mercancías. Porque afecta a libertades comunitarias: libre circulación de mercancías, de personas, capitales, libre competencia (pilar básico), ya que cualquier empresa comunitaria europea puede acceder a cualquier concurso en términos de igualdad (garantía, libre contratación, publicidad, separación y adjudicación). La Directiva da cumplimiento a estas libertades, estableciendo unos principios comunitarios que deber ordenar la actividad del sector público cuando contrata. Esos principios son: 1. Transparencia 2. Publicidad 3. Concurrencia 4. Confidencialidad 5. Igualdad Nuestra tradición era el régimen de contratación de las Administraciones Públicas. Para poder aplicar el derecho comunitario, surge el concepto “poder adjudicador”, que se aplica a las administraciones, empresas y entidades públicas, a las que se destina la Directiva. La Ley 30/07 incorpora definitivamente el concepto de poder adjudicador a nuestra tradición. - En muchos países europeos se contrataba en régimen privado y deben someterse ahora al poder adjudicador. - Otros países, entre los que se encontraba España, que sí teníamos “poder adjudicador” y lo aplicábamos a la Administración en sentido subjetivo, a las entidades públicas se les aplicaba el derecho privado. Con las directivas comunitarias esto ha cambiado, se amplía hacia un concepto de sector público muy amplio. Para el derecho comunitario no es relevante si la naturaleza de la entidad es jurídico-privada o pública ya que también las privadas podrán ser poder adjudicador. 7.1.2. ¿Qué ha hecho la ley 30/2007? Es una ley que retoma de forma importante la regulación anterior y trata de compaginar (de forma confusa): - El concepto de poder adjudicador del derecho comunitario. - El concepto tradicional: Administraciones públicas en sentido estricto + otras entidades del sector público (que para el derecho comunitario no son derecho adjudicador pero que sí se sujetan a regulación específica en materia de contratación). 45 Otros organismos del sector público Administraciones públicas Poder adjudicador SEC TO R P Ú B LIC O A R TÍC U LO 3 .1. SEC TO R P Ú B LIC O C O Conjunto de órganos es diferente del SECTOR PÚBLICO. 7.2. Ámbito subjetivo de aplicación de los contratos del sector público. Entidades a las que se aplica la Ley. La ley prevé 3 grupos de entidades del sector público. Dependiendo de qué grupo se trate, el régimen jurídico cambia de forma importante: Grupo 1: Administraciones públicas (art. 3.2) Grupo 2: Los poderes adjudicadores (grupo incorporado por la Directiva. Art. 3.3) Grupo 3: Resto del sector público. Ojo, pregunta: Las entidades del grupo 1 ¿son poderes adjudicadores y sector público? Sí. Se distingue para otorgarle un régimen especial. Ojo, pregunta: Los poderes adjudicadores ¿son sector público y administración pública? Son sector público pero no son administración pública. Son otras entidades. Ojo, pregunta: el grupo 3 ¿es poder adjudicador? A efectos de contratación no es poder adjudicador ni administración pública. La ley de contratos 30/2007 se aplica a un concepto muy amplio de sector público (artículo 3.1). Pero lo que ocurre es que no se aplica igual a todo este sector. Se distinguen tres grupos con distinta regulación entre ellos: - Administración pública (art .3.2): Equivalente al concepto tradicional. Ej.: organismos autónomos, universidades públicas, comunidades autónomas. La Administración pública forma parte del sector público. - Poderes adjudicadores (art. 3.3): Es el concepto de las directivas comunitarias. Las Administraciones públicas también son poder adjudicador, pero se distinguen pues no en todos los casos el régimen es igual. También los poderes adjudicadores pueden ser Administración pública. 46 - Otros órganos del sector público (3.1): Serán los no mencionados en los apartados anteriores (por exclusión). Estos no cumplen los tres requisitos anteriormente mencionados pero deben estar sujetos a ciertos controles. Ojo pregunta: ¿Y los contratos subvencionados? Estarían incluidos íntegramente en la Ley de contratos 7.2.1. ¿Qué trascendencia tiene la división? Tendrán distinta regulación según la naturaleza de la entidad, los tipos de contratos que podrán celebrar serán distintos.  En la Administración Pública: La aplicación de la ley es máxima. Además de todos los requisitos de las directivas comunitarias, la ley otorga a las AP unas prerrogativas que desequilibran la balanza y que sólo son aplicables por la AP en sentido estricto. Los contratos que celebra serán administrativos.  Los poderes adjudicadores que no sean administración pública: La aplicación será media. Se aplica la ley en los contratos armonizados. Se sujetan a las directivas peor no gozan de prerrogativas. Celebrarán contratos privados.  El resto del sector público: La aplicación será mínima . Se le aplican sólo algunas disposiciones de la ley. Celebran contratos privados y en principio, la aplicación de la ley tiene que cumplir la directiva en cuanto a la transparencia, publicidad, concurrencia pero no estarán sujetos a otras medidas ni tienen prerrogativas. 7.2.2. Grupo 1 Admón. pública en sentido estricto a los efectos de la ley de contratos. El art. 194 establece las prerrogativas de la ley que se aplican solo a este grupo: Dentro de los límites y con sujeción a los requisitos y efectos señalados en la presente Ley, el órgano de contratación ostenta la prerrogativa de interpretar los contratos administrativos, resolver las dudas que ofrezca su cumplimiento, modificarlos por razones de interés público, acordar su resolución y determinar los efectos de ésta. Entidades que pertenecen al grupo 1: - Administraciones del Estado - Entidades gestoras y servicios comunes de la Seguridad Social: TGSS, INSS, INSALUD, IMSERSO. - Organismos autónomos: Biblioteca Nacional, INJUVE, etc. - Entidades de derecho público con independencia funcional que controlan sectores determinados, por ejemplo, el Banco de España. - Universidades públicas. - Entidades de derecho público, cuando cumplen alguna de las características siguientes: o Su actividad principal no consista en la producción en régimen de mercado de bienes y servicios. o Que efectúe redistribución de la riqueza sin ánimo de lucro. o Que no se financien con ingresos obtenidos como contrapartida a la prestación de bienes o servicios. 47 El contrato de concesión de obra pública (artículo 7 LC) es prácticamente igual que el anterior, pero el particular no recibe el precio de la Administración sino del usuario. Este tipo de contrato puede llevar aparejado, en ocasiones, una parte de financiación pública, a través de subvenciones o a través del “peaje en sombra” (en lugar de pagar el usuario, lo paga la Administración periódicamente en función del cumplimiento de objetivos de tráfico, es decir, cuantos más vehículos circulen, más se pagará al concesionario de la obra pública). El plazo máximo de la concesión de obra pública es por 40 años (art. 244 LC). Un ejemplo de este tipo de contrato de concesión de obra pública son los nuevos hospitales privados de la Comunidad de Madrid. En el contrato de concesión de obra pública rige el principio de riesgo y ventura: Principio inherente a un contrato de obras. En caso de pactar con una constructora la realización de una determinada obra, si dan unos precios unitarios o a tanto alzado, si al contratista ha realizado mal los cálculos, tendrá que realizar las obras de todas formas aunque pierda dinero por ello. Sin embargo, en el caso de este tipo de contratos, circunstancias sobrevenidas hacen que haya que mantener el equilibrio económico de la concesión, lo que se puede conseguir: ayudándole económicamente, aumentando las tarifas o ampliando el plazo de la concesión, de manera que tengan más tiempo para recuperar la inversión realizada en la concesión. b) Contrato de suministro (artículo 9 LC) Como por ejemplo, el suministro de papel y lápices para la Universidad. c) Contrato de servicios (artículo 10 LC) Consisten en la realización de una determinada prestación o actividad, que no sea ni una obra ni un suministro. En el anexo 2 de la ley encontramos varios ejemplos, como estadísticas, telecomunicaciones, informática, encuestas de la opinión pública, servicios jurídicos… d) Contrato de gestión de servicios públicos (artículo 8 LC) Hay un tercero que realiza una actividad no consistente en entregar un bien, sino en prestar un servicio. Según el artículo 128 CE, hay una serie de actividades asumidas por el Estado o las Administraciones públicas. Artículo 128 CE. Función pública de la riqueza. “Toda la riqueza del país en sus distintas formas y sea cual fuere su titularidad está subordinada al interés general. Se reconoce la iniciativa pública en la actividad económica. Mediante ley se podrá reservar al sector público recursos o servicios esenciales, especialmente en caso de monopolio, y asimismo acordar la intervención de empresas cuando así lo exigiere el interés general.” Se diferencia del contrato de servicios en la calidad de la actividad que se realiza en un caso o en el otro. El problema para diferenciar ambos tipos de contratos es que no hay ninguna Ley que defina cuáles son los servicios públicos. Así, el concepto de “servicio público” es un concepto muy difuso jurídicamente y que está muy condicionado por la ideología del partido en el que esté en el Gobierno. Una actividad puede dejar de ser servicio público y convertirse en actividad económica si una ley así lo establece. Por ejemplo, los cementerios, que siempre fueron una actividad de servicio público, hoy en día han sido liberalizados, es decir, han dejado de estar reservados para la 50 Administración Pública, pudiendo competir en condiciones de igualdad con los particulares. Otro ejemplo de lo mismo es correos, que hasta hace muy poco tiempo era una actividad reservada al Estado. Hoy en día Correos compite en condiciones de igualdad con otras empresas de reparto como DHL, Seur… Sin embargo, hay una serie de servicios públicos esenciales (por ejemplo, garantizar el transporte de pasajeros), es decir, hay una serie de actividades consideradas esenciales que sí están reservadas al Estado. También existen servicios de interés general. Pues bien, este tipo de contrato permite que estas actividades se realicen a través de la Administración o a través de contrato. Por ejemplo, el transporte, que la Administración puede hacerlo por sus propios medios (encomienda de gestión, no habría contrato) o puede hacerlo a través de una gestión indirecta del servicio (para el que regiría un contrato). Por ello, es posible que una actividad de servicio público pueda ser gestionada por particulares a través de la técnica de la gestión indirecta del servicio público, es decir, a través de un contrato de gestión de servicios públicos. Esa gestión indirecta se regula mediante distintos tipos de contratos: - Concesión de gestión de servicios públicos: El concesionario presta la actividad por sus propios medios, obteniendo del usuario el abono de una determinada cantidad, que puede estar subvencionada. - Concierto: Se da sobre todo en el sector sanitario, donde una empresa privada, titular de las instalaciones hospitalarias, llega a un acuerdo con la Administración Pública para atender a los pacientes a cambio de una determinada cantidad de dinero por paciente. - Gestión interesada La administración le otorga al particular una concesión y a cambio quiere un canon. - Gestión por empresas de economía mixta: La empresa que gestiona ese servicio en régimen indirecto está participada por la Administración, pero hay una participación privada en el capital o en la gestión. Cuando la Administración celebra algún tipo de estos contratos, estamos siempre en presencia de un contrato administrativo. 7.3.2. Contratos atípicos o especiales (Art. 19.1.b) Son los contratos que celebra la administración en sentido estricto, diferentes a los típicos pero que tienen naturaleza administrativa especial por estar vinculados al giro o tráfico específico de la Administración contratante. (El “giro o tráfico de la administración” es un concepto jurídico indeterminado bastante amplio. Hace referencia a las competencias que gestiona la administración adjudicataria, por ejemplo, aprovechamiento de un coto de caza público). Ojo, pregunta: El Ayuntamiento X pretende disponer de una serie de terrenos de propiedad municipal. Califique el contrato: aunque está relacionado con el giro o tráfico de la administración, está expresamente excluido de la Ley de Contratos, art. 4.1.p: los contratos de compraventa, donación, permuta, arrendamiento y demás negocios jurídicos análogos sobre bienes inmuebles. 51 7.3.3. Contratos sujetos a regulación armonizada: Contratos celebrados por grupos 1 y 2 (se regulan en el art. 13). El objeto es el siguiente: - Contratos de obra. - Concesión de obra pública - Suministros - Determinados servicios (1 a 16 anexo II, no necesario sabérselos) Estos supuestos están sujetos a los principios publicidad y concurrencia reforzados porque se exige que se publique en determinados medios comunitarios. Estos contratos deben superar los umbrales económicos recogidos en los artículos 14 a 16. Ojo, pregunta: Contrato de grupo 1 ¿puede ser administrativo, típico y armonizado? Es administrativo, puede ser típico y puede ser armonizado. Dependerá de la cuantía. Ojo, pregunta: Contrato grupo 1 con objeto armonizado y cuantía inferior ¿puede ser administrativo? Es contrato administrativo pero no armonizado. Ojo, pregunta: Contrato grupo 2 con objeto armonizado y cuantía superior: se calificará como contrato armonizado privado. Ojo, pregunta: Contrato grupo 2, objeto armonizado pero cuantía inferior: será un contrato privado. Momento paréntesis de cara al examen. Cuando se pregunta sobre el régimen jurídico de un contrato, hay que considerar y por el orden siguiente: 1º) Quién lo celebra: grupos 1 (administrativo), 2 (privado) o 3 (privado)) 2º) Objeto del contrato: si es típico o atípico 3º) Cuantía (que nos hará saber si es armonizado o no) Grupo 1 Si es objeto típico será armonizado si cumple objeto y cuantía Si la cuantía es superior será armonizado Si la cuantía es inferior será administrativo. Si es típico no armonizado será “giro de la administración” Si es atípico no armonizado será administrativo atípico. Grupo 2 Si es objeto del art. 13.1 y de cuantía superior será privado Si la cuantía es menor se rige por el art. 175 (principios comunitarios). 52 7.4.2. El objeto El objeto del contrato lo constituyen las prestaciones del contrato (contrato de obras, suministros…). Puede darse lugar al fraccionamiento del contrato (artículo 74). Así, por ejemplo, en un contrato de obra cuyo valor el 200.000 €, si lo puedo fraccionar en 4 partes, de 50.000 € cada una, ya es considerado un contrato menor por lo que puedo adjudicar de forma directa. Este artículo posibilita ese fraccionamiento en unos determinados casos. Presenta excepciones, las cuales, permiten flexibilidad (por eso en la práctica se da mucho): - Cuando la naturaleza del contrato lo exija - Cuando se cumplan los siguientes requisitos: - Sea posible la realización independiente de partes o lotes. - Cada lote pueda ser aprovechado de forma independiente. - Cada lote constituya una unidad funcional. Ojo, pregunta ¿Posibilidad de fraccionamiento? - Tren de Madrid a San Sebastián  Sí se podría hacer ya que se puede dividir por tramos - Un polideportivo  Con cuatro pistas de tenis, NO. 7.4.3. El precio En cuanto al precio, contraprestación, cuantía del contrato (artículo 75): Debe ser cierto (no tiene que ser una cantidad concreta, se puede determinar de otras maneras, como con costes unitarios) en €, y adecuado. La ley establece fórmulas de pago aplazado. Sin embargo, hay dos supuestos donde el pago del precio se difiere: - En los contratos de arrendamiento con opción de compra - El modelo alemán de contrato de obras, donde la Administración contrata con un contratista, el cual sólo recibirá el precio de la obra + el coste de la financiación (años en los que se ha dejado prestado el dinero) diez años después de adjudicado el contrato, con lo cual, el contratista no sólo realiza la obra sino que la financia. Esto se realiza en momentos en que la Administración cuenta con poca liquidez. Ojo, pregunta: ¿Qué pasa si se adjudica contrato a 4 años y los valores de materiales suben una vez ya fijado el precio? El artículo 77 y ss. prevé la revisión de precios. Todo esto se condiciona en los pliegos, donde se establece el índice, indicador, la fórmula aritmética para revisar el precio… ¡Ojo! No cabe acudir a esto en el primer año de contrato, ni cuando no se haya ejecutado la prestación correspondiente al 20 % del precio fijado en un principio. 55 Tema 8. Preparación y adjudicación de los contratos del sector público. 8.1. Fase de preparación 8.1.1. Expediente de contratación Necesidad de que exista un expediente de contratación previo a la adjudicación de la obra. Tres excepciones donde no es necesario: - Los contratos menores: Todo contrato inferior a 18000€ se considera un contrato menor, lo que permite que la Administración realice la contratación sin un expediente previo. Por lo que puede adjudicarse directamente. - Contrato de concesión de obra pública de iniciativa privada: Un particular puede solicitar a la Administración la realización de una obra pública. Si a la Administración le parece que tiene interés y el particular cumple los requisitos. - Contratos de emergencia (artículo 97): Supuestos donde sea imprescindible contratar de manera urgente, como por ejemplo, en el terremoto de Lorca. Se refiere a las situaciones siguientes: o Catástrofes naturales o Problemas de sanidad o Seguridad nacional El expediente debe incluir, además, la aprobación de los pliegos. 8.1.2. Los pliegos de los contratos(Leer por encima) Art. 98 y siguientes. Se distinguen cuatro tipos: Generales Pliegos de cláusulas administrativas Particulares Generales Pliegos de Prescripciones técnicas Particulares a) Pliegos de cláusulas administrativas generales (art. 98) Aprobación facultativa, tanto por la Administración del Estado, las Comunidades Autónomas o los Ayuntamientos. Cuando lo aprueba la AGE, son aplicables al resto de las administraciones. Recogen criterios generales de distintos contratos ordenados por tipos homogéneos para luego desarrollarse en cláusulas particulares. Contenidos: declaraciones jurídicas, económicas, administrativas para todos los contratos de ese tipo: pliegos de obras, autopistas, equipos informáticos, suministros, defensa, etc. 56 b) Pliegos de cláusulas administrativas particulares (art. 99) Se aprueba y se aplica solo para ese contrato. Todo expediente de contratación debe incluir unos pliegos. Se incorporan antes o conjuntamente a la aprobación del gasto. Son aprobados por el órgano de contratación y desarrollan pliegos generales, pudiendo modificar éstos y estableciendo derechos y obligaciones de las partes, procedimientos de adjudicación y todos los elementos estructurales del contrato. Ojo, pregunta: Una empresa licitadora quiere impugnar un pliego. ¿Qué tipo de recurso puede emplear? Recurso de reposición, si no se puede interponer el especial. Ojo, pregunta: Adjudicación definitiva. El que pierde impugna alegando que los pliegos son ilegales. ¿Se puede hacer esto? No porque no se puede hacer impugnación indirecta de un acto de aplicación de otro acto. Hay que impugnar el pliego en su momento. c) Pliegos de prescripciones técnicas particulares (arts. 100 y 101) Se aprueban antes de la aprobación del gasto. Art. 100.1 Traducción técnica de las condiciones, elementos de la prestación de los contratos. La ley establece el principio de neutralidad tecnológica para evitar discriminación. Criterios para fijar condiciones técnicas: art. 101: remisión a normas técnicas aprobadas por entidades privadas de normalización. Los pliegos de prescripciones técnicas no pueden aportar contenidos de los pliegos de cláusulas administrativas particulares. La ley de contratos prohíbe a las empresas de normalización técnica su participación en los concursos. d) Pliegos de prescripciones técnicas generales (art. 102) Se aprueban por Consejo de Ministros, previo informe de la Junta de contratación administrativa. Cuando se aprueban prescripciones técnicas generales, se aprueban también aquellas particulares que desarrollen las primeras. 8.2 Fase de adjudicación Procedimiento de adjudicación: dependiendo del procedimiento, pueden darse concursos abiertos o con previa selección de contratistas. La forma de adjudicación hace referencia a si la adjudicación se lleva a cabo por concurso o subasta. Hay dos tipos de procedimientos ordinarios (abiertos o restringidos) y uno especial (negociados). Abiertos Ordinarios Restringidos Ojo, pregunta: ¿Qué sucede si un pliego, a la hora de referirse a especificaciones técnicas y criterios de adjudicación, habla de demostrar la solvencia profesional como un criterio de adjudicación? En principio, no se puede valorar como criterio objetivo algo subjetivo de cada licitador. Los criterios de solvencia no son criterios adjudicadores. Ojo, pregunta: ¿Puede ser un criterio de valoración que alguien haya desarrollado prestaciones en una localidad o CCAA concreta? No, porque vulnera principios comunitarios de no discriminación, siendo también un criterio subjetivo. 57 Tema 9. Ejecución y extinción de los contratos administrativos. 9.1 Prerrogativas de la Admón.Pública en los contratos administrativos Artículo 194. Enumeración: Dentro de los límites y con sujeción a los requisitos y efectos señalados en la presente Ley, el órgano de contratación ostenta la prerrogativa de interpretar los contratos administrativos, resolver las dudas que ofrezca su cumplimiento, modificarlos(unilateralmente)por razones de interés público, acordar su resolución (unilateralmente) y determinar los efectos de ésta. Además se incluye la dirección. 9.1.1. Interpretación de los contratos La administración puede determinar cómo una cláusula del contrato puede ser interpretada. Art. 195.1: “En los procedimientos que se instruyan para la adopción de acuerdos relativos a la interpretación, modificación y resolución del contrato deberá darse audiencia al contratista.” El órgano decide cómo interpretarlo y el contratista debe acatarlo por ser inmediatamente ejecutivo. Sin embargo, el contratista podrá impugnar el acto en vía contencioso-administrativa y deberá cumplir con el mismo hasta que el acto se suspenda. La interpretación puede deberse a la oscuridad de alguna de las cláusulas del pliego o porque ha ocurrido alguna causa sobrevenida en el desarrollo del contrato. 9.1.2. Modificación unilateral del contrato(Ius variandi): El artículo 202 recoge los requisitos para ello. Son los siguientes: - El contrato tiene que estar perfeccionado. Por razones de interés público podrá sufrir modificaciones de los elementos que forman parte del contrato siempre que no sean elementos esenciales. - La modificación puede atender a causas imprevistas. - Siempre ha de justificarse la necesidad. Ojo, pregunta: en los términos del pliego, anualmente se revisa el precio. ¿Constituye esa revisión una modificación del contrato? No, porque es algo que el propio pliego prevé. Procedimiento para modificar un contrato. Art. 195.3.b: Cuando la cuantía de las mismas, aislada o conjuntamente, sea superior a un 20 por 100 del precio primitivo del contrato y éste sea igual o superior a 6.000.000 de euros. La aplicación de las Directivas de la UE han llevado a incoar por parte de la UE varios procedimientos de queja y reintegro de subvenciones europeas (recursos FEDER) como consecuencia de que ha entendido que a través de la técnica de la modificación de los contratos lo que se estaba era rompiendo la estructura de los principios de libre competencia. Por ello, se han introducido los artículos 92 bis a92 quinquies (modificación de los contratos) 9.1.3. Resolución del contrato 60 Art. 206. Dentro de las que prevé la ley, hay dos circunstancias que siempre conllevan la resolución del contrato: 207.2: - Quiebra (declaración de concurso de acreedores) - Declaración de insolvencia El resto serán facultativas. Además, podrá extinguirse el contrato por cumplimiento del mismo. 9.1.4. Invalidez del contrato (Art.31) Se trata de los supuestos de nulidad radical (artículo 32), los supuestos de anulabilidad (artículo 33) y, además, la Ley recoge que cabe la revisión de oficio (artículo 34). El artículo 37 recoge los supuestos especiales de nulidad Ojo, pregunta: ¿la prerrogativa de resolución solo puede ejercerse por la administración? No, el art. 207.7 dice que el contratista puede pero solo en los casos previstos por la ley. Procedimiento para resolver el contrato. Art. 195: El acto por el que se acuerda la resolución del contrato deberá pronunciarse sobre daños y perjuicios y la pérdida o devolución de las garantías. Además, hay otras prerrogativas en el contrato de concesión de obra pública y de gestión de servicios, donde el contratista presta el servicio pero cobra de los usuarios, sin perjuicio de las posibles subvenciones que reciba. Son las siguientes: - Potestad tarifaria: En estos supuestos, la imposición de la tarifa no es libre, viene impuesta por la Administración, precisamente por ser un servicio público. Por ello, la Administración se reserva el control de las tarifas. o Concesión de obra pública: Artículo 232.1.e. o Concesión de gestión de servicios públicos: Artículo 236.a. - Potestad de vigilancia o control: Facultad de vigilancia o control de la Administración (“policía administrativa”) en lo que se refiere a este tipo de contratos. - Posibilidad del rescate, del secuestro y de la intervención de la concesión : En estos supuestos, la Administración “elimina” al gestor aunque no haya concluido aun su plazo concesional y es la propia Administración quien lo gestiona de forma directa o indirecta. o Secuestro: Se extingue el contrato por incumplimiento sin indemnización y pérdida de fianza. o Rescate: Se extingue el contrato con indemnización 9.2 Obligaciones de las partes: El cumplimiento del contrato debe llevarse a cabo conforme a los pliegos. 9.2.1. Obligaciones del contratista Cumplir a satisfacción de la administración contratante y dentro de los plazos totales o parciales de esa prestación. En caso de incumplimiento, el art. 196.1 dispone: Ejecución defectuosa y demora. 61 Los pliegos o el documento contractual podrán prever penalidades para el caso de cumplimiento defectuoso de la prestación objeto del mismo o para el supuesto de incumplimiento de los compromisos o de las condiciones especiales de ejecución del contrato que se hubiesen establecido conforme a los artículos 53.2 y 102.1. Estas penalidades deberán ser proporcionales a la gravedad del incumplimiento y su cuantía no podrá ser superior al 10 por 100 del presupuesto del contrato. En caso de incumplimiento del plazo total distinguimos dos supuestos: que el incumplimiento sea imputable al contratista o que sea imputable a la Administración. a) Incumplimiento del plazo total imputable al contratista Si es imputable al contratista: para que ese incumplimiento se produzca no es necesario que la administración requiera o intime. Si incurre en mora, la administración puede resolver el contrato o establecer penalidades. Si resuelve, se acudirá a lo establecido en el art. 195. Si opta por las penalidades, la ley dice en el art. 196.4 que las penalidades serán diarias en la proporción de 0,20 euros por cada 1.000 euros del precio del contrato. Si la penalidad llega al 5% del contrato, la administración puede optar por resolver o establecer nuevas penalidades. Esto no excluye la responsabilidad por daños y perjuicios. b) Incumplimiento del plazo total imputable a la Administración Art. 197.2: La administración puede ofrecer al contratista el cumplimiento de la prestación con un plazo adicional. 9.2.2. Obligaciones de la administración Pagar en plazo. Art. 200.1 y 200.2. El pago puede ser total o parcial ¿cuándo se tiene que pagar? La administración tiene que pagar en los 60 días siguientes tras el certificado de final de obra. Si no paga en el plazo, el contratista tiene derecho a reclamar los intereses legales. Si pasan cuatro meses, el contratista puede suspender el contrato y solicitar daños y perjuicios: art. 200.5. Si la demora pasa de 8 meses el contratista puede resolver el contrato, incluyendo también la reclamación de indemnización por daños y perjuicios. Art. 200.6. Desde que se recibe la documentación de final de obra comienzan a computarse los plazos de garantía. Art. 205.3. Solo transcurrida la garantía, la responsabilidad del contratista desaparece. 9.3. Técnicas para el equilibrio financiero de los contratos Los contratos se ejecutan por el contratista “a riesgo y ventura”. Sin embargo, por lo dispuesto en el art. 199, hay acontecimientos que pueden romper el equilibrio económico y financiero del contrato. Además de la revisión de los precios y el contrato, la Jurisprudencia mantiene otros supuestos en los que la Administración indemniza al contratista por riesgos impredecibles. Requisitos: - Alteración extraordinaria de las circunstancias tenidas en cuenta al hacer el contrato. - Desproporción entre las prestaciones de las partes. - Supuestos de fuerza mayor. Que se produzca de forma sobrevenida e imprevisible. 62 El artículo 3 de la LJCA establece que no corresponden al orden jurisdiccional contencioso – administrativo: - Las cuestiones expresamente atribuidas a los órdenes jurisdiccionales civil, penal y social, aunque estén relacionadas con la actividad de la Administración Pública. - El recurso contencioso – disciplinario militar. - Los conflictos de jurisdicción entre los juzgados y tribunales y la Administración Pública y los conflictos de atribuciones entre órganos de una misma Administración Pública. 11.3. Órganos que integran el orden jurisdiccional contencioso-admvo. La Constitución establece la existencia de un único orden jurisdiccional. Las Comunidades Autónomas no tienen un orden propio. Los órganos de la Jurisdicción Contencioso- Administrativa se recogen en los artículos 6 y siguientes de la LJCA. Son los siguientes: - Juzgados de lo Contencioso-Administrativo. Antes había uno por provincia, ubicado en la capital, pero la LOPJ permite que haya más de uno por provincia. - Juzgados centrales de lo Contencioso-Administrativo . Los juzgados centrales sólo están en Madrid pero tienen jurisdicción en toda España pues conocen de asuntos relativos a todo el Estado. - Sala de lo Contencioso-Administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia (Sala 3º). Los TSJ culminan la planta judicial en cada CCAA. Suele haber una por CCAA pero existen algunas tienen 2 o más, como Canarias, Andalucía y Castilla y León. - Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia-Nacional. Tiene su sede en Madrid pero conoce de asuntos derivados de las actuaciones de la Admón. del Estado. - Sala 3º del Tribunal Supremo. Tiene su sede en Madrid pero conoce de asuntos derivados de las actuaciones de la Administración del Estado. 11.4. Reglas para determinar el órgano jurisdiccional competente El artículo 13 LJCA contiene una serie de reglas al respecto: 1. Cuando se mencione que la competencia se refiere a la Administración local, autonómica, estatal se entiende también que se extiende a los órganos, entidades… dependientes y adscritas a esas Administraciones. 2. Cuando la competencia se establece para actos, disposiciones…también se entiende que incluye la competencia para la inactividad o la vía de hecho. 3. Prevalece como norma prioritaria la atribución de competencia por razón de la materia sobre la establecida por razón del órgano del que deriva la actuación en cuestión (salvo que la ley diga lo contrario). Si hay varias atribuciones materiales prevalecerá la más específica frente a la más genérica. 4. Ámbito territorial: Es competente el juez o tribunal en cuya circunscripción se encuentre el órgano del que se derive la actuación que se regula. Esta es la regla general, pero existen reglas especiales para los casos del fuero electivo (el recurrente puede elegir dos órganos competenciales): a. Cuando se refiere a sanciones administrativas, personal o proposiciones especiales, podrá elegir entre su domicilio o sede del órgano administrativo. 65 b. Cuando se impugnan planes, actuaciones urbanísticas, expropiación, intervención sobre la propiedad privada… El órgano competente es el de la localidad de los inmuebles. Tema 12. El recurso contencioso administrativo. Medidas cautelares y ejecución de sentencias. 12.1. Introducción En el proceso contencioso-administrativo el principal elemento son las partes. Estas partes son el demandante y el demandado. El demandante suele ser una persona o personas que ejercitan una pretensión frente a una actuación administrativa bien para impugnarla o bien para provocar su realización. La regla general es que el demandante sea un sujeto particular, pero también puede serlo una Administración Pública. El demandado es un Administración Pública, aunque también pueden ser otros sujetos (órgano constitucional, corporación de derecho público, etc.). La ley hace referencia a la posibilidad de un codemandado, que es la persona o entidad cuyos derechos pueden resultar afectados si se estiman las pretensiones del demandante. La actuación del codemandante tiene carácter potestativo. 12.1.1. Capacidad procesal (artículo 18 LJCA) El artículo 18 de la LJCA establece la capacidad procesal para ser parte en el proceso contencioso – administrativo. Los menores de edad, los grupos de afectados, las uniones sin personalidad o los patrimonios independientes o autónomos pueden tener capacidad procesal en determinados casos. La regla general es que en los procesos contencioso-administrativos se exige procurador y abogado, salvo aquellos que se presenten ante jueces unipersonales (no necesitan procurador). En determinados casos, se puede prescindir en procesos relativos a funcionarios públicos. 12.1.2. Legitimación (artículo 19 LJCA) El artículo 19 de la LJCA establece la legitimación ante el orden jurisdiccional contencioso – administrativo: Las personas físicas o jurídicas que ostenten un derecho o interés legítimo. La redacción de este precepto deriva del artículo 24.1 de la Constitución que se refiere genéricamente a la existencia de un interés legítimo. La legitimación depende de que el sujeto que pretenda ejercitar la acción pueda obtener un beneficio en el caso de que se estimen las pretensiones que mantiene. La Administración autora de un acto está legitimada para impugnarlo ante este orden jurisdiccional, previa su declaración de lesividad para el interés público en los términos establecidos por la ley. El artículo 30 de la LJCA establece que en caso de vía de hecho, el interesado podrá formular requerimiento a la Administración actuante, intimando su cesación. La falta de intimación no impide interponer el recurso contencioso – administrativo. 12.1.3. Las pretensiones de las partes Las pretensiones que las partes pueden formular son, fundamentalmente, dos: - La declaración de no ser conformes a derecho y, en consecuencia, la anulación de los actos y disposiciones que se impugnan. 66 - El reconocimiento de una situación jurídica individualizada y la adopción de medidas adecuadas para el pleno restablecimiento de la misma, entre ellas la indemnización de daños y perjuicios, cuando proceda. En muchos casos la simple anulación del acto administrativo no es suficiente. El artículo 71 de la LJCA establece la posibilidad del restablecimiento de la situación jurídica del particular, pero el artículo 71.2 de la LJCA establece un límite en relación con lo que puede hacer la jurisdicción para la restauración de la situación: Los órganos jurisdiccionales no podrán determinar la forma en que han de quedar redactados los preceptos de una disposición general en sustitución de los que anularen ni podrán determinar el contenido discrecional de los actos anulados. Con este límite se pretende garantizar la aplicación correcta del principio de separación de poderes. En relación con la inactividad de la Administración, en el caso de que la inactividad consista en que la Administración no ha realizado una actividad de prestación exigida a favor de un sujeto, la condena consiste en que la Administración realice la prestación. Si la inactividad se debe a que la Administración no ha ejecutado un acto firme, la condena consiste en realizar esas actuaciones. En el caso de que la pretensión se refiera a un supuesto de vía de hecho, el artículo 32.2 de la LJCA establece que el demandante podrá pretender lo siguiente: - Que se declare contraria a derecho esa actuación. - Que se ordene el cese de esa actuación material - El reconocimiento de una situación jurídica individualizada. 12.2. El procedimiento contencioso-administrativo En el procedimiento contencioso-administrativo la LJCA distingue entre: - Procedimiento en primera o única instancia (procedimiento ordinario): Sus normas son de aplicación supletoria en los restantes procedimientos. - Procedimiento abreviado: Es un procedimiento cuya tramitación es muy breve, pero la ley reserva su aplicación para dos tipos de asuntos: o Los recursos que se deduzcan en las materias de que conozcan los Juzgados de lo Contencioso – administrativo, cuando su cuantía no supere las 500.000 pesetas o se trate de cuestiones de personal que no se refieran al nacimiento o extinción de la relación de servicio de los funcionarios públicos de carrera. o Los recursos contra la inactividad de la Administración en lo referente a la no ejecución de actos firmes. - Existen tres procedimientos especiales referentes a materias concretas: o Procedimiento para la protección de los derechos fundamentales de la persona. o La cuestión de ilegalidad. o El procedimiento en los casos de suspensión administrativa previa de acuerdos de corporaciones o entidades públicas. 12.2.1. El procedimiento ordinario 67 Ej. típico: se dicta licencia nula de pleno derecho. Se impugna, pero antes de que se dicte sentencia, se modifica el planeamiento de modo que ahora la licencia sea legal. En estos casos el artículo 105 prevé la posibilidad de una expropiación de los derechos reconocidos en la sentencia de modo que las pretensiones se sustituyen por la indemnización (al final eso lo pagarán los usuarios). Tema 13. Propiedad, expropiación y responsabilidad patrimonial de los poderes públicos en la Constitución. 13.1. Aproximación al artículo 33 de la Constitución El derecho de propiedad está regulado en el artículo 33 de la Constitución. El legislador delimitará el derecho de propiedad de acuerdo con la ley. Frente a ello, existe la expropiación del derecho de propiedad, que exige una indemnización, mientras que cuando se delimita el derecho de propiedad no se exige una indemnización. El artículo 33.1 de la Constitución establece que se reconoce el derecho a la propiedad privada y a la herencia. Este artículo consagra el derecho de propiedad. El mero hecho de reconocerse en la Constitución implica un derecho de defensa frente al poder público. Implica una garantía para el ciudadano, ya que el que exista propiedad es un medio para que el ciudadano pueda desarrollar libremente su personalidad. El artículo 33.2 de la Constitución establece que la función social de estos derechos delimitará su contenido, de acuerdo con las leyes. Es tarea del legislador regular la propiedad, esto es, por ley. Esta ley interpretará la función social y así delimitará el derecho de propiedad. La función social es una parte integrante del derecho de propiedad, que delimita su contenido. El legislador va a poder, al interpretar la función social, imponer límites, cargas o gravámenes al propietario del derecho de propiedad. Pero este propietario, al que se le imponen límites, cargas o gravámenes, no tiene derecho a indemnización. Límite al interpretar la función social: El artículo 53.1 de la Constitución establece que los derechos y libertades reconocidos en el Capítulo II del Título I de la Constitución vinculan a todos los poderes públicos. Sólo por ley, que en todo caso deberá respetar su contenido esencial, podrá regularse el ejercicio de tales derechos y libertades. Tiene que ser una ley la que regule el derecho de propiedad y esta ley debe respetar el contenido esencial del derecho. La función social va a tener un límite en el contenido esencial. Cuando una ley está delimitando el derecho de propiedad, esto es, cuando se está interpretando la función social de la propiedad, en todo caso, se deberá respetar el contenido esencial del derecho de propiedad. Si se excediere una ley, al interpretar la función social, del contenido esencial, esa ley deberá reconocer una indemnización al propietario. Si no reconoce dicha indemnización, esa ley será inconstitucional. Se respeta el contenido esencial cuando el propietario está gozando y disponiendo del derecho de propiedad. El inciso “de acuerdo con las leyes” está reconociendo una reserva relativa de ley. Caben reglamentos “secundum legem” e “intra legem”, pero nunca “praeter legem”. El artículo 33.3 de la Constitución establece que nadie podrá ser privado de sus bienes y derechos sino por causa justificada de utilidad pública o interés social, mediante la 70 correspondiente indemnización y de conformidad con lo dispuesto por las leyes. Este artículo está reconociendo la expropiación forzosa. Esta expropiación conlleva una indemnización. Se puede expropiar, directamente, por una ley, tanto de forma particular como de forma general. También se puede expropiar en aplicación de la Ley de Expropiación Forzosa. Frente a esto, el profesor Parada dice que no se puede expropiar directamente por ley, sino que tiene que mediar la Administración. El artículo 33 no establece que bienes pueden ser objeto de propiedad privada. Cabe que el legislador excluya del tráfico privado un determinado bien. El artículo 33 tampoco establece en que consiste el derecho de propiedad, esto es, cual es el haz de facultades de la propiedad. Conclusiones: - Si existe privación singular de un derecho, procede indemnizar. - La delimitación de un derecho no puede eliminar, es decir, ha de respetar el contenido esencial del derecho. El contenido esencial significa que se reconozca una mínima rentabilidad económica para el propietario. - Si una ley sobre texto está delimitando un derecho, pero lo está materialmente expropiando, dicha ley es inconstitucional, salvo que reconozca una indemnización para el propietario. 13.2. Garantías complementarias al derecho de propiedad: Las garantías complementarias al derecho de propiedad se deducen del principio de proporcionalidad. Este principio implica que cuando el legislador regule una propiedad, debe hacerlo de tal manera que el perjuicio que sufra el propietario sea el menor posible, es decir, que cuando interprete la función social de la propiedad, esa interpretación sea la menos gravosa para el propietario. El legislador debe inclinarse antes por delimitar que por expropiar. El legislador tiene que tener en equilibrio el interés público y el interés privado, esto es, la injerencia del legislador debe ser apta e idónea. 13.3. La ubicación sistemática del artículo 33 en la Constitución: El artículo 33 está ubicado en la Sección 2ª del Capítulo II del Título I. Éste tiene por rótulo “de los derechos y deberes fundamentales”. El Capítulo II tiene por rótulo “de los derechos y libertades”. La Sección 2ª del Capítulo II del Título I tiene por rótulo “de los derechos y deberes de los ciudadanos”. Los derechos de la Sección 1ª del Capítulo II del Título I tienen derecho de amparo ante el TC. Sin embargo, los derechos de la Sección 2ª del Capítulo II del Título I, entre ellos el derecho a la propiedad, no tienen derecho de amparo ante el TC, esto es, no cabe recurso de amparo ante el TC en defensa del derecho de propiedad. La regulación del derecho de propiedad no está sujeta a ley orgánica, porque no es un derecho fundamental de la Sección 1ª del Capítulo II del Título I (artículo 81.1 de la Constitución). Esto quiere decir que el derecho de propiedad se puede regular por ley ordinaria. La propiedad puede ser objeto de legislación delegada, esto es, de un Decreto Legislativo (artículo 82.1 de la Constitución). La reforma constitucional que, eventualmente, pudiera sufrir el derecho de propiedad no está sujeta al procedimiento reforzado de reforma de la Constitución, esto es, hay una mayor flexibilidad para reformar la Constitución en lo referente al artículo 33. 71 No sólo el legislador estatal, sino también los legisladores autonómicos van a tener un margen de regulación. Todas las sentencias del TC referentes al derecho de propiedad son objeto de conflicto de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas. 13.4. Ámbito materialmente protegido por el artículo 33 CE El artículo 33 protege un concepto amplio de propiedad, esto es, el concepto que da la Constitución de la propiedad. No sólo se va a referir a cosas o bienes, sino también a derechos que tengan un contenido patrimonial, es decir, no sólo a la propiedad sobre cosas, sino también a la propiedad sobre derechos. Bajo el artículo 33 no se esconde la propiedad, sino distintas propiedades. Por eso se habla de conceptos estatutarios de la propiedad. El artículo 33 será el marco para cualquier forma de manifestación de la propiedad. El artículo 33 de la Constitución lo que protege es cualquier bien o derecho que tengan un contenido patrimonial. Hay bienes o derechos que, aun siendo de carácter jurídico – público (por ejemplo, una concesión), tienen un contenido patrimonial y, por tanto, están protegidos por el artículo 33. lo que no está protegido por el artículo 33 son las posiciones funcionariales. 13.5. Alcance de la protección del art. 33 CE (contenido protegido) El artículo 33 garantiza, de un lado, la conservación de los derechos patrimoniales legítimamente adquiridos, con la salvedad de que se expropien, y, de otro lado, la libertad para conservar, explotar y disponer del derecho de propiedad. No se protegen las expectativas. 13.6. “Función social” versus “respeto al contenido esencial” Lo que a la Constitución y al poder público le preocupa es que haya un equilibrio entre la función social y el respeto al contenido esencial del derecho de propiedad. La función social va a poder delimitar el contenido de la propiedad. Esto quiere representar la idea de que unos derechos van a tener intrínsecos unos deberes. Así, unos derechos van a estar delimitados por otros. La función social es un componente interno del derecho de propiedad, que es interpretado, en cada caso, por el legislador y que tiene como límite el respeto al contenido esencial. El contenido esencial va a marcar la barrera entre la delimitación y la expropiación. Cuando una ley respeta el contenido esencial, esa ley estará delimitando y cuando no lo respeta, estará expropiando y será de obligado cumplimiento el establecer una indemnización. Se está delimitando un derecho cuando el legislador fija, de forma general y abstracta, facultades y deberes. Esas facultades y deberes estarán delimitando el derecho. Se está expropiando cuando en una ley se están privando derechos de forma singular. La ley delimitadora debe respetar el contenido esencial. Para el TC el contenido esencial de un derecho o libertad consiste en el conjunto de facultades necesarias para que esa libertad o derecho sea reconocible por la conciencia social del momento. Más tarde, el TC estableció que el contenido esencial son aquellos aspectos que dan vida a un derecho. El contenido esencial es un núcleo sustantivo e inmune al legislador. El TC estableció que el contenido esencial del derecho de propiedad, en concreto, implica una utilidad individual y una rentabilidad económica para el propietario. 72 En materia de urbanismo hay que tener en cuenta un principio rector que aparece en el artículo 47 de la Constitución, que establece que todos los españoles tienen derecho a disfrutar de una vivienda digna y adecuada. Los poderes públicos promoverán las condiciones necesarias y establecerán las normas pertinentes para hacer efectivo este derecho, regulando la utilización del suelo de acuerdo con el interés general para impedir la especulación. La comunidad participará en las plusvalías que genere la acción urbanística de los entes públicos. De este artículo 47 de la Constitución se puede deducir lo siguiente: - La propiedad del suelo debe ser regulada por ley. - Esa regulación responderá al interés general. - Esa regulación debe evitar la especulación y debe favorecer que la comunidad participe de las plusvalías que genere dicha propiedad. El urbanismo se refiere al hecho social o colectivo del asentamiento de población en el suelo, que significa crear ciudad, esto es, el dónde, cómo y cuándo se crea ciudad se va a apoyar en el urbanismo. La ley que configura el derecho de propiedad del suelo puede ser estatal o autonómica. El artículo 149.1.13 de la Constitución establece que el Estado tiene competencia exclusiva sobre las bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica y el artículo 149.1.23 de la Constitución establece que el Estado tiene competencia exclusiva sobre la legislación básica sobre protección del medio ambiente, sin perjuicio de las facultades de las Comunidades Autónomas de establecer normas adicionales de protección. Pero las Comunidades Autónomas también tienen competencia en materia de urbanismo. El artículo 148.1.3 de la Constitución establece que las Comunidades Autónomas podrán asumir competencias en materia de ordenación del territorio, urbanismo y vivienda. El TC establece en su sentencia 61/97 que el Estado es competente para regular la propiedad en sentido abstracto, genérico, pero la regulación del urbanismo, en sentido estricto, es competencia de las Comunidades Autónomas. La STC 61/97 estableció que la regulación del urbanismo, entendido éste en sentido estricto, es competencia autonómica, mientras que el Estado, en la medida en que tiene títulos competenciales para regular la propiedad, también puede regular algo de la propiedad del suelo. En el Texto Refundido de la Ley del Suelo del 92 hay artículos que se refieren al urbanismo en sentido estricto, que tiene tres planos: Planeamiento, ejecución o gestión urbanística y disciplina urbanística. El TC establece que estos tres planos no los puede legislar el Estado, sino las Comunidades Autónomas. Por tanto, declara inconstitucionales todos los artículos (2/3 partes de la Ley del Suelo del 92) referentes al urbanismo en sentido estricto, y los declara inconstitucionales por quien legisla esa materia, no porque el contenido de esos artículos sea inconstitucional. El Estado, teniendo en cuenta la decisión del TC, dictó la Ley del Suelo del 98. Dicha ley fue modificada por Real Decreto – Ley 4/2000. La Ley del Suelo del 98 fue impugnada por Navarra y Extremadura y el TC dictó la sentencia 164/01, declarando inconstitucionales los artículos 16.1 y 38 de la Ley del Suelo del 98. En Andalucía, por ejemplo, sigue vigente el Texto Refundido de la Ley del Suelo del 92, ya que Andalucía lo ha establecido así mediante ley. El Texto Refundido de la Ley del Suelo del 76 sigue vigente en todo lo que no quede cubierto por 75 las leyes autonómicas, esto es, de manera supletoria. La Ley del Suelo del 56 está derogada por completo. 14.2.1. Regulación del derecho de propiedad inmueble y su dimensión urbanística Tras la STC 61/97, el Estado puede decir algo sobre la regulación del derecho de propiedad inmueble, pero también pueden y deben regular algo las Comunidades Autónomas. La ley estatal puede regular todo lo referente a la configuración abstracta del derecho de propiedad del suelo. Sin embargo, lo que es urbanismo en sentido estricto, esto es, el planeamiento urbanístico, la ejecución y gestión urbanística y la disciplina urbanística debe ser regulado por ley autonómica. La Ley del Suelo del 98 podrá legislar lo siguiente: - Clases de suelo: Suelo urbanizable, suelo urbano y suelo no urbanizable. - Expropiación como consecuencia del urbanismo: Dado que se expropia, se tiene que pagar un precio justo y debido. Previamente a dicho pago, se tendrá que valorar el suelo. Esta valoración del suelo es objeto de regulación por el Estado. Los supuestos indemnizables también son objeto de regulación por el Estado. Las leyes autonómicas pueden regular en materia de urbanismo. Éste consiste en cómo crear ciudad y es objeto de regulación por leyes autonómicas. El urbanismo se desarrolla en tres planos diferentes: - Planeamiento urbanístico. - Gestión y ejecución urbanística - Disciplina urbanística. 14.2.2. Clases de suelo En la Ley del Suelo se recoge la existencia de dos tipos básicos de suelo: - Suelo en situación rural (definido en el artículo 12) - Suelo urbanizado La vigente Ley del Suelo de la Comunidad de Madrid, en sus artículos 13 a 17 recoge los distintos tipos de suelo de la Comunidad de Madrid. En los artículos 17 y siguientes se recoge el régimen jurídico de cada tipo de suelo. Por ello, esta Ley ha regulado el régimen jurídico del suelo de la Comunidad de Madrid en tres tipos básicos. Esto es perfectamente ajustado a derecho. a) Suelo urbano El artículo 8 de la Ley del Suelo establece que tendrán la condición de suelo urbano, a los efectos de esta ley: - El suelo ya transformado por contar con servicios adecuados a las circunstancias y al destino del suelo. Estos servicios como mínimo son: 76 o Acceso rodado o Abastecimiento de agua o Saneamiento y evacuación de agua o Suministro de energía eléctrica - Los terrenos que en ejecución del planeamiento hayan sido urbanizados de acuerdo con el mismo. El legislador autonómico también establece dos categorías de suelo urbano: - Suelo urbano consolidado: Aquel suelo que ya estaba apto para ser edificado. - Suelo urbano no consolidado: Aquel suelo sobre el que hay que realizar diversas operaciones para que pueda ser edificado. Es una actividad reglada, por lo tanto, la Administración debe comprobar que se cumplan los requisitos y que estos sean adecuados a las circunstancias y destino del suelo. b) Suelo rústico o no urbanizable Está regulado en el artículo 9 de la Ley del Suelo. Es suelo no urbanizable aquel que se clasifique así porque tenga algún valor paisajístico, histórico, arqueológico, etc., objeto de protección. Es un suelo que se excluye del proceso edificador y urbanístico. Se trata de una actividad contenido residual (no es suelo rústico ni urbanizable), por lo que en los supuestos previstos en la legislación ambiental que merezcan protección del suelo, este debe convertirse en suelo no urbanizable de especial protección. c) Suelo urbanizable El artículo 10 de la Ley del Suelo establece que el suelo que, a los efectos de esta ley, no tenga la condición de urbano o de no urbanizable, tendrá la consideración de suelo urbanizable, y podrá ser objeto de transformación en los términos establecidos en la legislación urbanística y el La Ley del Suelo del 98 establece que el planificador urbanístico podrá, si quiere, delimitar ámbitos de suelo urbanizable, fijando o no sus condiciones de desarrollo. El legislador autonómico madrileño establece dos categorías de suelo urbanizable: - Suelo urbanizable sectorizado: Es aquel que tiene su ámbito dividido en sectores. Un sector es un ámbito de suelo urbanizable que será desarrollado mediante un plan parcial. Un plan parcial es un instrumento de planeamiento de desarrollo de otros instrumentos de planeamiento general. - Suelo urbanizable no sectorizado: El resto de suelo urbanizable que no está sectorizado. La Ley del Suelo del 98 establece que el planificador urbanístico podrá, si quiere, delimitar ámbitos de suelo urbanizable, fijando o no sus condiciones de desarrollo… Se trata de una actividad discrecional de la Administración, lo que explica la infinidad de convenios urbanísticos y de escándalos de corrupción urbanística de la actualidad. Sin embargo, la discrecionalidad no supone arbitrariedad. La aprobación de los planes de ordenación urbana en el Plan General de Ordenación Urbana consta de dos fases: 77 14.2.5. Régimen de la propiedad urbana en el Texto Refundido del Suelo - Artículo 3: Es el planeamiento el que debe establecer los derechos y deberes de los propietarios - Artículo 3.1.: o De la clasificación del suelo no se deriva indemnización. Por ello, la consideración de suelo urbanizable o suelo no urbanizable no da derecho a indemnización. o El urbanismo es una función pública, es de competencia administrativa, no es una actividad privada. Por ello, los propietarios no pueden hacer lo que quieran con el suelo. Interpretando este precepto legal, la función pública será la capacidad de ordenar, que contiene la planificación territorial y la ordenación urbanística. o Son facultades no susceptibles de transacción, es decir, el planeamiento no puede ser objeto de contrato entre la administración y los particulares. - Convenios urbanísticos: Es legítimo realizarlos en toda España, excepto en Madrid que los ha prohibido expresamente. Hay de dos tipos: o De planeamiento: Hacen referencia a la ordenación. Según el artículo 3 de la Ley del Suelo esto no podría realizarse pues el urbanismo es una función pública no susceptible de transacción. Sin embargo, el TC ha afirmado que para ello la Administración se ha reservado la posibilidad de modificar el planeamiento en última instancia, pues los convenios de planeamiento no son vinculantes para la Administración. Esto es porque la facultad de dictar el planeamiento es una facultad pública que no puede ser objeto de planificación. Por ello, el incumplimiento de la Administración del convenio no da lugar a la indemnización para el particular. o De gestión: Convenios que llevan a la práctica la ejecución del planeamiento - Artículo 3.2.b): La Administración tiene el derecho de participar en las plusvalías que se generan por el proceso de urbanización. Esas plusvalías se establecen en un porcentaje que va del 5% al 15%, lo que se recoge en el artículo 16.1.b) segundo párrafo. En el caso de Madrid, por ejemplo, es el 10%. - Artículo 7: El régimen de propiedad del suelo es estatutario. No solamente la propiedad es un derecho estatuario que resulta de la clasificación y destino del suelo, sino que además, la facultad de edificar, de sus usos, etc. no están integrados en el derecho de propiedad, sino que dependen del planeamiento. Por ello, el Ius edificandi depende del régimen estatutario del suelo. - Artículo 8: Las facultades de usar y disponer del propietario dependen de la calificación del suelo. - Artículo 9: Establece los deberes de los propietarios o Solo se puede destinar el suelo al uso que tenga establecido en el planeamiento o Deben conservar los terrenos en las condiciones que establece la Ley o Para el suelo urbanizado, la Ley exige que se edifique en los plazos previstos en la Ley o en el planeamiento. Esto se establece así para luchar contra la especulación. En caso de que se incumplan los plazos, se puede proceder a la expropiación del particular por vulnerar la “función social” de la propiedad. 80 Tema 15. La expropiación 15.1. Evolución legislativa y régimen vigente: La expropiación forzosa nace ligada a la autoridad y al poder público. Esta idea se detecta en las Partidas. La Declaración Universal de los Derechos del Hombre y del Ciudadano reconoce la propiedad como un derecho absoluto, pero también reconoce en su artículo 17 que una persona pueda ser privada de esa propiedad. La Constitución de Cádiz establece en el artículo 172 la expropiación. Históricamente, siempre se ha pretendido que la privación de propiedad estuviera sujeta a un procedimiento. Es una garantía formal. Este requisito procedimental podía seguir dos vías, en orden a qué órgano aprobara la expropiación: - Vía judicialista: Es el juez el que aprueba la expropiación. - Vía administrativista: Es la Administración la que aprueba la expropiación. En 1810, con Napoleón, es el juez el que lleva a cabo el procedimiento sobre la expropiación forzosa. El juez civil aprobaba la expropiación forzosa por una sentencia. En Francia, en 1843, las leyes se modifican porque muchas expropiaciones son urgentes y no se puede esperar a cumplir todo el procedimiento judicialista. Por tanto, se establece la vía administrativista. Ya no es el juez civil el que aprueba la expropiación. En 1958 se retrocede al modelo judicialista. En la Ley de 26 de julio de 1962 se establece el sistema judicialista, que se divide en dos fases: - Fase administrativa. - Fase judicial: El juez civil es el que fija el justo precio y el que declara la transferencia de la propiedad. En España, la primera Ley de Expropiación Forzosa es del 17 de julio de 1836. Esta ley era más administrativista que judicialista, aunque también jugaba un papel el juez civil, que nombraba a un tercer perito para establecer el justo precio cuando no estuviera de acuerdo el expropiado con la Administración. La Constitución de 1869 desecha el modelo administrativista y retoma el modelo judicial vigente en Francia. La Constitución de 1876 retorna al sistema administrativista. La segunda Ley de Expropiación Forzosa es del 1 de enero de 1879. Esta ley, al estar bajo el mandato de la Constitución de 1876, era administrativista y el juez civil sólo podrá nombrar un tercer perito para establecer el justo precio. Por último, se dictó la Ley de Expropiación Forzosa de 1954, en la que el juez civil no tiene ninguna función, ya que cuando hubiera una discusión sobre el justo precio entre la Administración y el expropiado, éste acudirá al Jurado de Expropiación, que es un órgano administrativo. 81 La vigente LEF amplía mucho el campo de objetos expropiables. Esta LEF es la primera que va a regular la posibilidad de indemnizar a un propietario que sufre daños en su propiedad, a través de la responsabilidad patrimonial de la Administración. 15.2. Concepto de expropiación forzosa: El artículo 1 de la LEF establece que es objeto de dicha ley la expropiación forzosa por causa de utilidad pública o interés social a que se refiere el artículo 32 del Fuero de los Españoles (artículo 33.3 de la Constitución), en la que se entenderá comprendida cualquier forma de privación singular de la propiedad privada o de derechos o intereses patrimoniales legítimos, cualesquiera que fueran las personas o entidades a que pertenezcan, acordada imperativamente, ya implique venta, permuta, censo, arrendamiento, ocupación temporal o mera cesación de su ejercicio. Para que haya expropiación forzosa es necesario que haya, en primer lugar, una privación singular de la propiedad. En segundo lugar, esa privación debe ser acordada imperativamente. La privación es equiparable a un despojo patrimonial. De todas formas, puede haber leyes expropiatorias que priven de forma general. La privación singular, acordada imperativamente, puede adoptar cualquier forma que establece el artículo 1 de la LEF (venta, permuta, censo, arrendamiento, ocupación temporal o cesación del ejercicio). Sin embargo, esta lista del artículo 1 de la LEF no es una lista cerrada, sino que es una lista que tiene carácter enunciativo. La expropiación no siempre lleva aparejada una transmisión de la propiedad, sino que, en ocasiones, se dan ocupaciones temporales, que también son expropiaciones. El cumplimiento de una sentencia que dicte la transmisión de la propiedad no es, en rigor, una expropiación. 15.3. Sujetos de la expropiación. 15.3.1. Expropiante (artículos 2.1 LEF, 3 REF, 23.7 LOFAGE). El expropiante es la organización jurídico-pública titular de la potestad expropiatoria (artículo 3 REF): según el artículo 2.1 LEF, el Estado, las provincias y los municipios, a los que hay que añadir las Comunidades Autónomas, algunas de las cuales tienen incluso recogido este derecho en sus Estatutos de Autonomía. En cada Comunidad Autónoma, provincia y municipio inicia el procedimiento expropiatorio la autoridad que sea; en el Estado es el delegado del gobierno (artículo 23-7 LOFAGE): antes era el gobernador civil, pero no era lo mismo, porque había un gobernador civil por provincia, mientras que ahora existe un delegado en cada Comunidad. 15.3.2. Beneficiario (artículo 2.2 y 2.3 LEF, 3-5 REF) El beneficiario es el sujeto (público o privado) que representa el interés público (estatal) o social (privado) y que recibe el bien una vez se ha expropiado. Tiene derecho a instar esa expropiación a la Administración expropiante y el deber de pagar el justiprecio que se determine. Sólo hablamos de beneficiario cuando el destinatario de la cosa expropiada no es la propia Administración expropiante, es decir, si es un sujeto privado u otra entidad administrativa (perteneciente al mismo nivel pero independiente). 82 El artículo 11 de la LEF establece que en todos los casos no previstos en el artículo 10 de la LEF y relativos a bienes inmuebles, siempre que no se trate de los que con arreglo a dicha ley se regulan por disposición especial, la declaración de utilidad pública deberá hacerse mediante ley aprobada en Cortes. Hace falta una ley singular que declare la utilidad pública. Sin embargo, esta ley singular puede, según los casos, elegir entre dos opciones: - Que dicha ley singular establezca el procedimiento de expropiación de la Ley de Expropiación Forzosa. - Que dicha ley singular establezca un procedimiento especial de expropiación para ese caso. 16.1.2. Derecho a que el expropiado reciba una indemnización El artículo 33.3 de la Constitución establece que el expropiado tiene que ser compensado mediante la correspondiente indemnización. Ésta no tiene por qué ser previa a la ocupación del bien. El TC ha establecido que hay que valorar el bien y posteriormente indemnizar. Dicha indemnización se debe corresponder con el valor económico del bien y conforme a derecho, siendo por ello preciso que entre el valor y la cuantía exista un equilibrio. El legislador tiene que establecer los criterios de valoración. Dichos criterios los ha establecido la Ley del Suelo y son dos: - Para el suelo rústico, la Ley establece el método de capitalización de rentas (artículo 33), que determina cual es la renta que produce un suelo, capitalizándolo de acuerdo con las reglas del Banco de España. Con esto se pretende evitar la especulación - Para el suelo urbanizado (con edificación incluida) se utiliza el método residual estático, en el que las ponencias de valores (órgano del Ministerio de Hacienda) establecen el valor. Para hallar el valor residual, lo que se hace es realizar un estudio de mercado viendo a cuanto se ha vendido propiedades parecidas y cercanas y se establece una media para establecer el precio del metro cuadrado. Posteriormente se realizan las deducciones. Al final, se llega al valor de repercusión del metro cuadrado del suelo. Para hallar el valor de la finca se multiplica el precio del metro cuadrado por el número de metros de la finca. 16.1.3. Procedimiento. Reparto competencial Estado-C.C.A.A. El artículo 33.3 de la Constitución establece que la expropiación se hará de conformidad con lo dispuesto por las leyes. El artículo 149.1.18 de la Constitución establece que el Estado tiene competencia exclusiva en legislación sobre expropiación forzosa. El Estado es el competente para legislar en materia de expropiación forzosa. Frente a esto, hay varios Estatutos de Autonomía que se han atribuido la competencia para el desarrollo legislativo en materia de expropiación forzosa, en el marco que determine la legislación estatal (Galicia, País Vasco, Navarra, Cataluña, Valencia y Andalucía). El TC se ha pronunciado sobre esto en dos sentencias: a) STC 37/87 85 - El TC admitió que las Comunidades Autónomas tenían competencia para: o Definir supuestos expropiatorios, pero respecto de aquellos sectores materiales en los que esa Comunidad Autónoma haya asumido competencias en su Estatuto de Autonomía. o Regular aspectos procedimentales de la expropiación, cuando estos aspectos sean reflejo de la facultad autonómica de autoorganización administrativa. - El Estado tiene competencia para regular las garantías expropiatorias generales, de carácter patrimonial y procedimental, y también para definir supuestos expropiatorios en los ámbitos en los que tenga competencia exclusiva el Estado. b) STC 61/97 El Estado sólo puede legislar los principios generales de la expropiación forzosa. El TC reconoció competencias en el ámbito urbanístico para que el legislador autonómico pueda regular algunas materias de la expropiación y no autoriza al Estado para regular cualquier tipo de expropiación, sino que sólo puede regular los principios de la expropiación. Es decir, confiere al Estado la configuración de las garantías expropiatorias en todo el territorio nacional, debe de fijar los sistemas y criterios de valoración (forma de fijar el justo precio) y también es competencia del legislador estatal establecer un procedimiento expropiatorio, como son los principios generales. Los legisladores autonómicos no puede justipreciar con criterio distinto al que fije el Estado. Pero el legislador autonómico podrá, en relación con aquellos sectores en los que la Comunidad Autónoma tiene competencia, definir concretos supuestos expropiatorios y podrá introducir especialidades procedimentales que se derivan de la potestad autonómica de autoorganización. 16.2. Clases de expropiación: Expropiaciones legislativas y administrativas 16.2.1. Expropiación administrativa Está regulada en la Ley de Expropiación Forzosa. Esta expropiación la realiza la Administración de acuerdo con dicha ley. Esta forma de expropiación es la que ofrece más garantías al propietario, porque hay un procedimiento preestablecido y porque hay una más efectiva tutela judicial respecto de estas expropiaciones. 16.2.2. Expropiación legislativa Esta expropiación se establece mediante una ley. Es excepcional. Esta ley será inconstitucional ya que no respeta el contenido esencial, salvo que reconozca una indemnización para el propietario perjudicado. Características de la expropiación legislativa: - Debe ser de carácter excepcional. - La propia ley establece la causa “expropiandi” y como se va a fijar el justo precio para esa expropiación. En el caso Rumasa, seis magistrados del TC dijeron que era constitucional y otros seis dijeron que era inconstitucional; por tanto, se valió del voto de calidad del presidente del TC. La STC 166/86 estableció que no había una reserva para que sea sólo la Administración la que pueda expropiar y, por tanto, puede expropiar el Poder Legislativo, pero respetando las 86 garantías del artículo 33 de la Constitución, y además estableció que esta forma de expropiar debe ser excepcional. El carácter excepcional que el TC atribuye a estas leyes tiene su fundamento en la limitación de la práctica del derecho de defensa por parte del expropiado. Así, lo único que puede hacer el expropiado es que, cuando la Administración ocupe los bienes, pueda ir a un contencioso y decirle al juez que la ley expropiatoria es inconstitucional, y, por tanto, pedirle que eleve una cuestión de inconstitucionalidad. De esta forma no se vulnera el derecho de defensa del artículo 24 de la Constitución. Si el juez no eleva la cuestión de inconstitucionalidad, el particular puede alegar que afecta a su tutela judicial efectiva en base al artículo 24 de la Constitución y de esta forma puede recurrir al recurso de amparo directo ante el TC, pues el artículo 24 está dentro de los derechos susceptibles de amparo constitucional. La propia LEF establece unos procedimientos especiales para expropiaciones especiales (por ejemplo, por incumplimiento de deberes por parte de los propietarios). Para estas expropiaciones también se dan unas leyes especiales como la Ley de Costas, la Ley de Aguas, etc. Son expropiaciones administrativas que están en la LEF y en la legislación sectorial. También hay leyes que limitando el derecho de propiedad pasan a expropiar al no respetar el contenido esencial. Finalmente, existen las leyes singulares que expropian (expropiación “ope legis”). Como ejemplo básico de este último supuesto está el Real Decreto de 1985 en el caso Rumasa. 16.3. Expediente expropiatorio Una de las garantías de la expropiación forzosa es que exista un procedimiento. El primer requisito de la expropiación forzosa es que exista una declaración de causa “expropiandi”. Esta declaración no es una fase del expediente expropiatorio, sino un requisito previo. Las fases del expediente expropiatorio son las siguientes: 16.3.1. Acuerdo de necesidad de ocupación Con este acuerdo comienza el expediente expropiatorio. Se trata de señalar sobre que bienes se proyecta la necesidad expropiante. Este acuerdo debe ser adoptado por los órganos competentes de la Administración expropiante. El artículo 17.1 de la LEF establece que el beneficiario de la expropiación estará obligado a formular una relación concreta e individualizada, en la que se describan, en todos los aspectos, material y jurídico, los bienes y derechos que considere de necesaria expropiación. El artículo 16.2 del REF establece que en la relación de bienes y derechos se expresará el estado material y jurídico de cada uno de éstos, los nombres de los propietarios o de sus representantes, con indicación de su residencia y domicilio, y los de cuantos sean titulares de algún derecho o interés indemnizable, afectados a la expropiación. Excepcionalmente, la ley, además de la causa “expropiandi”, puede establecer el acuerdo de necesidad de ocupación. Esto ocurrirá cuando la ley, al definir el supuesto de hecho de la expropiación, exige y define los bienes y derechos que se van a expropiar. Sin embargo, a veces, el acuerdo de necesidad de ocupación se entiende implícito con la aprobación de un proyecto de obras y servicios que comprenda una descripción detallada de bienes y derechos necesarios para la expropiación, aunque el beneficiario estará igualmente 87 disconformidad del expropiado, el Jurado Provincial reconsiderará la cuestión en el momento de la determinación del justiprecio. Expropiaciones parciales: El artículo 23 de la LEF establece que cuando la expropiación implique sólo la necesidad de ocupación de una parte de finca rústica o urbana, de tal modo que a consecuencia de aquélla resulte antieconómica para el propietario la conservación de la parte de finca no expropiada, podrá éste solicitar de la Administración que dicha expropiación comprenda la totalidad de la finca, debiendo decidirse sobre ello en el plazo de diez días. Dicha resolución es susceptible del recurso de alzada especial para los casos de expropiación, y no se dará el recurso contencioso – administrativo, estándose a lo dispuesto en el artículo 46 de la LEF. El Tribunal Supremo estableció en una de sus sentencias que será antieconómica la conservación de una parte de finca cuando la expropiación forzosa parcial hace insostenible el negocio subsistente. La Administración deberá incluir en el justiprecio la indemnización por daños y perjuicios. El artículo 43 de la LEF establece que tanto el propietario como la Administración podrán llevar a cabo la tasación aplicando los criterios estimativos que juzguen más adecuados, si la evaluación practicada no resultare, a su juicio, conforme al valor real de los bienes y derechos objeto de la expropiación, por ser éste superior o inferior a aquélla. El Jurado Provincial de Expropiación también podrá hacer aplicación de este artículo cuando considere que el precio obtenido resulte notoriamente inferior o superior al valor real de los bienes, haciendo uso de los criterios estimativos que juzgue más adecuados. ¿La decisión de expropiar todo o establecer expropiaciones parciales es reglada o discrecional? La respuesta es que es discrecional que la Administración expropie todo o parte del bien expropiado. Si la Administración decide la expropiación parcial, la misma ha de indemnizar forzosamente al expropiado por el demérito que sufre la finca, aunque el particular no haya solicitado la expropiación total. Esta indemnización no tiene su fundamento en el artículo 46 de la LEF, ya que el propietario no solicita la expropiación total. El artículo 46 de la LEF establece que en el supuesto de que el expropiado solicite la expropiación total y la Administración rechace dicha solicitud, se incluirá en el justiprecio la indemnización por los perjuicios que se produzcan a consecuencia de la expropiación parcial de la finca. 16.3.2. Determinación del justiprecio Es la fase que va encaminada a la determinación de la compensación que tiene que recibir el expropiado. a) Procedimiento de fijación del justiprecio El expediente de justiprecio se entiende iniciado en el día siguiente a aquel en que adquiere firmeza el acuerdo de necesidad de ocupación. El artículo 25 de la LEF establece que una vez firme el acuerdo por el que se declara la necesidad de ocupación de bienes o adquisición de derechos expropiables, se procederá a determinar su justo precio. b) Fijación del justiprecio por mutuo acuerdo 90 Se dispone de quince días desde que se inicia el expediente de justiprecio para que la Administración y el expropiado lleguen a un acuerdo. Si existe dicho acuerdo, finaliza el procedimiento de fijación del justiprecio. Si, por el contrario, la Administración y el expropiado no llegan a un acuerdo, el artículo 26.1 de la LEF establece que la fijación del justo precio se tramitará como pieza separada, encabezada por la exacta descripción del bien concreto que haya de expropiarse. El artículo 26.2 de la LEF establece que se abrirá un expediente individual a cada uno de los propietarios de bienes expropiables. El expediente será único en los casos en que el objeto de la expropiación pertenezca en comunidad a varias personas o cuando varios bienes constituyan una unidad económica. La Administración va a requerir al expropiado para que presente una hoja de aprecio. La valoración que haga el expropiado de su bien debe ser motivada. El plazo para presentar la hoja de aprecio es de veinte días, contados desde el día siguiente al que el expropiado es solicitado para que presente dicha hoja de aprecio (artículo 29 de la LEF). Si la Administración acepta esa hoja de aprecio, entonces se fija el justiprecio. El artículo 30.1 de la LEF establece que la Administración expropiante habrá de aceptar o rechazar la valoración de los propietarios en el plazo de veinte días. En el primer caso se entenderá determinado definitivamente el justo precio y la Administración procederá al pago del mismo, como requisito previo a la ocupación o disposición. Si la Administración rechaza la hoja de aprecio del expropiado, la propia Administración formula su hoja de aprecio. Si el expropiado acepta la hoja de aprecio de la Administración, se entenderá determinado definitivamente el justiprecio. Sin embargo, el expropiado puede no aceptar la hoja de aprecio de la Administración. El artículo 30.2 de la LEF establece que cuando la Administración rechazara la hoja de aprecio del expropiado, la misma extenderá hoja de aprecio fundada del valor del objeto de la expropiación, que se notificará al propietario, el cual, dentro de los diez días siguientes, podrá aceptarla lisa y llanamente o bien rechazarla, y en este segundo caso tendrá derecho a hacer las alegaciones que estime pertinentes, empleando los métodos valorativos que juzgue más adecuados para justificar su propia valoración a los efectos del artículo 43 de la LEF, y asimismo a aportar las pruebas que considere oportunas en justificación de dichas alegaciones. El artículo 31 de la LEF establece que si el propietario rechazara el precio fundado ofrecido por la Administración, se pasará el expediente de justiprecio al Jurado Provincial de Expropiación, que es un órgano administrativo independiente. El artículo 34 de la LEF establece que el Jurado Provincial de Expropiación, a la vista de las hojas de aprecio formuladas por los propietarios y por la Administración, decidirá ejecutoriamente sobre el justo precio que corresponda a los bienes o derechos objeto de la expropiación, en el plazo máximo de ocho días. Excepcionalmente, podrá ser dicho plazo prorrogado, hasta quince días en total, cuando la importancia de los intereses en pugna en el expediente expropiatorio aconsejen la inspección personal sobre el terreno de los bienes o derechos expropiables. Este plazo se suele vulnerar, aunque casi siempre con justificación por parte de la Administración. Las hojas de aprecio vinculan al que las propone, esto es, el expropiado no podrá pedir más en un momento posterior a lo que pidió en la hoja de aprecio y la Administración no podrá pagar menos de lo que estableció en la hoja de aprecio. 91 Las hojas de aprecio también van a vincular al Jurado Provincial de Expropiación. Éste no va a poder fijar un justiprecio menor al que pide la Administración ni mayor al que pide el expropiado. Las decisiones del Jurado de Expropiación gozan de presunción de legalidad. El artículo 35.1 de la LEF establece que la resolución del Jurado de Expropiación habrá que ser necesariamente motivada, razonándose los criterios de valoración seguidos por el mismo en relación con lo dispuesto en esta ley. Puede ocurrir incluso que el expropiado no esté de acuerdo con el justiprecio que fija el Jurado de Expropiación y, por tanto, ese expropiado puede ir a la vía contenciosa. El artículo 126.1 de la LEF establece que contra la resolución administrativa que ponga fin al expediente de expropiación o a cualquiera de las piezas separadas, se podrá interponer recurso contencioso – administrativo. c) Reglas valorativas El momento al que han de referirse las valoraciones es el momento de iniciarse el expediente de justiprecio. El artículo 36.1 de la LEF establece que las tasaciones se efectuarán con arreglo al valor que tengan los bienes o derechos expropiables al tiempo de iniciarse el expediente de justiprecio, sin tenerse en cuenta las plusvalías que sean consecuencia directa del plano o proyecto de obras que dan lugar a la expropiación y las previsibles para el futuro. La jurisprudencia ha establecido otros momentos distintos: El Tribunal Supremo decidió, en una de sus sentencias, que el momento al que han de referirse las valoraciones es el momento en que la Administración dicta su hoja de aprecio. Criterios para valorar (artículos 36 y siguientes de la LEF): En la valoración que se haga del bien o derecho expropiado no se van a tener en cuenta las plusvalías que sean consecuencia del plan o proyecto de obras que origine la expropiación. La ley permite en algunos casos dispensar de las reglas de valoración. El artículo 43 de la LEF establece que tanto el propietario como la Administración podrán llevar a cabo la tasación aplicando los criterios estimativos que juzguen más adecuados, si la evaluación practicada por las normas que se establecen en la LEF no resultare, a su juicio, conforme con el valor real de los bienes y derechos objeto de la expropiación, por ser éste superior o inferior a aquélla. Se trata de establecer el valor real del bien. La jurisprudencia trata de identificar el valor real del bien con el valor de sustitución del bien. Tanto las reglas legales de valoración (artículos 36 y siguientes de la LEF) como el criterio estimativo que establece el artículo 43 de la LEF tienen una excepción muy importante: Las reglas legales de valoración y el criterio estimativo no se aplican cuando el bien expropiado sea suelo, ya que rigen los criterios de valoración que establece la Ley del Suelo de 1998. El artículo 23 de la Ley del Suelo establece que a los efectos de expropiación, las valoraciones de suelo se efectuarán con arreglo a los criterios establecidos en dicha ley, cualquiera que sea la finalidad que la motive y la legislación, urbanística o de otro carácter, que la legitime. Las reglas legales de valoración y el criterio estimativo se establecen para valorar bienes muebles, bienes inmuebles que no sean suelo e intereses patrimoniales legítimos. 92 La transmisión del bien expropiado se produce cuando se ocupa dicho bien, y se ocupa dicho bien cuando se paga el justiprecio y se suscribe el acta de ocupación. El artículo 48.2 de la LEF establece que el pago se verificará mediante talón nominativo al expropiado o por transferencia bancaria, en el caso en que el expropiado haya manifestado su deseo de recibir el precio precisamente por este medio. El justiprecio se puede pagar en especie. Sin embargo, puede ocurrir que el expropiado no acepte el justiprecio. El artículo 50.1 de la LEF establece que cuando el propietario rehusare recibir el precio o cuando existiere cualquier litigio o cuestión entre el interesado y la Administración, se consignará el justiprecio por la cantidad que sea objeto de discordia en la Caja General de Depósitos, quedando a disposición de la autoridad o tribunal competente. El artículo 50.2 de la LEF establece que el expropiado tendrá derecho a que se le entregue, aunque exista litigio o recurso pendiente, la indemnización hasta el límite en que exista conformidad entre aquél y la Administración, quedando en todo caso subordinada dicha entrega provisional al resultado del litigio. Aunque el REF establece que el justiprecio queda a disposición del expropiado, rige lo que establece la LEF, que dice que el justiprecio queda a disposición de la autoridad o tribunal competente. También puede ocurrir que sea la Administración la que impugne el justiprecio fijado por el Jurado Provincial de Expropiación. Se consignará el justiprecio en el caso de que el expropiado rehusare recibir el precio, cuando existiere cualquier litigio o cuestión entre el expropiado y la Administración o en los casos que se establecen en el artículo 51.1 del REF y que son los siguientes: - Cuando no concurra al acto del pago el propietario o el titular interesado, por sí o por persona que acredite fehacientemente su representación, o cuando rehusaren recibir el precio. - Si fueren varios los interesados y no se pusieren de acuerdo sobre la cantidad que a cada uno corresponde, o existiere cualquiera cuestión o litigio entre ellos, o entre ellos y la Administración. - Cuando comparezca el Ministerio Fiscal, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 5 de la LEF. - Cuando comparezcan personas que no puedan enajenar sin permiso o resolución de la autoridad judicial, a que se refiere el artículo 6 de la LEF. - Cuando, tratándose de bienes inmuebles, los titulares de cargas o derechos reales inscritos en el Registro de la Propiedad no comparecieren al acto del pago. - En los demás casos previstos por las leyes. g) Retasación El artículo 58 de la LEF establece que si transcurrieran dos años sin que el pago de la cantidad fijada como justo precio se haga efectivo o se consigne, habrá de procederse a evaluar de nuevo las cosas o derechos objeto de expropiación. La retasación se lleva a cabo a instancias del expropiado. Éste tendrá que formular una nueva hoja de aprecio. Una vez que el expropiado formula dicha hoja de aprecio, el procedimiento de retasación es el mismo que el que establece la LEF para fijar el justiprecio. 95 Si en el plazo de dos años la Administración ofrece el pago del justiprecio al expropiado o consigna el mismo, entonces se cierra la posibilidad de retasación. Si se impugna mediante un recurso de reposición el acto del Jurado Provincial de Expropiación por el que se fija el justiprecio, el plazo de dos años empezará a contar desde el día siguiente al día en que adquiere firmeza la resolución del recurso de reposición. Para que el particular no pueda pedir la retasación del bien, la Administración debe consignar, según la jurisprudencia, exclusivamente el justiprecio, pero no los intereses de demora. La consignación del justiprecio que haga la Administración se debe notificar a los interesados. La jurisprudencia del Tribunal Supremo es exigente con que exista dicha notificación. Sin embargo, al Tribunal Supremo le basta con que el expropiado tenga conocimiento de la consignación del justiprecio. Si el expropiado aceptase el pago del justiprecio, esto implica la renuncia del expropiado a su eventual derecho de retasación. En el caso de que se haga efectiva la retasación, la valoración del bien se hace de la siguiente manera: - En primer lugar, la valoración del bien se circunscribe al momento en que los expropiados presentan la solicitud de retasación. - En segundo lugar, no es suficiente, en principio, una simple actualización del justiprecio en función del incremento del IPC. Sin embargo, el Tribunal Supremo ha establecido que, en ocasiones, el incremento del IPC puede ser tenido en cuenta como criterio de valoración, incluso como único criterio de valoración. h) Ocupación del bien El artículo 51 de la LEF establece que hecho efectivo el justiprecio o consignado el mismo, podrá ocuparse la finca por vía administrativa o hacer ejercicio del derecho expropiado siempre que no se hubiera hecho ya en virtud del procedimiento excepcional de urgencia. La ocupación del bien se produce cuando se ha pagado el justiprecio o se ha consignado el mismo. Esta regla queda excepcionada de las expropiaciones urgentes y cuando se acuerde con el expropiado que el precio se pague en especie o “in natura”. El artículo 53 de la LEF establece que el acta de ocupación que se extenderá a continuación del pago, acompañada de los justificantes del mismo, será título bastante para que en el Registro de la Propiedad y en los demás registros públicos se inscriba o tome razón de la transmisión de dominio y se verifique, en su caso, la cancelación de las cargas, gravámenes y derechos reales de toda clase a que estuviere afectada la cosa expropiada. El acta de ocupación acompañada del justificante de la consignación del precio o del correspondiente resguardo de depósito surtirá iguales efectos. Los expresados documentos serán también títulos de inmatriculación en el Registro de la Propiedad. 96 Tema 17. La responsabilidad patrimonial de la Admón. Pública 17.1. Introducción El fundamento de la responsabilidad patrimonial es que no hay justificación de un sacrificio particular que tiene su base en el principio de igualdad frente a cargas públicas. Se va a reconocer tanto por acciones como por omisiones de la Administración. La responsabilidad es la situación en la que se encuentra un sujeto al que la ley anuda la consecuencia de un hecho lesivo de un interés protegido. Se establece el principio de legalidad, en virtud del cual la Administración se va a someter a la ley y a los tribunales. También se establece el principio de responsabilidad patrimonial de los poderes públicos, que significa que al particular no le basta con que le den la razón, sino que le tienen que indemnizar. 17.2. Régimen jurídico Se establecen una serie de requisitos en la LRJPAC para apreciar responsabilidad patrimonial en la Administración: - Que exista un resultado dañoso no justificado: Sólo serán indemnizables las lesiones producidas al particular provenientes de daños que éste no tenga el deber jurídico de soportar de acuerdo con la ley. Dicho resultado dañoso no justificado tiene unas características exigidas por el artículo 139.2 de la LRJPAC: o Tiene que ser un daño efectivo. o Tiene que ser un daño evaluable económicamente. o Tiene que ser un daño individualizado. - Que dicho resultado dañoso no justificado sea imputable a la Administración: El artículo 106.2 de la Constitución establece que los particulares, en los términos establecidos por la ley, tendrán derecho a ser indemnizados por toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos. El artículo 139.1 de la LRJPAC establece que los particulares tendrán derecho a ser indemnizados por las Administraciones Públicas correspondientes de toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos. No obstante, hay una limitación expresa de responsabilidad, que se refiere a los daños causados por el INSALUD. El artículo 141.1 de la LRJPAC establece que no serán indemnizables los daños que se deriven de hechos o circunstancias que no se hubiesen podido prever o evitar según el estado de los conocimientos de la ciencia o de la técnica existentes en el momento de producción de aquellos, todo ello sin perjuicio de las prestaciones asistenciales o económicas que las leyes puedan establecer para estos casos. 17.3. Criterios para asignar imputabilidad a la Administración: 17.3.1. Actuación material o hecho jurídico de la Administración Que la responsabilidad sea imputable a la Administración por una actuación material o hecho jurídico de la Administración: Se refiere a una actuación física hecha por la 97